Luận văn “Thẩm quyền tài chính của Quốc hội theo pháp luật Việt Nam” của Thái Thị Thu Trang năm 2013; Luận văn “Pháp luật điều chỉnh việc thực hiện quản lý các khoản nợ công ở Việt Nam”
Trang 1BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
DƯƠNG KIM LAN
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG
Ở VIỆT NAM – MỘT SỐ ĐỀ XUẤT PHÁP LÝ
Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60 38 01 07
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN MINH HẰNG
HÀ NỘI - 2014
Trang 2LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Nguyễn Minh Hằng Các số liệu, kết luận được trình bày trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc
và được trích dẫn rõ ràng Tác giả hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và nguyên bản của luận văn
Tác giả
Dương Kim Lan
Trang 3LỜI CẢM ƠN
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc và chân thành cảm ơn TS Vũ Thị Duyên Thủy - người Thầy đã chỉ bảo, hướng dẫn và giúp đỡ tôi rất tận tình trong suốt thời gian thực hiện và hoàn thiện luận văn
Tôi xin chân thành cảm ơn Trường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Sau Đại học, Khoa Pháp luật Kinh tế đã tạo điều kiện và giúp đỡ tôi thực hiện luận văn
Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo trong Bộ môn Luật Đất đai - Môi trường và bạn bè vì sự ủng hộ và những ý kiến đóng góp quý báu giúp tôi hoàn thành luận văn
Cuối cùng tôi xin cảm ơn các thành viên trong gia đình đã động viên, ủng
hộ, chia sẻ và là chỗ dựa tinh thần giúp tôi tập trung nghiên cứu và hoàn thành bài luận văn của mình
Trang 4MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 1
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG 7
1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG 7
1.1.1 Khái niệm tài chính công và sự cần thiết của giám sát tài chính công 7
1.1.2 Khái niệm giám sát tài chính công 13
1.1.3 Đặc điểm của hoạt động giám sát tài chính công 16
1.1.4 Vai trò của giám sát tài chính công 21
1.2 PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG 24
1.2.1 Khái niệm pháp luật điều chỉnh giám sát tài chính công 24
1.2.2 Sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động giám sát tài chính công 24
1.2.3 Nội dung pháp luật về giám sát tài chính công 28
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM 30
2.1 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 30
2.1.1 Quy định về giám sát NSNN của Quốc hội và HĐND các cấp 30
2.1.2 Quy định giám sát NSNN của Chính phủ, UBND các cấp 35
2.1.3 Quy định giám sát NSNN qua KBNN 36
2.1.4 Quy định giám sát NSNN của KTNN 41
2.2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NGÂN SÁCH 43
2.2.1 Cơ sở pháp lý điều chỉnh giám sát quỹ tài chính ngoài ngân sách 43
2.2.2 Quy định về tổ chức thực hiện giám sát quỹ tài chính ngoài ngân sách 43
Trang 52.3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NỢ CÔNG 51
2.3.1 Quy định chung về giám sát nợ công 51
2.3.2 Quy định về giám sát vay nợ trong nước 57
2.3.3 Quy định về giám sát vay nợ nước ngoài 59
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM 61
3.1 YÊU CẦU ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG 61
3.2 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG 61
3.2.1 Các quy định của Hiến pháp sửa đổi về giám sát tài chính công 64
3.1.2 Hoàn thiện các quy định trong các văn bản pháp luật liên quan điều chỉnh về giám sát tài chính công 66
3.3 NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG TRÊN THỰC TẾ 72
3.3.1 Hoàn thiện về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quốc hội 72
3.3.2 Công khai, minh bạch hoạt động giám sát tài chính công 74
KẾT LUẬN 76
Trang 6TCNNS : Tài chính ngoài ngân sách
NSĐP : Ngân sách địa phương
NSTW : Ngân sách trung ương
KBNN : Kho bạc Nhà nước
GSTCC : Giám sát tài chính công
HĐND : Hội đồng nhân dân
HĐGSQH : Hoạt động giám sát của Quốc hội UBND : Ủy ban nhân dân
UBTVQH : Ủy ban thường vụ quốc hội
XHCN : Xã hội chủ nghĩa
Trang 7MỞ ĐẦU
1 Tính cấp thiết của đề tài
Đối với mọi quốc gia trên thế giới, tài chính nói chung và tài chính công nói riêng là một trong những công cụ cơ bản và quan trọng để Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình Tài chính công đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước đồng thời tài chính công giúp Nhà nước thực hiện việc điều tiết, thúc đẩy, phát triển nền kinh tế ở tầm vĩ mô Hoạt động của tài chính công rất đa dạng, liên quan đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội và tác động đến mọi chủ thể trong xã hội Vì vậy, giám sát tài chính công nhằm thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý tài chính công đạt tới các mục tiêu đã định là hết sức cần thiết
Lĩnh vực tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng trong nền kinh
tế của các quốc gia, đặc biệt khi Việt Nam đang trong thời kỳ xây dựng nền kinh
tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa Vai trò của tài chính nhà nước đảm bảo tính hiệu quả của thành phần kinh tế nhà nước Đồng thời hoạt động tài chính công sẽ góp phần đảm bảo khả năng phân phối và tái phân phối của cải xã hội một cách công bằng nhằm hạn chế những nhược điểm của nền kinh tế thị trường, tăng cường khả năng xây dựng xã hội dân chủ, công bằng, văn minh Với vai trò to lớn như vậy, yêu cầu hoàn thiện đáp ứng nhu cầu toàn cầu hoá thì việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về giám sát tài chính công cũng là một đòi hỏi có tính tất yếu khách quan Trong điều kiện nguồn lực hạn chế thì việc thực hiện tốt công tác giám sát sẽ đảm bảo việc sử dụng các nguồn lực xã hội một cách hiệu quả Điều này không những đảm bảo về khía cạnh chính trị cho Chính phủ, mà còn đảm bảo cho phát triển ổn định về kinh tế và xã hội
Trong khi đó, hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công mặc
dù đã có những bước phát triển nhất định nhưng trong thời gian qua đã bộc lộ
Trang 8nhiều bất cập, gây cản trở cho hoạt động tài chính của nhà nước, cũng như sự phát triển của kinh tế xã hội Ngay bản thân thuật ngữ “giám sát tài chính công” hiện nay nhận thức cũng không thống nhất Các quy định hiện hành về giám sát tài chính công của Việt Nam còn tản mát, thiếu cụ thể, đặc biệt những quy định
về minh bạch tài chính và trách nhiệm giải trình, thẩm quyền giám sát của các chủ thể có liên quan cũng như các phương pháp và công cụ giám sát để hoạt động giám sát đạt hiệu quả Do đó, trong bối cảnh hiện nay, việc nghiên cứu tổng thể thực trạng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công là hết sức quan trọng Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định
“thiết lập cơ chế giám sát tài chính - tiền tệ, nhằm đảm bảo an ninh tài chính
quốc gia, kiểm soát các nguồn vốn, các khoản vay nợ, trả nợ, mở rộng hình thức công khai tài chính Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng Kiểm toán Nhà nước như một công cụ mạnh của Nhà nước” “Tăng cường công tác kiểm toán,thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng” Chính vì vậy,
học viên đã lựa chọn đề tài: “Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công ở
Việt Nam - Một số đề xuất pháp lý” làm đề tài luận văn thạc sỹ chuyên ngành
Luật Kinh tế
2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Hiện nay, ở Việt Nam, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề tài chính công và quản lý tài chính công, nhưng cho đến nay khái niệm giám sát tài chính công chưa được đề cập một cách rõ ràng, thống nhất Một số công trình nghiên cứu khoa học đã được công bố đề cập đến vấn đề giám sát tài chính công ở một vài khía cạnh như:
Đề tài khoa học cấp Bộ: “Pháp luật tài chính công Việt Nam Thực trạng
và giải pháp hoàn thiện” do Tiến sỹ Phạm Thị Giang Thu làm chủ nhiệm; đề tài
khoa học cấp trường: “Nghiên cứu pháp luật về tài chính công ở Việt Nam” do Tiến sỹ Phạm Thị Giang Thu làm chủ nhiệm;
Trang 9Luận văn “Thẩm quyền tài chính của Quốc hội theo pháp luật Việt Nam” của Thái Thị Thu Trang năm 2013; Luận văn “Pháp luật điều chỉnh việc thực
hiện quản lý các khoản nợ công ở Việt Nam” của Nguyễn Hải Yến năm 2011;
Luận văn “Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các quỹ tài chính
ngoài ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Hồng Nhung năm 2013
Hay một số bài viết có liên quan đến giám sát tài chính công: “Giám sát
tài chính, đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách” của Nguyễn Chí Dũng, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp số 8 năm 2003; “Cơ chế phối hợp giám sát ngân sách của
các cơ quan quản lý nhà nước” của Thạc sỹ Nguyễn Minh Tân - Phó Vụ trưởng
Vụ Tài chính - Ngân sách của Quốc hội, Tạp chí Tài chính số 10 năm 2003;
“Giám sát ngân sách nhà nước - chìa khóa góp phần bảo đảm quản lý ngân sách
nhà nước lành mạnh, bền vững, hiệu quả” của Tiến sỹ Bùi Đặng Dũng - Phó chủ
nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Tạp chí Tài chính số 10 năm 2013; “Thực
trạng hành lang pháp lý về quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách” của
PGS.TS Đặng Văn Du - Học viện Tài chính, Tạp chí Tài chính số 8 năm 2013;
“Đánh giá những quy định pháp lý liên quan đến giám sát nợ nước ngoài ở Việt
Nam” của Nguyễn Hoàng - Vụ Quan hệ Quốc tế, Kiểm toán nhà nước, Tạp chí
Kiểm toán số 3 năm 2012; “Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công và
kiến nghị hoàn thiện” của Trần Vũ Hải - Hoàng Minh Thái (Đại học Luật Hà
Nội), Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 07 (263) Kỳ 1 tháng 4 năm 2014
Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu, bài viết trên mới chỉ đề cập riêng rẽ từng nội dung trong tổng thể cấu trúc giám sát tài chính công mà chưa có nghiên cứu tổng thể pháp luật điều chỉnh giám sát tài chính công Như vậy, có thể thấy, pháp luật điều chỉnh việc giám sát tài chính công có vị trí, vai trò quan trọng như vậy nhưng vẫn chưa được nghiên cứu tổng thể, chưa được quan tâm đúng vị thế, xét ở Bậc Cao học, hiện nay chưa có một Luận văn nào đề cập đến vấn đề này
Trang 103 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
a) Đối tượng nghiên cứu
Luận văn xác định đối tượng nghiên cứu pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát tài chính công bao gồm các nội dung cơ bản:
- Làm rõ vấn đề lý luận và pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát tài chính công, xác định giới hạn nghiên cứu của luận văn;
- Xem xét, đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát nợ công ở Việt Nam trên cơ sở đánh giá ưu điểm và hạn chế về cơ sở pháp lý điều chỉnh giám sát nợ công, chủ thể giám sát, nội dung giám sát và vấn đề thông tin, báo cáo, công khai thông tin về tài chính công
- Yêu cầu về hoàn thiện pháp luật giám sát tài chính công ở Việt Nam từ
đó đưa ra kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật điều chỉnh giám sát tài chính công và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt Nam trên thực tế
b) Phạm vi nghiên cứu
Là luận văn chuyên ngành luật học, luận văn không chú trọng phân tích dưới góc độ kinh tế mà chủ yếu tập trung làm rõ các vấn đề lý luận về tài chính công, việc giám sát tài chính công và đánh giá, bình luận thực trạng các quy định pháp luật trong lĩnh vực giám sát tài chính công ở Việt Nam
Pháp luật về tài chính công là một lĩnh vực phức tạp và rộng, đặc biệt trong hoạt động giám sát có những đặc thù riêng mà hệ thống pháp luật về giám sát chung không đề cập Vì vậy luận văn chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề
lý luận và thực tiễn cấp bách cho xây dựng hệ thống pháp luật về giám sát tài chính công hiện nay, đề cập một số vướng mắc khi xây dựng hệ thống pháp luật này và đưa ra một số giải pháp cho các bước tiếp theo để góp phần đảm bảo an toàn cho hệ thống tài chính và nâng cao hiệu quả thực thi các quy định pháp luật
Trang 11trên thực tế phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội ở Việt Nam hiện nay dưới góc
độ nội dung quản lý gồm có ba bộ phận là giám sát ngân sách nhà nước, giám sát các quỹ tài chính ngoài ngân sách và giám sát nợ công
4 Phương pháp nghiên cứu
Để triển khai những nội dung cơ bản của đề tài, tác giả đã dựa trên cơ sở
lý luận Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước trong sự nghiệp đổi mới nhằm xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa cùng các quan điểm pháp luật về việc giám sát tài chính công
Đề tài sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê trong đó phương pháp phân tích được sử dụng phổ biến để xây dựng các luận điểm khoa học của đề tài Chương 1 sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp, phân tích để chỉ ra những nội dung cơ bản, mang tính lý luận và pháp luật về giám sát tài chính công, làm căn cứ cho việc đánh giá và đưa ra kết luận cho các phần tiếp theo Chương 2 sử dụng chủ yếu phương pháp thống kê thực tiễn, phân tích kết hợp so sánh để sử dụng kết quả nghiên cứu từ Chương 1 trong việc đánh giá thực trạng pháp luật Chương 3 sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp để đưa ra các kết quả nghiên cứu của đề tài
5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Bằng việc nghiên cứu một cách có hệ thống pháp luật điều chỉnh giám sát tài chính công góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hình thành, phát triển và hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công tại Việt Nam
ở tầm vĩ mô nhằm có cái nhìn tổng thể, khái quát về vấn đề này Để đạt được mục đích này, đề tài có các nhiệm vụ sau:
- Nghiên cứu cơ sở lý luận về giám sát nói chung, pháp luật về giám sát tài chính công
Trang 12- Phân tích các quan điểm tiếp cận khi xây dựng pháp luật về giám sát tài chính công và tìm hiểu, đánh giá thực trạng pháp luật về một số nội dung cơ bản của pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt Nam
- Làm sáng tỏ yêu cầu của việc hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt Nam nói riêng trong điều kiện hiện nay, đề xuất một số giải pháp góp phần thực hiện các yêu cầu này
6 Đóng góp mới của Luận văn
Về mặt lý luận, đây là công trình nghiên cứu đề cập đến một số lĩnh vực quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam Việc phân tích, làm sáng tỏ lĩnh vực này có ý nghĩa lớn, nó có vai trò rất quan trọng trong pháp luật về giám sát tài chính công trong nền kinh tế thị trường cũng như đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, an toàn của nền kinh tế quốc dân
Về mặt thực tiễn, trên cơ sở tham khảo thực trạng pháp luật về giám sát nói chung của Việt Nam, luận văn đánh giá những điểm hạn chế của pháp luật điều chỉnh giám sát tài chính công và đưa ra một số giải pháp, kiến nghị trong hoạt động xây dựng pháp luật ở giai đoạn tiếp theo của hoạt động tài chính công
7 Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn có kết cấu gồm 3 chương với nội dung như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật điều chỉnh giám sát tài chính công Việt Nam
Chương 2: Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt Nam hiện nay
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt Nam hiện nay
Trang 13CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH
GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG
1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG
1.1.1 Khái niệm tài chính công và sự cần thiết của giám sát tài chính công
1.1.1.1 Khái niệm và phân loại tài chính công
Tài chính công là khái niệm gắn liền với sự ra đời và tồn tại của nhà nước
Kể từ khi nhà nước ra đời, nhu cầu chi tiêu của nhà nước cũng đồng thời phát sinh nhằm đảm bảo và duy trì quyền lực của nhà nước trên các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, quản lý hành chính, tư pháp, an sinh xã hội… Thuật ngữ tài chính công ra đời và xuất hiện nhằm xác nhận những hoạt động tài chính gắn liền với chủ thể nhà nước Để xác định khái niệm và phạm vi của tài chính công
có thể dựa vào các tiêu chí sau [14, tr 8-9]:
Về sở hữu: Nhà nước là người đại diện và sử dụng nguồn tài chính đó
Hay nói cách khác các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công đều thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà nhà nước là đại diện (gọi chung là
sở hữu nhà nước)
Về mục đích: Các nguồn tài chính công, quỹ tiền tệ trong tài chính công
đều được tạo lập và sử dụng vì lợi ích chung của quốc gia, của toàn xã hội mà không hướng tới lợi ích cá nhân hay lợi ích của một nhóm đối tượng nào
Về chủ thể: Hoạt động tài chính công được thực hiện thông qua cơ chế
quyền lực nhà nước, do vậy, chủ thể tiến hành các hoạt động tạo lập và sử dụng các nguồn tiền tệ trong tài chính công luôn là các cơ quan công quyền, nắm giữ quyền lực nhà nước và thay mặt nhà nước quản lý, sử dụng quỹ tài chính công
Về mặt pháp luật: Các quan hệ tài chính công chịu sự điều chỉnh bởi hệ
thống luật công, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh - quyền uy trong đó phải kể đến Luật Ngân sách nhà nước, Luật Thuế, Luật Quản lý nợ công… và
Trang 14các văn bản pháp luật khác liên quan đến các vấn đề xung quanh hoạt động tài chính công
Về nguồn hình thành: Tài chính công được hình thành từ nhiều nguồn
khác nhau bao gồm cả nguồn thu trong nước và nước ngoài, nguồn thu từ mọi hoạt động kinh tế xã hội của quốc gia và được thu thông qua hai cơ chế bắt buộc
và tự nguyện, có hoàn trả hoặc không hoàn trả
Từ những phân tích trên đây có thể đưa ra khái niệm về tài chính công như
sau: Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước
tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội [3, tr 10]
Khi nghiên cứu tài chính công, cần phân biệt với tài chính nhà nước Thuật ngữ “tài chính công” được dùng khá phổ biến trong các văn bản quản lý tài chính của các nước Tuy nhiên ở Việt Nam, thuật ngữ này mới du nhập vào trong những năm gần đây và bắt đầu được sử dụng trong các văn bản quản lý hành chính của Nhà nước Có quan niệm đồng nhất tài chính công và tài chính nhà nước Thực chất, tài chính nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước Do vậy, tài chính công và tài chính nhà nước giống nhau về bản chất và chỉ khác nhau về phạm vi: tài chính nhà nước bao gồm tất cả các khâu cơ bản của hệ thống tài chính quốc gia nhưng tài chính công chỉ bao gồm một số khâu của hệ thống tài chính quốc gia, trong đó không bao gồm khâu tài chính doanh nghiệp nhà nước Hay nói tài chính nhà nước có phạm vi rộng hơn tài chính công.[18, tr 9-10]
Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau và dựa trên các tiêu thức khác nhau,
có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống tài chính công Mặt khác, căn
cứ vào các đặc trưng của tài chính công, có thể loại trừ khỏi tài chính công các
Trang 15khâu của tài chính công không đáp ứng đầy đủ các tiêu chí kể trên Tiêu chí mà luận văn hướng tới là xét trên khía cạnh nội dung quản lý Cách phân loại này đảm bảo tính khách quan trong việc đánh giá, xem xét, đồng thời xác định thống nhất phương thức nghiên cứu nội dung pháp luật tài chính công cho các đối tượng có liên quan Theo đó, tài chính công gồm 03 bộ phận như sau:
Quỹ NSNN: Ngân sách là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định được thực hiện trong 01 năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước [Điều 1, 46] Quỹ NSNN là quỹ lớn nhất trong cấu trúc tài chính công Cấu trúc NSNN thường được xem xét theo chiều ngang và chiều dọc Theo chiều ngang, cấu trúc hệ thống NSNN bao gồm các khoản thu và các khoản chi Theo chiều dọc, cấu trúc hệ thống NSNN bao gồm ngân sách của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương
Các quỹ TCNNS: Theo quan điểm của IMF (2001) trong bản hướng dẫn về
minh bạch tài chính (fiscal transparency) thì “Quỹ TCNNS được hiểu là các quỹ
tiền tệ được thiết lập để sử dụng cho các chi tiêu của Chính phủ nhưng không bao gồm trong dự doán ngân sách hàng năm Các khoản chi tiêu này có thể không phải chịu cùng một mức độ giám sát, kế toán tiêu chuẩn như các khoản chi từ Quỹ NSNN”[84] Theo TS Đặng Văn Du (2011), Trưởng Khoa Tài chính
công - Học viện Tài chính thì “các quỹ TCNNS là các quỹ tiền tệ tập trung do
Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội
và để hỗ trợ ngân sách nhà nước trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính” Với khái niệm trên, các quỹ TCNNS có các đặc điểm như sau [12]:
- Chủ thể: Nhà nước là chủ thể quyết định việc thành lập quỹ, huy động
nguồn tài chính, sử dụng quỹ và tổ chức bộ máy quản lý, giám sát hoạt động của quỹ Theo đó, các cơ quan trong bộ máy nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ
tổ chức, huy động, quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách Thực tế, việc
Trang 16thành lập hầu hết các quỹ TCNNS đều do cơ quan hành pháp là Chính phủ và UBND các cấp quyết định, trong khi Quốc hội chỉ quyết định thành lập một số quỹ quan trọng như Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ bảo hiểm xã hội… Sau khi thành lập, các quỹ TCNNS thường được giao cho một Hội đồng hoặc một tổ chức, doanh nghiệp đại diện cho nhà nước trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý và
sử dụng quỹ (phân biệt với các quỹ xã hội khác)
- Nguồn hình thành các quỹ: Một phần trích từ NSNN theo quy định của
Luật Ngân sách nhà nước và một phần huy động từ các nguồn tài chính trong xã hội, chủ yếu là nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế, xã hội,
và các tầng lớp dân cư
- Mục đích sử dụng: được sử dụng nhằm hỗ trợ thêm cho NSNN trong
việc thực hiện các chức năng của nhà nước như dự phòng, phát triển kinh tế, an sinh xã hội không có trong dự toán NSNN nhưng vẫn thuộc thẩm quyền và trách giải quyết của Nhà nước
Ở các quốc gia khác nhau hay ở trong một quốc gia, trong các thời kỳ phát triển khác nhau, việc tổ chức bao nhiêu quỹ TCNNS là không giống nhau Điều
đó phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế - xã hội, trình độ quản lý tài chính công của các quốc gia trong các thời kỳ lịch sử nhất định Ở Việt Nam hệ thống các quỹ TCNNS đang được sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu:[3, tr 51-72]
- Quỹ Dự trữ nhà nước (dưới hình thức hiện vật);
- Quỹ Dự trữ tài chính;
- Quỹ Dự trữ ngoại hối (do Ngân hàng nhà nước quản lý);
- Quỹ Tích luỹ trả nợ nước ngoài;
- Quỹ Quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ Tín dụng đào tạo (hiện nay 2 quỹ này đã được sáp nhập vào Ngân hàng chính sách xã hội);
- Quỹ Phòng chống ma tuý;
- Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam;
Trang 17- Quỹ Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (7 địa phương)
- Quỹ Bảo hiểm xã hội (bao gồm cả Quỹ Bảo hiểm y tế đã được sáp nhập);
- Và một số quỹ khác
Việc tổ chức các quỹ tài chính công theo cơ chế nhiều quỹ thành quỹ NSNN và các quỹ TCNNS là phù hợp với việc thực hiện phân cấp, phân công quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước Điều đó đảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của các địa phương, các ngành, các đơn vị trong quản lý kinh
tế, xã hội và là điều kiện thực hiện chuyên môn hoá lao động trong quản lý tài chính công đảm bảo cho việc quản lý đó được chặt chẽ hơn, có hiệu quả hơn
Nợ công: Khái niệm nợ công (nợ nhà nước hay nợ Chính phủ) không dễ
dàng định nghĩa bởi tính phức tạp trong quá trình đánh giá những tiêu chí để xây dựng khái niệm này Tuy nhiên, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia - toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm nợ nhà nước và nợ tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân) Hiện nay theo pháp luật Việt Nam, nợ công chưa được xem là một bộ phận hoàn toàn độc lập vì các khoản vay được ghi nhận và quỹ NSNN, đồng thời các khoản trả nợ vay được ghi nhận vào vào khoản chi ngân sách Tuy nhiên, cần nghiên cứu nợ công là một bộ phận của tài chính công do nợ công chỉ có tác dụng bù đắp bội chi ngân sách trong những giai đoạn mà yêu cầu phát triển kinh tế và điều hành chính sách vĩ mô đòi hỏi nhà nước phải vay nợ Nợ công thường được quản lý khá chặt chẽ nhằm đảm bảo khả năng trả nợ Khác với các khoản thu NSNN (thuế, phí, lệ phí…) thường không ràng buộc nghĩa vụ của nhà nước sau khi thu thì nợ công luôn xác định trách nhiệm của nhà nước và các chủ thể trực tiếp sử dụng nguồn thu từ nợ công trong vấn đề sử dụng vốn vay đúng mục đích và đảm bảo khả năng trả nợ
Trang 181.1.1.2 Sự cần thiết của hoạt động giám sát tài chính công
Hoạt động GSTCC là nhu cầu chung của mọi nhà nước, dù thuộc thể chế chính trị nào Cùng với sự phát triển của dân trí, dân chủ, nhu cầu của người dân trong việc kiểm soát, giám sát để bảo đảm tính minh bạch, liêm chính trong sử dụng tài chính của các cơ quan nhà nước ngày càng cao, khiến cho các thiết chế nhà nước truyền thống, không còn đáp ứng được một cách hiệu quả GSTCC được thiết lập nhằm khoả lấp khoảng trống đó
GSTCC là cần thiết để giám sát sự lạm quyền và nâng cao tính liêm chính của bộ máy nhà nước ở nhiều quốc gia, đặc biệt ở các quốc gia đang phát triển Tuy nhiên, nó cũng đồng thời cho thấy những khó khăn, trở ngại trong việc thiết lập và vận hành của cơ chế này Căn bệnh quan liêu, trì trệ không loại trừ bất kỳ một thiết chế nào, kể cả những thiết chế có tính chất độc lập với bộ máy nhà nước [86] Sau giai đoạn năng động ban đầu, cơ quan giám sát cũng hoàn toàn có thể trở nên “xơ cứng” trong hoạt động, dần dần ngập chìm trong các tầng nấc thủ tục làm cho các hoạt động giám sát không thể kịp thời và hiệu quả Thêm vào đó, nhiều trường hợp, những nỗ lực của các cơ quan nhà nước (đối tượng bị giám sát) trong việc ngăn cản hoạt động của cơ quan giám sát cũng là một yếu tố khiến cho các cơ quan này dần dần mất đi động lực năng động ban đầu Ở đây, việc chống chọi lại được với những nỗ lực kiềm chế của các chủ thể bị giám sát
có tầm quan trọng quyết định sự tồn tại và phát triển của các cơ quan giám sát, vì nếu thua trong cuộc chiến đó, các cơ quan giám sát sẽ mất đi khả năng thúc đẩy quản lý tốt ở quốc gia và có thể trở thành bình phong hoặc vật trang trí cho bộ máy nhà nước tham nhũng [25, tr 124]
Tài chính công tự thân nó đã có những yêu cầu của sự minh bạch, do đó vấn đề giám sát, đánh giá hoạt động tài chính công thường được coi là song hành với nội dung của hoạt động tài chính công Một hệ thống giám sát hoạt động có hiệu quả là một trong những điều kiện tiên quyết để duy trì công bằng và trật tự,
Trang 19hạn chế tối đa tiêu cực và phát huy tích cực vốn có Mặt khác, nó cũng góp phần củng cố và tăng lòng tin của người dân vào Nhà nước
Yêu cầu đặt ra hoạt động giám sát là tất yếu khi Nhà nước đã tiến hành tất
cả các hoạt động với sự tham gia của hệ thống các cơ quan nhà nước Quy trình quyết định và thực hiện các hoạt động tài chính công đòi hỏi những mối quan hệ khá đa dạng và thường có sự kiểm soát lẫn nhau.Ví dụ: các hoạt động chi tiêu của Chính phủ sẽ do Quốc hội quyết định, hay việc kiểm tra điều kiện thanh toán của đơn vị sử dụng ngân sách sẽ do KBNN thực hiện Giám sát ảnh hưởng tới việc thực thi pháp luật, không giám sát hoặc giám sát kém hiệu lực và hiệu quả trong một thời gian dài vô cùng nguy hiểm Bởi bất cứ cơ quan, cá nhân nào cầm quyền trong thời gian dài mà không được giám sát thì cũng khó tránh khỏi sự tha hoá làm ảnh hưởng tới mục đích tốt đẹp của tài chính công
1.1.2 Khái niệm giám sát tài chính công
Để tìm hiểu khái niệm “giám sát tài chính công” trước hết chúng ta cần nghiên cứu “giám sát” là gì?
Giám sát, tiếng Anh là supervision hoặc oversight để chỉ một hoạt động xem xét có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với khách thể thuộc
hệ thống khác, tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc (nghĩa rộng) Theo nghĩa hẹp, trong bộ máy nhà nước ta, giám sát thường thể hiện chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của bộ máy nhà nước hoặc của Toà
án nhân dân, các tổ chức xã hội và công dân đối với hoạt động quản lý nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật, kỷ luật trong quản lý nhà nước [32]
Theo từ điển Hán-Việt của Đào Duy Anh thì giám sát là xem xét và chỉ trích tội lỗi của quan lại
Từ điển tiếng Việt lại giải thích “giám sát” là “theo dõi và kiểm tra xem
có thực hiện đúng quy định không” [11, tr 389]
Trang 20Từ điển Luật học thì giải thích “giám sát” là “sự theo dõi, quan sát mang tính chủ động, thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và sự tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh Giám sát là một hình thức hoạt động quan trọng, đồng thời là quyền của cơ quan nhà nước thể hiện ở việc xem xét đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và Pháp luật nhằm bảo đảm pháp chế hoặc chấp hành những quy tắc chung nào đó [10] Hoạt động giám sát sẽ giúp cơ quan quản lý có điều kiện nhận biết những quy định của pháp luật và những quyết định của mình có đúng đắn và hiện thực không, để kịp thời làm rõ trách nhiệm của cơ quan và người được giao quyền Mặt khác, thông qua hoạt động giám sát cũng kịp thời phát hiện, chấn chỉnh và
xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của các đối tượng chịu sự giám sát
Hiện nay khái niệm này được sử dụng không nhiều trong các văn bản pháp luật ở Việt Nam Trong văn bản quy định chức năng giám sát của Quốc hội như Hiến pháp năm 2013; Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi, bổ sung năm 2007; Luật
hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định: Giám sát là việc Quốc hội,
Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội
[Khoản 1 Điều 2, 46] hay trong các văn bản giám sát nợ công, nợ nước ngoài
Qua nghiên cứu cho thấy, hầu hết không có định nghĩa riêng về GSTCC
mà các định nghĩa đều mô tả hoạt động giám sát nói chung, thường được hiểu là của một chủ thể thứ ba thực hiện việc theo dõi, đánh giá và can thiệp để đảm bảo hoạt động nào đó, ví dụ như giám sát thị trường tài chính, ngân hàng, chứng
Trang 21khoán hay bảo hiểm Khi nói đến hoạt động giám sát tài chính, hầu như các nghiên cứu bỏ qua nội dung giám sát trong lĩnh vực tài chính công
Từ những phân tích trên có thể đưa ra một số cách tiếp cận theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp [24, tr 43] Theo nghĩa rộng, GSTCC được hiểu là các phương thức đánh giá từ bên trong và bên ngoài nhằm đảm bảo cho hoạt động tài chính công đạt hiệu quả Còn theo nghĩa hẹp, GSTCC là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc đảm bảo sự tuân thủ chính sách và pháp luật trong lĩnh vực tài chính công
Từ các phân tích trên có thể định nghĩa: GSTCC là hoạt động của các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền theo dõi, xem xét, kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ chính sách và pháp luật trong lĩnh vực tài chính công của các cơ quan, tổ chức,
cá nhân là đối tượng chịu sự giám sát, đồng thời đề xuất các biện pháp cần thực hiện nhằm đảm bảo cho hoạt động tài chính công được thực hiện trên thực tế đạt hiệu quả, tránh lãng phí và thất thoát
Trong hệ thống pháp luật về tài chính công hiện nay ở Việt Nam, chưa có văn bản điều chỉnh độc lập về GSTCC, trong đó các văn bản điều chỉnh về NSNN, các quỹ TCNNS hoặc nợ công đều có những quy định về giám sát Việc giám sát việc quản lý và sử dụng các nguồn tài chính công là nhiệm vụ của nhiều chủ thể khác nhau Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất trong giám sát quản lý và sử dụng các quỹ tài chính công Theo Luật NSNN (2002), Quốc hội giám sát việc phân bổ NSTW, giám sát việc bổ sung NSTW, giám sát việc giao nhiệm vụ chi ngân sách cho các bộ ngành trung ương, giám sát quá trình chấp hành ngân sách trong đó có nhiệm vụ giám sát hoạt động chi ngân sách Luật Quản lý nợ công (2009) quy định Quốc hội giám sát việc huy động, phân
bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công (khoản 5 Điều 7) Đối với quỹ TCNNS thì được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật riêng Do vậy, cơ quan giám sát, quản lý các quỹ này phụ thuộc vào từng loại quỹ và theo luật định
Trang 221.1.3 Đặc điểm của hoạt động giám sát tài chính công
Hoạt động GSTCC dù được xem xét và nhìn nhận dưới góc độ nào cũng
có một số đặc điểm sau đây:
- GSTCC luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi: ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định Đồng thời GSTCC cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi: giám sát ai, giám sát việc gì Trong lĩnh vực tài chính công, quan hệ giám sát được đặt ra giữa một bên là Nhà nước - đại diện cho lợi ích toàn xã hội và các chủ thể còn lại Các quy tắc xử sự trong lĩnh vực tài chính công sẽ được Nhà nước đảm bảo việc thực thi thông qua hoạt động giám sát Trong hoạt động GSTCC, cả chủ thể giám sát, đối tượng của hoạt động giám sát và nội dung, tính chất hoạt động giám sát đều rất đa dạng
Chủ thể GSTCC là hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nước với các chức năng và nhiệm vụ khác nhau trong phạm vi của mình đều tiến hành tham gia quá trình GSTCC ở từng mức độ khác nhau Theo đó, cơ quan lập pháp là Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước bao gồm cả giám sát ngân sách, tài chính tiền tệ; HĐND thực hiện giám sát trong phạm vi quản lý địa phương mình Phương thức giám sát thông qua đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND bằng nghe báo cao và thực hiện chất vấn; thông qua các cơ quan giám sát chuyên môn như các ủy ban chuyên trách và thông qua Kiểm toán nhà nước Cơ quan hành pháp thực hiện tự giám sát hoạt động quản lý, sử dụng tài chính của mình thông qua phương thức thanh tra, kiểm tra và thông qua cơ quan khác như giám sát chấp hành pháp luật thu ngân sách qua cơ quan thuế và giám sát chấp hành pháp luật chi ngân sách qua KBNN Cơ quan tư pháp thực hiện giám sát khi có vấn đề, giám sát sự vi phạm pháp luật và
xử lý vi phạm pháp luật đó
Trang 23Đối tượng của hoạt động GSTCC chính là các cơ quan tài chính trong bộ máy nhà nước và các cơ quan khác có liên quan, cá nhân, tổ chức trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tài chính công
GSTCC phải thể hiện được quan hệ giữa chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát, đó là các quyền và nghĩa vụ giữa chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát Giám sát cũng phải được tiến hành trên những căn cứ nhất định, nếu không sẽ không có cơ sở để chủ thể có quyền thực hiện việc giám sát, đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát
Căn cứ mục đích giám sát thì GSTCC bao gồm giám sát sự tuân thủ quy trình ngân sách, định mức thu chi đối với các quỹ tài chính công và giám sát mức
độ phù hợp, hiệu quả trong hoạt động tài chính công
- GSTCC luôn là hoạt động có tính mục đích Mục đích của giám sát tài chính công là có được những nhận định chính xác của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động tài chính công của đối tượng chịu sự giám sát và tự đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, nhằm đảm bảo cho những quy định của chủ thể có quyền giám sát tài chính công được thực hiện đúng và đầy đủ
Hoạt động GSTCC hướng tới mục đích thực hiện tốt chức năng quản lý - đảm bảo cho pháp luật được thực thi Thông qua hoạt động giám sát của chủ thể
có thẩm quyền giám sát đối với các đối tượng chịu sự giám sát sẽ kịp thời chấn chỉnh, ngăn chặn những việc làm trái quy định của Nhà nước và cũng thông qua hoạt động này cơ quan quản lý có điều kiện để xem lại những quy định của Nhà nước có phù hợp với thực tế hay không Như vậy có thể thấy giám sát không phải là chức năng của riêng một cơ quan nhà nước nào, mà bất kỳ cơ quan nào trong quá trình hoạt động cũng phải tiến hành kiểm tra, giám sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực mà mình quản lý Trong ngôn ngữ của chúng ta cũng như sự ghi nhận của các văn bản pháp luật các thuật ngữ giám sát, kiểm sát,
Trang 24kiểm tra, thanh tra, xét cho cùng đều cũng chỉ là những thuật ngữ khác nhau để chỉ hoạt động giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan có chăng khác nhau chỉ là ở cấp độ, đối tượng, phạm vi, nội dung, phương thức thực hiện và hiệu quả pháp lý của nó [3, tr 86] Cụ thể:
Giám sát là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo dõi, xem xét, đánh
giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật [theo 44, 48] Hiện nay chưa có định nghĩa chung về giám sát trong các văn bản pháp luật Hoạt động giám sát chủ yếu được thực hiện bởi các cơ quan dân cử như Quốc hội và HĐND các cấp, Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị xã hội Bên cạnh đó còn có các cơ quan quản lý nhà nước như Bộ Tài chính, UBND cấp tỉnh
Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự,
thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân Khái niệm thanh tra nhà nước được định nghĩa trong Luật Thanh tra hiện hành [Khoản 1 Điều 3, 50]
Kiểm tra là hoạt động của cơ quan nhà nước nhằm đánh giá mức độ chấp
hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân Hiện nay pháp luật không có khái niệm chung về kiểm tra mà chỉ có những khái niệm kiểm tra ở một khía cạnh nhất định Ví dụ: Kiểm tra thuế được định nghĩa là hoạt động quản lý nhà nước nhằm đánh giá tính đầy đủ, chính xác của các thông tin, chứng từ trong hồ sơ thuế, sự tuân thủ pháp luật về thuế của người nộp thuế [Điều 77, 49]
- Nội dung GSTCC có thể hiểu: (i) giám sát quá trình kế hoạch hoá tài chính từ khâu xây dựng, xét duyệt kế hoạch, quyết định đến việc tổ chức thực hiện kế hoạch và cả sau khi kế hoạch được thực hiện xong; (ii) giám sát việc chấp hành luật pháp, chính sách, kỷ luật tài chính của các chủ thể trong lĩnh vực tài chính công [13, tr 20]
Trang 25Dưới góc độ thực hiện quyền lực nhà nước, cần phân biệt giữa quản lý tài
chính công và giám sát tài chính công Quản lý tài chính công là hoạt động của
các chủ thể quản lý tài chính công thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của tài chính công nhằm đạt được các mục tiêu đã định [18, tr 23] còn
giám sát tài chính công có thể hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền theo dõi, xem xét, kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ chính sách và pháp luật trong lĩnh vực tài chính công của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng chịu sự giám sát, đồng thời đề xuất các biện pháp cần thực hiện nhằm đảm bảo cho hoạt động tài chính công được thực hiện trên thực tế đạt hiệu quả, tránh lãng phí và thất thoát
Theo đó, quản lý là khả năng cho phép, khả năng cấm đoán, khả năng xử phạt và chức năng quản lý chỉ thuộc thẩm quyền của cơ quan hành pháp (Chính phủ và UBND các cấp) còn giám sát là đánh giá, phân tích, đưa ra khuyến nghị
và chức năng giám sát trước hết thuộc thẩm quyền của cơ quan đại diện dân cử (Quốc hội và HĐND các cấp) Chức năng giám sát là hết sức quan trọng vì nó là tiền đề, là công cụ để thực hiện việc quản lý nhà nước một cách hiệu quả Việc thể chế hoá thẩm quyền của Quốc hội phải đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân trong lĩnh vực tài chính công - một lĩnh vực quan trong của đất nước, các nguồn tài chính công là công cụ để duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước, đồng thời là công cụ để nhà nước thực hiện được mục tiêu của mình vì cộng đồng, xã hội Bên canh đó, quyền dân chủ chỉ được đảm bảo khi nhân dân có quyền quyết định trong lĩnh vực tài chính công Mặt khác nhân dân là chủ thể chủ yếu đóng góp vào quỹ tài chính công, vì thế nhân dân có quyền giám sát để đảm bảo quỹ tài chính công được sử dụng hiệu quả Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình qua 02 hình thức cơ bản là dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp Quyền giám sát của nhân dân thông qua cơ quan đại điện là Quốc hội và
Trang 26HĐND các cấp, các đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND phải thường xuyên báo cáo tình hình hoạt động trước nhân dân, qua đó nhân dân có thể nắm được các vấn đề có liên quan đến thiết lập, quản lý, sử dụng quỹ tài chính công Nhân dân còn thực hiện quyền làm chủ của mình thông qua một tổ chức mang tính dân chủ rộng rãi là Mặt trận Tổ quốc Mặt trận Tổ quốc có quyền giám sát nhưng tính chất giám sát của Mặt trận khác cơ quan nhàn nước là giám sát mang tính nhân dân Nhân dân cũng có thể thực hiện quyền giám sát của mình bằng hình thức dân chủ trực tiếp như yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải đáp thắc mắc liên quan nền tài chính, có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức phải công khai minh bạch trong quản lý và sử dụng các quỹ tài chính công [9]
Để đảm bảo pháp luật được thực thi một cách nghiêm chỉnh và thống nhất, hoạt động giám sát không phải chỉ của riêng hệ thống cơ quan dân cử (cơ quan quyền lực nhà nước) Ở Việt Nam, chúng ta ghi nhận các văn bản do các cấp ban hành từ Hiến pháp, Luật, Nghị định, Thông tư là văn bản pháp luật tạo thành một
hệ thống thống nhất Vì vậy, tất yếu dẫn đến một cách hiểu hợp lý, cơ quan nào
có thẩm quyền ban hành ra các văn bản pháp luật (trong trường hợp này là các văn bản điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực tài chính công) sẽ có quyền giám sát với việc thực thi pháp luật trong phạm vi điều chỉnh của văn bản do mình ban hành (không loại trừ việc giám sát việc thực hiện quy định của pháp luật có liên quan) Qua đó, có thể hình dung được mô hình GSTCC của chúng ta sẽ thể hiện tính thứ bậc theo phạm vi (phụ thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản pháp luật) nhưng điều đặc biệt hoạt động giám sát của các cơ quan nhà nước không có mối liên hệ nào rõ ràng, mà tương đối độc lập với nhau Trong nhiều trường hợp, hoạt động giám sát như một hoạt động bổ trợ cho nhiệm vụ quản lý của chủ thể tiến hành hoạt động giám sát, ví dụ như hoạt động giám sát của Bộ Tài chính với việc sử dụng vốn có nguồn gốc NSNN tại các tập đoàn kinh tế
Trang 27GSTCC là hoạt động có tính đặc thù so với các hoạt động giám sát khác của Quốc hội; nó được tiến hành bằng quyền lực Quốc hội, với sự giúp đỡ của các công cụ tài chính, các thiết chế đánh giá tài chính độc lập của Quốc hội và do
đó là hoạt động có tác động thuyết phục làm rõ chế độ trách nhiệm và hiệu quả trong thực hiện các nhiệm vụ chính trị và chương trình quốc gia Khác với giám sát tư pháp và giám sát chung thường được tiến hành khi có vấn đề, giám sát tài chính công thường gắn với yếu tố thời điểm và giai đoạn trong chu kỳ ngân sách quốc gia hoặc theo các giai đoạn đầu tư, nếu đó là khoản chi đầu tư dài hạn Như vậy, GSTCC là giám sát thường xuyên để Quốc hội có cơ sở xem xét phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách sau thời hạn thực hiện chi tiêu và có cơ sở để bố trí ngân sách cho năm tài chính tới Trong quy trình ngân sách của một quốc gia tựu trung có thể thấy ba hoạt động mang tính chất là những mắt xích cơ bản của một chu trình lặp đi lặp lại, đó là: (i) lập và quyết định kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội, (ii) quyết định dự toán ngân sách nhà nước và (iii) giám sát thực hiện ngân sách Quốc hội có thẩm quyền quyết định ba nội dung quan trọng trên đây liên quan tới tài chính quốc gia Hai hoạt động đầu tiên chủ yếu dựa trên đề nghị và chương trình hành động của chính phủ; còn hoạt động giám sát tài chính công lại hoàn toàn độc lập và tuỳ thuộc vào Quốc hội Như vậy, có thể nói, trong chu trình ngân sách quốc gia, thì vai trò của Quốc hội thể hiện đặc biệt rõ ở giai đoạn cuối cùng, và là tiền đề cho lập dự toán ngân sách [20]
1.1.4 Vai trò của giám sát tài chính công
Vai trò của GSTCC có thể được xem xét trên các khía cạnh:
Thứ nhất, vai trò của GSTCC trong hoạt động quản lý nhà nước
- GSTCC nhằm nâng cao hiệu quả trong quản lý
Để hiểu rõ vai trò của hoạt động GSTCC trong việc nâng cao hiệu quả quản lý cần hiểu quản lý là gì? Quản lý có thể hiểu là sự tác động của các quá
Trang 28trình của xã hội vào hành vi của con người để hướng nó vào mục tiêu hoạt động của cơ quan và nhà quản lý đặt ra sao cho nó có kết quả, hiệu quả cao nhất
Vậy quản lý nhà nước là gì? Quản lý nhà nước là sự tác động bằng tổ chức quyền lực nhà nước nhằm hướng quá trình xã hội và hành vi con người vào đúng mục tiêu, mục đích của nhà nước, cơ quan nhà nước và người quản lý sao cho có hiệu lực, hiệu quả, kết quả cao nhất
Trong hoạt động quản lý nhà nước, các cơ quan quản lý kinh tế thực hiện chức năng quản lý của mình thông qua việc đề ra những biện pháp kinh tế, hành chính, tổ chức giáo dục, pháp luật nhằm tạo môi trường kinh tế - xã hội và một
cơ chế quản lý có cơ sở pháp lý ổn định, định ra chính sách thống nhất và phương hướng phát triển, các chế độ, chỉ tiêu, tiêu chuẩn… nhằm hướng hoạt động của các tổ chức, cá nhân có liên quan theo định hướng đó
Để cho các biện pháp và định hướng nêu trên được thực hiện theo đúng mục tiêu mà cơ quan quản lý đã đề ra phải tăng cường hoạt động giám sát Hoạt động giám sát không những nâng cao hiệu quả trong quản lý của cơ quan nhà nước với đơn vị trực thuộc mà nó còn góp phần phát hiện và sửa chữa những sai sót, những điều không phù hợp trong hoạt động của cơ quan quản lý
Đặc biệt trong hoạt động tài chính công thì vai trò của giám sát càng quan trọng Các nước khi xây dựng cũng quan tâm đến hoạt động này vì là một trong những yếu tố thiết yếu đảm bảo ổn định và tăng trưởng kinh tế thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, giảm nguy cơ khủng hoảng Qua thực tế cho thấy vai trò của hoạt động giám sát tài chính công và coi đó là một trong những yếu tố quyết định để đảm bảo hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về tài chính công Hoạt động này nhằm giúp tài chính công luôn được công khai, minh bạch, có hiệu quả Đồng thời hoạt động này còn góp phần ngăn ngừa các hành vi
vi phạm như tham ô, tham nhũng… và xử lý kịp thời các vi phạm đó
- GSTCC nhằm đảm bảo sự quản lý nhà nước về tài chính công
Trang 29Tài chính công là công cụ để nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý và điều hành đất nước, phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước Thông qua hoạt động giám sát sẽ phát hiện kịp thời những bất cập, chưa phù hợp với thực tế của các quy định pháp luật cũng như chính sách về tài chính công từ đó kiến nghị cơ quan có thẩm quyền bổ sung, sửa đổi kịp thời
Quản lý nhà nước về tài chính công là quá trình tác động, điều chỉnh của nhà nước đến tài chính công nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước một cách hiệu quả nhất
Quá trình tác động và điều chỉnh của nhà nước ở đây được hiểu [17, tr 52]: + Là quá trình vận dụng các chức năng tài chính để hoạch định chiến lược,
kế hoạch, chính sách, chế độ liên quan đến thu chi của nhà nước
+ Là việc vận dụng các phương pháp thích hợp tác động đến quá trình thu chi của nhà nước phù hợp với yêu cầu khách quan cũng như điều kiện của đất nước từng thời kỳ
Như vậy, vai trò của hoạt động GSTCC trong việc đảm bảo sự quản lý nhà nước đối với tài chính công được thể hiện ở tất cả các giai đoạn Từ khâu xây dựng chính sách đến khâu thực thi chính sách, đảm bảo các chính sách được ban hành và việc giám sát thực thi các chính sách đó luôn trong một khuôn khổ tổng thể, đảm bảo xử lý hài hoà các vấn đề cần giám sát
Thứ hai, vai trò của GSTCC đối với nền kinh tế xã hội: Do vai trò của tài
chính công là rất lớn đối với nền kinh tế xã hội, trong điều kiện nguồn lực hạn chế thì việc thực hiện tốt công tác giám sát sẽ đảm bảo việc sử dụng các nguồn lực xã hội một cách hiệu quả Điều này không những đảm bảo về khía cạnh chính trị cho Chính phủ mà còn đảm bảo cho phát triển ổn định về kinh tế xã hội
Trang 301.2 PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG
1.2.1 Khái niệm pháp luật điều chỉnh giám sát tài chính công
Ở bất kỳ quốc gia nào, tài chính công đều là tất yếu trong nhu cầu tài chính Khi đó, các quan hệ xã hội về tài chính công cũng dần được hình thành
Để tận dụng các nguồn vốn đáp ứng nhu cầu về tài chính cho sự phát triển ổn định và bền vững, sử dụng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong việc thực hiện GSTCC là yêu cầu mang tính khách quan đối với nhà nước
Dựa vào hệ thống quy định pháp luật hiện hành ở nước ta, pháp luật điều
chỉnh GSTCC có thể hiểu là tập hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giám sát hoạt động tạo lập, quản lý và sử dụng các quỹ tài chính công
Từ khái niệm trên, ta có thể thấy đối tượng điều chỉnh của pháp luật về GSTCC chính là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giám sát các hoạt động tạo lập, quản lý và sử dụng các quỹ tài chính công Còn phạm vi điều chỉnh của pháp luật về GSTCC chính là các quỹ tài chính công mà theo nội dung quản
lý gồm có NSNN, các quỹ TCNNS và nợ công
Có thể nói, pháp luật về GSTCC là công cụ quan trọng để đảm bảo các quyết định của chủ thể giám sát trong lĩnh vực tài chính công được thực hiện trên thực tế đồng thời là cách thức đánh giá hiệu quả của các quyết định đó trong lĩnh vực này, nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia của nền kinh tế lành mạnh
1.2.2 Sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động giám sát tài chính công
Nhận thức về vai trò của GSTCC cần xác định pháp luật về GSTCC được coi là một bộ phận quan trọng và độc lập tương đối với những bộ phận khác trong cấu trúc pháp luật tài chính công ở Việt Nam vì một số lý do sau:
Thứ nhất, hoạt động GSTCC có tính độc lập tương đối Tính độc lập
tương đối được thể hiện: việc giám sát được thực hiện từ các cơ quan bên ngoài
Trang 31và do đó có tính độc lập với chủ thể bị giám sát, ví dụ như Quốc hội giám sát Chính phủ, KTNN hoặc các chương trình ngân sách lớn, HĐND giám sát hoạt động quản lý ngân sách của UBND… cho đến các cơ quan, đơn vị sử dụng nguồn lực tài chính công thực hiện tự giám sát thì cũng cần tuân thủ những yêu cầu nhất định, từ yêu cầu chung về giám sát đến các tiêu chuẩn đặc thù
Thứ hai, hệ thống các quy định về GSTCC chưa đầy đủ
Hiện nay, GSTCC là một trụ cột quan trọng đối với nền tài chính quốc gia cùng với giám sát tài chính doanh nghiệp nhà nước và giám sát thị trường tài chính, trong đó chú trọng vào thị trường chứng khoán và thị trường bảo hiểm tạo nên hệ thống giám sát tài chính vĩ mô
Thực tế, Nhà nước đã ban hành rất nhiều văn bản pháp luật kinh tế để thực hiện chủ trương đổi mới, tiến hành công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước Tuy nhiên trong giai đoạn hội nhập sâu hiện nay thì lĩnh vực tài chính công còn thiếu thực tế và kinh nghiệm nên pháp luật còn quy định chung chung, chưa chặt chẽ, mâu thuẫn, chồng chéo Mặt khác, pháp luật còn bỏ sót chưa đề cập nền cần có
sự điều chỉnh, bổ sung thường xuyên và cần có văn bản hướng dẫn thi hành Đặc biệt trong lĩnh vực GSTCC thì đây là lĩnh vực liên quan đến sự phối hợp vận hành giữa các bộ phận tài chính công nên yêu cầu xây dựng khung pháp lý có thể coi là yếu rố thiết yếu hàng đầu không những có khả năng điều chỉnh hoạt động giám sát từng bộ phận tài chính công mà còn điều chỉnh việc giám sát tổng thể cấu trúc tài chính công sao cho đạt hiệu quả như mong đợi
Tuy nhiên, liên quan đến hoạt động GSTCC, hiện nay hệ thống pháp luật Việt Nam không có một văn bản điều chỉnh trực tiếp về vấn đề này Các nội dung quy định của pháp luật về GSTCC nằm rải rác ở nhiều văn bản, gắn với nhiều đối tượng thực hiện quyền giám sát với mức độ rộng hẹp khác nhau Ngoài
ra, ở Việt Nam, các nguyên tắc tài khoá được định lượng thường được xác định trong các văn bản dưới luật như kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội
Trang 32trung và dài hạn như Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, Chiến lược tài chính đến năm 2020, Chiến lược quản lý nợ công, nợ nước ngoài quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn 2030 Như vậy, chế tài đảm bảo thực hiện chưa cao và hiện vẫn còn thiếu các quy định ràng buộc, giám sát việc thực hiện Có thể nói, sự thiếu đồng bộ, không đầy đủ trong các quy định về giám sát tài chính công hiện nay là một trong những nguyên nhân của thực trạng quản lý, sử dụng quỹ tài chính công không đúng mục đích, thiếu trách nhiệm gây thiệt hại cho nhà nước
và xã hội Do vậy, để góp phần quản lý và sử dụng hiệu quả các quỹ tài chính công trong thời gian tới việc hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động GSTCC là cần thiết
Thứ ba, cơ chế hoạt động của các bộ phận tài chính công cũng như cơ chế
giám sát các bộ phận tài chính công còn nhiều hạn chế
Ví dụ như cơ chế hoạt động của các quỹ TCNNS mang tính linh hoạt cao, đan xen giữa cơ chế quản lý nhà nước thuần tuý và cơ chế quản lý thị trường, hoạt động của quỹ lại không bị kiểm soát bởi cơ quan quyền lực nhà nước, không phải tuân thủ các quy trình thủ tục chặt chẽ như chi NSNN Đặc biệt, việc
sử dụng quỹ không được hạch toán vào ngân sách mà được quản lý theo các quy định riêng, dễ nảy sinh một số vấn đề trong phân bổ nguồn ngân sách Bên cạnh
đó, việc mỗi quỹ ngoài ngân sách lại có một quy chế hoạt động riêng và chủ thể quản lý có quyền chủ động khá lớn trong quá trình quản lý và sử dụng có thể dẫn tới sự hình thành của một “đế chế thu nhỏ” - “một khu vực tham nhũng chính trị
và hành chính” [81] Trong khi đó, cơ chế giám sát đối với các quỹ TCNNS hiện nay thực tế chỉ thuộc trách nhiệm của chủ thể quản lý quỹ mà không có quy định giám sát cho thiết chế giám sát độc lập là KTNN hay giám sát của KBNN là cơ quan quản lý các quỹ TCNNS được giao quản lý dẫn đến tình trạng “trăm hoa đua nở” của các quỹ TCNNS, các địa phương, bộ ngành thi nhau lập các Quỹ TCNNS để “lách” một phần trách nhiệm của mình từ cơ chế quản lý thu chi theo
Trang 33Luật NSNN sang cơ chế quản lý ngoài ngân sách do việc kiểm soát chi lỏng lẻo hơn so với việc chi thẳng từ quỹ NSNN
Mặt khác, bởi mặt tâm lí thì các chủ thể thực hiện đều không muốn kiểm tra, giám sát Chưa kể việc giám sát trong một số trường hợp sẽ làm cho đối tượng mất thời gian, công sức phục vụ công tác giám sát, thậm chí có thể chậm tiến độ thực hiện nhiệm vụ Và nếu họ trót hoặc cố ý làm điều không đúng pháp luật thì họ càng né tránh không muốn bị giám sát, xử lý hay bị trừng phạt Cũng
về mặt tâm lí, chủ thể có thẩm quyền giám sát trong một số trường hợp ngại giám sát vì nể nang, ngại va chạm, một số trường hợp khác lợi dụng giám sát gây khó dễ cho các cơ quan, công chức nhằm mục đích không trong sáng
Thứ tư, yêu cầu công khai minh bạch và hoàn thiện pháp luật điều chỉnh
giám sát tài chính công là phù hợp với chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam giai đoạn 2005 - 2020 của Đảng và Nhà nước
Hoạt động giám sát càng được coi trọng thì càng có cơ sở ngăn chặn các hoạt động vi phạm Từ đó hạn chế, giảm thiểu nguy cơ khủng hoảng Ở Việt Nam, lĩnh vực tài chính công còm mới lạ, sự hiểu biết của công chúng về vấn đề này còn bước đầu hạn chế Vì vậy việc nâng cao vai trò của công tác giám sát là rất cần thiết để đảm bảo hoạt động công khai, minh bạch tài chính công Từ đó tạo điều kiện phát triển, tăng cường lòng tin của công chúng vào nhà nước
Trong Nghị quyết 48/NQ-TW về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 Đảng và Nhà nước đã xác định việc hoàn thiện pháp luật về tài chính công là một trong những nhiệm
vụ chiến lược trong giai đoạn hiện nay Trong đó có xác định nội dung hoàn
thiện pháp luật tài chính công là “xác định cơ chế đầu tư và sử dụng có hiệu quả
các nguồn vốn từ Ngân sách Nhà nước Công khai, minh bạch việc hình thành, quản lý và sử dụng các nguồn vốn, tài chính huy động từ dân cư, cộng đồng”
Trang 341.2.3 Nội dung pháp luật về giám sát tài chính công
Hệ thống các quy định về GSTCC hiện nay rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và UBND, Luật NSNN, Luật Phòng, chống tiết kiệm và chống lãng phí, Luật KTNN, Luật Kế toán, Luật Thanh tra…
Có thể xem xét pháp luật về GSTCC theo hai phương diện Phương diện thứ nhất là dựa trên hoạt động giám sát của từng chủ thể, tập trung vào các nhóm chính bao gồm các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND), giám sát của các cơ quan quản lý tài chính công (Chính phủ, UBND các cấp) và giám sát của các cơ quan chuyên môn (KBNN, KTNN) Phương diện thứ hai dựa trên nội dung quản lý tài chính công thì pháp luật GSTCC bao gồm:
Pháp luật điều chỉnh giám sát Ngân sách Nhà nước
Giám sát NSNN có thể hiểu là việc theo dõi, kiểm tra thông qua hệ thống thông tin, báo cáo nhằm xác định tình trạng NSNN, từ đó phát hiện sớm các vấn
đề và có giải pháp xử lý kịp thời Việc giám sát này nhằm phát hiện xử lý những vấn đề nảy sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng NSNN; xem xét và đánh giá về trách nhiệm pháp lý đối với những đối tượng bị giám sát
Giám sát NSNN là một trong những nhiệm vụ quan trọng của cơ quan quyền lực nhà nước các cấp ở mọi quốc gia Nó cũng là hệ quả tất yếu của quá trình phân cấp, phân quyền giữa các cơ quan công quyền kể từ khi xuất hiện NSNN Bởi vậy, thẩm quyền và trách nhiệm giám sát NSNN của cơ quan quyền lực nhà nước các cấp đều được xác lập rõ ràng trong Hiến pháp mỗi quốc gia
Pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN căn cứ vào thẩm quyền giám sát, từ
đó có thể xem xét giám sát NSNN trên hai khía cạnh Một là, giám sát chu trình
ngân sách qua giám sát trình tự tiến hành xây dựng, phê chuẩn, chấp sách, chấp
hành ngân sách và quyết toán ngân sách [16, tr 102] Hai là, giám sát hoạt động
Trang 35thu chi ngân sách trong những khoảng thời gian nhất định nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước
Pháp luật điều chỉnh giám sát quỹ tài chính ngoài ngân sách
Giám sát quỹ TCNNS có thể hiểu là hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan thường trực quản lý quỹ TCNNS cũng như cơ quan KTNN nhằm bảo đảm các chủ thể quản lý, sử dụng quỹ TCNNS đúng mục đích, thủ tục theo quy định của pháp luật
Hoạt động giám sát các quỹ TCNNS hầu hết được quy định trong các văn bản dưới luật về quản lý các quỹ TCNNS như Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, mà trước đó có thể có hoặc không có những luật chuyên ngành làm nền tảng Hiện tượng trên là do phạm vi bao phủ của các quỹ TCNNS quá rộng Hầu như ngành nào của nền kinh tế quốc dân cũng thấy xuất hiện một hoặc một số quỹ TCNNS với số lượng thay đổi từng thời kỳ khác nhau
Pháp luật điều chỉnh giám sát nợ công
Giám sát nợ công có thể hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo dõi, phân tích, đánh giá quá trình huy động và sử dụng vốn vay của các chủ thể tham gia thị trường nợ Đồng thời, căn cứ vào các số liệu, tài liệu báo cáo để đối chiếu với các tiêu chí, các quy định pháp luật về quản lý nợ nhằm phát hiện những bất cập, bất hợp lý, sự mất cân đối của các chỉ tiêu nợ để từ đó kịp thời đưa ra những điều chỉnh chính sách quản lý nợ phù hợp
Để có thể đánh giá một cách đầy đủ và toàn diện những quy định pháp lý liên quan đến hoạt động giám sát nợ công tại Việt Nam, phải nhìn nhận hoạt động giám sát nợ công với hai hình thức vay nợ: vay nợ trong nước như giám sát các hoạt động phát hành trái phiếu, tín phiếu để tài trợ cho thâm hụt NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản… và vay nợ nước ngoài của quốc gia như giám sát tình hình vay và trả nợ công, xây dựng các chỉ tiêu giám sát nợ công, đánh giá thực trạng và hiệu quả vay ODA theo quy định của Chính phủ…
Trang 36CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG
GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM
2.1 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Như đã phân tích ở Chương 1, hệ thống quy định về GSTCC hiện nay rất tản mát ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau Theo đó, bộ phận pháp luật giám sát NSNN cũng được quy định trong các văn bản đó Hoạt động giám sát NSNN
là một việc làm phức tạp, đòi hỏi sự phối hợp của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực ngân sách Nhìn chung, hệ thống pháp luật giám sát NSNN được quy định khá chi tiết, đầy đủ ở nhiều văn bản khác nhau, thể hiện vai trò là
cơ sở pháp lý quan trọng và ngày càng hoàn thiện cho phù hợp với thực trạng kinh tế xã hội và yêu cầu đổi mới NSNN, góp phần ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an ninh, quốc phòng và an sinh xã hội
2.1.1 Quy định về giám sát NSNN của Quốc hội và HĐND các cấp
Các văn bản pháp luật về giám sát NSNN ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ Hiện nay chúng ta đã xây dựng được bộ khung pháp lý ban đầu, ghi nhận quyền và phương thức giám sát cho Quốc hội và HĐND với trọng tâm là Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Tổ chức HĐND và UBND
Thẩm quyền giám sát: (i) Quốc hội có thẩm quyền giám sát chung đối với
tất cả các lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực NSNN Quyền giám sát tối cao của Quốc hội được khẳng định tại Điều 70 Hiến pháp 2013, Điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội và Điều 1 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội Theo đó, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước bao gồm cả giám sát ngân sách, tài chính, tiền tệ quốc gia và được cụ thể hóa bằng khoản 4 Điều 84 và khoản 4 Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội: Quốc hội có những
nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: 4 Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc
gia; quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn
Trang 37quyết toán NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế Quốc hội có
quyền giám sát NSNN thông qua việc giám sát tại kỳ họp của các đại biểu Quốc hội hoặc thông qua các cơ quan chuyên trách (như UBTVQH, Ủy ban Kinh tế,
Ủy ban Tài chính ngân sách) hoặc thành lập các đoàn giám sát chuyên trách và
ủy ban lâm thời (ii) HĐND các cấp có thẩm quyền giám sát đối với hoạt động NSNN ở địa phương theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND Việc giám sát của HĐND các cấp cũng tương tự như Quốc hội nhưng quy mô và thẩm quyền chỉ giới hạn trong phạm vi địa phương bao gồm giám sát của HĐND tại kỳ họp, hoạt động của Ban Kinh tế thuộc HĐND cấp tỉnh (được
tổ chức theo mô hình Ủy ban Tài chính ngân sách của Quốc hội Theo đó, các cơ quan, đơn vị, tổ chức có nghĩa vụ cung cấp thông tin, hỗ trợ liên quan khi có yêu cầu) và các ban của HĐND, của đại biểu HĐND trong lĩnh vực ngân sách
Phương thức giám sát: (i) Giám sát chung: Xem xét các báo cáo và chất
vấn tại các kỳ họp Quốc hội và cuộc họp các Uỷ ban của Quốc hội Nhìn chung, các báo cáo về dự toán và quyết toán NSNN đã chấp hành đúng các quy định của Luật NSNN và quy định tại Nghị quyết 387/2003/ UBTVQH 11 [23] Các báo cáo về tình hình thực hiện NSNN năm hiện hành, dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW năm sau; báo cáo thẩm tra đều được gửi đến đại biểu Quốc hội trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội Các báo cáo này đã được quy định khá cụ thể trong Nghị quyết 387/UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của UBTVQH và Nghị định 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 của Chính phủ Việc xem xét, thảo luận các báo cáo hàng năm hoặc 6 tháng tại các kỳ họp cuối năm hay giữa năm được tiến hành theo trình tự chặt chẽ do luật định (ii) Giám sát theo chuyên đề: Giám sát chuyên sâu về những chuyên đề cụ thể, giúp Quốc hội có nhận xét, đánh giá sâu hơn về những chủ đề mà nhiều cử tri trong cả nước quan tâm Thực tế, Quốc hội đã thực hiện nhiều giám sát chuyên đề có chất lượng, hiệu quả như “Việc thi hành Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong sử dụng nguồn vốn trái
Trang 38phiếu Chính phủ cho đầu tư xây dựng cơ bản, giai đoạn 2006-2012” và “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về bảo hiểm y tế, giai đoạn 2009-2012” [54] và một số chuyên đề khác đã mang lại những kết quả tích cực trong công tác giám sát của Quốc hội Trong giai đoạn 2003 - 2013, Ủy ban Tài chính - Ngân sách (trước đây là Ủy ban Kinh tế và Ngân sách) đã tiến hành giám sát nhiều chuyên
đề về NSNN [32] như “Đầu tư từ NSNN cho nông nghiệp nông thôn”, “Công tác
cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước”, “Đền bù giải phóng mặt bằng”, “Các quỹ tài chính ngoài ngân sách”, “Thực hiện Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong sử dụng trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2006-2012” [33] (iii) Giám sát đột xuất: Giám sát khi công tác quản lý và điều hành NSNN có dấu hiệu trái với quy định của Luật NSNN và vi phạm các chế độ, tiêu chuẩn, định mức Khi đó, Quốc hội và HĐND thực hiện quyền giám sát để chấn chỉnh các sai phạm, các vi phạm nhằm bảo đảm kỷ luật tài chính, chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát và kém hiệu quả Phương thức giám sát này bảo đảm tính hợp pháp trong quản lý và điều hành NSNN theo quy định của pháp luật Các cơ quan của Quốc hội và HĐND, từng đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND cần thực hiện tốt hình thức giám sát này
và có các đề nghị kịp thời tại kỳ họp của Quốc hội và HĐND
Công khai minh bạch ngân sách Điều 25 Hiến pháp 2013 công nhận
quyền tiếp cận thông tin của công dân Luật NSNN cũng quy định dự toán, quyết toán, kết quả kiểm toán NSNN các cấp, đơn vị đều phải công bố công khai tạo điều kiện cho công tác kiểm tra, kiểm soát và giám sát của các cơ quan chức năng Công tác giám sát NSNN được xem là chìa khóa, góp phần bảo đảm quản
lý NSNN lành mạnh, bền vững, hiệu quả; bảo đảm an ninh tài chính; cho phép
cơ quan quản lý phát hiện, phòng ngừa những nguy cơ đối với công tác quản lý, điều hành NSNN, tác động xấu đến kinh tế vĩ mô và nền tài chính quốc gia
Tuy nhiên, về khía cạnh pháp lý cũng có những bất cập làm hạn chế quyền giám sát của và giám sát hiệu quả của các cơ quan dân cử như:
Trang 39- Quy định về hoạt động chất vấn:
(i) Quy định về chủ thể chịu sự chất vấn: Theo quy định của pháp luật hiện hành, đối tượng chịu sự chất vấn của Quốc hội bao gồm Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao [Điều 2, 44] Như vậy, Quốc hội đã tự hạn chế quyền giám sát tối cao của mình khi không chất vấn một số chủ thể như Tổng KTNN hoặc Tổng Giám đốc KBNN… Ví dụ: pháp luật quy định Quốc hội có quyền giám sát đối với hoạt động của KTNN, thậm chí thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra [Điều 72, 45], nhưng không có văn bản nào quy định về việc chất vấn đối với Tổng KTNN Tại địa phương, pháp luật hiện hành quy định HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND và các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa
án nhân dân cùng cấp [Điều 57, 52] Như vậy, nhiều chủ thể liên quan đến hoạt động tài NSNN tại địa phương không thuộc đối tượng bị chất vấn như Cục trưởng Cục thuế, Giám đốc KBNN cấp tỉnh… là những cơ quan có vai trò hết sức quan trọng trong hoạt động NSNN tại địa phương Pháp luật cũng chưa quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan của Chính phủ, các địa phương, cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát dẫn đến tình trạng các chủ thể chưa thực hiện nhiệm vụ của mình một cách thực sự tích cực, hiệu quả Nhiều quy định còn chung chung như trình tự, thủ tục, công tác phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị, công tác điều hòa thực hiện giám sát Chưa có quy định cụ thể về chế tài xử lý các đối tượng
vi phạm Luật HĐGSQH Chưa có quy định về chế độ cung cấp thông tin để giám sát hoạt động của Chính phủ
(ii) Quy định về tổ chức hoạt động chất vấn: Nhiều nội dung cần thiết như chuẩn bị chất vấn, thực hiện trả lời chất vấn, ra nghị quyết sau khi chất vấn và
Trang 40trách nhiệm thực hiện cam kết của người bị chất vấn không được quy định, dẫn đến hiệu quả không đạt được như mong đợi
- Thiếu các quy định thực thi về hoạt động của Ủy ban điều tra lâm thời của Quốc hội và HĐND Mặc dù Quốc hội có quyền thành lập Ủy ban điều tra lâm thời về một vấn đề nhất định [Điều 12, 44], nhưng hiện nay việc thành lập
và hoạt động của Ủy ban này không có quy định cụ thể để thực hiện Do đó, trên thực tế chưa bao giờ Quốc hội thành lập Ủy ban điều tra lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định Thực tế này đặt ra câu hỏi: phải chăng từ trước đến nay không cơ quan, cá nhân nào (có thẩm quyền) đưa ra đề nghị thành lập UBLT?
Có thể dẫn lại một câu chuyện để trả lời cho câu hỏi này [35] Trong phiên họp thảo luận về tình hình kinh tế - xã hội tại Kỳ họp thứ Tám, Quốc hội khóa XII, từ
sự sụp đổ của Tập đoàn công nghiệp tàu thủy Vinashin, Đại biểu Nguyễn Minh Thuyết đã lên tiếng về hiệu quả hoạt động của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước và đề nghị UBTVQH tổ chức để Quốc hội biểu quyết thành lập UBLT điều tra trách nhiệm của các thành viên Chính phủ trong vụ việc này, trên cơ sở đó vào thời gian cuối kỳ họp, bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng Chính phủ và một số thành viên Chính phủ có liên quan Đến kỳ họp cuối cùng của QH khóa XII, đại biểu này cùng với một đại biểu khác tiếp tục đề nghị thành lập UBLT điều tra về trách nhiệm của một số thành viên Chính phủ, nhưng đề nghị này không được chấp nhận Để khẳng định vai trò của Ủy ban điều tra lâm thời Hiến pháp 2013
đã quy định thẩm quyền của Quốc hội trong việc thành lập UBLT để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định (Điều 78) được quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Luật Tổ chức Quốc hội Tương tự tại địa phương, pháp luật không quy định HĐND được thành lập Ủy ban điều tra lâm thời đã hạn chế quyền giám sát của HĐND Về pháp lý, NSĐP độc lập tương đối với NSTW, do đó cần có cơ chế giám sát hiệu quả, đặc biệt là đối với những vấn đề phức tạp như tài chính ngân sách Bất cập trong việc Nhà