Lý luận và thực tiễn về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ở việt nam hiện nay

2009, Công tác hệ thống hóa pháp luật của các cấp chính quyền ở tỉnh Gia Lai – thực trạng và giải pháp - Luận văn thạc sỹ luật học, ii Lê Chí Phương 2011, Rà soát văn bản QPPL qua thực t

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn: TS LÊ VƯƠNG LONG

Hà Nội, năm 2013

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 2

3 Mục đích, nhiệm vụ, đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 3

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 4

5 Những đóng góp mới về khoa học của luận văn 4

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA

1.1.1 Khái niệm rà soát văn bản QPPL 6

1.1.2 Đặc điểm, mục đích, ý nghĩa và yêu cầu của rà soát văn bản QPPL 12

1.1.3 Thẩm quyền rà soát văn bản QPPL 17

1.1.4 Quy trình và kết quả rà soát văn bản QPPL 21

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm, mục đích, ý nghĩa và yêu cầu của hệ thống hóa

văn bản QPPL hệ thống hóa văn bản QPPL 36

1.2.2 Thẩm quyền hệ thống hóa văn bản QPPL 40

1.2.3 Quy trình, kết quả hệ thống hóa văn bản QPPL 42

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG VỀ RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HOÁ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở NƯỚC TA

52

2.1.1 Đối với thể chế ở Trung ương 52

2.1.2 Đối với thể chế ở các địa phương 56

2.2.2 Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ 58

2.2.3 Cơ quan rà soát, hệ thống hoá văn bản tại địa phương 59

2.3 THỰC TRẠNG VỀ NĂNG LỰC CÔNG CHỨC LÀM CÔNG TÁC RÀ

2.3.1 Về chuyên môn, nghiệp vụ 60

2.3.2 Về trình độ và việc sử dụng ngoại ngữ, tin học phục vụ công tác

2.3.3 Về chế độ, chính sách đối với công chức làm công tác rà soát, hệ

2.4 THỰC TRẠNG VỀ KINH PHÍ VÀ TRANG THIẾT BỊ LÀM VIỆC PHỤC

VỤ CÔNG TÁC RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QPPL 61

2.4.1 Kinh phí bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL 61

2.4.2 Trang thiết bị làm việc 62

2.5 THỰC TRẠNG ỨNG DỤNG CÔNG NGHỆ THÔNG TIN VÀ XÂY

DỰNG HỆ CƠ SỞ DỮ LIỆU PHỤC VỤ CÔNG TÁC RÀ SOÁT, HỆ

2.6 KẾT QUẢ VÀ NHỮNG KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC TRONG RÀ

CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP NHẰM ĐỔI MỚI VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ RÀ

3.1 HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH VỀ RÀ SOÁT, HỆ THỐNG

HÓA

66

3.2 TĂNG CƯỜNG SỰ QUAN TÂM, CHỈ ĐẠO, SỰ PHỐI HỢP CỦA CÁC

CẤP, CÁC NGÀNH VÀO CÔNG TÁC RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA 67

3.3 KIỆN TOÀN TỔ CHỨC, TĂNG CƯỜNG BIÊN CHẾ CHO CÔNG TÁC

3.3.2 Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ 68

3.4 ĐỐI MỚI QUY TRÌNH RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QPPL 69

3.5 XÂY DỰNG CÁC ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO CHO CÔNG TÁC RÀ SOÁT

3.5.1 Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu, tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hoá

3.5.2 Đảm bảo kinh phí, trang thiết bị và tổ chức thông tin cho hoạt động rà

soát, hệ thống hoá văn bản QPPL 73

3.6 TĂNG CƯỜNG HỢP TÁC QUỐC TẾ TRONG CÔNG TÁC RÀ SOÁT,

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã được Đảng

và Nhà nước ta đặt ra trong công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế - xã hội đất nước Trong đó, việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ là một trong những nội dung cơ bản

Cùng với đó, các cơ quan nhà nước đã có nhiều nỗ lực trong việc đổi mới hệ thống pháp luật của mình Một trong những mục tiêu của công cuộc cải cách pháp luật ở nước ta được xác định tại Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 là “xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch” [18, tr2]

Để đảm bảo thực hiện mục tiêu này, nhiều phương pháp và kỹ thuật lập pháp mới đã được đưa vào áp dụng Chẳng hạn, Quốc hội đã sử dụng kỹ thuật dùng một luật sửa đổi, bổ sung nhiều luật để đảm bảo sự đồng bộ của các quy định pháp luật;

Ủy ban Tư pháp của Quốc hội cũng đã được thành lập nhằm san sẻ bớt công việc của Ủy ban Pháp luật để Ủy ban Pháp luật tập trung nhiều hơn vào việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống; các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) được yêu cầu phải được đăng công báo mới có hiệu lực (Điều 78, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008)

Trong những nỗ lực nói trên, việc quyết định các văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung phải được hợp nhất và các QPPL phải được rà soát, hệ thống hóa và pháp điển hóa theo từng chủ đề theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL là một trong những bước đi có tính đột phá

Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 chỉ mới dừng lại ở việc quy định: “QPPL phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề” mà chưa quy định cụ thể cách thức, trách nhiệm và quy trình, thủ tục tiến hành, rà soát, hệ thống hóa và pháp điển hóa

Để đáp ứng các yêu cầu của quá trình quản lý đất nước trong tình hình mới, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã ban hành một số lượng lớn văn bản QPPL, góp phần hình thành và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo ra cơ sở pháp lý cho công cuộc đổi mới đất nước Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hiện đang tồn tại một hệ thống pháp luật có nhiều loại (hình thức) văn bản do nhiều cơ quan ban hành ở những thời điểm khác nhau Lẽ đương nhiên, trong hệ thống đó, đã

và đang tồn tại đan xen những văn bản, quy định còn hiệu lực thi hành với những

văn bản, quy định đã hết hiệu lực thi hành; những văn bản, quy định có nội dung phù hợp với yêu cầu quản lý xã hội với những văn bản, quy định có nội dung đã lạc hậu, bất cập, không đáp ứng yêu cầu quản lý

Những tồn tại này đã tạo thành những hạn chế, yếu kém của hệ thống pháp luật như: Cồng kềnh, khó tiếp cận, có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo (trong bản thân

hệ thống và trong sự so sánh với các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập); nhiều văn bản, nhiều QPPL lạc hậu hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống, ít có khả năng được chấp hành nghiêm, chưa đáp ứng được các yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế - xã hội và tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước Để khắc phục những hạn chế, yếu kém đó, bên cạnh việc thực hiện đồng thời các biện pháp nhằm đổi mới và nâng cao

kỹ thuật lập pháp, tăng cường công tác kiểm tra văn bản QPPL, còn cần phải đặc biệt quan tâm tới việc “căn chỉnh”, “đơn giản hóa”, “trật tự hóa” tiến tới hoàn thiện

hệ thống pháp luật đã được ban hành thông qua một cơ chế, một hoạt động có tên gọi là rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL - có thể gọi là “làm sạch” hệ thống pháp luật

Ở Việt Nam, cho đến nay vẫn tồn tại nhiều cách hiểu và cách tiếp cận khác nhau đối với khái niệm rà soát văn bản QPPL Điều này là do chúng ta chưa có một văn bản QPPL nào định nghĩa một cách rõ ràng khái niệm quan trọng này Điều 93 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Điều 10 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (HĐND, UBND) năm

2004 đã đề cập đến những nội dung cơ bản của hoạt động này Theo đó, Luật Banh hành văn bản QPPL của HĐND, ủy ban nhân dân năm 2004 quy định việc thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các văn bản QPPL là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Do vậy, việc nghiên cứu đề tài “Lý luận và thực tiễn về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay” là việc làm mang tính cấp thiết, không những

về lý luận, mà còn là đòi hỏi của thực tiễn hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Rà soát văn bản QPPL là một vấn đề đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND Sau khi Luật này được ban hành, đã có một số công trình nghiên cứu về vấn đề này

Cụ thể, vấn đề về rà soát, hệ thống hóa và pháp điển hóa văn bản QPPL được

đề cập trong các giáo trình, sách pháp lý, đề tài nghiên cứu như: (i) Đào Trọng Giáp

(2009), Công tác hệ thống hóa pháp luật của các cấp chính quyền ở tỉnh Gia Lai – thực trạng và giải pháp - Luận văn thạc sỹ luật học, (ii) Lê Chí Phương (2011), Rà soát văn bản QPPL qua thực tiễn tại tỉnh Quảng Ngãi - Luận văn thạc sỹ luật học; Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật của Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân; Sách nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL của Bộ Tư pháp, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2009; Bình luận Luật Ban hành văn bản QPPL của Bộ

Tư pháp, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005; Cẩm nang thực hành tình huống kiểm tra văn bản QPPL, Bộ Tư pháp – UNDP, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2009…

Ngoài ra, vấn đề về rà soát, hệ thống hóa và pháp điển hóa văn bản QPPL cũng đã được nhiều tác giả nghiên cứu đề cập trên các bài báo, tạp chí, các trang thông tin điện tử internet…

Các công trình nói trên đã đề cập vấn đề rà soát, hệ thống hóa và pháp điển hóa nhưng mới chỉ dừng lại ở mức khái niệm, đưa ra để cho người đọc hiểu rà soát,

hệ thống hóa và pháp điển hóa là gì mà chưa có sự phân biệt một các bài bản những khái niệm này cũng như thực tiễn triển khai công tác này tại các bộ, ngành và địa phương ra sao Cũng có luận văn của tác giả Đào Trọng Giáp và Lê Chí Phương nghiên cứu về vấn đề rà soát đã đưa ra nhiều lý luận về hoạt động này nhưng rất tiếc luận văn này chỉ đề cập đến địa bản của một tỉnh cụ thể là tỉnh Gia Lai và Quảng Ngãi mà chưa có cái nhìn khái quát về các địa phương và bộ, ngành Hay nói khác

đi cho đến trước thời điểm của luận văn này được bảo vệ, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về vấn đề rà soát văn bản QPPL

3 Mục đích, nhiệm vụ, đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

* Mục đích của luận văn

Mục đích của luận văn là trên cơ sở lý luận và thực tiễn công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đề xuất những giải pháp mang tính hệ thống, đồng bộ để nâng cao hiệu quả công tác này

* Nhiệm vụ của luận văn

Để đạt được mục đích trên, tác giả luận văn đã đặt ra và giải quyết các nhiệm

vụ sau:

- Làm sáng một số vấn đề lý luận về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL như: Làm sáng tỏ khái niệm rà soát văn bản QPPL, phân biệt khái niệm rà soát văn bản với một số khái niệm khác như tự kiểm tra văn bản QPPL, hệ thống hóa văn bản QPPL; phân tích những quy định của pháp luật về rà soát văn bản QPPL; so sánh quy định về rà soát văn bản QPPL ở nước ta với một số nước khác

- Phân tích và đánh giá đúng thực trạng tình hình công tác rà soát văn bản QPPL tại các bộ, ngành và địa phương hiện nay

- Đề xuất hệ thống các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL

* Đối tượng nghiên cứu của luận văn

Luận văn nghiên cứu về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL ở nước ta

* Phạm vi nghiên cứu của luận văn

Luận văn nghiên cứu về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL ở nước ta từ khi

có Luật Ban hành văn bản QPPL đến nay

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý luận của luận văn là hệ thống quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin,

tư tưởng Hồ Chí Minh và của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và pháp luật về rà soát văn bản QPPL nói chung

Cơ sở thực tiễn của luận văn là báo cáo công tác của các bộ, ngành và địa phương về công tác rà soát văn bản QPPL, những tờ trình về việc ban hành Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND…

Phương pháp luận của luận văn là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử

Trong khi thực hiện đề tài, tác giả sử dụng các phương pháp: lịch sử, lôgíc, hệ thống, thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh pháp luật, điều tra xã hội

5 Những đóng góp mới về khoa học của luận văn

Đây là công trình chuyên khảo đầu tiên trong khoa học pháp lý Việt Nam ở cấp độ luận văn thạc sĩ luật học, nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL Có thể xem những nội dung sau đây là những đóng góp mới về khoa học của luận văn:

Làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận chung về rà soát văn bản QPPL như khái niệm, quy trình, kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL

Phân tích, so sánh khái niệm rà soát văn bản QPPL với một số khái niệm khác như tự kiểm tra văn bản QPPL; thường xuyên rà soát và định kỳ hệ thống hóa văn bản QPPL

Đánh giá thực đúng thực trạng tình hình công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL tại các bộ, ngành và địa phương hiện nay

Đề xuất hệ thống các giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL

6 Ý nghĩa của luận văn

Kết quả nghiên cứu và những đề xuất được nêu trong luận văn, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn trong việc nâng cao công tác rà soát, hệ thống hóa và pháp điển hóa văn bản QPPL ở nước ta Thông qua công trình nghiên cứu này, tác giả mong muốn đóng góp phần nhỏ bé của mình vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL hiện nay

Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho cán bộ làm công tác nghiên cứu, giảng dạy về khoa học pháp lý và các cán bộ thực tiễn đang công tác rà soát văn bản QPPL

7 Kết cấu của luận văn

Luận văn gồm 76 trang Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu

tham khảo và mục lục, Luận văn có 3 chương

\

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1 RÀ SOÁT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1.1 Khái niệm rà soát văn bản QPPL

1.1.1.1 Văn bản QPPL và các loại văn bản QPPL

Văn bản QPPL là đối tượng của hoạt động rà soát, hệ thống hóa Vì vậy, để làm tốt công tác này việc nắm vững những vấn đề cơ bản về văn bản QPPL, trong

đó các nội dung về khái niệm văn bản, hệ thống văn bản và phân biệt văn bản QPPL với các loại văn bản khác là hết sức cần thiết

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008,

"Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định trong đó có quy tắc xử sự chung được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa"

Khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, ủy ban nhân dân định nghĩa: "Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, có hiêu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa"

Còn theo PGS.TS Nguyễn Minh Đoan [7, trang 18] “trong Luật Ban hành văn bản QPPL nên có sự xác định thống nhất về văn bản QPPL Chúng tôi cho rằng, chỉ nên xác định văn bản QPPL là văn bản do Nhà nước ban hành, có chứa quy tắc xử

sự mang tính bắt buộc chung là đủ, còn các dấu hiệu sau nêu cũng được mà không nêu cũng được, vì chúng đều bắt nguồn từ hai dấu hiệu trên Có thể nói, luật thực định là sự vật chất hoá lý luận (các tư tưởng, quan điểm pháp luật), mà lý luận thì chỉ nêu những cái điển hình, có tính phổ biến, thuần khiết, do vậy, luật thực định cũng chỉ nên nêu một cách khái quát, những gì điển hình, phổ biến, không nên nêu một cách quá cụ thể, cứng nhắc, vì sẽ rất khó thực hiện, bởi thực tiễn bao giờ cũng phong phú, đa dạng hơn rất nhiều”

Như vậy, có thể hiểu văn bản QPPL phải bao gồm các yếu tố sau:

Một là, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo hình thức

được pháp luật quy định;

Hai là, được ban hành theo thủ tục, trình tự luật định;

Ba là, có chứa quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối

tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc (đối với văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành) hoặc trong phạm

vi địa phương (đối với văn bản QPPL do HĐND, UBND ban hành);

Bốn là, được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định

bị theo quy trình "công nghệ" luật định và phải được bảo đảm thực hiện Đây là yêu

cầu phải có khi ban hành cũng như tổ chức thực hiện văn bản QPPL

* Các yêu cầu về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung trong văn bản QPPL

Thẩm quyền hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành văn bản đúng hình thức (tên gọi) văn bản QPPL mà Luật Ban hành văn bản QPPL hoặc Luật Ban hành văn bản QPPL đã quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó được ban hành

Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình đã được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực

Văn bản QPPL phải là văn bản do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo hình thức được pháp luật quy định Điều này có nghĩa là một văn bản QPPL được ban hành phải đảm bảo yêu cầu về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung văn bản, chỉ những cơ quan nhà nước được giao quyền (có thẩm quyền) mới được ban hành văn bản QPPL theo đúng hình thức (tên gọi) cùng với nội dung tương ứng hình thức văn bản và thẩm quyền quản lý nhà nước đã được pháp luật quy định Thẩm quyền hình thức được quy định trong hệ thống luật ban hành văn

bản QPPL Thẩm quyền nội dung được ghi nhận trong các luật, các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy Nhà nước và hệ thống Luật Ban hành văn bản QPPL, là thẩm quyền tiếp theo nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước đã được Hiến pháp quy định Các văn bản có hình thức và nội dung như văn bản QPPL nhưng không do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thì không phải là văn bản QPPL hoặc ngược lại, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản với nội dung QPPL nhưng không theo đúng hình thức (tên gọi) đã được pháp luật quy định thì không phải văn bản QPPL Văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức (tên gọi) đã được quy định nhưng không có nội dung đặc thù QPPL thì cũng không phải là văn bản QPPL…

* Quy tắc xử sự chung trong văn bản QPPL

Một trong những yêu cầu của văn bản QPPL là phải có quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương

Quy tắc xử sự chung tạo nên nội dung văn bản QPPL Quy tắc xử sự chung là những chuẩn mực ứng xử các quan hệ xã hội đã được pháp luật quy định đòi hỏi các đối tượng khi tham gia vào quan hệ xã hội nào thì phải ứng xử theo những chuẩn mực đó Các quy tắc này được áp dụng nhiều lần đối với đối tượng mà văn bản điều chỉnh Tuỳ theo phạm vi đối tượng mà văn bản có hiệu lực trong toàn quốc, ở từng địa phương hoặc trong một địa bàn hành chính lãnh thổ nhất định Quy tắc xử sự chung trong văn bản QPPL chỉ mất hiệu lực khi hết thời hạn hiệu lực được xác định;

bị hủy bỏ, thay thế, bãi bỏ bằng một văn bản của chính cơ quan đã ban hành quy tắc

xử sự chung đó hoặc của cơ quan khác có thẩm quyền Quy tắc xử sự chung tạm ngưng hiệu lực thi hành khi bị đình chỉ việc thi hành

Khi văn bản đã được bảo đảm về thẩm quyền hình thức, thẩm quyền nội dung (thẩm quyền ban hành văn bản) và có chứa quy tắc xử sự chung thì đòi hỏi phải được xây dựng theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định và được Nhà nước bảo đảm thực hiện

- Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

- Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

- Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước

- Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội

- Thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

- Văn bản QPPL của HĐND, UBND (gồm Nghị quyết của HĐND các cấp và Quyết định, Chỉ thị của UBND các cấp)

Căn cứ vào quy định tại Điều này có thể xác định thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật Theo đó, những văn bản được xếp ở thứ bậc cao hơn là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn Tuy nhiên, trong thực tế rà soát,

hệ thống hóa văn bản QPPL, để xác định hiệu lực pháp lý của văn bản, ngoài căn cứ thứ bậc pháp lý của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL còn phải căn cứ hiệu lực theo nội dung văn bản và theo thời điểm ban hành Cụ thể là, đối với những văn bản

có cùng thứ bậc hiệu lực pháp lý quy định cùng một vấn đề thì văn bản do cơ quan

có thẩm quyền quản lý nhà nước về nội dung đó ban hành sẽ có hiệu lực pháp lý cao hơn; trong hệ thống văn bản do cơ quan đó ban hành, văn bản nào ban hành sau sẽ

có hiệu lực Chẳng hạn, cùng là quyết định của các Bộ trưởng quy định về phí thì quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài chính là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất (vì

Bộ Tài chính là cơ quan được giao thẩm quyền quản lý nhà nước về lĩnh vực này); trong các văn bản của Bộ Tài chính cùng quy định về vấn đề này, văn bản nào ban hành sau thì văn bản đó có hiệu lực cao hơn

Trong quá trình rà soát, hệ thống hóa văn bản, người làm công tác này còn phải đối chiếu, xem xét sự phù hợp của nội dung văn bản được rà soát với các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập Tuy

trong hệ thống văn bản QPPL (được quy định tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008) không nhắc đến vị trí của văn bản này song có thể căn cứ vào Luật

Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế cũng như quy định về nguyên tắc áp dụng điều ước quốc tế tại các luật, pháp lệnh đơn hành để xác định vị trí của loại văn bản này trong hệ thống pháp luật Việt Nam

Một trong những nguyên tắc trong quan hệ ngoại giao và thực hiện pháp luật quốc tế của Việt Nam đã được ghi nhận tại Luật này đó là: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuân thủ điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; đồng thời có quyền đòi hỏi thành viên khác cũng phải tuân thủ điều ước quốc tế đó”

Đồng thời, Điều 3 Luật này cũng quy định việc ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế phải tuân thủ nguyên tắc “phù hợp với các quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Điều ước quốc tế có quy định trái hoặc chưa được quy định trong văn bản QPPL của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản QPPL của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải được trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến trước khi đàm phán, ký hoặc gia nhập; trong trường hợp đàm phán, ký hoặc gia nhập điều ước quốc tế có quy định trái với văn bản QPPL của Quốc hội thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội cho ý kiến; Điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ không được trái với điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước”

Ngoài ra, trong từng đạo luật đơn lẻ, hiện tồn tại nhiều quy định ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế, như: “Bộ Luật Dân sự cũng được áp dụng đối với các quan

hệ dân sự có yếu tố nước ngoài, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập có quy định khác”; hoặc “trong trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập

có quy định khác với quy định của Luật này thì áp dụng quy định của điều ước quốc

tế (Luật Hình sự, Luật Quốc tịch) Từ quy định tại Điều 3 nêu trên và những quy định về giá trị ưu tiên của điều ước quốc tế trong các văn bản luật đã dẫn, có thể khẳng định: trong hệ thống pháp luật điều ước quốc tế có vị trí thấp hơn Hiến pháp

và cao hơn luật và các văn bản dưới luật trong những trường hợp xác định

* Các loại văn bản QPPL:

Văn bản QPPL có thể được phân chia thành nhiều loại tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu Trong phạm vi của hoạt động rà soát, hệ thống hóa, văn bản QPPL được phân chia dựa trên hai tiêu chí chính: phạm vi hiệu lực của văn bản và cơ cấu văn bản

Xét về phạm vi hiệu lực của văn bản, văn bản QPPL có hai loại: văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành và văn bản QPPL do chính quyền địa phương các cấp ban hành

Xét cơ cấu văn bản, có: văn bản đơn hành và văn bản có kèm theo văn bản khác (ví dụ: quyết định ban hành quy chế)

Trong quá trình rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL, những văn bản được ban hành kèm theo văn bản QPPL được xác định hiệu lực pháp lý theo văn bản QPPL và thực tế các thao tác của hoạt động rà soát, hệ thống hóa thường được thực hiện chủ yếu trên văn bản được ban hành kèm theo (vì nội dung văn bản tập trung tại văn bản này)

Việc nắm vững các hình thức (tên gọi) của văn bản QPPL cũng như thứ bậc hiệu lực pháp lý của từng văn bản trong cả hệ thống văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng hàng đầu trong việc thực hiện nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL

1.1.1.2 Khái niệm rà soát văn bản QPPL

Ở Việt Nam, cho đến nay vẫn tồn tại nhiều cách hiểu và cách tiếp cận khác nhau đối với khái niệm rà soát văn bản QPPL Điều này là do chúng ta chưa có một văn bản QPPL nào định nghĩa một cách rõ ràng khái niệm quan trọng này Điều 93 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Điều 10 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 đã đề cập đến những nội dung cơ bản của hoạt động này Theo đó, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định việc thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các văn bản QPPL là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Trên cơ sở phân tích quy định tại Điều 93 Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2008 và Điều 10 Luật Ban hành văn QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cùng với thực tiễn thực hiện rà soát ở nước ta trong thời gian qua; để có cơ sở lý luận phục

vụ cho việc triển khai nhiệm vụ rà soát trong thời gian tới, thống nhất cách hiểu về

rà soát, hệ thống hóa như sau:

Rà soát văn bản QPPL là một quá trình bao gồm các bước: tập hợp văn bản QPPL, quy định QPPL theo những phạm vi nhất định, đối chiếu, so sánh những văn

bản, quy định này theo những tiêu chí, nguyên tắc cụ thể nhằm tìm ra những quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để xử lý bằng các hình thức thích hợp như sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành, hoặc ban hành văn bản mới

Như vậy, đối tượng của hoạt động rà soát, hệ thống hóa là hệ thống văn bản QPPL do các cơ quan có thẩm quyền ban hành Và cũng không loại trừ các quy định, chế định quy phạm trong các văn bản được ban hành để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước (còn được gọi là văn bản có chứa QPPL), các QPPL được ban hành trong các văn bản áp dụng pháp luật (về nguyên tắc, các nội dung quy định, chế định này phải được phát hiện, xử lý hủy bỏ ngay khi ban hành chúng theo các quy định về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL theo quy định tại Điều 25 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (Nghị định số 40/2010/NĐ-CP)) Mục đích của hoạt động này là nhằm phát hiện những văn bản, những quy phạm trái pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để xử lý bằng các hình thức thích hợp như sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ đình chỉ việc thi hành, hoặc ban hành văn bản mới để kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội và tập hợp, sắp xếp những văn bản QPPL riêng lẻ thành một hệ thống thống nhất, hài hòa về nội dung và hình thức theo yêu cầu sử dụng, lập ra và công bố các văn bản QPPL còn hiệu lực, hết hiệu lực

1.1.2 Đặc điểm, nguyên tắc, mục đích, vai trò, ý nghĩa và yêu cầu của rà soát văn bản QPPL

Đây là hoạt động được cơ quan có thẩm quyền tiến hành thường xuyên, liên tục khi tình hình kinh tế - xã hội đất nước, địa phương đã thay đổi hoặc khi cơ quan nhà

nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp dưới không còn phù hợp với văn bản của cấp trên hoặc nhận được thông tin, yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản QPPL do cơ quan mình ban hành, hoặc lĩnh vực thuộc ngành mình quản lý chứa nội dung có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL thuộc nhiều cơ quan từ các cơ quan nhà nước ở trung ương, các cơ quan nhà nước cấp tỉnh, huyện, xã Văn bản quy phạm pháp luật do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành, việc ban hành lại được thực hiện trong các hoàn cảnh, điều kiện, thời điểm khác nhau Do đó, mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lặp là điều khó tránh khỏi Và để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật, buộc phải

có một hoạt động nhất định của cơ quan có thẩm quyền để khắc phục các khiếm khuyết này

Các quan hệ xã hội vận động không ngừng và nhiệm vụ của nhà làm luật là phải luôn bám sát sự vận động của nó để điều chỉnh đúng lúc, kịp thời các thay đổi xảy ra Cũng vì thế, văn bản QPPL ban hành một lần không phải là xong, nó cần phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình mới Thực tế này tất yếu dẫn đến một thực trạng là có nhiều văn bản điều chỉnh về cùng một vấn đề, văn bản sau sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản trước, tạo thành sự nhiều tầng, nhiều lớp của pháp luật Vì vậy, nếu chúng ta không cập nhật loại bỏ các văn bản, các QPPL lỗi thời, hết hiệu lực và kịp thời đưa các thay đổi, bổ sung mới vào nội dung văn bản pháp luật ban đầu thì khó có thể tiếp cận được một cách dễ dàng, thuận tiện với pháp luật hiện hành Đó cũng chính là lý do tại sao phải tiến hành công tác thường xuyên rà soát văn bản QPPL

Hoạt động rà soát văn bản QPPL phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Mục tiêu trực tiếp của công tác thường xuyên rà soát là nhằm sửa đổi, bổ sung, thay thế, hoặc loại bỏ các quy định, các văn bản QPPL trái với Hiến pháp, luật cũng như các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, loại bỏ các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo hoặc những quy định không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện, thống nhất, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, có tính khả thi cao, phục vụ cho hoạt động quản lý Nhà nước và sự vận hành thông suốt của xã hổi; bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Vì vậy, thường xuyên rà soát văn bản QPPL có tác

dụng tạo ra cơ sở về pháp lý cho sự hoàn thiện về chất của một số văn bản pháp luật, làm cho các văn bản đó được đồng bộ so với các quy định trước đó, tạo ra sự thống nhất, hài hòa giữa văn bản được ban hành với hệ thống pháp luật hiện hành

1.1.2.2 Mục đích

Mục đích của hoạt động này là nhằm trực tiếp phục vụ cho việc hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của mình bằng cách xem xét để loại bỏ những văn bản, những quy định lỗi thời, không phù hợp; đề ra các yêu cầu về sửa đổi, bổ sung những quy định hiện hành nhưng có khiếm khuyết và giữ lại các quy định còn phù hợp với tình hình kinh tế -

xã hội của đất nước và địa phương

1.1.2.3 Vai trò, ý nghĩa của rà soát văn bản QPPL

Có thể nói, vai trò và ý nghĩa quan trọng thứ nhất của hoạt động rà soát, hệ thống hóa pháp luật là ở chỗ nó phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện

hệ thống pháp luật

Mục tiêu trực tiếp của rà soát, hệ thống hóa là nhằm sửa đổi, bổ sung, thay thế, hoặc loại bỏ các quy định, các văn bản QPPL trái với Hiến pháp và các đạo luật, các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện, thống nhất, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, phục vụ cho hoạt động quản lý Nhà nước cũng như bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Vì vậy, rà soát, hệ thống hóa có tác dụng tạo ra cơ sở pháp lý cho sự đổi mới về chất của một số văn bản pháp luật, làm cho các văn bản đó được cải tiến so với các quy định trước đó, đồng thời tạo ra sự thống nhất, hài hòa giữa các văn bản sẽ được ban hành với hệ thống pháp luật hiện hành

Mặt khác, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL còn giúp phát hiện những "kẽ hở", "lỗ hổng" của hệ thống thể chế, những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh để đề xuất biện pháp "lấp đầy", đề xuất nhu cầu sáng tạo pháp luật, ban hành văn bản mới đáp ứng yêu cầu quản lý và cũng là nhằm hoàn thiện hệ thống này

Ý nghĩa thứ hai của công tác này thể hiện ở chỗ nó giúp cho các cơ quan thi hành pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật hiện hành Đồng thời cũng giúp cho nhân dân có điều kiện tiếp cận, hiểu biết pháp luật về từng vấn đề, từng lĩnh vực mà họ quan tâm, góp phần thực hiện tốt khẩu hiệu "Sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật"

Ý nghĩa thứ ba của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản pháp luật là góp phần tạo ra những tiền đề pháp lý cần thiết khi hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước, đặc biệt là trong bối cảnh chúng ta đã gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) Góp phần xây dựng, hoàn thiện và minh bạch hóa hệ thống pháp luật, tạo ra

sự hài hòa, tương thích giữa pháp luật quốc gia với hệ thống thể chế quốc tế mà Việt Nam thừa nhận

Ý nghĩa thứ tư của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL tạo nên nền tảng cơ bản cho hoạt động pháp điển hóa

Pháp điển hóa là một trong những hoạt động nhằm “căn chỉnh”, hoàn thiện hệ thống pháp luật đã được ban hành Mục đích của nó là đưa toàn bộ hoặc một bộ phận pháp luật vào hệ thống, tức là hoạt động nhằm “trật tự hóa” pháp luật Như chúng ta đã biết, các văn bản QPPL trong một Nhà nước được ban hành bởi những

cơ quan khác nhau, trong những thời điểm khác nhau, như vậy sẽ chứa đựng khả năng là các văn bản và những nội dung cụ thể của chúng sẽ có những mâu thuẫn, chồng chéo Pháp điển hóa là một hoạt động mà một trong những mục đích của nó nhằm giúp cho việc phát hiện và loại bỏ những mâu thuẫn, chồng chéo đó

Trên thế giới hiện đang tồn tại hai dạng của hoạt động pháp điển hóa mà một trong hai dạng đó là hoạt động tập hợp, rà soát, "căn chỉnh" hệ thống văn bản QPPL

để công bố bộ pháp điển thống nhất Hoạt động này nhằm thống nhất sử dụng một

hệ thống văn bản QPPL có hiệu lực tại một thời điểm nhất định, nhằm phục vụ cho mục đích sử dụng, tra cứu, sưu tập, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Dạng thức này của pháp điển hóa không tạo ra một văn bản QPPL mới, cũng không làm thay đổi hiệu lực của văn bản đã được ban hành, nhưng nó giúp cho các đối tượng tiếp xúc với quy định đang có hiệu lực của pháp luật một cách nhanh nhất và thuận tiện nhất

Theo quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật Ban hành QPPL của HĐND, UBND hiện hành, hoạt động rà soát được tiến hành thường xuyên, hoạt động hệ thống hóa được tiến hành định kỳ Việc rà soát, hệ thống hóa theo quy định của hệ thống luật này là trách nhiệm của tất cả các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL và các cơ quan thực thi pháp luật

Yêu cầu của rà soát văn bản QPPL

Việc rà soát văn bản QPPL phải được tiến hành thường xuyên bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền Yêu cầu thường xuyên ở đây thể hiện ở chỗ, khi xuất hiện

căn cứ để rà soát (ví dụ có văn bản QPPL mới của cơ quan nhà nước cấp trên ban hành hay khi tình hình kinh tế xã hội) thì ngay lập tức, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền phải tiến hành rà soát

1.1.2.4 Phân biệt hoạt động rà soát văn bản với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Hoạt động kiểm tra văn bản và thường xuyên rà soát văn bản QPPL đều là hoạt động hậu kiểm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và tính khả thi của văn bản nhưng hai hoạt động này, đặc biệt là hoạt động tự kiểm tra văn bản và thường xuyên

rà soát văn bản có điểm chung nhất định nhưng là hai hoạt động hoàn toàn độc lập

Giống nhau:

Hoạt động tự kiểm tra văn bản và hoạt động rà soát văn bản giống nhau ở chỗ

cùng là hoạt động được tiến hành sau khi văn bản đã được ban hành (hoạt động "hậu

kiểm") và đều nhằm mục đích phát hiện những quy định mâu thuẫn, trái pháp luật

hoặc những nội dung không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và tính khả thi của hệ thống pháp luật

Khác nhau:

- Thời điểm tiến hành:

Tự kiểm tra được tiến hành ngay sau khi văn bản được thông qua hoặc ban hành và căn cứ để đối chiếu kiểm tra là các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên mà văn bản được kiểm tra sử dụng làm căn cứ ban hành hoặc liên quan tại thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra

Rà soát được tiến hành trong suốt thời gian văn bản đang có hiệu lực thi hành khi có các sự kiện pháp lý nhất định làm phát sinh công tác rà soát như:

+ Tình hình kinh tế - xã hội đã thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản QPPL của cơ quan, địa phương còn phù hợp;

Ví dụ: Bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương ban hành một văn bản Tại thời điểm kiểm tra, tổ chức pháp chế Bộ, ngành, cơ quan tư pháp nhận được văn bản đã thực hiện tự kiểm tra nhưng không phát hiện được những vi phạm của văn bản đó Sau đó một thời gian, khi văn bản của cấp trên thay đổi dẫn đến văn bản đó sai thì lúc này phát sinh hoạt động rà soát

+ Khi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản mới mà trong văn bản đó chưa chỉ rõ những văn bản nào trước đây bị hủy bỏ, bãi bỏ, thay thế thì cũng phải tiến hành rà soát toàn bộ các văn bản liên quan đến lĩnh vực văn bản mới điều chỉnh

đã được ban hành trước đây

- Phạm vi :

Tự kiểm tra văn bản được tiến hành đối với những văn bản do chính cơ quan

đó ban hành hoặc của cơ quan khác ban hành nếu được pháp luật giao trong suốt thời gian có hiệu lực của văn bản Rà soát văn bản được triển khai ở phạm vi rộng hơn, ngoài việc tiến hành đối với văn bản do mình ban hành người thực hiện rà soát còn có thể tham gia xem xét tất cả các văn bản có liên quan đến văn bản đang tiến hành rà soát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm phát hiện những mâu thuẫn, chồng chéo, hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước để kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý

Chẳng hạn, trong lĩnh vực kiểm tra văn bản: các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm tự kiểm tra văn bản do cơ quan mình ban hành Trong lĩnh vực rà soát văn bản các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ ngoài việc có trách nhiệm rà soát văn bản của mình ban hành còn có trách nhiệm tham gia rà soát văn bản QPPL do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành có liên quan đến chức năng quản lý ngành, lĩnh vực của

Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

Hình thức xử lý: trong hai hoạt động này, việc xử lý có điểm không giống

nhau: Trong tự kiểm tra, việc xử lý chủ yếu là hủy bỏ, cũng có thể có bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung Trong rà soát, việc xử lý lại tập trung ở bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung

1.1.3 Thẩm quyền rà soát văn bản QPPL

Điều 93 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy: “Cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các văn bản QPPL; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước, thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành Cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản QPPL” Điều 10 Luật Ban

hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định: “Văn bản QPPL của HĐND, UBND phải được thường xuyên rà soát và định kỳ hệ thống hoá” Có thể hiểu, các cơ quan ban hành văn bản cũng là các cơ quan có thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện việc rà soát thường xuyên các văn bản do mình ban hành Cơ quan, tổ chức, công dân cũng có thể tham gia vào hoạt động này Việc xử lý kết quả rà soát phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện

1.1.3.1 Trách nhiệm của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ Điều 62 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL đã quy định cụ thể trách nhiệm của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong việc thực

hiện thường xuyên rà soát văn bản QPPL Cụ thể là: "1 Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ

quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm thường xuyên rà soát văn bản QPPL do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có liên quan đến ngành, lĩnh vực của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ phụ trách để kịp thời xem xét, kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ

sung, thay thế, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ khi: a) Tình hình kinh tế - xã hội đã thay đổi hoặc

khi có văn bản được ban hành mới làm cho nội dung của văn bản đã được ban hành

không còn phù hợp; b) Tự phát hiện hoặc nhận được thông tin, yêu cầu, kiến nghị

của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản QPPL chứa nội dung có dấu hiệu trái pháp

luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp

2 Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm định kỳ 5 (năm) năm hệ thống hoá theo chuyên đề, lĩnh vực các văn bản QPPL và các quy định pháp luật còn hiệu lực thi hành do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ ban hành có liên quan đến ngành, lĩnh vực của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ do mình phụ trách

3 Trong việc rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm:

a) Lập danh mục các văn bản và các quy định đã hết hiệu lực thi hành; danh mục văn bản còn hiệu lực, nhưng trong đó có những quy định cần được sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ, huỷ bỏ thuộc ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ do mình phụ trách;

b) Định kỳ 6 (sáu) tháng một lần gửi đăng Công báo danh mục văn bản, quy định đã hết hiệu lực thi hành;

c) Kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ theo thẩm quyền hoặc kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ văn bản QPPL trong trường hợp phát hiện văn bản có quy định trái pháp luật, không phù hợp với tình hình kinh tế-

xã hội hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản không còn phù hợp;

d) Trường hợp phát hiện công văn, thông báo, điện báo, hướng dẫn và các giấy tờ hành chính khác có chứa QPPL thì phải kịp thời đình chỉ việc thi hành, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành và xử lý theo quy định của pháp luật

4 Tổ chức pháp chế chủ trì, phối hợp với các đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang

bộ, cơ quan thuộc Chính phủ rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL liên quan đến ngành, lĩnh vực phụ trách theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này"

1.1.3.2 Trách nhiệm của ủy ban nhân dân các cấp

Trách nhiệm của ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện công tác rà soát văn bản

Điều 12 Nghị định số Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND (Nghị định số 91/2006/NĐ-CP) quy định: Văn bản QPPL của HĐND, UBND phải được thường xuyên rà soát để kịp thời xem xét, kiến nghị các

cơ quan nhà nước có thẩm quyền định chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ khi: tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương đó thay đổi hoặc khi

cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản QPPL của HĐND, UBND không còn phù hợp; nhận được thông tin, yêu cầu, kiến nghị của

cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản QPPL do HĐND, UBND ban hành chứa nội dung có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp

Trách nhiệm rà soát văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp được quy định cụ thể tại Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND và hướng dẫn chi tiết tại Nghị định số 91/2006/NĐ-CP

Theo quy định tại các khoản 2, 3 Điều 10 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì trách nhiệm của UBND các cấp như sau:

Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm tổ chức việc rà soát các văn bản QPPL của mình và của HĐND cùng cấp

Cơ quan tư pháp thuộc UBND có nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với các cơ quan,

tổ chức hữu quan giúp UBND cùng cấp rà soát văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp mình để kịp thời kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành

Khoản 3, 4, 5 Điều 12 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP đã chỉ rõ trách nhiệm của chính quyền địa phương từng cấp như sau:

Ở cấp tỉnh:

Chủ tịch UBND cấp tỉnh có trách nhiệm chỉ đạo các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL luật do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành

Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL của HĐND, UBND cùng cấp

cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành rà soát khi phát hiện văn bản được rà soát

có nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp Trách nhiệm này thuộc về những người đứng đầu các cơ quan có thẩm quyền tiến hành rà soát, cụ thể là:

Trách nhiệm của cơ quan Tư pháp:

Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Phòng Tư pháp cấp huyện, công chức tư pháp

- hộ tịch cấp xã khi tổ chức thực hiện việc rà soát văn bản QPPL, nếu phát hiện văn bản chứa nội dung có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn

phù hợp hoặc văn bản có những quy định cần được sửa đổi, bổ sung phải kịp thời

báo cáo Chủ tịch UBND cùng cấp để kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm

quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản

đó

Trách nhiệm của UBND các cấp:

Chủ tịch UBND các cấp có trách nhiệm:

- Kịp thời xem xét, có ý kiến chỉ đạo xử lý kết quả rà soát văn bản QPPL của

HĐND, UBND khi nhận được báo cáo của cơ quan tư pháp cùng cấp;

- Tổ chức đăng Công báo (đối với cấp tỉnh), niêm yết (đối với cấp huyện, cấp

xã) danh mục văn bản QPPL của HĐND, UBND đã hết hiệu lực thi hành

1.1.4 Quy trình và kết quả rà soát văn bản QPPL

Khi có văn bản mới của cấp trên (hoặc do mình) ban hành hoặc điều kiện kinh

tế - xã hội có những thay đổi thì phát sinh yêu cầu rà soát Quá trình rà soát thường

xuyên được tiến hành tuần tự theo một quy trình gồm năm bước:

Thứ nhất, thu thập văn bản QPPL để rà soát và các văn bản để đối chiếu;

Thứ hai, đọc, nghiên cứu văn bản được rà soát;

Thứ ba, đối chiếu, so sánh văn bản được rà soát với văn bản được lấy làm căn

cứ đối chiếu;

Thứ tư, lập phiếu rà soát; đề xuất hướng xử lý;

Thứ năm, xử lý kết quả rà soát

Cụ thể như sau:

1.1.4.1 Thu thập văn bản QPPL để rà soát và các văn bản để đối chiếu Thu thập văn bản QPPL để rà soát

Quá trình thu thập văn bản QPPL để rà soát phải đảm bảo các yêu cầu sau:

- Thu thập đúng những văn bản QPPL cần rà soát;

- Không để sót văn bản hoặc để sót các QPPL trong từng văn bản (đặc biệt

lưu ý đối với trường hợp văn bản được rà soát là văn bản có chứa QPPL);

- Việc thu thập văn bản cần được tiến hành trên cơ sở nguồn chính thức của

văn bản QPPL và các nguồn khác

Nguồn thu thập chính thức gồm:

- Văn bản chính (văn bản gốc tức là văn bản có dấu và chữ ký của người có thẩm quyền);

- Văn bản ở bộ phận văn thư - lưu trữ của cơ quan ban hành văn bản;

- Bản gốc (bản chính) ở bộ phận lưu trữ của các cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc thực hiện các văn bản đó;

- Công báo, Phụ lục Công báo của Chính phủ, Công báo, Phụ lục Công báo của UBND cấp tỉnh đã đăng văn bản QPPL;

Các nguồn thu thập khác, gồm: văn bản trong các ấn phẩm như Tập hệ thống hóa luật lệ của Bộ, ngành ở TW; văn bản dưới dạng ấn phẩm do các nhà xuất bản ấn hành; văn bản đăng trên các báo chí của Trung ương và địa phương…

Thu thập văn bản dùng để đối chiếu

Văn bản dùng để đối chiếu là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn văn bản được rà soát và yêu cầu độ chính xác cao Vì vậy nó được thu thập từ Công báo

và Phụ lục Công báo của Chính phủ, Công báo và Phụ lục Công báo của UBND cấp tỉnh đã đăng văn bản QPPL; các văn bản lưu giữ ở cơ sở dữ liệu pháp luật Quốc gia, các đĩa CD do Văn phòng Quốc hội phát hành và danh mục văn bản QPPL từ năm

1945 đến thời điểm tiến hành rà soát

Khi thu thập các văn bản thuộc đối tượng rà soát và các văn bản để đối chiếu

cần lưu ý một số điểm sau:

- Các nguồn văn bản khác chỉ nên sử dụng khi không thu thập được văn bản ở nguồn chính thức;

- Cần thu thập, tập hợp cả các văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL, như: Công văn, Thông báo và văn bản có chứa QPPL nhưng do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ban hành

1.1.4.2 Đọc, nghiên cứu văn bản

Cần đọc kỹ từng văn bản trong số các văn bản cần rà soát, theo thứ tự từ văn bản có giá trị pháp lý cao tới văn bản có giá trị pháp lý thấp; ghi vào phiếu xử lý từng văn bản về các số liệu, nội dung cơ bản của văn bản, ý kiến nhận xét sơ bộ để chuẩn bị cho việc đối chiếu, so sánh Trong quá trình đọc, nghiên cứu văn bản cần

tham khảo ý kiến của các chuyên gia, các ban, ngành cùng cấp và đặc biệt là ý kiến của cơ quan chuyên môn cấp trên

Trước khi đọc kỹ văn bản cần chú ý tìm hiểu một số điểm sau:

- Mục đích ban hành văn bản là gì;

- Phạm vi áp dụng của văn bản đó đến đâu;

- Ngoài những nguyên tắc chung văn bản có áp dụng ngoại lệ không;

- Trong các văn bản đó có giải thích từ ngữ không (Ví dụ: Điều 8 Luật Hôn

nhân và gia đình năm 2000 có giải thích 14 thuật ngữ như: tảo hôn, kết hôn, cấp dưỡng, thời kỳ hôn nhân, ly hôn,…)

Khi nắm được những nội dung này, người làm công tác rà soát sẽ có cái nhìn bao quát, toàn diện về văn bản, sẽ nắm được tinh thần của văn bản, từ đó có thể hiểu được từng nội dung văn bản và mục đích của việc quy định các nội dung đó

Chẳng hạn, khi đọc Bộ luật Hình sự 1985, cần phải hiểu rằng, đây là Bộ luật được xây dựng trong những năm cuối cùng của thời kỳ trước công cuộc đổi mới, là văn bản được xây dựng để thế chế hóa Hiến pháp 1980, thể chế hóa về mặt hình sự đường lối xây dựng chủ nghĩa xã hội ở thời kỳ quá độ do Đại hội Đảng lần thứ IV vạch định cho giai đoạn cả nước sau ngày thống nhất cùng đi lên chủ nghĩa xã hội trong tinh thần xây dựng một nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hóa, tập trung với chế độ hành chính, bao cấp, hiện vật mà thành phần kinh tế cơ bản chỉ có quốc doanh và hợp tác xã; xét theo nhiệm vụ bảo vệ, đấu tranh phòng ngừa và chống tội phạm bằng pháp luật hình sự, đường lối đó cũng đã được thể chế hóa trong Bộ luật Hình sự 1985 Chính vì lẽ đó mà sẽ hiểu được vì sao Bộ luật lại xây dựng nhiều điều luật về tội xâm phạm an ninh quốc gia, trong đó bao gồm cả các hành vi: chế tạo, tàng trữ, sử dụng, mua bán trái phép hoặc chiếm đoạt chất nổ, chất cháy, chất độc, chất phóng xạ; làm tiền giả, tàng trữ, lưu hành tiền giả, hủy hoại tiền tệ; truyền bá văn hóa phẩm đồi trụy…; trong lĩnh vực quản lý kinh tế, có các hành vi như: chiếm đoạt tem phiếu, làm hoặc lưu hành tem phiếu, giấy tờ giả dùng vào việc phân phối…

là hành vi phạm tội Đồng thời cũng hiểu được rằng, không phải ngẫu nhiên mà liên tiếp 3 khóa Quốc hội (khóa VIII, IX, X - sau Quốc hội khóa VII là khóa thông qua

Bộ luật Hình sự 1985) Bộ luật này đều được sửa đổi, bổ sung, trong đó, Quốc hội khóa IX dành hai kỳ họp để sửa đổi, bổ sung Bộ luật này

1.1.4.3 Đối chiếu, so sánh văn bản

Đây là thao tác căn bản, quan trọng của rà soát văn bản QPPL Trong đó, văn bản được xem xét một cách toàn diện từ hình thức tới nội dung

Ví dụ: Quyết định số 454/2005/QĐ-UBND ngày 20/5/2005 của Chủ tịch UBND tỉnh D ban hành quy định về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Sở Công nghiệp Về tên gọi pháp lý văn bản này không có gì trái với Luật Ban hành văn bản QPPL, nhưng việc ban hành văn bản này thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh chứ không phải thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND tỉnh

Xem xét về thể thức và kỹ thuật trình bày: Đối chiếu thể thức, kỹ thuật trình bày tại văn bản được rà soát với những hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP để kết luận về tính hợp pháp về mặt hình thức của văn bản này

Về nội dung văn bản, tại thời điểm này cần xem xét nội dung văn bản ở mức

độ bao quát, tức là nắm được những vấn đề sau:

- Xác định xem tại thời điểm rà soát vấn đề mà văn bản điều chỉnh, những nội dung mà văn bản đề cập có còn cần thiết duy trì nữa không;

- Trước và sau văn bản đó đã có bao nhiêu văn bản được ban hành điều chỉnh lĩnh vực này; trong đó có văn bản nào đã được sửa đổi, bổ sung;

- Văn bản này liên quan đến những lĩnh vực nào và ở các lĩnh vực khác có bao nhiêu văn bản liên quan đến nó;

- Các quyền, nghĩa vụ của những chủ thể có hợp lý không, đã đầy đủ chưa Đã

có sự hài hòa lợi ích xã hội, của nhà nước và lợi ích của công dân tại thời điểm rà soát hay chưa;

- Tác động về mặt kinh tế, xã hội của các văn bản

Từ những thông tin này, có thể thấy được vị trí, vai trò của văn bản trong hệ thống pháp luật nói chung và cụ thể là trong ngành, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh

Thấy được mối tương quan giữa nội dung của văn bản với các văn bản khác có liên quan, xác định được đâu là văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, từ đó khẳng định: nếu cùng điều chỉnh một vấn đề mà văn bản được rà soát và văn bản khác có quy định khác nhau thì văn bản nào được quyền áp dụng Đây chính là cơ sở để tiếp tục tiến hành rà soát từng nội dung cụ thể của văn bản

1.1.4.4 Rà soát các nội dung cụ thể

Đây là điểm quan trọng nhất và cũng là khó nhất trong cả quá trình rà soát Bởi vì, yêu cầu đặt ra là cần phát hiện được những khiếm khuyết của văn bản, như: văn bản có trái pháp luật, chồng chéo, mâu thuẫn, sơ hở không Muốn vậy phải tiến hành phân tích một cách tỉ mỉ, so sánh, đối chiếu từng quy phạm, từng văn bản với những quy định mới nhất, chuẩn mực nhất để xem xét và đánh giá toàn diện về những khiếm khuyết tồn tại trong văn bản

Từng nội dung cụ thể của văn bản được xem xét ở ba khía cạnh: thứ nhất là, xem xét tính hợp hiến, hợp pháp; thứ hai là, xem xét tính thống nhất và cuối cùng là xem xét sự phù hợp với thực tiễn kinh tế - xã hội tại thời điểm rà soát (tính khả thi)

Cụ thể là:

Xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản:

Việc xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản cần rà soát được tiến hành theo hướng dẫn tại điểm 3.1 Mục III Phần thứ nhất Theo đó, để kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản cần xem xét đồng bộ các nội dung: căn cứ pháp lý ban hành, thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản, trình tự, thủ tục thông qua văn bản

Thứ nhất, về căn cứ pháp lý ban hành:

Xem xét xem tại thời điểm tiến hành rà soát các căn cứ pháp lý làm cơ sở ban hành văn bản QPPL có còn phù hợp không Việc này phải đối chiếu với các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên đang có hiệu lực tại thời điểm tiến hành rà soát văn bản đó, bao gồm:

- Văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản;

- Văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản

Trong nội dung này cần lưu ý hai trường hợp sau: thứ nhất, lưu ý những căn

cứ pháp lý mà tại thời điểm ban hành văn bản đảm bảo đầy đủ các yêu cầu về hiệu lực pháp lý, tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi, song, đến thời điểm rà soát thì

không còn phù hợp hoặc chức năng; thứ hai, khi nhiệm vụ của cơ quan ban hành

văn bản đã thay đổi

Thứ hai, về thẩm quyền ban hành:

Cần xem xét về thẩm quyền ban hành văn bản, văn bản QPPL ban hành đúng thẩm quyền gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung:

- Thẩm quyền về hình thức: Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL

năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ được ban hành văn bản đúng hình thức (tên gọi) văn bản QPPL mà Luật đã quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó được ban hành

Ví dụ: Văn bản QPPL của Bộ trưởng được ban hành dưới hình thức Thông tư Văn bản QPPL của HĐND được ban hành dưới hình thức Nghị quyết, của Uỷ ban nhân dân được ban hành dưới hình thức Quyết đinh, Chỉ thị,

- Thẩm quyền về nội dung: Cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành

các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực

Ví dụ: Trong lĩnh vưc xử phạt vi phạm hành chính chỉ có Quốc hội, Chính phủ mới có thẩm quyền quy định hành vi nào là hành vi vi phạm hành chính và mức

xử phạt, biện pháp áp dung đối với những người đã thực hiện các hành vi đó

Thứ ba, về nội dung của văn bản:

Nội dung của văn bản phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính khả thi Nghĩa là, nội dung văn bản được rà soát phải phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành và bảo đảm thứ bậc hiệu lực pháp lý trong hệ thống pháp luật quốc gia:

- Luật, Nghị quyết của Quốc hội phải phù hợp với Hiến pháp

- Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội

- Nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước

- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải phù hợp với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang bộ khác về lĩnh vực do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đó quản lý;

- Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương)

Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương và văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh Nghị quyết của HĐND cấp xã phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh và huyện;

+ Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp tỉnh phải phù hợp với văn bản của các

cơ quan nhà nước Trung ương và còn phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh và còn phải phù hợp với Nghị quyết của HĐND cùng cấp Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp xã phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện và còn phải phù hợp với Nghị quyết của HĐND cùng cấp;

Ngoài ra văn bản được rà soát phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập Đối với văn bản được

rà soát điều chỉnh những vấn đề đã được quy định tại điều ước quốc tế mà Việt Nam

đã ký kết hoặc gia nhập thì điều ước quốc tế đó cũng là cơ sở pháp lý để rà soát văn bản đó

Để xác định sự phù hợp của nội dung văn bản được rà soát với hệ thống pháp luật hiện hành cần căn cứ vào cơ sở pháp lý Cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được rà soát là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực tại thời điểm tiến hành rà soát theo quy định tại Chương III “Hiệu lực của văn bản QPPL và nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL" của Luật Ban hành văn bản QPPL Cơ quan, người tiến hành rà soát phải xác định văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực tại thời điểm rà soát văn bản để làm cơ sở pháp lý phục vụ cho công tác rà soát văn bản Văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn văn bản

rà soát là văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên của cơ quan có văn bản được rà soát ban hành mà nội dung của văn bản được rà soát đó phải phù hợp

Ví dụ: đối với Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thì văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn là Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập; đối với Quyết định; Chỉ thị của UBND tỉnh, thì văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn là văn bản do các cơ quan nhà nước Trung ương ban hành, các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập

và nghị quyết của HĐND cùng cấp; đối với Quyết định, Chỉ thị của UBND huyện, thì văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn là văn bản do các cơ quan nhà nước Trung ương ban hành, các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập, văn bản của HĐND, UBND tỉnh và Nghị quyết của HĐND cùng cấp; đối với Quyết định, Chỉ thị của UBND xã, thì văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn là văn bản do các cơ quan nhà nước Trung ương ban hành, các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập, văn bản của HĐND, UBND tỉnh, huyện và Nghị quyết của HĐND cùng cấp

Trong trường hợp các văn bản là cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được rà soát có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn Ví dụ, khi rà soát một thông tư mà thấy giữa Nghị định của Chỉnh phủ và Quyết định của Thủ tướng Chỉnh phủ làm cơ sở pháp lý để rà soát Thông tư đó có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng quy định của Nghị định; khi rà soát một Nghị quyết của HĐND cấp huyện mà thấy giữa Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội làm cơ sở pháp lý để rà soát Nghị quyết đó có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của Pháp lệnh; khi rà soát một Qquyết định của UBND huyện mà thấy giữa Nghị quyết của HĐND huyện đó và văn bản của UBND

tỉnh làm cơ sở pháp lý để rà soát quyết định đó có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định văn bản của UBND tỉnh

Trong trường hợp các văn bản là cơ sở pháp lý để rà soát đều do một cơ quan ban hành về cùng một vấn đề nhưng có quy định khác nhau, thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau; đối với văn bản do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực liên quan đến vấn đề đó

Văn bản làm cơ sở pháp lý để rà soát phải là văn bản đang có hiệu lực tại thời điểm rà soát Hiệu lực văn bản QPPL của Phần thứ nhất Theo đó, thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành được xác định theo Điều 78 Luật Ban hành văn bản QPPL, thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL do HĐND, UBND các cấp ban hành được xác định theo quy định tại Điều 51 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND

Văn bản đã bị đình chỉ thi hành, ngưng hiệu lực theo quy định tại Điều 80 của Luật Ban hành văn bản QPPL, Điều 52 của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì không được sử dụng làm cơ sở pháp lý để rà soát văn bản từ thời điểm ngưng hiệu lực cho đến thời điểm tiếp tục có hiệu lực thi hành theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Xem xét tính thống nhất của văn bản

Cần xem xét toàn diện văn bản đó theo mối quan hệ dọc (mối quan hệ với văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên quy định về lĩnh vực đó) và quan hệ ngang (mối quan hệ với các văn bản do chính quyền cấp mình ban hành cùng quy định về vấn đề đó hoặc liên quan đến lĩnh vực đó) trong hệ thống văn bản điều chỉnh lĩnh vực đó; xem xét hiệu lực của văn bản để phát hiện những nội dung không thống nhất

Ví dụ: Bộ luật Hình sự năm 1999 tại điều Điều 147 về tội vi phạm chế độ một

vợ, một chồng quy định: “1 Người nào đang có vợ, có chồng mà kết hôn hoặc chung sống như vợ chồng với người khác hoặc người chưa có vợ, chưa có chồng mà kết hôn hoặc chung sống như vợ chồng với người mà mình biết rõ là đang có chồng,

có vợ gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị xử phạt hành chính về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị phạt cảnh cáo, cải tạo không giam giữ đến một năm hoặc phạt tù

từ ba tháng đến một năm” Điều luật này đòi hỏi phải có quy định xử phạt hành chính ở một văn bản thuộc lĩnh vực hôn nhân gia đình, nếu văn bản này không quy

định hành vi vi phạm nêu trên thì không thể thực hiện được quy định của Bộ luật Hình sự Sau khi đối chiếu thấy chương II của Nghị định số 87/2001/NĐ-CP ngày 21/11/2001 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hôn nhân

và gia đình tại Điều 8 đã quy định về Hành vi vi phạm quy định về cấm kết hôn, vi phạm chế độ hôn nhân một vợ, một chồng với các khung hình phạt tương ứng với hành vi đó, như vậy tính thống nhất và tính đồng bộ của văn bản được đảm bảo

Việc xem xét tính thống nhất của văn bản được thực hiện theo hướng dẫn tại nội dung 3 Tính thống nhất, khả thi của văn bản trong hệ thống văn bản QPPLcủa Phần thứ nhất tài liệu này

Xem xét tính phù hợp với thực tiễn:

Đó là xem xét sự phù hợp của các quy định trong văn bản với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, địa phương Nếu quy định cao hơn so với thực tiễn thì rất khó thực hiện Ngược lại, nếu quy định thấp hơn thì sẽ là một lực cản cho

sự phát triển của lĩnh vực đó

Việc xem xét tính khả thi của văn bản được thực hiện theo hướng dẫn tại nội dung 3 Tính thống nhất, khả thi của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL của Phần thứ nhất tài liệu này

Ngoài ra, qua quá trình rà soát thường xuyên đối với từng văn bản phải phát hiện được những mối quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật, nhưng

trong văn bản này chưa quy định, tức là phát hiện những "kẽ hở", "lỗ hổng" trong hệ

thống pháp luật để đề nghị cơ quan có thẩm quyền sớm ban hành văn bản điều chỉnh

Nhận biết các dạng khiếm khuyết của văn bản:

Văn bản trái pháp luật là các văn bản vi phạm một trong những nội dung quy

định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

Văn bản mâu thuẫn là văn bản quy định các nội dung khác nhau về cùng một vấn đề hoặc một nhóm vấn đề Chẳng hạn cùng điều chỉnh một lĩnh vực nhưng văn bản của Bộ lại quy định khác văn bản của Chính phủ, văn bản của Bộ A lại quy định khác văn bản của Bộ B;

Ví dụ: Điều 2 Nghị đinh số 121/2003/NĐ-CP ngày 21/10/2003 của Chính phủ

về chế độ chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã phường, thị trấn quy định phó

chỉ huy trưởng quân sự là cán bộ không chuyên trách cấp xã, nhưng Nghị định số 184/2004/NĐ-CP ngày 02/11/2004 quy định chi tiết việc thi hành pháp lệnh dân quân tự vệ, tại điều 22 quy định xã đội phó là cán bộ chuyên trách cấp xã được hưởng chế độ lương cán sự

Văn bản chồng chéo là trường hợp một vấn đề được quy định giống nhau ở nhiều văn bản có hiệu lực pháp lý khác nhau Chẳng hạn, văn bản QPPL do chính quyền địa phương các cấp ban hành nhưng sao chép văn bản cấp trên

Văn bản có quy định sơ hở, là các văn bản ban hành đúng pháp luật, nhưng

giải quyết vấn đề không triệt để, nửa vời, có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau hoặc lạc hậu dẫn đến hiểu và áp dụng không thống nhất, dễ bị lợi dụng để làm trái pháp luật

Ví dụ: Điều 248 Bộ luật Dân sự năm 1995 về xác lập quyền sở hữu đối với

vật bị chôn giấu, bị chìm đắm được tìm thấy quy định:

“Vật bị chôn giấu, bị chìm đắm được tìm thấy mà không có hoặc không xác định được ai là chủ sở hữu, thì sau khi trừ chi phí tìm kiếm, bảo quản, quyền sở hữu đối với vật đó được xác định như sau:

1 Vật được tìm thấy là cổ vật, là di tích lịch sử, văn hoá, thì thuộc Nhà nước; người tìm thấy vật đó được hưởng một khoản tiền thưởng theo quy định của pháp luật;

2 Vật được tìm thấy không phải là cổ vật, di tích lịch sử, văn hoá, mà có giá trị lớn, thì người tìm thấy được hưởng 50% giá trị của vật, phần còn lại thuộc Nhà nước và nếu vật có giá trị nhỏ, thì thuộc sở hữu của người tìm thấy vật đó, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”

Quy đinh như trên cho thấy việc xác định như thế nào là vật có giá trị lớn, thế nào là vật có giá trị nhỏ chưa rõ ràng Tuy nhiên, trải qua mười năm thi hành Bộ luật Dân sự năm 1995 vấn đề này vẫn chưa được các cơ quan có thẩm quyền hướng dẫn nên việc áp dụng các quy định này trong thực tế không thống nhất

Khắc phục nhược điểm nêu trên, Bộ luật Dân sự năm 2005 Điều 240 về xác lập quyền sở hữu đối với vật bị chôn giấu, bị chìm đắm được tìm thấy đã quy định:

“Vật bị chôn giấu, bị chìm đắm được tìm thấy mà không có hoặc không xác định được ai là chủ sở hữu thì sau khi trừ chi phí tìm kiếm, bảo quản, quyền sở hữu đối với vật đó được xác định như sau:

1 Vật được tìm thấy là di tích lịch sử, văn hoá thì thuộc Nhà nước; người tìm thấy vật đó được hưởng một khoản tiền thưởng theo quy định của pháp luật;

2 Vật được tìm thấy không phải là di tích lịch sử, văn hoá, mà có giá trị đến mười tháng lương tối thiểu do Nhà nước quy định thì thuộc sở hữu của người tìm thấy; nếu vật tìm thấy có giá trị lớn hơn mười tháng lương tối thiểu do Nhà nước quy định thì người tìm thấy được hưởng giá trị bằng mười tháng lương tối thiểu do Nhà nước quy định và 50% giá trị của phần vượt quá mười tháng lương tối thiểu do Nhà nước quy định, phần giá trị còn lại thuộc Nhà nước”

Các QPPL rải rác trong các văn bản được ban hành dưới hình thức không phải

bộ phận cơ thể sau khi chết (Điều 34); quyền nhận bộ phận cơ thể người (Điều 35); quyền xác định lại giới tính (Điều 36)

Văn bản QPPL đã ban hành tuy không đúng thủ tục nhưng nội dung lại hợp hiến, hợp pháp

Ví dụ: Văn bản QPPL của HĐND, UBND ban hành không tuân thủ đầy đủ trình tự, thủ tục theo Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 như lấy ý kiến, thẩm định, thông qua, nhưng nội dung lại hoàn toàn hợp hiến, hợp pháp

Phương hướng đề xuất xử lý những khiếm khuyết của văn bản sau khi rà soát: Qua quá trình rà soát, những khiếm khuyết của văn bản được nhận dạng rõ ràng và người trực tiếp thực hiện công tác này cần đề xuất phương hướng xử lý phù hợp với từng dạng khiếm khuyết đó, cụ thể là:

Văn bản trái pháp luật được đề xuất xử lý bằng các hình thức sau:

- Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trường hợp nội dung sai trái đó nếu chưa được sửa đổi, bãi bỏ, huỷ bỏ kịp thời và nếu tiếp tục thực hiện thì có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân;

- Sửa đổi trong trường hợp văn bản được ban hành đúng thẩm quyền nhưng

có một phần nội dung không phù hợp với nội dung văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mới được ban hành hoặc không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội

và cần phải có quy định khác thay thế nội dung đó;

- Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp nội dung đó trái với nội dung của văn bản mới được ban hành là cơ sở pháp lý của văn

bản được kiểm tra mà không thuộc trường hợp cần đề xuất sửa đổi

Văn bản mâu thuẫn, chồng chéo: giải pháp xử lý là sửa đổi, bổ sung

Văn bản có quy định sơ hở: giải pháp xử lý là bãi bỏ; sửa đổi, bổ sung

Các QPPL rải rác trong các văn bản được ban hành dưới hình thức không phải

là văn bản QPPL: giải pháp xử lý là hợp nhất các quy phạm đó theo lĩnh vực điều chỉnh vào một văn bản QPPL mới

Các vấn đề thực tiễn đòi hỏi phải có pháp luật điều chỉnh nhưng chưa có văn bản nào điều chỉnh: giải pháp xử lý là ban hành văn bản QPPL mới để kịp thời điều chỉnh

Văn bản QPPL đã ban hành tuy không đúng thủ tục nhưng nội dung lại hợp hiến, hợp pháp, nếu văn bản này thực sự cần thiết và phát huy hiệu quả trong quản

lý nhà nước thì để giữ lại trước hết phải bãi bỏ văn bản không đúng thủ tục, đồng thời đưa nội dung cần giữ lại vào văn bản QPPL mới

Việc xử lý các văn bản có khiếm khuyết cần lưu ý: nếu phần lớn các quy định trong văn bản QPPL có sự khiếm khuyết thì bãi bỏ, thay thế bằng văn bản QPPL khác; nếu một bộ phận nhỏ trong văn bản QPPL bị khiếm khuyết thì sửa đổi, bổ sung

Lập phiếu rà soát

Phiếu rà soát được lập sau khi đã hoàn tất việc rà soát đối với từng văn bản Phiếu rà soát thể hiện kết quả rà soát do người trực tiếp thực hiện việc rà soát lập Đây là cơ sở để người quản lý thực hiện việc xử lý đối với văn bản đã được rà soát

Phiếu rà soát phải có các nội dung sau đây:

- Họ tên người tiến hành rà soát văn bản

- Cơ quan tiến hành rà soát văn bản

- Ngày bắt đầu rà soát

- Tên văn bản được rà soát và văn bản làm cơ sở pháp lý để rà soát

- Nội dung rà soát

+ Về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản

+ Về tính thống nhất của văn bản

+ Về tính phù hợp với thực tiễn của văn bản

+ Các nội dung khác nếu có

+ Biện pháp xử lý đối với những khiếm khuyết của văn bản

Trên cơ sở phiếu rà soát từng văn bản, người rà soát tổng hợp kết quả rà soát vào bảng tổng hợp để báo cáo lãnh đạo cơ quan tiến hành rà soát Bảng tổng hợp có thể được thiết kế như sau:

TỔNG HỢP VÀ PHÂN LOẠI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT SAU RÀ SOÁT

(Xếp theo cơ quan ban hành và ngày ban hành)

Tên văn bản

Số văn bản

Ngày, tháng, năm ban hành

Hình thức xử lý sau rà soát Bãi bỏ

(Từ ngày, tháng, năm;

lý do bãi bỏ)

Đình chỉ thi hành (từ ngày, tháng năm; lý do đình chỉ)

sửa đổi,

bổ sung

Thay thế

Xử lý kết quả rà soát văn bản

Khi tiến hành công tác thường xuyên rà soát văn bản QPPL, các cơ quan tiến hành rà soát văn bản phải kịp thời báo cáo kết quả rà soát đến cơ quan có thẩm

quyền xử lý Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL thì mỗi cơ quan có nhiệm vụ quyền hạn riêng và xử lý bằng các hình thức khác nhau:

Thứ nhất, thẩm quyền xử lý văn bản đầu tiên thuộc cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành những văn bản đó Nếu văn bản đó do cơ quan tiến hành rà soát ban hành thì phải tự rà soát để sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ những văn bản có khiếm khuyết hoặc theo đề nghị của cơ quan có thẩm quyền giám sát, kiểm tra Nếu văn đó thuộc cơ quan nhà nước cấp trên hoặc cơ quan khác ban hành thì phải kiến nghị đến cơ quan ban hành văn bản đó

Thứ hai, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, giám sát văn bản căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ được giao, có quyền bãi bỏ hoặc đình chỉ một phần hoặc toàn bộ văn bản của cơ quan nhà nước thuộc phạm vi kiểm tra, giám sát

Ngoài việc tổ chức đánh giá mức độ khiếm khuyết và quyết định biện pháp xử

lý các văn bản do mình ban hành, cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn phải tiếp thu

ý kiến, giải quyết các kiến nghị về xử lý văn bản của các cơ quan nhà nước, tổ chức

và công dân thông qua các đề nghị trực tiếp gửi tới cơ quan mình, thông tin đề xuất trên báo chí, đài phát thanh truyền hình và các phương tiện thông tin đại chúng khác Đây là trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đã được luật quy định

Lưu ý, đối với hình thức xử lý là bãi bỏ, đình chỉ thi hành phải nêu rõ thời điểm (ngày) bị bãi bỏ, đình chỉ thi hành và lý do của việc xử lý đó Việc xử lý bằng hình thức sửa đổi, bổ sung, thay thế thì phải tuân theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL khi ban hành văn bản

1.2 HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Quá trình thường xuyên rà soát đã xác định được hiệu lực của từng văn bản QPPL Với nhu cầu và tốc độ ban hành văn bản như hiện nay, trong những khoảng thời gian nhất định, lượng văn bản được cơ quan có thẩm quyền xác định hiệu lực theo quá trình này không phải là ít Nếu kết quả rà soát chỉ được thông tin một cách đơn lẻ đối với từng văn bản sẽ cho đến một kết quả tương tự như nhận biết về hệ thống văn bản QPPL đã được ban hành: kết quả rà soát cồng kềnh, khó tiếp cận và khi đó hệ thống pháp luật càng thêm cồng kềnh, khó tiếp cận

Vì vậy, cần thiết phải có một quá trình mà trong đó, những văn bản QPPL đã được rà soát được tập hợp một cách khoa học theo hệ thống với những tiêu chí về ngành, về lĩnh vực, về đối tượng điều chỉnh và về hiệu lực văn bản Quá trình này

cần được tiến hành tiếp sau quá trình thường xuyên rà soát nhằm tập hợp, sắp xếp từng kết quả riêng lẻ của rà soát thành hệ thống theo từng đợt, từng mốc thời gian nhất định Và đó chính là quá trình định kỳ hệ thống hóa văn bản QPPL

Như vậy, có thể nói, vai trò và ý nghĩa quan trọng hàng đầu của hoạt động

định kỳ hệ thống hóa văn bản QPPL là ở chỗ nó phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng

và hoàn thiện hệ thống pháp luật Mục tiêu trực tiếp của định kỳ hệ thống hóa là nhằm sửa đổi, bổ sung, thay thế, hoặc loại bỏ các quy định, các văn bản QPPL luật trái với Hiến pháp và các đạo luật, các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện, thống nhất, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, phục vụ cho hoạt động quản lý Nhà nước Vì vậy, định kỳ hệ thống hóa có tác dụng tạo ra cơ sở về pháp lý cho sự đổi mới về chất của một số văn bản pháp luật, làm cho các văn bản

đó được cải tiến so với các quy định trước đó, đồng thời tạo ra sự thống nhất, hài hòa giữa các văn bản sẽ được ban hành với hệ thống pháp luật hiện hành

Định kỳ hệ thống hóa còn có ý nghĩa ở chỗ công tác này giúp cho các cơ quan thi hành pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật hiện hành Đồng thời cũng giúp cho nhân dân có điều kiện tiếp cận, hiểu biết pháp luật về các vấn đề mà họ quan tâm, góp phần thực hiện tốt khẩu hiệu

"Sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật" Nó phục vụ hoạt động nghiên cứu khoa học pháp lý và giảng dạy pháp luật Chính công tác rà soát, hệ thống hóa đã tạo điều kiện cho khoa học pháp lý đánh giá nhìn nhận lại hiệu quả thực tế của hoạt động lập pháp và áp dụng pháp luật, đồng thời tạo điều kiện cho việc biên soạn giáo trình giảng dạy luật

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm, mục đích, ý nghĩa và yêu cầu của hệ thống hóa văn bản QPPL

Cũng như khái niệm rà soát văn bản QPPL, cho đến nay trong thực tiễn cũng như trong nghiên cứu khoa học pháp lý ở nước ta vẫn chưa có văn bản nào định nghĩa một cách cụ thể về khái niệm định kỳ hệ thống hoá văn bản QPPL Trên cơ

sở quy định tại Điều 8 Luật Ban hành văn bản QPPL và Điều 10 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cùng với thực tiễn thực hiện hoạt động hệ thống hoá văn bản QPPL ở nước ta trong thời gian qua, có thể nêu khái niệm về hệ thống hóa như sau:

Hệ thống hóa là quá trình định kỳ tập hợp, sắp xếp những văn bản, quy định, chế định đã được rà soát thành từng hệ thống thống nhất, hài hòa về nội dung và

hình thức theo yêu cầu sử dụng của từng lĩnh vực, từng ngành hoặc từng cơ quan ban hành văn bản nhằm lập ra và công bố các văn bản QPPL còn hiệu lực, hết hiệu lực Trên cơ sở đó định kỳ xuất bản các tập hệ thống hóa văn bản QPPL đang còn hiệu lực thi hành

Từ khái niệm này có thể thấy định kỳ hệ thống hóa là một quá trình thực hiện công việc bao gồm ba bước tiến hành là tập hợp, sắp xếp, rà soát và hệ thống hóa Ba bước này có mối quan hệ khăng khít với nhau Bước trước là tiền đề để thực hiện bước sau, nếu thiếu một trong ba bước này thì không thể tiến hành trọn vẹn công tác hệ thống hóa văn bản QPPL Trong đó:

Tập hợp, sắp xếp là thao tác đầu tiên trong của quy trình hệ thống hóa Đó là việc thu thập đầy đủ và sắp xếp các kết quả đơn lẻ của quá trình rà soát thường xuyên (thể hiện ở các Phiếu rà soát hoặc các bảng tổng hợp và phân loại văn bản QPPL sau rà soát), các văn bản QPPL, các QPPL riêng biệt theo một trình tự nhất định (theo cơ quan ban hành, thời gian ban hành hay cấp độ hiệu lực pháp lý) nhằm phục vụ kịp thời cho yêu cầu của hệ thống hóa Đây là quá trình tập hợp một cách

cơ học, không làm thay đổi nội dung văn bản, không bổ sung những quy định mới, chưa đặt ra yêu cầu nhận xét về mặt nội dung và hiệu lực của văn bản đó

Rà soát, trong quá trình định kỳ hệ thống hóa gồm hai thao tác chính: thẩm định lại kết quả thường xuyên rà soát và thực hiện rà soát với các văn bản QPPL, các QPPL riêng biệt (nếu có sự kiện pháp lý phát sinh sau thời điểm mà văn bản đó được rà soát mà chưa thực hiện rà soát kịp thời theo yêu cầu hoặc các văn bản tuy

đã được rà soát nhưng khi hệ thống hóa lại được đặt trong một tổng thể mới theo yêu cầu của hệ thống hóa) theo một trình tự nhất định

Do hoạt động rà soát thường xuyên được thực hiện tại thời điểm khác với thời điểm định kỳ hệ thống hóa, nên có thể có việc xảy ra các trường hợp kết quả của rà soát thường xuyên không còn phù hợp tại thời điểm hệ thống hóa định kỳ

Vì thế, đến thời điểm hệ thống hóa người làm công tác này cần xem xét lại, thẩm định, kiểm tra lại kết quả rà soát thường xuyên để đưa nó vào hệ thống thống nhất

Chẳng hạn, theo kết quả rà soát thường xuyên được thực hiện ngày 22/02/2002 Thông tư số 02/2002/TT-BTP hướng dẫn một số quy định của Nghị định số 94/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Luật sư đang còn có hiệu lực Tuy nhiên, đến thời điểm thực hiện định

kỳ hệ thống hóa là ngày 20/3/2007, Thông tư này đã hết hiệu lực theo quy định tại Nghị định số 28/2007/NĐ-CP ngày 26/02/2007 của Chính phủ quy định chi tiết và