A review of governance and anticorruption indicators in east asia and pacific diem lai cac chi so quan tri va chong tham nhung tai khu vuc dong a va thai binh duong (vietnamese)

Các t ừ viết tắt BEEPS: Business Environment and Enterprise Performance Survey - Kh ảo sát môi trường đầu tư và hoạt động của doanh nghiệp CPIA: Country Policy and Institutional Asses

Điểm lại các Chỉ số Quản trị và

James H Anderson*

Chuyên gia Cao cấp về Quản trị Ngân hàng Thế giới

Hà nội, Việt Nam

GAC Indicators in EAP 41b - VN.doc 6/2009

Janderson2@worldbank.org

*Báo cáo này đã nhận được ý kiến đóng góp của Nick Manning và Luc Lecuit (các chuyên gia đánh giá) và Naazneen Barma, Nathaniel Heller, Steve Knack, Aart Kraay, Barbara Nunberg và Deborah Perlman Báo cáo cũng dựa vào các thảo luận với các đại

biểu tham dự hội thảo khu vực Đông Á Thái Bình Dương – Nam Á (EAP-SAR) “Triển khai áp dụng Chỉ số Quản trị và Chống Tham nhũng (GAC)” tại Bangkok, Thái Lan ngày 9/5/2008 và nhiều cuộc thảo luận không chính thức với các đồng nghiệp, trong đó có Catherine Anderson, Genevieve Boyreau, Kirida Bhaopichitr, Bert Hofman, Yasuhiko Matsuda, Shabih Ali Mohib và Minh Văn Nguyễn Các chỉ số thành phần cấp quốc gia trong file PDF do Nick Berger tổng hợp Các phát hiện, giải thích và kết luận nêu trong báo cáo này hoàn toàn do tác giả đưa ra Chúng không phản ánh quan điểm của Ngân hàng Thế giới, Ban Giám đốc của Ngân hàng Thế giới hay của những nước được nêu trong báo cáo

Các t ừ viết tắt

BEEPS: Business Environment and Enterprise Performance Survey - Kh ảo sát môi

trường đầu tư và hoạt động của doanh nghiệp

CPIA: Country Policy and Institutional Assessment - Đánh giá về thể chế và chính

sách qu ốc gia

CPI: Corruption Perception Index - Ch ỉ số nhận thức tham nhũng

ECA: Europe and Central Asia - Khu v ực châu Âu và Trung Á

FHCC: Freedom House Countries at the Crossroads – Nghiên c ứu về các nước

trong giai đoạn chuyển đổi của tổ chức Freedom House

GAC: Governance and Anti-Corruption - Qu ản trị và phòng chống tham nhũng

GII: Global Integrity Index - Ch ỉ số liêm chính toàn cầu

HIPC: Highly debted poor countries - Các nước nghèo nợ cao

IBRD: International Bank for Reconstruction and Development – Ngân hàng qu ốc

t ế về tái thiết và phát triển (thuộc nhóm Ngân hàng thế giới)

IDA: International Development Agency - Hi ệp hội Phát triển Quốc tế (thuộc

nhóm Ngân hàng th ế giới)

IBP: International Buget Project – D ự án Ngân sách Quốc tế

KKM: Kaufmann, Kraay and Matruzzi (Nhóm 3 tác gi ả của Chỉ số quản trị toàn

c ầu)

LITS: Life in Transition Survey - Kh ảo sát mức sống trong quá trình chuyển đổi

OBI: Open Budget Index - Ch ỉ số ngân sách mở

PEFA: Public Expenditure and Financial Accountability - Chi tiêu công và Gi ải

trình trách nhi ệm tài chính

TI-CPI: Transparency International - Corruption Perception Index – T ổ chức minh

b ạch quốc tế - chỉ số nhận thức tham nhũng

WEF: World Economic Forum – Di ễn đàn kinh tế thế giới

WGI: World Governance Index - Ch ỉ số quản trị toàn cầu

WGI-CC: World Governance Index – Corruption Control - Ch ỉ số quản trị toàn cầu –

ki ểm soát tham nhũng

chống tham nhũng đáp ứng được cho những mục đích này ở khu vực Đông Á và Thái Bình Dương Các chỉ số này được đánh giá ở sự rõ ràng, tính minh bạch, mối liên hệ theo

thời gian và về chiến lược, sự hữu ích cho đối thoại quốc gia có tính chất xây dựng Báo cáo có một phần chỉ dẫn dành cho người đọc muốn sử dụng các chỉ số này

Quan điểm Chuyên gia

 Các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia do các tổ chức xếp hạng rủi ro đưa ra như Nhóm Tình báo Kinh tế (Economist Intelligence Unit) và Tổ chức Hướng dẫn

Quốc tế về Rủi ro Quốc gia (International Country Risk Guide) được xây dựng nhằm cung cấp cho các nhà đầu tư các biện pháp cơ bản đối phó với rủi ro Các chỉ số này được xây dựng song không tính đến yếu tố minh bạch và khả năng so sánh được và không nói rõ vấn đề nào được các chỉ số này đo lường tới – vì vậy, các chỉ số này không hiệu quả Các chỉ số này thường xuyên thay đổi và làm hạn chế khả năng đánh giá thay đổi diễn ra theo thời gian

 Các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia do Tổ chức Freedom House và Đánh giá CPIA của Ngân hàng Thế giới đưa ra có nêu rõ hơn cách thức tiến hành đánh giá Các

lần đánh giá và quy trình thực hiện của Tổ chức Freedom House đều được công khai,

cũng giống như các lần đánh giá CPIA tiến hành đối với các nước thuộc IDA Tuy nhiên, nhiều đánh giá không thể tránh khỏi chủ quan Quy trình hiệu đính các câu trả

lời có thể dẫn đến sự trùng lẫn nào đó với các đánh giá khác

 Chỉ số Ngân sách Mở (Open Budget Index) và Chỉ số Liêm chính Toàn cầu ( Global Integrity Index) tiến bộ hơn so với các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia trong

việc đo lường chính sách và khía cạnh thể chế của quản trị Các chỉ số này chủ yếu tập trung vào các chỉ số khách quan, có sử dụng phương pháp đánh giá chuyên gia để nâng cao chất lượng và công bố đầy đủ các chi tiết, trong đó có ý kiến của các chuyên gia đánh giá Tuy được triển khai thông qua các bước này, song nhiều nhà quan sát

vẫn hoài nghi về các chỉ số này, trong khi mức độ tin cậy sử dụng các chỉ số này phục

vụ cho mục tiêu đối thoại quốc gia cũng khác nhau đáng kể

 Các chỉ số PEFA tập trung vào các đánh giá do quốc gia chủ trì thực hiện Mặc dù rất

hữu ích cho mục tiêu đối thoại, song chỉ có một số ít các nước khu vực Đông Á Thái Bình Dương có công bố kết quả , điều này khiến cho các chỉ số này hầu như không được sử dụng trên thực tế để đánh giá GAC

Các cuộc khảo sát Công ty và Hộ Gia đình

 Cuộc Khảo sát Hàng năm Ý kiến các Giám đốc Điều hành do Diễn đàn Kinh tế Thế

giới thực hiện, là cuộc khảo sát công ty có quy mô lớn nhất trên toàn cầu, có nhiều câu

hỏi liên quan đến quản trị và chống tham nhũng Quy mô mẫu có thể rất nhỏ (ví dụ như có 76 mẫu ở Indonesia) và bản thân các mẫu giữa các nước cũng có cấu trúc rất khác nhau Ngoài ra, phương thức tiến hành riêng biệt và có sử dụng một số nghiệp vụ

để thay đổi số liệu, bằng cách loại bỏ phần tử bên ngoài và thể hiện các trung bình trượt, làm hạn chế đến sự hữu ích của cuộc khảo sát này với tư cách là nguồn độc lập giám sát quản trị và chống tham nhũng Một điểm đáng lo ngại đó là thiếu các số liệu thô được công khai Tuy nhiên, đối với nhiều nước và đối với nhiều mục đích, thì các

dữ liệu này chỉ có ích khi minh họa cho những điểm chính trong đối thoại

 Khảo sát Môi trường Đầu tư (Investment Climate Survey) của Ngân hàng Thế giới

cũng có nhiều câu hỏi liên quan đến vấn đề quản trị và chống tham nhũng và sử dụng quy mô mẫu lớn hơn, trong khi các dữ liệu thô được công khai Tuy nhiên, cơ sở dữ

liệu của cuộc khảo sát này phục vụ mục đích GAC cũng ít hữu ích, do đôi khi có sự khác nhau đáng kể giữa các câu hỏi thực hiện ở các nước, sự khác nhau trong các lĩnh

vực lấy làm mẫu và thời điểm lấy dữ liệu Trong một số trường hợp, số liệu thống kê

tổng hợp trên trang Web có thể gây sai lạc do các khác biệt trong các câu hỏi không rõ ràng và có ảnh hưởng đáng kể tới kết quả Các nỗ lực hiện tại nhằm tăng cường mức

độ hài hòa trong các câu hỏi giữa các nước và triển khai các cuộc khảo sát tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương sẽ nâng cao mức độ hữu ích của các cuộc khảo sát này trong tương lai

 Khảo sát Tham nhũng Toàn cầu ( Global Corruption Barometer) của tổ chức Minh

Bạch Quốc tế (Transparency International) là cuộc khảo sát dân cư có quy mô lớn diễn

ở các quốc gia, có các câu hỏi về nhận thức và trải nghiệm về tham nhũng Các số liệu

quốc gia được công khai và có thể có ích cho việc đo lường nhận thức và kinh nghiệm

thực tế gặp phải tham nhũng của người dân trong những lĩnh vực cụ thể, đặc biệt đối

với các lĩnh vực mà người dân biết rõ Tuy nhiên, không công khai các số liệu thô và

sử dụng cách thức thu nhập dữ liệu riêng làm ảnh hưởng đến sự hữu ích của cuộc khảo sát này

Các Chỉ số Tổng hợp

 Chỉ số Quản trị Toàn cầu (Worldwide Governance Indicators) về bản chất là bình quân của rất nhiều các chỉ số quản trị khác, mà hầu hết là những chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia như nêu ở trên Bình quân hóa các chỉ số thành phần được thực

hiện khác nhau giữa các nước và giữa các thời điểm, chính điều này làm hạn chế mức

độ hữu ích của các chỉ số này để suy ra những điểm khác biệt giữa các nước và là một nhân tố cho thấy không nên sử dụng các chỉ số này để đánh giá thay đổi về quản trị và

chống tham nhũng theo thời gian Các chỉ số này là nguồn thuận tiện để tìm kiếm thông tin về vô số các chỉ số thành phần có sẵn và đánh giá sự thay đổi của một số chỉ

số thành phần này, tuy nhiên không nên sử dụng bản thân các chỉ số tổng hợp này cho

mục đích này

 Chỉ số Nhận thức Tham nhũng ( Corruption Perceptions Index) của Tổ chức Minh

bạch Quốc tế (Transparency International) cũng bình quân hóa các chỉ số thành phần

có sẵn, mà hầu hết đó là các lần đánh giá có tính chất quan điểm chuyên gia, thành

một chỉ số duy nhất Chỉ số này cũng có nhiều mặt hạn chế giống như chỉ số WGI Ngoài ra, với việc gán số điểm theo điểm số của năm trước liền kề và sử dụng lại kết

quả khảo sát của năm trước liền kề, điều này khiến cho các chỉ số này không thích hợp

để giám sát quản trị và chống tham nhũng theo thời gian

Chương trình Nghị sự về Giám sát GAC tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương

Hầu hết các chỉ số hiện tại được xây dựng đều nhằm các mục đích cụ thể nào đó, song về

bản chất lại không phù hợp với yêu cầu về giám sát quản trị và chống tham nhũng Nhiều

chỉ số không hiệu quả do có nhiều hạn chế mà chính những hạn chế này làm giảm sút

hiệu quả của các chỉ số này tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương khi xác định các vấn

đề về quản trị và chống tham nhũng, khi giám sát xem liệu các quốc gia có thành công trong việc giải quyết các thách thức về quản trị và khi chúng ta đối thoại với khách hàng

Nhận thức rõ ràng rằng Ngân hàng Thế giới đã đưa ra chương trình nghị sự về GAC, nên

nếu không đề cập thiết thực yếu tố quản trị thay đổi như thế nào tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương, thì sẽ gây ra sự gián đoạn nghiêm trọng Một số nguyên tắc và lựa chọn để vượt qua khó khăn này gồm có:

 Cân nhắc một cách có hệ thống thực hiện các cuộc khảo sát môi trường đầu tư và điều tra hộ gia đình tại toàn bộ khu vực Đông Á Thái Bình Dương một cách thường xuyên

giống như được tiến hành ở các khu vực khác Phương thức thực hiện như vậy có thể giúp giải đáp các câu hỏi về tiến triển đạt được của cả khu vực mà không phải dựa vào các số liệu do bên ngoài đưa ra song không thiết thực Các kế hoạch thực hiện như vậy đang được tiến hành trong năm 2009

 Đông Á và Thái Bình Dương là khu vực có một số nước lớn nhất và năng động nhất trên thế giới Mặc dù chỉ số cấp quốc gia có thể hữu ích cho một số mục đích nhất định, song chúng hầu như không có giá trị đối với các nước có phân quyền Tăng cường thu thập các số liệu về quản trị thông qua cơ quan thống kê quốc gia, thông qua các cuộc khảo sát có quy mô lớn để thu thập những điểm khác biệt giữa các tỉnh, mà

hiện vốn đang được thực hiện tại Việt Nam, có thể giúp đồng thời xây dựng năng lực

và nhu cầu về giám sát quản trị

Phần lớn phân tích trong báo cáo này xem xét xem liệu các chỉ số phổ biến về quản trị và

chống tham nhũng có đo lường được hay không những nội dung mà nhiều người sử dụng cho rằng các chỉ số này đo lường được, tuy nhiên vẫn còn đó câu hỏi là liệu các chỉ số này có đo lường đúng đối tượng hay không Khu vực Đông Á Thái Bình Dương cần đạt được sự thống nhất về tiến triển đạt được Nếu các nước Đông Á Thái Bình Dương nâng cao quản trị thành công, thì chúng ta mong thành tựu này sẽ tự thể hiện ra như thế nào?

Nỗ lực giải đáp câu hỏi này sẽ là bước đầu tiên trong quá trình nâng cao công tác giám sát quản trị tại khu vực Đông Á và Thái Bình Dương

1 Lý do s ử dụng các chỉ số

Ngân hàng Thế giới đã tập trung vào quản trị và chống tham nhũng từ rất lâu Trong

cuộc họp thường niên năm 1996, Chủ tịch Ngân hàng Thế giới James Wolfensohn đã nói

rất hay về “căn bệnh ung thư tham nhũng” và mở cửa cho Ngân hàng Thế giới tham gia tích cực hơn vào các vấn đề tham nhũng Báo cáo năm sau đó, Giúp đỡ các nước Chống

l ại Tham nhũng – Vai trò của Ngân Hàng Thế giới đã đưa ra định hướng chiến lược cho

việc tham gia này của Ngân hàng Thế giới1

Ngân hàng Thế giới đã nhanh chóng mở

rộng phạm vi tham gia của mình hướng sang trọng tâm lớn hơn về quản trị: Báo cáo Phát tri ển Thế giới năm 1997 đã “dành toàn bộ nội dung về vai trò và hiệu quả của nhà nước:

nhà nước nên làm gì, nên thực hiện như thế nào và cách thức nào để nhà nước có thể cải thiện được trong một thế giới đang thay đổi nhanh” Năm 2000, PREM đã soạn Cải cách Thể chế Nhà nước và Nâng cao Quản trị - Một chiến lược của Ngân hàng Thế giới nhằm

xác định rõ hơn chương trình nghị sự cho việc tham gia của Ngân hàng Thế giới

từng bước mở rộng sự tham gia của mình vào vấn đề quản trị và chống tham nhũng, song

điều này chỉ diễn ra từ sau năm 2006 với việc thông qua Chiến lược Quản trị và Chống tham nh ũng (GAC) của Nhóm Ngân hàng Thế giới, theo đó tầm quan trọng của công cụ

đo lường trở thành vấn đề chính sách của Ngân hàng Thế giới GAC có nhấn mạnh tới điểm này:

Giám sát có ý ngh ĩa cốt lõi đối với trách nhiệm giải trình Nhận t hức

được rằng các nguồn lực IDA sẽ vẫn tiếp tục được phân bổ thông qua

Đánh giá Thể chế và Chính sách Quốc gia (CPIA) và hệ thống Phân bổ

dựa trên Kết quả Thực hiện hiện hành, nên Uỷ ban Phát triển đã đề

nghị Ngân hàng Thế giới tiếp tục xây dựng và sử dụng các chỉ số cụ

thể và có hiệu quả Các chỉ số chi tiết và có hiệu quả có thể phục vụ

cho hai mục đích – thông báo cho CPIA và giúp theo dõi tiến triển đạt

được trong các cải cách cụ thể do các chính phủ thực hiện

(Ngân hàng Thế giới, 2007)

Đo lường là cần thiết nếu chúng ta định đo lường mức độ thành công Giới báo chí

công chúng, được hẫu thuẫn bằng những phân tích trong một số báo cáo của Ngân hàng

1 Ngân hàng Th ế gi ới (1997a) đã xác định 4 trụ cột trong hoạt động của Ngân hàng Thế giới: (i) Ngăn chặn gian lận và tham nhũng trong các dự án do Ngân hàng Thế giới tài trợ; (ii) Giúp đỡ các nước có đề ngh ị Ngân hàng Thế giới hỗ trợ trong nỗ lực giảm tham nhũng; (iii)Xem xét vấn đề tham nhũng một cách

rõ ràng h ơn trong chiến lược hỗ trợ quốc gia, xét cấp khoản vay quốc gia, đối thoại chính sách, công tác phân tích, và l ựa chọn và thiết kế các dự án

(iv) Tăng thêm tiếng nói và hỗ trợ cho các nỗ lực quốc tế giảm tham nhũng Chiến lược GAC hiện tại của Nhóm Ngân hàng Th ế giới với trọng tâm “GAC trong các Dự án” và “GAC tại quốc gia” rất gần gũi tương đồng với hai trụ cột đầu tiên nêu trên trong công tác của Ngân hàng Thế giới (1997a)

Thế giới2

, vẫn tiếp tục kêu than rằng sẽ không đạt được bất kỳ tiến triển nào và thậm chí không thể đạt được tiến triển Ví dụ một bài xã luận đăng trên tờ Bưu điện Washington Post tại thời điểm thông qua Chiến lược GAC vào tháng 9 năm 2006 cho rằng Ngân hàng

Thế giới …

… đã không đưa ra được lời giải thích thuyết phục nào về cách thức có

th ể giảm bớt tham nhũng Bộ phận đánh giá của Ngân hàng Thế giới

g ần như tìm thấy rất ít những kết quả có thể định lượng được trong các

chương trình chống tham nhũng diễn ra trong thập kỷ qua Một số

chuyên gia k ết luận rằng việc xác định mục tiêu cho tham nhũng là vô

ích

(Tờ Bưu điện Washington, 2006)

việc tham gia của Ngân hàng Thế giới, thì cần có các chỉ số chi tiết và có phạm vi hẹp để tương thích với chuỗi kết quả Ví dụ, các dự án ứng dụng công nghệ thông tin nhằm đẩy nhanh thời gian thông quan hải quan và giảm bớt phát sinh hối lộ tại hải quan thì cần có các chỉ số để có thể theo dõi cụ thể các vấn đề này Để giám sát được trên diện rộng việc

một quốc gia hiệu quả trong việc giảm tệ quan liêu hoặc tham nhũng, thì cần có rất nhiều các chỉ số như vậy, hoặc có lẽ là công cụ đo lường tổng hợp nào đó có phạm vi rộng Một

chỉ số phù hợp với mục đích này thì có thể không phù hợp cho mục đích khác

những nước lớn có mức thu nhập trung bình, thì sự khao khát có thể không đủ mạnh để đánh giá một cách quy phạm về hệ thống quản trị, điều này có thể dẫn đến việc xếp hạng

một cách ngụ ý hoặc rõ ràng, hoặc đề xuất nước đó nên chuyển sang tư tưởng nào đó mà

tư tưởng này có thể phù hợp hoặc không phù hợp với tư tưởng của nước đó Đối với khách hàng, các chỉ số có tính chất mô tả rõ hơn, vốn cho thấy một cách đơn giản về mức

độ tương đồng hoặc khác biệt giữa các nước có thể hiệu quả hơn trong việc thúc đẩy đối thoại

Tiếp tục có nhu cầu lớn về các chỉ số có tính mô tả Mặc dù chỉ số có tính mô tả có thể

hữu ích đối với mục đích sử dụng nào đó, song việc bàn luận đến các chỉ số quản trị và

chống tham nhũng tất yếu đưa đến kết luận có tính quy phạm3

2 Ví d ụ, Kaufmann, Kraay và Mastuzzi (KKM) năm 2006 cho rằng không có cải thiện nào về quản trị diễn

ra trên toàn c ầu Phần hai trong báo cáo này cho rằng kết luận như vậy là không có cơ sở Ngân hàng Thế

gi ới (năm 2006) cũng phản ánh không có cải thiện nào theo thời gian trong chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia c ủa ICRG về tham nhũng trong giai đoạn từ 1996 đến 2006, lưu ý rằng trong số 25 bên vay vốn Ngân hàng Th ế giới cho các chương trình cải cách lĩnh vực công, thì 19 bên vay có chỉ số xếp hạng ICRG

v ề tham nhũng giảm xuống Tuy nhiên, các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia không bị giới hạn khi

có điểm số như nhau theo thời gian; ngoài ra chỉ số cụ thể này bị gián đoạn lớn vào tháng 11 năm 2006 khi ến có đề xuất sắp xếp lại điểm số (Knack 2007) (IEG năm 2006 cũng nêu tình trạng không có cải thiện nào trong các Ch ỉ số Quản trị Toàn cầu (Worldwide Governance Indicators), vấn đề này cũng sẽ được giải quy ết trong chương 2 của báo cáo này)

Thậm chí những nước lớn

3

Th ực tế là đối với vấn đề tham nhũng thì có vẻ như rõ ràng là nước này tốt hơn so với nước kia –nước có

ít tham nh ũng có nghĩa là có được ưu đãi hơn so nước có nhiều tham nhũng, trong khi các yếu tố khác đều như nhau Điều này đi ngược với các chủ đề khác, ví dụ như quy định lao động, mà nếu nhìn thoáng qua thì

có mức thu nhập trung bình còn rất coi trọng các chỉ số này, theo đó đưa cho chúng bối

cảnh và sử dụng chúng để theo dõi tiến triển hướng tới một tư tưởng4

Nói chung, trong

bối cảnh không có dữ liệu về cách thức thay đổi của mô hình quản trị và mức độ tham

nhũng diễn ra, thì không thể tránh khỏi những nhận thức được liệt kê ở trên Để có thể xác định được tiến triển đạt được thì cần có đánh giá có tính quy phạm về ý nghĩa của

tiến triển đạt được Đã xuất hiện rất nhiều các số có tính quy phạm nhằm đáp ứng nhu cầu

về các chỉ số này

quan đến quản trị và chống tham nhũng, nhấn mạnh điểm mạnh, điểm yếu của từng chỉ

số và trên cơ sở đó đề xuất liệu các chỉ số nào và cách thức nào có thể sử dụng Để đánh giá các chỉ số về quản trị và chống tham nhũng, sẽ là hữu ích nếu đặt ra tiêu chí về nội dung xây dựng được một chỉ số “tốt” phục vụ cho giám sát và chiến lược quản trị và

chống tham nhũng của Ngân hàng Thế giới:

1 Rõ ràng Nội dung được đo lường có rõ ràng không? Nó có nêu rõ các chính

sách và thể chế hoặc các kết quả đầu ra về quản trị hay không mà không gộp hai nội dung này thành một nội dung?

2 Minh b ạch Liệu qui trình có khá minh bạch và có thể dùng để so sánh được

không?

3 Mối liên hệ theo thời gian Các chỉ số này có thể được sử dụng để so sánh

theo thời gian không?

4 M ối liên hệ về chiến lược Các chỉ số này có thể sử dụng để so sánh giữa các

nước và giữa các lĩnh vực không?

5 H ữu ích cho đối thoại có tính xây dựng Các chỉ số này “có hiệu quả

không”? Liệu các đánh giá có đề xuất được những hành động rõ ràng, và liệu

việc thực hiện các hành động sau đó có cải thiện được các chỉ số này trong tương lai hay không? Mặt khác, các chỉ số này có ích để giúp các nhà cải cách thúc đẩy thay đổi?

tại một nước có thể vẫn có ích đối với các nhà hoạch định chính sách mặc dù không thể dùng nó để đánh giá chéo giữa các nước Tương tự như vậy, một chỉ số có thể không hữu ích cho đối thoại quốc gia, song vẫn có giá trị đối với các nhà nghiên cứu Tuy nhiên, báo cáo này được dựa trên quan điểm cho rằng việc hiểu rõ mức độ tương thích của một chỉ

số với tiêu chí nêu trên sẽ cho phép người sử dụng đưa ra quyết định tốt hơn khi lựa chọn

thì ít có ngh ĩa là tốt hơn như lần đánh giá IEG gần đây về các chỉ số môi trường kinh doanh có nêu (Nhóm đánh giá độc lập của Ngân hàng Thế giới, năm 2008) (World Bank Independent Evaluation Group, 2008)

4 Ví dụ, khi tham khảo Khảo sát Tình hình Hoạt động Kinh doanh và Môi trường Kinh doanh do Ngân hàng Tái thi ết- Ngân hàng Thế giới thực hiện tại khu vực Châu Âu và Trung Á (ECA), nguyên Thủ tướng Rumani Monica Macovei đã nói “Tôi tìm thấy nhiều phát hiện của BEEPS cực kỳ hữu ích khi tôi tập trung quyền

h ạn để chống lại tham nhũng tại Rumani Các báo cáo về BEEPS là công cụ giám sát độc lập và chúng sẽ không n ằm bẹp trong ngăn kéo hoặc trở thành tin tức được đưa tin cho một ngày duy nhất Các phát hiện

c ủa BEEPS sẽ là công cụ làm việc của chính phủ hoặc các tổ chức phi chính phủ mà vốn nghiêm túc và

th ẳng thắn chống tham nhũng”(Thư từ trao đổi với tác giả)

các chỉ số khi thực hiện, và đây sẽ là nội dung của phần tiếp theo trong báo cáo này Một

chỉ số đặc biệt hữu ích về quản trị và chống tham nhũng nếu một mặt nêu rõ về các chính sách và thể chế, và mặt khác nêu lên các kết quả đầu ra mà chúng ta dự kiến theo đ uổi

thực hiện Yếu tố đầu tiên giúp chúng ta hiểu rõ khách hàng của chúng ta sẽ phải làm gì, còn yếu tố thứ hai cho chúng ta biết liệu những nội dung đó có hiệu quả không

GAC của khu vực Đông Á Thái Bình Dương Phần 2 sẽ xem xét một số các chỉ số phổ

biến nhất về quản trị và chống tham nhũng và thảo luận các điểm mạnh, điểm yếu của các

chỉ số này Việc phân tích sẽ tập trung vào mức độ hiệu quả các chỉ số này giải quyết nhu

cầu giám sát quản trị và chống tham nhũng Với lập luận cho rằng mặc dù hầu hết các chỉ

số đều có giá trị nào đó và đều có thể có cơ hội để sử dụng, song phần 3 kết luận rằng tất

cả các chỉ số hiện nay đều có thiếu sót nào đó Để Ngân hàng Thế giới tiếp tục thúc đẩy chương trình nghị sự về GAC tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương, chúng ta sẽ cần đủ linh hoạt để đưa cho khách hàng các chỉ số có độ tin cậy cao và tích cực khuyến khích nhân viên sáng tạo xây dựng những chỉ số như vậy vì mục đích này Để xây dựng một chương trình nâng cao giám sát GAC để triển khai, khu vực Đông Á Thái Bình Dương sẽ

cần thống nhất các tiêu chí về mức độ thành công đạt được trong GAC

2 Cách th ức đo lường của các chỉ số hiện tại

Phần này xem xét tới một nhóm chọn lọc các chỉ số phổ biến về quản trị và chống tham

nhũng đối với các nước Đông Á và Thái Bình Dương và thảo luận các điểm mạnh, điểm

yếu cùng với các tiêu chí được nêu ra trong phần giới thiệu

Các Ch ỉ số có tính chất Quan điểm Chuyên gia

trị và chống tham nhũng xuất hiện trong các thập kỷ qua Một số các chỉ số đó, ví dụ

các chỉ số do Cơ quan Tình báo Kinh tế (EIU) và Tổ chức Hướng dẫn Quốc tế về Rủi ro

Qu ốc gia (ICRG), xây dựng nhằm cho các nhà đầu tư quốc tế cảm nhận về rủi ro mà họ

có thể gặp phải khi đầu tư ở một nước Các chỉ số khác, ví dụ các chỉ số do Tổ chức

Freedom House, T ổ chức Sáng Kiến Ngân sách Mở (Open Budget Initiative) và tổ chức Liêm chính Toàn c ầu (Global Integrity) hướng tới thúc đẩy các nước cải thiện nhiều khía

cạnh về quản trị và chống tham nhũng CPIA của Ngân hàng Thế giới được sử dụng cho

mục đích khác đó là đảm bảo các nguồn lực ít ỏi của IDA được cấp theo điều kiện ưu đãi

nhất cho những nước có quản trị tốt Chỉ số Trách nhiệm Giải trình Tài chính và Chi tiêu Công (Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA)) có mục tiêu bổ sung là

hỗ trợ cho sáng kiến và năng lực của địa phương Đặc điểm chung của các chỉ số có tính

chất quan điểm chuyên gia này là về bản chất chúng là quan điểm của một số ít các chuyên gia

Bảng 1 Một số chỉ số quản trị do chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia đưa ra

Ch ỉ số “Tham

nh ũng” của

ICRG

“Ch ỉ số này đánh giá tình trạng tham nhũng trong hệ thống chính trị Tham nhũng là nguy

cơ đối với đầu tư nước ngoài vì nhiều lý do: nó bóp méo môi trường kinh tế và tài chính, làm suy gi ảm hiệu lực của chính quyền và doanh nghiệp bằng cách tạo điều kiện cho người ta có được vị trí quyền lực thông qua việc được đỡ đầu chứ không phải dựa vào năng lực; và cuối cùng nhưng không kém phần quan trọng, nó tạo ra sự bất ổn cố hữu trong chính th ủ tục chính trị đó

Hình th ức tham nhũng phổ biến nhất mà doanh nghiệp gặp phải trực tiếp đó là tham nh ũng tài chính dưới hình thức yêu cầu khoản thanh toán đặc biệt hoặc hối lộ có liên quan đến giấy phép xuất nhập khẩu, quản lý ngoại hối, kiểm tra thuế, bao che của cảnh sát

ho ặc vay vốn Hình thức tham nhũng này có thể gây khó khăn đến kinh doanh hiệu quả và trong m ột số trường hợp có thể thúc đẩy việc thu hồi hoặc rút đầu tư

M ặc dù các công cụ đo lường của chúng ta có tính đến loại hình tham nhũng này, song đáng lo ngại hơn là hình thức tham nhũng trên thực tế hoặc tiềm năng ở các hình

th ức được đỡ đầu quá mức, tạo thuận lợi cho họ hàng, giữ việc làm, 'lấy đặc ân đổi lấy đặc

ân và m ối quan hệ thân cận đáng ngờ giữa chính trị với giới kinh doanh Theo chúng tôi,

nh ững hình thức tham nhũng xảo quyệt này có thể gây rủi ro nhiều hơn cho doanh nghiệp nước ngoài khi chúng có thể dẫn đến sự bất mãn của người dân, kiểm soát phi thực tế và không hi ệu quả nền kinh tế nhà nước và khuyến khích chợ đen phát triển

Nguy cơ lớn nhất của hì nh thức tham nhũng này đó là tại một thời điểm nào đó

nó s ẽ trở lên lan tràn rộng rãi, hoăc bất ngờ một số vụ xì-căng-đan bị phát giác, dẫn đến

ph ản ứng giận dữ của người dân, làm sụp đổ hoặc lật độ chính quyền, khiến phải tổ chức

l ại hoặc cơ cấu lại thể chế chính trị của quốc gia đó, hoặc tệ nhất là phá vỡ trật tự và luật pháp, đẩy quốc gia đó vào tình trạng không thể quản lý”

“S ức mạnh thể chế và chất lượng bộ máy chính quyền là một yếu tố khác hấp thụ sốc có

xu hướng giảm thiểu thay đổi chính sách khi chính quyền thay đổi Vì vậy, những nước có

b ộ máy chính quyền mạnh và có chuyên môn quản trị mà không phải thay đổi mạnh về chính sách ho ặc làm gián đoạn các dịch vụ cung cấp của chính quyền sẽ có điểm số cao Đối với những nước có mức rủi ro thấp, thì bộ máy chính quyền có xu hướng tự quyết thoát kh ỏi sức ép chính trị và xác lập được cơ chế tuyển dụng và đào tạo Những nước không có hình thái chính quy ền mạnh sẽ có điểm số thấp do thay đổi chính quyền có xu hướng ảnh hưởng tới việc xây dựng chính sách và chức năng hành chính hàng ngày”

lường tham nhũng và hiệu quả của bộ máy chính quyền do hai tổ chức xếp hạng rủi ro sử

dụng Trong khi định nghĩa của EIU về tham nhũng tập trung vào những hậu quả (nhận

biết được) của tham nhũng, thì định nghĩa của ICRC vốn nhấn mạnh tới hậu quả (tham

nhũng trong hệ thống chính trị) lại chứa đựng các nhân tố về môi trường thể chế (tạo điều

kiện cho mọi người có được vị trí quyền lực thông qua việc được đỡ đầu chứ không phải

dựa vào năng lực) Tương tự như vậy, cả EIU và ICRG đều tập trung vào các hậu quả liên quan đến hiệu quả hệ thống chính quyền, song ICRG có đưa vào yếu tố môi trường

thể chế (xác lập cơ chế về tuyển dụng và đào tạo) Việc lồng ghép các hậu quả với yếu tố chính sách và môi trường thể chế là có thể chấp nhận được đối với mục đích vốn được các tổ chức này đặt ra khi xây dựng các chỉ số này – thông báo cho khách hàng về rủi ro

mà họ có thể gặp phải khi đầu tư – tuy nhiên đối với mục đích giám sát quản trị và chống tham nhũng, thì các chỉ số này có những hạn chế rõ ràng

của các tổ chức này không hơn không kém Cơ chế xây dựng các chỉ số này có rất nhiều

bí ẩn đối với người bên ngoài cũng giống như cơ chế xây dựng các chỉ số của đánh giá CPIA của Ngân hàng Thế giới cũng bí ẩn đối với người bên ngoài Ngân hàng Thế giới Đây không phải là lời chê trách các tổ chức này – minh bạch đầy đủ sẽ làm tổn hại đến

mô hình hoạt động của các tổ chức này - vì vậy nên có thể ghi nhận rằng đối với mục đích các chỉ số này được sử dụng tại Ngân hàng Thế giới, đặc biệt phục vụ đối thoại với khách hàng, thì tính minh bạch có ý nghĩa tối cao

quốc gia đang chuyển đổi của Tổ chức Freedom House (Freedom House Countries at the Crossroads (FHCC)), lẫn Đánh giá Thể chế và Chính sách Quốc gia của Ngân hàng Thế

giới (World Bank’s Country Policy and Institutional Assessment (CPIA) đều cố gắng nêu

ra tiêu chí cụ thể đối với việc cho điểm FHCC có đánh giá về rất nhiều các yếu tố quản

trị khác, như đặc điểm của hệ thống tư pháp, bảo hộ quyền tài sản và sự độc lập của báo chí Tương tự như vậy, CPIA đánh giá về môi trường luật pháp, quyền tài sản, chất lượng ngân sách và quản lý tài chính Bảng 2 trình bày định nghĩa về các chỉ số có mối liên hệ

gần nhất với tham nhũng Những đánh giá này tập trung chủ yếu vào khía cạnh thể chế trong công thức tính chỉ số, mặc dù một số yếu tố được phản ảnh ở phần kết quả Ví dụ, FHCC đưa ra tiêu chí là liệu tham nhũng có kiểm soát được ở lĩnh vực giáo dục đại học, trong khi đó, ở nhiều nơi, CPIA lại đề cập đến tình trạng chi phối Nhà nước, hối lộ, v.v…

Ở một chừng mực nào đó, thì cả FHCC và CPIA đều minh bạch hơn so với các chỉ số

hiện được mô tả trong các tài liệu công khai Tương tự như vậy, quy trình thực hiện xây

dựng CPIA đều được biết đến, ít nhất là trong phạm vi Ngân hàng Thế giới Tuy nhiên, đối với cả FHCC và CPIA, thì tính minh bạch không ngụ ý đến khả năng so sánh được

Cuối cùng, điểm số có liên quan đến xếp hạng một quốc gia trong thang điểm và không

thể tránh khỏi chủ quan Cụ thể, đối với CPIA, các nhóm cho điểm số phải chuyển đổi nhiều yếu tố chính sách và môi trường thể chế thành một chỉ số duy nhất Chỉ số FHCC xác định rõ yếu tố nào được xếp hạng, song lại dựa trên đánh giá chủ quan

B ảng 2 Các tiêu chí sử dụng của Tổ chức Freedom House và CPIA trực thuộc Ngân hàng Thế giới Các Qu ốc gia Chuyển đổi của Tổ chức Freedom

House (Freedom House Countries at the

dưới đây Mỗi tiêu chí được cho điểm từ 0 đến 7

( được định nghĩa rõ hơn dưới đây)

a Môi trường có bảo vệ chống tham nhũng

i Chính quy ền không có những quy định quan liêu

quá m ức, các yêu cầu về đăng ký và/hoặc các biện

pháp ki ểm soát khác mà vốn làm gia tăng cơ hội

tham nh ũng?

ii Nhà nước có tránh can dự quá mức vào nền kinh

t ế?

iii Nhà nước có tách quyền lực công khỏi lợi ích cá

nhân c ủa công chức?

iv Có đầy đủ các thủ tục công bố tài chính nhằm

ngăn chặn xung đột lợi ích giữa các công chức (ví

d ụ công khai tài sản của công chức có được công bố

để người dân và cơ quan báo chí xem xét và xác

minh?)?

v Nhà nước có bảo vệ đầy đủ chống lại xung đột lợi

ích trong khu v ực tư nhân?

b Có các lu ật, chuẩn mực đạo đức và ranh giới giữa

khu v ực công và khu vực tư không?

i Nhà nước có thực hiện thủ tục lập pháp hoặc hành

chính hi ệu quả không nhằm thúc đẩy liêm chính và

ngăn chặn, phát hiện và xử lý tham nhũng của công

ch ức?

ii Nhà nước có cho nạn nhân tham nhũng đầy đủ cơ

ch ế để theo đuổi các quyền của họ hay không?

iii Nhà nước có bảo vệ giáo dục đại học khỏi tình

tr ạng hối lộ và tham nhũng tràn lan hay không (ví

d ụ có cần hối lộ để được nhập học hoặc được điểm

cao?)?

iv Cán b ộ quản lý thuế có thực hiện hệ thống kiểm

toán n ội bộ hiệu quả để đảm bảo trách nhiệm giải

trình c ủa việc thu thuế?

c Th ực thi luật chống tham nhũng

i Có các cơ quan kiểm toán và điều tra hiệu quả và

độc lập do chính phủ thành lập hay không (ví dụ

như cơ quan tổng thanh tra) và các cơ quan này có

th ực hiện chức năng của mình mà không có bất kỳ

c ản trở hoặc sức ép chính trị nào hay không?

ii Các cáo bu ộc công chức tham nhũng ở cấp trung

ương và địa phương có được điều tra và truy tố triệt

để mà không có thành kiến hay không?

iii Các cáo bu ộc về tham nhũng có được công bố

r ộng rãi và không thiên vị trên báo chí không?

iv Nh ững người phản đối, nhà hoạt động chống

tham nh ũng, những người điều tra có được môi

trường pháp luật bảo vệ cho họ, để họ thấy an tâm

khi báo cáo v ề các vụ việc hối lộ và tham nhũng hay

không?

d Minh b ạch trong chính quyền

i L ập pháp, hành pháp và tư pháp có minh bạch

nhi ều hay không thể hiện qua việc người dân tiếp

trình bày d ưới đây trình bày các nội dung để xác định điểm số cụ thể:

1 a Không có ki ểm soát và cân bằng quyền lực

hành pháp Công ch ức lợi dụng vị trí của mình để thu l ợi cá nhân và công khai nhận hối lộ Chức vụ trong cơ quan lập pháp và các vị trị trong cơ quan hành pháp thường được mua bán

b Vi ệc ra quyết định của chính quyền là bí mật Công chúng b ị ngăn cản tham gia hoặc biết về các quy ết định và các tác động của các chính sách

c Nhà nước bị các nhóm lợi ích nhỏ chi phối (kinh

t ế, chính trị, chủng tộc và/hoặc quân đội) Tình

tr ạng tham nhũng trong cơ quan hành pháp diễn ra

ph ổ biến

2 a Ho ạt động kiểm toán và kiểm soát và cân bằng quy ền lực hành pháp không hiệu quả Công chức không b ị xử lý khi không hoàn thành công việc hoặc khi nh ận hối lộ

b Qúa trình ra quy ết định không minh bạch và chính quy ền nắm giữ các thông tin mà công chúng

và các t ổ chức xã hội dân sự cần có để đánh giá hiệu

qu ả hoạt động của chính quyền Cơ quan báo chí không độc lập với chính quyền hoặc với các nhóm

có l ợi ích kinh doanh mạnh

c Danh gi ới giữa khu vực công và khu vực tư không được xác định rõ và có đầy rẫy các xung đột

l ợi ích Luật pháp và các chính sách thiên vị cho các nhóm lợi ích nhỏ thuộc khu vực tư nhân Thực thiện pháp lu ật và chính sách bị tham nhũng làm bóp méo

và các ngu ồn lực cấp cho các dịch vụ công được chuy ển sang phục vụ cho tư lợi cá nhân

3 a Cơ chế giải trình trách nhiệm đối với bên ngoài như cơ quan tổng thanh tra hoặc cơ quan kiểm toán độc lập có thể có, song không đủ nguồn lực hoặc

ch ế tiềm năng của báo chí trong việc thu nhập và

ki ểm soát thông tin

c Nh ững người được bầu và công chức thường có

l ợi ích cá nhân xung đột với trách nhiệm nghề nghi ệp của họ

4 a Cơ chế trách nhiệm giải trình đối với bên ngoài

ở một chừng mực nào đó làm hạn chế các nhóm lợi ích đặc biệt có thể làm lệch hướng các nguồn lực

ho ặc ảnh hưởng tới quá trình ra quyết định thông qua các công c ụ không rõ ràng và không minh bạch Nguy cơ và cơ hội tham nhũng trong lĩnh vực hành pháp có th ể giảm được bằng cách giám sát và báo cáo đầy đủ

b Qúa trình ra quy ết định nhìn chung là minh bạch

c ận thông tin của chính quyền?

ii Người dân có quyền hợp pháp không để có được

các thông tin v ề hoạt động của chính quyền và các

phương tiện yêu cầu các cơ quan chính quyền cung

c ấp những thông tin này?

iii Nhà nước có nỗ lực không ngừng cung cấp

thông tin v ề các dịch vụ do chính quyền cung cấp và

các quy ết định theo định dạng và hình thức mà

người tàn tật có thể tiếp cận được?

iv Quy trình l ập ngân sách của cơ quan hành pháp

có toàn di ện và minh bạch và chịu sự đánh giá và

giám sát hi ệu quả của cơ quan lập pháp hay không?

v Chính quy ền có công bố chi tiết và chính xác báo

cáo h ạch toán về các khoản chi một cách kịp thời

không?

vi Nhà nước có đảm bảo tính minh bạch, đấu thầu

công khai và c ạnh trạnh hiệu quả khi trao các hợp

đồng của chính quyền?

vii Chính quy ền có tạo điều kiện cho việc quản lý

và phân b ổ khoản hỗ trợ của nước ngoài?

Cu ộc khảo sát này xếp hạng hiệu quả hoạt động của

các qu ốc gia cho từng câu hỏi phương pháp luận với

điểm số từ 0-7 điểm, trong đó 0 điểm là hiệu quả

ho ạt động kém nhất và 7 điểm là hiệu quả hoạt động

t ốt nhất Việc xếp hạng điểm số được thực hiện như

dưới đây:

T ừ 0–2 điểm: Những nước có điểm là 0, 1 hoặc 2

thì không có ho ặc hầu như không có sự bảo vệ đầy

đủ, chuẩn mực pháp lý hoặc các quyền trong những

l ĩnh vực được xếp hạng Luật bảo vệ quyền của

công dân ho ặc công bằng trong thủ tục chính trị chỉ

ở mức tối thiểu, hiếm khi được thực hiện hoặc

thường bị các cơ quan lạm dụng thường xuyên

T ừ 3–4 điểm: Những nước có điểm là 3 hoặc 4 có

m ức độ nào đó về sự bảo vệ đầy đủ, chuẩn mực

pháp lý ho ặc các quyền trong những lĩnh vực được

x ếp hạng Bảo vệ pháp lý ở mức độ yếu và việc thực

thi pháp lu ật không nhất quán hoặc có tham nhũng

5 điểm: Những nước đạt điểm 5 có mức độ tương

đối về sự bảo vệ đầy đủ, chuẩn mực pháp lý hoặc

các quy ền trong các lĩnh vực được xếp hạng Các

quy ền và chuẩn mực pháp lý được bảo vệ, nhưng

vi ệc thực thi còn có lúc không đáng tin cậy và có

th ể xảy ra một số trường hợp bị lạm dụng Điểm 5

được coi là đạt chuẩn mực cơ bản về hoạt động dân

ch ủ

6- 7 điểm: Những nước đạt điểm 6 hoặc 7 bảo đảm

t ất cả hoặc gần như tất cả sự bảo vệ đầy đủ, chuẩn

m ực pháp lý hoặc các quyền trong các lĩnh vực

được xếp hạng Bảo vệ pháp lý là mạnh và được

th ực thi công bằng Người dân được bồi thường

pháp lý n ếu các quyền của họ bị xâm phạm và hệ

ph ần nào đã ngăn chặn hành vi phi đạo đức

c Xung đột lợi ích và chuẩn mực đạo đức và nguy

cơ bị xử lý có ảnh hưởng ở mức độ nhất định đến công ch ức khi hoạch định chính sách có ảnh hưởng

t ới lợi ích cá nhân của chính bản thân họ

5 a Trách nhi ệm giải trình đối với quyết định được đảm bảo thông qua đạo đức làm việc hiệu quả của nhà nước được tăng cường bằng kiểm toán, thanh tra và công khai b ất lợi cho việc không hoạt động

Cơ quan tư pháp công bằng và độc lập với các cơ quan hành pháp khác Các cơ quan giám sát tình

tr ạng tham nhũng và xử lý minh bạch

b Các lý do đưa ra quyết định và các kết quả đạt được và chi phí bỏ ra cho các quyết định là rõ ràng

và được công bố cho công chúng Người dân có thể

có được tài liệu của chính quyền với chi phí danh ngh ĩa Báo chí của nhà nước (nếu có) và của khu

v ực tư nhân độc lập với ảnh hưởng của chính phủ và

th ực hiện vai trò thiết yếu về giám sát

c Xung đột lợi ích và chuẩn mực đạo đức áp dụng cho công ch ức được tuân thủ và thực hiện Các quan

ch ức đứng đầu chính quyền có nghĩa vụ công bố thu

nh ập, tài sản và không được hưởng miễn trừ truy tố theo quy định pháp luật trong trường hợp phạm pháp

6 T ất cả các mức xếp hạng thành phần đều đạt được tiêu chí điểm “5” Không có dấu hiệu cảnh báo nào

v ề tình trạng xấu hơn có thể xảy ra và có nhiều kỳ

v ọng tình hình hoạt động tiếp tục vững mạnh hoặc được cải thiện

Lưu ý: Các chữ in nghiêng được thêm vào để chỉ rõ hơn các hậu quả của tham nhũng so với yếu tố chính

sách và môi trường thể chế

này rõ ràng, thì đôi khi lý do thay đổi lại dẫn chiếu tới các chỉ số khác, điều này cho thấy

mối liên hệ giữa các chỉ số Ví dụ chỉ số mô tả đ i k èm với các đ án h giá d o Tổ ch ức Freedom House thực hiện thường có tham khảo thứ bậc xếp hạng của quốc gia đó trong

chỉ số TI-CPI.5Tương tự như vậy, để chuẩn bị cho điểm của CPIA-16, thì có tham khảo

tới các chỉ số khác Thực hiện như vậy nhằm hạn chế việc thổi phồng thứ hạng, tuy nhiên

nó có ngụ ý là điểm số CPIA không phải là những đánh giá hoàn toàn độc lập, mà là phần nào phụ thuộc vào sự am hiểu có được của các chuyên gia khác Không rõ liệu cơ chế tương tự như vậy có áp dụng tại Tổ chức Freedom House hay không, song phương pháp

luận trình bày trong tài liệu của Tổ chức Freedom House cho biết có áp dụng một quy trình tương tự như vậy, ở đó các chuyên gia địa phương của tổ chức Freedom House đề

xuất điểm số và một cơ quan trung ương xét điểm số đó theo tiêu chí “chính xác và công

bằng”6

Hai chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia ngày càng nổi bật trong những năm qua

Ngân sách Quốc tế (International Budget Project) và Chỉ số Liêm chính Toàn cầu (GII)

của Tổ chức Liêm chính Toàn cầu (Global Integrity) do các tổ chức phi chính phủ quốc tế xây dựng đều nhằm thúc đẩy các chính phủ hướng tới trách nhiệm giải trình và tính minh

bạch lớn hơn Cả hai chỉ số này đều cố gắng thể hiện sự rõ ràng và khách quan trong việc xác định tiêu chí cho điểm, ví dụ các chỉ số này được xây dựng để có thể so sánh tốt và cả hai chỉ số này đều được kết hợp với phương pháp đánh giá chuyên gia để nâng cao độ chính xác và uy tín

thể chế của quản trị Chỉ số OBI được xây dựng dựa trên quan điểm “tiếp cận thông tin

về ngân sách chính phủ và các hoạt động tài chính có ý nghĩa thiết yếu để đảm bảo các chính phủ có trách nhiệm đối với công dân của mình” IBP phối hợp cùng với các học giả

và các tổ chức xã hội dân sự tại 59 quốc gia để xây dựng lên chỉ số này Một phiếu câu

hỏi gồm 122 câu hỏi dạng nhiều lựa chọn đánh giá mức độ công khai của 7 loại tài liệu chính về ngân sách Phiếu câu hỏi do một chuyên gia hoặc một nhóm chuyên gia ở từng nước hoàn thiện Sau đó, phiếu câu hỏi hoàn thiện duy nhất này được nhân viên của IBP

5 Trong s ố 4 quốc gia do FHCC thực hiện, thì có hai chỉ số có tính chất mô tả có tham khảo tới thứ tự xếp

h ạng trong TI-CPI Ấn phẩm của Tổ chức Freedom House, Những quốc gia trong thời kỳ quá độ đã lý giải cho vi ệc tăng giảm thứ hạng bằng cách đưa ra dẫn chứng về sự thay đổi thứ hạng của quốc gia đó trong chỉ số TI-CPI

6 “Nh ững tác giả thực hiện vòng xếp hạng đầu tiên bằng cách cho điểm từ 0-7 cho từng câu hỏi trong số 83 câu h ỏi về phương pháp luận, trong đó điểm 0 có nghĩa là hoạt động kém nhất và điểm 7 có nghĩa là hoạt động tốt nhất Sau đó, các điểm số này được tập hợp thành 18 mục thành phần và 4 chủ đề chính Bên tư

v ấn tại khu vực và nhân viên tổ chức Freedom House xem xét một cách có hệ thống tất cả thứ hạng của

qu ốc gia theo trên cơ sở so sánh để đảm bảo tính chính xác và khách quan Tất cả các quyết định cuối cùng

v ề thứ hạng đều phụ thuộc vào Tổ chức Freedom House” Tổ chức Freedom House (2007)

đánh giá và cải thiện, bằng cách thảo luận với những người nghiên cứu đã hoàn thiện

bảng câu hỏi đó, tập trung vào sự nhất quán nội bộ và kiểm tra chéo với các thông tin công khai khác Các câu trả lời có nghĩa nếu nằm khoảng thời gian đến tháng 9/2007 và

mọi sự kiện xảy ra sau thời điểm này đều bị loại khỏi phân tích Chỉ số OBI gần đây nhất được công bố tháng 12 năm 2008

Tương tự như vậy, Chỉ số Liêm chính Toàn cầu (Global Integrity Index) tập trung vào

đó, chung chung hơn về quản trị Chỉ số GII “đánh giá sự tồn tại và hiệu quả của cơ chế

chống tham nhũng nhằm thúc đẩy liêm chính công khai” Chỉ số này dựa trên hơn 290

chỉ số riêng rẽ được phân thành 6 nhóm chính: (i) xã hội dân sự, thông tin công khai và báo chí, (ii) bầu cử, (iii) trách nhiệm giải trình của chính quyền, (iv) quản trị và dịch vụ dân sự, (v) giám sát và điều hành và (vi) chống tham nhũng và pháp quyền Chỉ số GII cho thấy tính chất “địa phương và thực hiện ở trong nước” của nó khi hầu hết các đánh giá đều do các nhóm nhà nghiên cứu và các nhà báo tại nước được đánh giá thực hiện Đợt thực hiện gần đây nhất chỉ số GII, được tiến hành tại 55 nước và vùng lãnh thổ, được công bố ngày 30 tháng 1 năm 2008 và có nghĩa điều chỉnh cho khoảng thời gian từ tháng 6/2006 đến tháng 6/2007

xét, phiếu câu hỏi được trình lên cho hai chuyên gia đánh giá ẩn danh, mà vốn được chọn

để đảm bảo độc lập với chính quyền lẫn các nhà nghiên cứu Sau đó IBP tìm cách xử lý khác biệt giữa các chuyên gia đánh giá và các nhà nghiên cứu Đối với chỉ số GII, việc đánh giá do trưởng nhóm nghiên cứu ở một nước trước tiên chuẩn bị và sau đó được các chuyên gia khác tại nước đó và bên ngoài xem xét lại một cách kín đáo Để minh bạch, các ý kiến của các chuyên gia đánh giá đối với cả chỉ số OBI lẫn GII đều được công bố công khai

tồn tại của luật, quy định và thể chế nhằm kiềm chế tham nhũng, mà còn về việc thực thi chúng cũng như khả năng tiếp cận của người dân thường đối với các cơ chế này” Trong khi dự kiến tiêu chí khách quan ví dụ “theo quy định pháp luật, công dân có quyền tiếp

cận thông tin của chính quyền và các tài liệu cơ bản của chính quyền không?” có thể dùng để so sánh thô, thì đánh giá chủ quan về hiệu quả thực thi pháp luật lại không thể tránh khỏi chủ quan (Bảng 3) Tương tự như vậy, tiêu chí của OBI yêu cầu đánh giá chủ quan về quy mô thông tin được công khai

trước đó ở nhiều khía cạnh Mặc dù một số trong số tiêu chí này không tránh khỏi chủ

quan, song nỗ lực làm cho tiêu chí này có tính khách quan và do đó có hiệu quả và có thể dùng để so sánh, còn vượt xa hơn mọi chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia khác

Những chỉ số có tiêu chí khá hẹp thì ít có chỗ để giải nghĩa và cả hai chỉ số này đều minh

bạch nhằm trình bày đầy đủ các ý kiến đóng góp và trả lời của các chuyên gia đánh giá Các chỉ số này được các tổ chức xây dựng nhằm giải quyết nhiều các yếu tố thường phát sinh khi nâng cao quản trị và kiểm soát tham nhũng

M ặc dù chỉ số GII và OBI dường như có tiến bộ, song chúng vẫn gây ra những tranh

ra một số bảo lưu đối về tính chính xác và khả năng sử dụng các chỉ số này cho đối thoại

với khách hàng Trong một số trường hợp, quan điểm là các chỉ số này đơn giản phản ánh sai thực tế Ví dụ tại Thái lan, một quan chức chính phủ cao cấp vốn không bất bình với toàn bộ đánh giá của chỉ số GII, có lưu ý tới một trường hợp không chính xác cụ thể mà sau đó đã được chỉnh sửa lại Tại Việt Nam, một bên tư vấn khác đã hoàn thành phiếu hỏi

chỉ số OBI, trong khi một cuộc đánh giá khác được thực hiện độc lập với cuộc đánh giá

do bên tư vấn chỉ số OBI thực hiện7

Trong một số trường hợp khác, hoàn cảnh thực tế cụ

thể có thể không gây ra tranh cãi, song tổng thể xếp hạng lại gây nghi ngờ Đối với Trung

Quốc, một người sử dụng cảm thấy “dịch vụ dân sự khá mạnh, vẫn thu hút được nhân sự

tốt nhất và thông minh nhất và có các chính sách và hoạt động phát triển nghề nghiệp và đào tạo tăng cường” và do đó xếp hạng thấp trong chỉ số GII bị coi là đánh giá thấp Tại Philippines, một mặt đánh giá của chỉ số OBI trong một số trường hợp bị nhiều nhà quan sát cho rằng là quá lạc quan, đặc biệt đối với báo cáo trong năm Tại Thái lan, đánh giá

của chỉ số GII về điều hành và dịch vụ dân sự và trách nhiệm giải trình của chính phủ bị

một nhà quan sát coi là tiêu cực nhiều hơn là được đảm bảo

7

Kh ả năng so sánh các đánh giá của chỉ số OBI xuất phát từ thực tế lạc quan đó là OBI có công bố phiếu câu h ỏi chi tiết mà vốn là cơ sở cho các đánh giá này

B ảng 3 Một số tiêu chí mẫu được Chỉ số Ngân sách Mở (Open Budget Index) và Chỉ số Liêm chính

Toàn C ầu (Global Integrity Index) sử dụng

Ch ỉ số Ngân sách Mở (Open Budget Index) Ch ỉ số Liêm chính Toàn cầu (Global Integrity

Index)

14 Li ệu ngân sách của cơ quan hành pháp hoặc các

tài li ệu hỗ trợ có trình bày dự báo kinh tế vĩ mô mà

v ốn là cơ sở cho việc dự báo ngân sách?

a Có, ph ần thảo luận mở rộng về dự báo kinh tế vĩ

mô có được trình bày và những giả thuyết chính

(như lạm pháp, tăng trưởng GDP thực, tỷ lệ thất

nghi ệp và lãi suất) được nêu rõ ràng

b Có, ph ần dự báo kinh tế vĩ mô được thảo luận tới

và h ầu hết các giả thuyết chính đều được nêu rõ

ràng, song có lo ại trừ một số chi tiết

c Có, có th ảo luận phần nào về dự báo kinh tế vĩ

mô (và/ho ặc trình bày các giả thuyết chính), tuy

nhiên l ại thiếu các thông tin quan trọng

d Không, các thông tin có liên quan đến dự báo

kinh t ế vĩ mô không được trình bày

e Không áp d ụng/khác (xin vui lòng cho ý kiến)

12 Người dân có quyền pháp lý tiếp cận thông tin? 12a Theo quy định pháp luật, người dân có quyền

ti ếp cận thông tin của chính phủ và các tài liệu cơ

b ản của chính phủ

12b Theo quy định pháp luật, người dân có quyền khi ếu nại không nếu bị từ chối tiếp cận tài liệu cơ

b ản của chính phủ

12c Theo quy định pháp luật, có xác lập cơ chế thể

ch ế để qua đó người dân có thể yêu cầu các tài liệu chính ph ủ hay không

… 13: Quy ền tiếp cận thông tin có hiệu quả không? 13a: Trên th ực tế, người dân có nhận được trả lời cho yêu c ầu tiếp cận thông tin trong một khoảng

th ời gian hợp lý không [câu hỏi có mức điểm 100,

75, 50, 25, và 0]

M ức điểm 100: Các tài liệu đều có trực tuyến và có

th ể nhận được các tài liệu đó trong vòng 2 tuần Các tài li ệu đều có sẵn như nhau; không có chậm trễ nào cho các thông tin nh ạy cảm về mặt chính trị Chỉ cho phép trường hợp ngoại lệ hợp lý đối với thông tin có liên quan đến an ninh quốc gia nhạy cảm

M ức điểm 50: Mất khoảng một hoặc 2 tháng để

nh ận được tài liệu Có thể chậm hơn Các thông tin

nh ạy cảm về chính sách có thể bị giữ lại mà không được giải thích đầy đủ

M ức điểm 0: Mất trên 4 tháng để nhận được tài liệu Trong m ột số trường hợp, hầu hết các tài liệu có thể

có được sớm hơn, song luôn chậm nhận được các thông tin nh ạy cảm về chính trị Trường hợp loại trừ

vì lý do an ninh qu ốc gia bị lạm dụng để tránh công

b ố các thông tin của chính phủ

…

Thời gian tiến hành các lần đánh giá cũng là một vấn đề Nhiều nhà quan sát lưu ý

rằng tại thời điểm công bố đợt đánh giá, thì tình hình đã thay đổi Tại Mông Cổ, mặc dù

tổng thể nhóm chỉ số OBI được xem là chính xác, song tình hình đã thay đổi Tại Thái Lan, nhìn bên ngoài thì chỉ số GII dựa trên Hiến pháp cũ (Tuy nhiên, cần lưu ý rằng trong một số trường hợp, độ trễ này là không thể tránh khỏi và vấn đề này nảy sinh đối

với tất cả các chỉ số được nêu trong báo cáo này) Một nhóm nhỏ các chuyên gia có tham gia vào các lần đánh giá đó cũng lưu ý tới điểm hạn chế này, đặc biệt đối với các yếu tố

có tính chủ quan cao hơn

Tại Mông Cổ, là một trong trong những nước mà nhân viên Ngân hàng Thế giới có đánh giá khá tích cực, mặc dù có vấn đề độ trễ thời gian, song chỉ số OBI đã đóng vai trò gián

tiếp trong đối thoại quốc gia và cụ thể vòng hai đã có kết quả tích cực khi các tổ chức phi chính phủ đã hoàn thành chỉ số này và công bố các kết quả này tại Mông Cổ trước khi định chế toàn cầu này công bố bản báo cáo này

dẫn chứng về việc hạn chế ảnh hưởng của cả chỉ số OBI và GII đó là cách thức thực hiện – việc đánh giá được “c ác chuyên gia” thực hiện cùng với nhau bằng cách dùng phiếu cho điểm – làm hạn chế sự hữu ích của các chỉ số này đối với đối thoại Philippines cho

rằng: “Cơ sở xếp hạng (quan điểm chuyên gia cùng với một số đánh giá của chuyên gia) khiến cho chỉ số này dễ bị tổn thương trước lý do thường được chính phủ không sẵn lòng

sử dụng Thái Lan cho rằng chỉ số này “được xem là một người bên ngoài ngồi trên cao

và đưa ra “kết quả” mà vốn “được chuẩn bị trước” dựa trên nhận thức và chỉ việc đưa ra phiếu cho điểm”

thể nâng cao việc sử dụng chỉ số cho đối thoại nếu các chỉ số này chính xác hơn, nếu cải thiện được vấn đề độ trễ thời gian và nếu được trình bày trước cho chính phủ đối tác thay cho sự đã rồi khi được báo chí trên toàn thế giới công bố Việc thiếu sự tham gia từ đầu

của chính phủ dường như thuần túy không phải là tác dụng thứ yếu trong phương pháp

luận, mà là một yếu tố không thể tách rời Ví dụ các tác giả của chỉ số OBI coi đó là điểm

mạnh: “Việc nghiên cứu nhằm đưa ra cách nhìn độc lập, không có yếu tố chính phủ trong

đó về tính minh bạch về tình trạng ngân sách tại các nước được nghiên cứu Tất cả các nhà nghiên cứu có tham gia hoàn thiện Phiếu câu hỏi về Ngân sách Mở đều từ các tổ

chức học thuật hoặc các tổ chức phi chính phủ khác” (p v)

hữu quốc gia Đánh giá Chi tiêu Công và Trách nhiệm Giải trình Tài chính (PEFA), do

Ngân hàng Thế giới và các nhà tài trợ khác tiến hành, hỗ trợ cho “phươ ng pháp thống

nhất và hài hòa cho các đánh giá và cải cách trong lĩnh vực chi tiêu công, mua sắm và trách nhiệm giải tr ình tài chính” Đánh giá này, trong số các yếu tố khác có dựa trên chuẩn theo dõi chi tiêu của các nước nợ cao (HIPC) và Mã Minh bạch Tài khóa của Quỹ

tiền tệ quốc tế (IMF), đưa ra thứ hạng cho nhiều khía cạnh về chi tiêu công và trách nhiệm giải trình tài chính, vốn được chuẩn bị cùng với các chính phủ đối tác, tập trung vào các cải cách do quốc gia chủ trì thực hiện Không may là yếu tố sở hữu quốc gia được nhấn mạnh tới lại không thể so sánh được giữa các quốc gia và theo thời gian Chỉ

có một số ít các nước Đông Á Thái Bình Dương, trong đó không có nước lớn nào tiến hành các đánh giá PEFA và công bố công khai kết quả8

8 Các đánh giá PEFA được công khai cho các nước Samoa, Đông Timor và Vanuatu

B ảng 4 Các câu hỏi về vấn đề tham nhũng trong “Khảo sát Ý kiến Giám đốc Điều hành” do

Di ễn đàn Kinh tế Thế giới thực hiện

Trong l ĩnh vực của mình, ông/bà có thể ước tính mức độ phổ biến các công ty phải trả thêm các khoản không chứng từ hoặc hối lộ để nhận được phán quyết tài phán thuận lợi? (1=phổ biến, 7=không bao

gi ờ)

Trong l ĩnh vực của mình, ông/bà có thể ước tính mức độ phổ biến các công ty phải trả thêm các khoản không chứng từ hoặc hối lộ có liên quan đến các hợp đồng của nhà nước (các dự án đầu tư)?

(1=ph ổ biến, 7=không bao giờ)

Trong l ĩnh vực của mình, ông/bà có thể ước tính mức độ phổ biến các công ty phải trả thêm các khoản không chứng từ hoặc hối lố có liên quan đến khoản thuế phải nộp hàng năm? (1=phổ biến, 7=không

ho ặc điện)?(1=phổ biến, 7=không bao giờ)

Tại đất nước của ông bà, công quỹ có bị chỉnh chệch sang các công ty, các cá nhân hoặc các nhóm?

(1=là ph ổ biến, 7=chưa bao giờ xảy ra)

Các kho ản các công ty khác chi trả trái phép nhằm tác động tới chính sách của chính phủ, luật hoặc

quy định có làm phát sinh chi phí hoặc gây tác động xấu tới công ty của ông/bà không? (1=có, chúng

có ảnh hưởng tiêu cực đáng kể, 7=không, chúng không có tác động)

XNK

Ti ện ích công c ộng Thu thuế Hợp đồng c ủa Nhà

nước

Phán quy ết tài phán

“Kh ảo sát Ý kiến các Giám đốc Điều hành” hàng năm của Diễn đàn Kinh tế Thế giới

Cuộc

khảo sát có nhiều câu hỏi có liên quan đến quản trị, ví dụ trong đó có các câu hỏi về nhận

thức đối với sự độc lập của cơ quan tư pháp và độ tin cậy của quyền tài sản cũng như các câu hỏi về tham nhũng Bảng 4 cho thấy các câu hỏi về tham nhũng của cuộc khảo sát

của WEF thực hiện đầu năm 200610

Ngoài ra, nhiều câu hỏi được nhắc đi nhắc lại hàng năm, trong nhiều trường hợp điều này cho phép đối chiếu diễn biến xảy ra theo thời gian

Dưới góc độ GAC của Ngân hàng Thế giới, thì đặc điểm này đặc biệt hữu ích, song mức

độ tin cậy mà chúng ta có thể tin vào vào các cuộc khảo sát của WEF lại đặc biệt hạn chế

vì nhiều lý do

Quy mô mẫu của khảo sát WEF có thể nhỏ và khác nhau đáng kể giữa các nước Một

điểm tính cực trong phần trình bày dữ liệu của “Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Toàn cầu” hàng năm của WEF đó là có trình bày rõ quy trình thực hiện , và phần phụ lục cũng trình bày các thông tin khá chi tiết về quy mô mẫu công ty Bảng 5 cho biết thông tin về quy

mô mẫu áp dụng với các nước ở khu vực Đông Á Thái Bình Dương, cũng như đối với ba nước giàu Trong khi quy mô mẫu ở một số nước là đủ, thì tại một số nước, quy mô mẫu

lại rất nhỏ—sáu trong số 9 nước khu vực Đông Á Thái Bình Dương có quy mô mẫu nhỏ hơn 100 công ty, trong đó có nhiều nước lớn Mặc dù báo cáo có nêu “quy mô mẫu khác nhau phụ thuộc vào quy mô của nền kinh tế” (trang 87), song điều đó dường như không như vậy Thụy Điển và Tây Ban Nhà có quy mô mẫu lần lượt là 36 và 63 công ty, trong khi đó nước Cộng hòa Yugoslavia cũ Macedonia và Montenegro lại có quy mô mẫu là

104 và 72 Indonesia có số công ty chọn làm mẫu trong cuộc khảo sát này của WEF còn

nhỏ hơn chút ít so với Mông Cổ, mặc dù có dân số gấp khoảng 80 lần11

9 K ết quả của cuộc khảo sát được trình bày trong phụ luc của WEF (2006, 2007)

10 Như được nêu trong báo cáo WEF 2006 Mặc dù ấn bản năm 2007 của Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Toàn cầu là báo cáo gần đây nhất, song những các câu hỏi về tham nhũng trong các lĩnh vực cụ thể đã bị

lo ại bỏ một cách rõ ràng Bảng 4 trình bày các số liệu của cuộc khảo sát WEF 2006, trong khi đó Bảng 5

và B ảng 6 lại trình bày về đặc điểm mẫu của cuộc khảo sát WEF 2007

11 D ĩ nhiên, không cần thiết lấy mẫu theo tỷ lệ hoặc thậm chí gắn theo quy mô dân số, song lấy mẫu quy mô

r ất nhỏ đối với những nước rất lớn có thể là vấn đề

12

Quy mô m ẫu áp dụng với Mỹ đã tăng lên đáng kể trong giai đoạn 2006 -2007, tăng từ 235 công ty lên

609 công ty Phân b ổ công ty không khác nhau đáng kể

B ảng 5 Phân bổ quy mô mẫu trong cuộc khảo sát của WEF

m ẫu Công ty nh(% m ẫu) ỏ Công ty trung bình (% m ẫu) Công ty l(% m ẫu) ớn Không rõ quy mô

Ngu ồn: WEF (năm 2007)

Lưu ý: Công ty nhỏ là công ty có ít nh ất 100 công nhân Công ty trung bình là công ty có từ 101 đến

1000 công nhân Công ty l ớn là công ty có trên 1000 công nhân

khi phần lớn các công ty được chọn làm mẫu ở Campuchia là các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, thì chỉ có chưa đến 10% công ty ở Trung Quốc, Malaysia, Thái Lan,

Nhật bản và Hoa kỳ thuộc loại hình công ty này Hơn một nửa mẫu ở khu vực Đông Á Thái Bình Dương là các cô ng ty tro ng n ước thuộc khu vực tư nhân, ngoại trừ ở Campuchia và Việt Nam Các công ty nhà nước chiếm trên ¼ số mẫu ở một số nước (Trung Quốc, Thái Lan và Việt Nam, song hoàn toàn không có ở các mẫu ở tại nước khác (Đông Timor và Philippines)

B ảng 6 Phân bổ hình thức sở hữu công ty trong cuộc khảo sát của WEF

m ẫu Tư nhân (%)

Nhà nước (%)

Nước ngoài (%)

H ỗn hợp (%)

Không bi ết (%)

nhũng, nêu ở Bảng 4, đều được xếp hạng một cách chủ quan theo thang điểm và do đó có

giới hạn Do đó, tác động của việc lấy mẫu khác nhau đối với số bình quân quốc gia có

thể không nghiêm trọng như trường hợp tính trung bình của các câu trả lời không bị giới

hạn, ví dụ như mức độ bán hàng Tuy nhiên, do không có số liệu công ty, nên không thể

xảy ra khả năng là việc lấy mẫu khác nhau sẽ dẫn đến xu thế trả lời có tính hệ thống như được trình bày ở Bảng 4 Ví dụ nhiều nghiên cứu cho thấy các công ty nhỏ gặp phải hối

lộ thường xuyên hơn so với các công ty lớn – nếu điều này cũng xảy ra đối với các công

ty trong cuộc khảo sát WEF, thì những nước lấy mẫu thiên về công ty có quy mô lớn có

thể có tỷ lệ tham nhũng bị đánh giá thấp, so với những nước lấy mẫu thiên về công ty có quy mô nhỏ13

riêng biệt có thể gây lo ngại về tính đại diện của mẫu và khả năng so sánh giữa các nước Phương thức triển khai không đồng nhất, áp dụng phỏng vấn trực tiếp, gửi phiếu

câu hỏi bằng thư hoặc phỏng vấn qua điên thoại và trực tuyến Báo cáo cũng không nêu phương thức nào được áp dụng ở các nước Để tiến hành chọn mẫu, WEF liên hệ với

mạng lưới các tổ chức cộng tác của mình và đưa tài liệu hướng dẫn, khuyến khích các tổ

chức này “tập trung tới các giám đốc quản lý đứng đầu, trong đó cụ thể tập trung vào các đơn vị sử dụng lao động có quy mô lớn nhất tại những nước có các tổ chức này (trang 87) Ngoài mẫu do các tổ chức đối tác thu thập, các công ty thành viên và đối tác của

Diễn đàn cũng được mời tham gia vào cuộc Khảo sát (trang 87) Sai lệch trong lấy mẫu

ngẫu nhiên có thể có hoặc không có tác động nào lên kết quả, song trong mọi trường hợp nên được người sử dụng dữ liệu biết và thừa nhận

đó có thể làm dẫn đến lỗi hệ thống Ví dụ, một phiếu hỏi sẽ bị loại nếu “điểm bình quân

của toàn bộ phiếu hỏi lệch khỏi điểm bình quân của nước đó đối với tất cả các câu hỏi trên ba độ lệch chuẩn” (WEF 2007, trang 92) Nói cách khác, tiêu chí xác định p hần tử bên ngoài được xác định dựa trên việc so sánh giữa các quốc gia Ảnh hưởng của yếu tố này đó là đối với một nước mà hầu hết các câu trả lời đều thuận lợi, như tại Đức, thì xác

suất loại bỏ một phiếu hỏi rất tiêu cực sẽ khá cao, trong khi xác suất loại bỏ một phiếu

hỏi rất tích cực sẽ bằng không Ở thang điểm bên kia, đối với một nước có hầu hết các câu trả lời không thuận lợi, như tại Zimbabwe, thì xác suất loại các câu trả lời tích cực sẽ cao hơn so xác suất loại bỏ các câu trả lời tiêu cực Không có giải thích nào cho việc loại

bỏ “phần tử bên ngoài”, và cơ chế xác định phần tử bên ngoài trên cơ sở so sánh giữa các

quốc gia theo phương thức được mô tả ở đây có thể dẫn đến lỗi đó là cái gì tốt sẽ tốt hơn, cái gì xấu sẽ xấu đi, chứ không phản ánh đúng thực tế

Những thay đổi gần đây trong cuộc khảo sát WEF làm hạn chế sự hữu ích của nó

13 N ếu quy mô mẫu khác nhau giữa các nước đơn thuần chỉ phản ánh sự khác nhau về quy mô dân số, thì

s ẽ không phải là vấn đề Tuy nhiên, điều này dường như không đúng Chắc chắn Thái Lan có một số công

ty có ít hơn 100 lao động Thực tế, mặc dù trường hợp Thái Lan dường như là một phần tử bên ngoài, song

có v ẻ như nhóm địa phương đã hết sức nghiêm túc nhận hướng dẫn để thực hiện khảo sát đối với “các đơn

v ị sử dụng lao động có quy mô lớn nhất” như được nêu trong báo cáo

cuộc khảo sát, WEF không đưa ra các câu trả lời của năm đó, mà chỉ đưa ra trung bình trượt của các câu trả lời trong hai năm Mặc dù WEF lập luận rằng điều đó là hợp lý vì nhiều lý do, song rõ ràng nó làm hạn chế khả năng đánh giá các thay đổi theo thời gian Nguyên nhân “sáng tạo” thứ hai xuất phát từ ấn phẩm gần đây nhất đó là hầu hết những câu hỏi về tham nhũng trong lĩnh vực cụ thể vốn được nêu tại Bảng 4 không được hỏi

hoặc không được báo cáo

một số nước, đặc điệt trong trường hợp hoàn toàn không có có dữ liệu khác phù hợp

Tuy nhiên, cần bảo đảm chú ý tới chi tiết về phương pháp luận và lấy mẫu Ví dụ quy mô

mẫu tại Trung Quốc và Việt Nam có thể đủ lớn để đảm bảo độ tin cậy của kết quả, trong khi quy mô mẫu nhỏ tại Philippines, T hái Lan và các nước khác cho thấy tốt hơn không nên sử dụng những số liệu này trong thực tế WEF có nêu thông tin về quy mô mẫu và phương pháp luận trong phần Phụ lục để người đ ọc có thể tiếp cận được những quyết định có hiểu biết khi quyết định liệu hoặc làm thế nào sử dụng các chỉ số này của một nước cụ thể14

với cuộc khảo sát của WEF và có phân loại khác nhau cho các câu hỏi về môi trường kinh doanh, tương tác qua lại với Nhà nước và tham nhũng cũng như các câu hỏi về kết

quả tài chính của công ty Dữ liệu đều có dưới dạng tổng hợp trên trang web15

và dạng số

liệu của công ty, trong đó số liệu cô ng ty cũng có trên trang web Có năm loại số liệu

thống kê tổng hợp của quốc gia được phản ánh trên trang web có đề cập tới tổng thể mức

độ diễn ra hối lộ, thành phần các công ty có xác định tham nhũng là vấn đề chính, và mức

độ phổ biến của hối lộ để nhận được giấy phép hoạt động, làm việc với cán bộ thuế và

bảo đảm nhận được hợp đồng của chính phủ Ngoài ra, còn có thêm các câu hỏi khác về

những vấn đề có liên quan đến quản trị, cụ thể là về tiếp xúc giữa công chức và doanh nghiệp, như khi giải quyết vấn đề giấy phép, thanh tra, quy định về lao động, v.v…

trường đầu tư có công bố số liệu trên trang web được thực hiện trong giai đoạn

2002-2005 Trong giai đoạn này, các cuộc khảo sát môi trường đầu tư có xu hướng riêng biệt hóa ở mức độ nào đó Mặc dù các câu hỏi khá tương tự nhau, song chúng không giống nhau và rất khác nhau giữa các thời điểm Bảng 7 đưa ra ví dụ về số liệu thống kê về các khoản thanh toán không chính thức cho cán bộ thuế Các câu hỏi thực tế được đặt ra trong các cuộc khảo sát rất khác nhau giữa các thời điểm Điều này đặc biệt đúng đối với trường hợp Việt Nam Mặc dù trang web cho thấy trên 78% công ty trả l ời tích cực cho câu hỏi “liệu có bị kỳ vọng hoặc có bị đề nghị quà tặng hoặc một khoản thanh toán không chính thức khi gặp cán bộ thuế?’”, câu hỏi có rút ra trên thực tế các dữ li ệu cho trường

14 Không may là thư viện Ngân hàng Thế giới chỉ đăng ký bản in của các Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Toàn c ầu

hợp Việt Nam có hỏi là “giờ nghĩ đến có các khoản thanh toán không chính thức/quà biếu

mà một công ty giống như công ty của ông/bà phải đưa trong một năm cụ thể, thì xin ông/bà vui lòng cho biết tần suất các công ty đó phải thanh toán hay tặng quà cho những

mục đích sau 1=Không bao giờ 2=Hiếm khi 3=Thỉnh thoảng 4=Thường 5=Thường xuyên 6=Luôn luôn” Trang web cho biết tỷ lệ các công ty trả lời cho các lựa chọn 2, 3,

4, 5 hoặc 6 Trên thực tế, câu hỏi này được lấy từ cuộc Khảo sát Môi trường Kinh doanh

và Tình hình Hoạt động Kinh doanh do Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu âu (EBRD)-Ngân hàng Thế giới thực hiện tại Việt Nam cuối năm 2004 Mặc dù các số liệu

của Việt Nam, do đã được tính toán, nên có thể so sánh với các số liệu khác của 33 nước khác (hầu hết tại ECA) nơi các BEEPS được thực hiện, song các số liêu này không so sánh được với các nước khác ở Đông Á và Thái Bình Dương Trên thực tế, đã có một

cuộc khảo sát môi trường kinh doanh sử dụng mô hình áp dụng tại các nước khác ở Đông

Á và Thái Bình Dương tiến hành tại Việt Nam năm 2005 Sử dụng các câu hỏi tương tự

của cuộc khảo sát này cho thấy có 48% công ty gặp phải khoản thanh toán không chính

thức khi giải quyết vấn đề thuế, rất khác so với tỷ lệ 78% nêu trong bảng các chỉ số đo lường tổng hợp trên trang web của cuộc khảo sát doanh nghiệp này16

Trên thực tế, trang web này công bố tất cả các số liệu của công ty phục vụ cho việc so sánh và phân tích, và gồm số liệu nhiều năm của cùng một nước Điểm quan trọng thứ hai

của các cuộc khảo sát doanh nghiệp này đó là hầu hết những điểm riêng biệt nêu trên không còn là vấn đề Các cuộc khảo sát thực hiện tại Châu Mỹ La tinh và Caribê, Châu Phi năm kể từ năm 2006, và tại Châu Âu và Trung Á (hiện đang được tiến thực hiện), có

mức độ hài hòa cao hơn Đáng khích lệ, các kế hoạch thực hiện các cuộc khảo sát tương

tự tại Đông Á và Thái Bình Dương đang được tiến hành năm 2009

giữa các quốc gia Chỉ số TI-GCB là cuộc khảo sát công luận theo đó đánh giá nhận thức

và kinh nghiệm của công chúng nói chung về th am nhũng , được tổ chức Gallup International thực hiện cho Tổ chức Minh Bạch Quốc tế (Transparency International) với

tư cách là một phần của cuộc Khảo sát Tiếng nói của Người dân (Voice of the People Survey) Cuộc khảo sát này phỏng vấn ý kiến người dân về lĩnh vực công nào có tham

nhũng nhiều nhất, cũng như các câu hỏi khác đo lường mức độ thành công của chính phủ trong cuộc chiến chống tham nhũng (Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) năm 2007) Ngoài ra, cuộc khảo sát này còn phỏng vấn người trả lời những câu hỏi đơn giản có tính thực tế như “trong 12 tháng qua, ông/bà hoặc bất cứ ai hộ gia đình của mình phải hối lộ dưới mọi hình thức cho từng thể chế/tổ chức sau đây? [điện, gas, tiền thuế, v.v…]” Với quy mô mẫu trên 1000 ở hầu hết các nước, chỉ số TI-GCB là hình ảnh hữu ích về tham nhũng khi nó tác động tới người dân thường Không may là chỉ

có sẵn các số liệu tổng hợp phục vụ cho mục đích phân tích, và vì vậy việc so sánh là không thể thực hiện được

B ảng 7 Các Khoản thanh toán Không Chính thức cho Cán bộ Thuế theo Dữ liệu của các cuộc Khảo sát Doanh nghi ệp

trên trang web

% các công ty bị Kỳ vọng phải biếu quà khi gặp Cán bộ Thuế

T ỷ lệ các công ty có trả lời tích cực cho câu hỏi “Ông/Bà có bị kỳ vọng hoặc bị yêu cầu biếu quà hoặc thanh toán khoản không chính thức khi gặp cán bộ thuế?

Campuchia

2003

Công ty c ủa Ông/bà có bị kiểm tra hoặc được yêu cầu tham dự các cuộc họp

v ới cán bộ của các cơ quan chính quyền trung ương, cấp tỉnh, hoặc cấp thành

ph ố/thị xã trong 12 tháng qua không? Có/Không Nếu có, vui lòng trả lời các

câu hỏi sau về một cuộc thanh tra thông thường/điển hình:… khoản chi không

chính th ức Có/Không

… cơ quan Thuế

S ố liệu báo cáo có 42% các công ty tr ả lời “có” cho câu h ỏi về các khoản thanh toán không chính

th ức (trong số những người đã trải qua các cuộc

h ọp/thanh tra thuế) Trung Qu ốc

2003a

Câu h ỏi năm 2002:

Trung bình, n ăm ngoái Công ty của Ông/Bà mất bao nhiêu ngày cho việc liên

h ệ (ví dụ như các cuộc thanh tra và gặp) với một trong những cơ quan sau đây

trong b ối cảnh điều hành hoạt động kinh doanh của Ông/Bà? Và các chi phí

phát sinh từ các buổi họp là gì? (Tổng số quà biếu và các khoản hối lộ bị yêu

c ầu)

…Thanh tra Thuế

Câu hỏi 2003:

B14 Trong năm 2002, trung bình năm ngoái Công ty Ông/Bà mất bao nhiêu

ngày cho việc liên hệ (ví dụ như cuộc thanh tra và gặp) với một trong những cơ

quan sau đây trong bối cảnh điều hành kinh doanh của ông/bà? Và các chi phí

phát sinh gắn với các lần gặp là gì? (Tổng số quà biếu và các khoản hối lộ bị

yêu c ầu)

…Thanh tra Thuế

Số liệu báo cáo có 38.74% không th ể dùng để so sánh

T ỷ lệ trả lời không phải là câu trả lời không cho câu

h ỏi trên cho năm 2002 là 14,74% và cho năm 2003

là 17,05%

Indonesia

2003

Trung bình, Công ty c ủa Ông/Bà mất bao nhiêu ngày cho các đợt thanh tra và

các lần gặp bắt buộc với cán bộ của các cơ quan sau đây trong bối cảnh điều

hành kinh doanh c ủa ông/bà? Và các chi phí phát sinh từ các lần gặp này là

gì? Ông/Bà có bị kỳ vọng hoặc bị yêu cầu biếu quà hoặc các khoản thanh

toán không chính th ức không? Có=1 No=2

… Thanh tra thuế

S ố liệu báo cáo có 11,22% trả lời “có” cho câu hỏi về các kho ản thanh toán không chính thức

Năm ngoái tổng cộng bao nhiêu lần Công ty của Ông/Bà bị kiểm tra hoặc

Ông/Bà (ho ặc nhân viên của Ông/Bà) bị yêu cầu bắt buộc gặp cán bộ của một

trong các cơ quan sau đây trong điều kiện điều hành kinh doanh của Ông/Bà?

… Ông/Bà có b ị kỳ vọng hoặc là yêu cầu biếu quà hoặc một khoản chi không

chính th ức tại mỗi lần gặp mặt này không? 1=Thường xuyên 2=Thỉnh thoảng

3= Chưa bao giờ (Bỏ qua)

… C ục Thuế

Sô li ệu báo cáo có 34,69%

m ẫu trả lời câu hỏi “thỉnh tho ảng” hoặc “thường xuyên”

Philippines

2003

Trung bình, n ăm ngoái Ông/Bà mất bao nhiêu ngày cho các cuộc thanh tra

hoặc gặp bắt buộc với cán bộ của [tên tổ chức] trong bối cảnh điều hành kinh

doanh c ủa ông/bà? Nếu đã trải qua: … Ông/Bà có bị yêu cầu một cách rõ ràng

ho ặc ẩn ý về việc biếu quà hoặc trả khoản thanh toán không chính thức cho đợt

thanh tra và/ho ặc các cuộc gặp với [tên tổ chức] không?

… Thanh tra Thu ế

S ố liệu báo cáo có 27,55% trả lời “có” cho câu hỏi về các kho ản thanh toán không chính th ức cho thanh tra thu ế

Vi ệt Nam

2005b

Gi ờ Ông/Bà hãy nghĩ đến quà biếu/khoản thanh toán không chính thức mà một

công ty như của Ông/Bà phải chi trong một năm nhất định, vui lòng cho biết

t ần suất các công ty đó phải đưa quà/khoản thanh toán như vậy cho các mục

đích sau

1= Chưa bao giờ 2=Hiếm khi 3=Thỉnh thoảng 4= Thường 5=Thường xuyên

6=Luôn luôn

… Để giải quyết các việc về thuế và thu thuế

S ố liệu báo cáo có 78,67% các công ty trả lời các lựa

ch ọn câu trả lời không phải là câu trả lời “chưa bao gi ờ” cho câu hỏi BEEPS

Ghi chú: M ột số dạng câu hỏi gồm cả các lựa chọn “không biết” hoặc là “không thích hợp”

a Cơ sở dữ liệu về công ty bao gồm số liệu của cả cuộc khảo sát năm 2002 và 2003 Đối với các câu hỏi khác, các câu trả lời trên trang web dường như dựa theo số liệu năm 2002, chứ không dựa trên số liệu năm 2003

b Mặc dù số liệu đo lường tổng hợp cho thấy dữ liệu là từ cuộc Khảo sát Môi trường Đầu tư năm 2005, song số liệu đo lường tổng hợp trên trang web thực tế tương ứng với cuộc khảo sát doanh nghiệp thực hiện cuối năm 2004 với tư cách là một

ph ần của cuộc Khảo sát Môi trường Kinh doanh và Tình hình Hoạt động Doanh nghiệp (BEEPS) do Ngân hàng Tái thiết và Phát tri ển Châu Âu (EBRD) – Ngân hàng Thế giới thực hiện

Nh ận thức Tham nhũng (Corruption Perceptions Index) do Tổ chức Minh bạch Quốc tế

(Transparency International) (TI-CPI) xây dựng Cả hai chỉ số này đều được tổng hợp lại

từ các chỉ số hiện tại, được dựa trên giả thuyết đó là các chỉ số thành phần mà chúng tổng

hợp lại đều là những thước đo không hoàn hảo đối với cùng một nội dung Cả hai chỉ số này đều được đề cập rộng rãi trên báo chí và giúp thu hút sự quan tâm trực tiếp của các nhà hoạch định chính sách cũng như công chúng đối với các vấn đề quản trị

Chỉ số Nhận thức Tham nhũng (Corruption Perceptions Index) của Tổ chức Minh

dự định đó chỉ là hoạt động nghiên cứu, song việc xây dựng một chỉ số tham nhũng giữa các quốc gia xuất phát từ một tổ chức NGO quốc tế hàng đầu vốn dành hết cho giảm tham nhũng đã thu hút được đáng kể sự quan tâm và việc công bố hàng năm chỉ số TI-CPI tiếp tục nhận được sự quan tâm rộng rãi của giới báo chí Báo cáo đi kèm với công

bố chỉ TI-CPI có giải thích kỹ lưỡng rằng chúng đo lường nhận thức về tham nhũng, chứ không phải là tham nhũng thực tế và đưa ra ví dụ tại sao hai nội dung đó không phải là cùng thể hiện một nội dung Nhận thức rõ về các chỉ số này cùng với các khẳng định về

khả năng đo lường theo thời gian và giữa các quốc gia, luôn khiến cho việc giải thích các

chỉ số này trên báo chí phổ cập trở thành công cụ đo lường chính thức về mức độ tham

gi ữa các năm về số điểm của một quốc gia có thể là kết quả của thay đổi nhận thức trong hoạt động của

m ột quốc gia hoặc thay đổi về mẫu và phương pháp của chỉ số CPI Cách thức đáng tin cậy duy nhất để

so sánh s ố điểm của một quốc gia theo thời gian đó là quay lại các nguồn khảo sát riêng lẻ, trong đó mỗi ngu ồn có thể phản ánh thay đổi trong đánh giá” Tuy nhiên, câu ngay trước đó trong báo cáo ngụ ý rằng

có th ể sử dụng các điểm số để đánh giá thay đổi theo thời gian: “Nếu thực hiện so sánh với các năm

tr ước, thì việc so sánh chỉ nên dựa vào điểm số của một quốc gia, chứ không nên dựa vào thứ hạng của

qu ốc gia đó như được nêu ở trên” Trong tài liệu dài hơn trình bày về phương pháp, Tổ chức Minh bạch

Qu ốc tế (Transparency International) (2007, trang 9) khẳng định: “Điều chỉnh này đảm bảo tốt hơn cho

Ch ỉ số Quản trị Toàn cầu (Worldwide Governance Indicators) (WGIs) đã được các

như chỉ số TI-CPI, chỉ số WGI nhằm tập hợp những thông tin sẵn có từ các nguồn khác, thay cho việc tạo ra các chỉ số mới Không giống như chỉ số TI-CPI, chỉ số WGIs nhằm xem xét rộng hơn đối với các vấn đề quản trị, được chia thành sáu khía cạnh: (i) tiếng nói

và trách nhiệm giải trình, (ii) ổn đị nh chính trị và không có bạo lực, (iii) hiệu quả của chính quyền, (iv) chất lượng lập pháp, (v) pháp quyền và (vi) kiểm soát tham nhũng Chỉ

số WGI cũng tiếp tục có ảnh hưởng và giúp thu hút sự chú ý đối với vấn đề quản trị mỗi năm khi có công bố chỉ số Để cho phần trình bày này dễ hiểu và thống nhất với chỉ số TI-CPI, báo cáo này sẽ tập trung vào các chỉ số về kiểm soát tham nhũng (WGI-CC)

Các chỉ số tổng hợp về thực chất là bình quân của các chỉ số khác, bao gồm những chỉ

bản sẽ được điều chỉnh bởi chất lượng và bản thân tập hợp các thành phần cấu thành cũng như là công nghệ phối hợp các chỉ số thành phần Phương pháp phối hợp các chỉ số thành

phần thành chỉ số WGI-CC ít nhiều được thực hiện như sau: (i) đi khắp thế giới và thu

thập các công cụ đo lường của quốc gia mà phần nào đó có liên quan đến tham nhũng Các công cụ đo lường này bao gồm các công cụ như chỉ số CPIA-16 của Ngân hàng Thế

giới, những lần đánh giá về “ tham nhũng” của Cơ quan Tình báo Kinh tế (Economist Intelligence Unit) và các cuộc khảo sát công ty như các cuộc khảo sát của Diễn đàn Kinh

tế Thế giới (World Economic Forum) (ii) Điểu chỉnh tỷ lệ của các chỉ số này theo cách

thức có thể nhận biết được để có thể lấy bình quân của các chỉ số này (iii) Đánh giá mức

độ các chỉ số này tương quan với nhau Giả thuyết rằng các chỉ số có mức độ tương quan cao nhất với các chỉ số khác phải chính xác hơn so với những chỉ số mức độ tương quan

thấp hơn (iv) Lấy bình quân các chỉ số, gán trọng số lớn hơn cho các chỉ số có mức độ tương quan cao nhất với các chỉ số khác Trường hợp không có dữ liệu của một nước cho

một chỉ số cụ thể, thì đơn giản loại bỏ chỉ số đó và tăng trọng số cho các chỉ số còn lại tương ứng theo tỷ lệ (v) Điều chỉnh chỉ số tổng hợp tính toán được sao cho trung bình

bằng 0 và độ lệch chuẩn bằng 1 (vi) Sử dụng thông tin về có bao nhiêu chỉ số có sẵn của

một quốc gia và mức độ tương thích với nhau của các chỉ số này giữa các quốc gia để dự

Ch ỉ số WGI cũng sử dụng lại các điểm số, nhưng chỉ khi chưa có các điểm số gần đây Ví dụ, điểm số

c ủa cuộc Khảo sát Môi trường Kinh doanh và Tình hình Hoạt động Doanh nghiệp (BEEPS) năm 2002 của