Public office, private interests accountability through income and asset disclosure

Mục lục3.10 Chế tài quy định đối với trường hợp không kê khai theo phân loại 76 thu nhập quốc gia của Ngân hàng Thế giới 3.11 Chế tài hình sự quy định cho việc khai sai thông tin theo ph

Public Disclosure Authorized

67627

Việc công, Lợi ích tư

Bộ tài liệu của chương trình Thu hồi

tài sản thất thoát (StAR)

StAR – Sáng kiến Thu hồi Tài sản Thất thoát – là chương trình hợp tác giữa Nhóm Ngân hàng Thế giới và Văn phòng Liên hợp quốc về Ma túy và Tội phạm (UNODC) hỗ trợ các hoạt động của quốc tế nhằm chấm dứt tình trạng bao che tham nhũng StAR phối hợp với các nước đang phát triển và trung tâm tài chính trong ngăn chặn rửa tiền liên quan đến tham nhũng

và tạo điều kiện cho việc thu hồi các tài sản thất thoát một cách đồng bộ và kịp thời

Bộ tài liệu của chương trình Thu hồi tài sản thất thoát (StAR) có vai trò hỗ trợ các hoạt động của chương trình StAR và UNODC nhờ cung cấp cho người thực hiện những kiến thức và công cụ chính sách tổng hợp về những mô hình tốt của quốc tế và những kinh nghiệm thực

tế phong phú về những vấn đề nổi cộm liên quan đến công tác chống tham nhũng và thu hồi thất thoát Để biết thêm thông tin, mời ghé thăm trang web www.worldbank.org/star

Các tựa đề trong Bộ tài liệu của chương trình Thu hồi tài sản thất thoát (StAR)

Stolen Asset Recovery: A Good Practices Guide for Non-Conviction Based Asset Forfeiture (2009) Thu hồi tài sản thất thoát: Hướng dẫn thực hành về thu hồi thất thoát tài sản trong trường hợp không truy tố (2009), Theodore S Greenberg, Linda M Samuel, Wingate Grant, và Larissa Gray Politically Exposed Persons: Preventive Measures for the Banking Sector (2010)Người có địa vị chính trị: Những biện pháp ph.ng ngừa của ngành ngân hàng (2010), Theodore S Greenberg,

Larissa Gray, Delphine Schantz, Carolin Gardner và Michael Latham

Asset Recovery Handbook: A Guide for Practitioners (2011) Cẩm nang về thu hồi tài sản thất thoát:

Hướng dẫn thực hành (2011), Jean-Pierre Brun, Larissa Gray, Clive Scott và Kevin Stephenson

Barriers to Asset Recovery: An Analysis of the Key Barriers and Recommendations for Action (2011) Trở ngại trong thu hồi thất thoát: Phân tích những trở ngại chính và đề xuất giải pháp (2011),

Kevin Stephenson, Larissa Gray và Ric Power

The Puppet Masters: How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It (2011) Kẻ giật dây: Những đối tượng tham nhũng sử dụng các thể chế luật pháp để che dấu tài sản biển thủ như thế nào và cần làm gì để đối phó (2011), Emile van der Does de Willebois,

J.C Sharman, Robert Harrison, Ji Won Park và Emily Halter

Public Office, Private Interests: Accountability through Income and Asset Disclosure (2012) Việc công, lợi ích tư: Bảo đảm trách nhiệm giải trình thông qua công khai thu nhập, tài sản (2012)

Việc công, Lợi ích tư

Bảo đảm trách nhiệm giải trình thông qua công khai thu nhập, tài sản

Ấn phẩm kèm theo Công khai thu nhập, tài sản: Minh họa qua trường hợp điển hình

Sáng kiến Thu hồi Tài sản Thất thoát Ngân hàng Thế giới - UNODC

© 2012 Ngân hàng Quốc tế cho Tái thiết và Phát triển /Hiệp hội Phát triển Quốc tế hay Ngân hàng Thế giới

Ngân hàng Thế giới không bảo đảm tính chính xác của các số liệu nêu trong tài liệu Các đường biên giới, ký hiệu màu sắc, tên gọi và những thông tin khác thể hiện trên các bản đồ trong cuốn sách không ngụ ý đưa ra bất kỳ chủ kiến nào từ phía Ngân hàng Thế giới về tình trạng pháp lý của bất kỳ vùng lãnh thổ nào, cũng như bất kỳ sự ủng hộ hay chấp thuận nào đối với những đường biên giới đó.

Bản quyền

Nội dung của tài liệu này đã đăng ký tác quyền Chính sách của Ngân hàng Thế giới là khuyến khích phổ biến kiến thức, tài liệu này được phép tái bản toàn bộ hay từng phần để sử dụng vào mục đích phi thương mại với điều kiện bảo đảm hoàn toàn tác quyền của tài liệu.

Những đơn vị, cá nhân muốn đăng ký tái bản nội dung bất kỳ của tài liệu này cho các mục đích thương mại đề nghị gửi thư yêu cầu kèm theo đầy đủ thông tin đến Trung tâm Tác quyền, 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, Mỹ; ĐT: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com.

Mọi câu hỏi về quyền, giấy phép, bao gồm cả quyền đại lý, đề nghị gửi về Văn phòng Tòa soạn, Ngân hàng Thế giới, 1818 H, Phố NW, Washington, DC 20433, Mỹ; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@ worldbank.org.

Mục lục

Lời tựa x

Lời nói đầu xi

Lời cảm ơn xiii

Từ viết tắt xv

Nội dung khái quát 1

1 Giới thiệu về Công khai thu nhập, tài sản 7

1.1 Cơ sở của Hệ thống Công khai Thu nhập, Tài sản 7

1.2 Các loại hệ thống Công khai Thu nhập, Tài sản 9

1.2.1 Các Hệ thống giải quyết xung đột lợi ích 12

1.2.2 Những hệ thống phòng ngừa làm giàu bất chính 15

1.2.3 Các hệ thống hai mục tiêu 16

1.3 Những yếu tố chính trong thiết kế, triển khai các hệ thống Công khai 17

Thu nhập, Tài sản 2 Các thành phần của hệ thống Công khai Thu nhập, tàisản 23

2.1 Khung pháp lý 23

2.2 Thể chế 27 2.2.1 Phân biệt rõ chức năng giữa các ban ngành 30 2.2.2 Phân cấp chức năng cho các ban ngành 31

2.3 Phạm vi, đối tượng của cơ chế 34

2.3.1 Ai phải kê khai? 34

2.3.2 Đối tượng kê khai cần công bố những thông tin gì? 37

2.3.3 Kê khai bao lâu một lần? 38

2.4 Năng lực thể chế 40

2.4.1 Ngân sách 40

2.4.2 Nhân lực 42

2.4.3 Cơ sở vật chất 45

2.4.4 Công nghệ 47

3 Triển khai, thực thi hệ thống Công khai Thu nhập,Tài sản 53

3.1 Quản lý tuân thủ trong kê khai 53

3.2 Xác minh nội dung kê khai 59

3.2.1 Có cần xác minh nội dung tờ khai hay không, xác minh như thế nào? 59

3.2.2 Cần xác minh những tờ khai nào và như thế nào? 61

3.2.3 Cần chú ý những điểm nào khi xác minh nội dung tờ khai 66

3.2.4 Cần chú ý những điểm nào khi xác minh nội dung tờ khai: 68

Các hệ thống phòng ngừa xung đột lợi ích 3.2.5 Cần chú ý những điểm nào khi xác minh nội dung tờ khai: 68

Các hệ thống phòng ngừa hành vi làm giàu bất chính 3.3 Chế tài đối với vi phạm về CKTNTS 69

3.3.1 Phối hợp liên ngành để cưỡng chế hiệu quả 71

Mục lục

3.4 Quản lý tiếp cận của công chúng đối với tờ khai và thông tin về 82 hiệu quả của hệ thống CKTNTS

Phụ lục A: Những phương pháp và chỉ số được sử dụng trong 95 cuốn hướng dẫn

Phụ lục C: Những đặc điểm chính của mẫu Hệ thống CKTNTS 135

Phụ lục D: Danh sách các tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp 139

Mục lục

xung đột lợi ích trong lĩnh vực hành chính công

2.2 Phân cấp thực hiện các quy trình CKTNTS ở Mông Cổ, Áchentina và Mỹ 332.3 Giải quyết các vấn đề về năng lực lưu trữ ở Mông Cổ, Áchentina và Ruanđa 45

Trung Quốc; Xlôvenia và Áchentina

Hình

1.2 Mục tiêu của hệ thống CKTNTS: Ngăn chặn và phát hiện

2.5 Hệ thống kê khai tập trung sử dụng giấy tờ - Ví dụ: Ruanđa 302.6 Hệ thống kê khai phân cấp sử dụng giấy tờ và trích yếu điện tử - 30

2.7 Hệ thống kê khai phân cấp trên giấy và trực tuyến - Ví dụ: Áchentina 31

quốc gia của Ngân hàng Thế giới

3.4 Chuyển đổi dữ liệu trong các hệ thống phân cấp kê khai

của Áchentina nhằm chọn tờ khai nguy cơ cao để xác minh sâu:

3.6 Công cụ khai thác dữ liệu trong xác minh tài sản, bao gồm tìm kiếm 66

Mục lục

3.10 Chế tài quy định đối với trường hợp không kê khai theo phân loại 76 thu nhập quốc gia của Ngân hàng Thế giới

3.11 Chế tài hình sự quy định cho việc khai sai thông tin theo phân loại thu 79

3.14 Lệ phí truy cập công khai các nội dung kê khai tài sản theo luật định 88

3.16 Hạn chế tiếp cận của công chúng đối với nội dung kê khai của một 90

số đối tượng công chức – Ví dụ: ĐKHC Hồng Kông, Trung Quốc

3.18 Công bố nội dung kê khai theo nhóm đối tượng kê khai theo luật định 92

Bảng

Kết quả từ các khảo sát điểm

một số hệ thống CKTNTS mẫu: Kết quả từ khảo sát điểm

Kết quả từ các khảo sát điểm

Các nền kinh tế trong khảo sát điểm

3.4 Đặc điểm của quá trình tiếp cận của công chúng với nội dung kê khai và 85

dữ liệu trong một số hệ thống CKTNTS: Kết luận từ các khảo sát điểm

và xung đột lợi ích được thu thập trong khuôn khổ Sáng kiến AGI

A.3 Các chỉ số thực hiện Công khai thu nhập, tài sản và phòng ngừa mâu 106

B.3 Các chỉ số hiệu suất có thể sử dụng để đối chiếu giữa các quốc gia 131

Khi biển thủ tài sản công ích, các công chức tha hóa làm biến chất thể chế, phá hoại sự phát triển kinh tế và tước đoạt của người dân nghèo những dịch vụ thiết yếu của con người Rõ ràng, việc lạm dụng công quyền để tư lợi là một tội phạm nghiêm trọng phải bị xử lý để phục hồi công lý và duy trì lòng tin của người dân vào các thể chế nhà nước.

Trên thế giới đang ngày càng có nhiều những tiếng nói phản đối tham nhũng Những phong trào phản đối dấy lên gần đây ở khu vực Bắc Phi và Trung Đông là một lời cảnh tỉnh rõ ràng rằng đòi hỏi về bảo đảm trách nhiệm giải trình đang ngày càng lớn hơn bao giờ hết Trong thời đại của các luồng luân chuyển tài chính toàn cầu, bảo đảm trách nhiệm giải trình của khu vực công cũng là trách nhiệm của mọi người

Công ước Liên hợp quốc về phòng chống Tham nhũng (UNCAC) là khung pháp lý quốc tế toàn diện làm cơ sở cho các chính phủ ngăn ngừa và xử lý hiệu quả hơn nữa vấn đề tham nhũng Công ước đề ra những quy định cụ thể về hợp tác quốc tế, một yếu tố quan trọng trong công cuộc phòng chống tham nhũng Trong UNCAC còn có các quy định về những biện pháp của từng nước như luật pháp, quy chế, hệ thống bảo vệ và thiết lập các cơ quan phù hợp để tăng cường mức độ trong sạch và bảo đảm trách nhiệm giải trình của khối nhà nước Theo UNCAC, mọi quốc gia thành viên đều có nghĩa vụ phải cân nhắc áp dụng các hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối với công chức, cũng như bảo đảm chia sẻ mọi thông tin thu thập được với các cơ quan liên quan của các quốc gia khác Đã có một số hiệp định

về phòng chống tham nhũng của khu vực được ký kết nhằm hỗ trợ và bổ sung cho khung pháp lý toàn cầu trên

Giờ đây, ngày càng có nhiều người ủng hộ ý kiến công chức phải công khai thu nhập, tài sản, không chỉ vì điều này giúp ngăn ngừa tham nhũng và xung đột lợi ích, mà còn giúp phát hiện, điều tra, truy tố những công chức lợi dụng sự tín nhiệm của công chúng Những

hệ thống công khai tài sản được thiết kế và vận hành tốt sẽ nâng cao đáng kể mức độ trách nhiệm của khu vực công và góp phần phát hiện, theo dõi những người có địa vị chính trị (NCĐVCT), cũng như các cuộc điều tra, khởi tố vi phạm tài chính quốc gia và quốc tế Vì vậy, các hệ thống công khai có khả năng đóng góp nhiều vào công cuộc chống tham nhũng nói chung, mà kết quả cuối cùng chính là thu hồi những tài sản bị thất thoát trên tầm quốc tế Với sứ mệnh phòng chống tham nhũng, Sáng kiến Thu hồi Tài sản Thất thoát (StAR) kêu gọi các nhà hoạch định và thực thi chính sách phát huy hơn nữa tiềm năng này

Những khó khăn trong thiết kế, triển khai và tăng cường các quy chế về công khai tài chính trên thế giới có nhiều dạng, và vì vậy không một phương pháp duy nhất nào có thể bảo đảm đem lại các kết quả tích cực lâu dài Tập sách này được biên soạn nhằm đáp ứng yêu cầu của các nhà hoạch định và thực thi chính sách về những “thông lệ tốt”, dựa trên các kinh nghiệm

Lời tựa

Lời tựa

thực tiễn thu thập được để cung cấp thông tin về phương pháp tối đa hóa hiệu quả của

hệ thống công khai trong những hoàn cảnh khác nhau Các phân tích và đề xuất dựa trên những số liệu đa dạng mà chương trình StAR và Ngân hàng Thế giới thu thập được về các

hệ thống công khai tài chính và kết quả triển khai, cũng như các khảo cứu điển hình chi tiết.Chúng tôi tin tưởng rằng những phát hiện và đề xuất trong cuốn sách sẽ góp phần thúc đẩy cộng đồng quốc tế không ngừng nỗ lực xây dựng những “nguyên tắc chung” nhằm hướng dẫn cho quá trình công khai tài sản Chúng tôi cho rằng những nguyên tắc này sẽ thúc đẩy những nỗ lực toàn cầu ủng hộ cho việc thiết lập các hệ thống công khai với những đặc trưng riêng trên toàn thế giới Về mặt thực tiễn, chúng tôi cũng hy vọng rằng báo cáo này

sẽ hướng dẫn cho các nhà hoạch định và thực thi chính sách trong thiết kế, triển khai các

hệ thống công khai tài sản Hai đối tác tham gia Sáng kiến StAR là Văn phòng Liên hợp quốc

về Ma túy và Tội phạm, và Ngân hàng Thế giới sẵn sàng hợp tác với mọi đối tác có quan tâm trong việc đưa yêu cầu về công khai tài sản thành một bộ phận không tách rời trong công cuộc phòng chống tham nhũng và thu hồi tài sản thất thoát

Janamitra Devan

Phó Chủ tịch, Giám đốc mạng lưới Phát triển Tài chính và Khu vực công

Ngân hàng Thế giới

Lời nói đầu

Tập sách này là kết quả của dự án chung giữa Sáng kiến Thu hồi Tài sản thất thoát (StAR) và Ban Khu vực công và Quản trị (PRMPS), Ngân hàng Thế giới Cuốn hướng dẫn tập trung vào các quy định về công khai thu nhập, tài sản (CKTNTS) áp dụng cho các bộ phận hành pháp

và lập pháp của chính phủ, ngoài ra cũng khảo sát một số hệ thống kê khai áp dụng cho bộ máy tư pháp Những kết quả trong cuốn hướng dẫn dựa trên các khảo cứu trường hợp điển hình, nghiên cứu tài liệu sẵn có và phân tích dữ liệu thu thập được trong khuôn khổ Sáng kiến Hệ thống trách nhiệm giải trình trong khu vực công của Ngân hàng Thế giới (PAM), trong đó có sử dụng dữ liệu về khung pháp lý trong hệ thống CKTNTS của 88 quốc gia.Một số khảo cứu điển hình chi tiết về các hệ thống CKTNTS được thực hiện ở Áchentina, Croatia, Guatemala, Đặc khu hành chính Hồng Kông (Trung Quốc), Inđônêxia, Gioocđan, CH Kiếcgitxtan, Mông Cổ, Ruanđa, Xlôvenia và Hoa Kỳ Các nghiên cứu điểm này được thực hiện thông qua phỏng vấn sâu với người thực thi, các viện nghiên cứu, các trường và đại diện của các tổ chức xã hội dân sự

Cuốn hướng dẫn kế thừa và phát huy kết quả của một nghiên cứu trước đây được thực hiện cho Hội nghị các Quốc gia thành viên của Công ước Liên hợp quốc về phòng chống Tham

nhũng năm 2009 là cuốn Công khai Thu nhập và Tài sản: các công cụ và Đánh đổi Phụ lục A

cung cấp các phương pháp và chỉ số được sử dụng trong nghiên cứu này

Tập sách này và tài liệu kèm theo có tiêu đề Công khai thu nhập, tài sản: Minh họa qua trường hợp điển hình, được biên soạn nhằm cung cấp một hướng dẫn cho những người thực thi và

hoạch định chính sách, cũng như những ai có quan tâm đến các công cụ, quy trình phòng chống tham nhũng Cuốn sách bổ sung vào hệ thống tài liệu hiện có về phòng chống tham nhũng thông qua việc xác định những thành tố cơ bản của hệ thống CKTNTS và những yếu tố chính có ảnh hưởng đến thiết kế, triển khai, thực thi khung hệ thống CKTNTS trong những hoàn cảnh khác nhau Thông qua cuốn sách, độc giả có thể hiểu được những yếu tố làm nên hiệu quả trong quản lý CKTNTS, cũng như nhận biết được những yếu tố bối cảnh có ảnh hưởng đến thành công của hệ thống công khai tài chính cần được xem xét khi ra quyết định trong thiết kế hay cải thiện cơ chế

Lời cảm ơn

Cuốn sách được nhóm cán bộ của Ngân hàng Thế giới (NHTG) và Sáng kiến Thu hồi tài sản thất thoát (StAR), gồm các ông bà Daniel W Barnes, Tammar Berger, Ruxandra Burdescu, Stuart Gilman, Alexandra Habershon, Gary J Reid, và Stephanie E Trapnell biên soạn Trong cuốn sách cũng sử dụng các kết quả từ những khảo cứu điểm về các hệ thống CKTNTS do nhóm cán bộ của NHTG và Sáng kiến StAR, với sự góp mặt của các ông bà Aisuluu Aitbaeva, Daniel W Barnes, Tammar Berger, Lissa Betzieche, Ruxandra Burdescu, Alexandra Habershon, Thomas Iverson, Modest Kwapinski, Massimo Mastruzzi, Hari Mulukutla, Yousef Nasrallah, Chiara Rocha, Susana Simonyan, và Stephanie E Trapnell, thực hiện Các khảo cứu điểm nêu trong cuốn sách sẽ được Ngân hàng Thế giới công bố trong một tài liệu kèm theo có tựa đề

Công khai thu nhập, tài sản: Minh họa qua trường hợp điển hình.

Nhóm biên soạn chân thành cảm ơn sự hướng dẫn, tư vấn quý báu của các chuyên gia đã tham gia bình duyệt Janos Bertok (Trưởng Ban Chống tham nhũng, Ban giám đốc về Quản lý nhà nước và Phát triển Lãnh thổ, Tổ chức Hợp tác, Phát triển Kinh tế [OECD]), Drago Kos (Chủ tịch Ủy ban Nhóm các Quốc gia Châu Âu về phòng chống Tham nhũng), Martin Kreutner (Chủ tịch Ban chỉ đạo, Viện Phòng chống Tham nhũng Quốc tế), Rick Messick (Chuyên viên nghiệp vụ cao cấp, Phó Giám đốc Ban phòng chống tham nhũng, NHTG), Roberto de Michele (Trưởng Chuyên viên Chính sách, Chuyên viên về Phòng chống tham nhũng khối cơ quan, Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ [IADB]), Oliver Stolpe (Quyền Trưởng Đại diện quốc gia, Văn phòng quốc gia tại Nigiêria, Văn phòng Liên hợp quốc về Ma túy và Tội phạm [UNODC]),

và Veronica Zavala Lombardi (Trưởng phòng vấn đề Khu vực Công, Khu vực Mỹ Latinh và Caribê, NHTG)

Các ông bà Debbie Wetzel và Randi Ryterman (NHTG), Dimitri Vlassis (UNODC), Ted Greenberg (NHTG), Mark Vlasic (Đại học Georgetown), Frank Anthony Fariello (NHTG), Ranjana Mukherjee (NHTG), Sanja Madzarevic-Sujster (NHTG), Anna Walters và Piers Harrison (Ban Phát triển Quốc tế [DFID]), Hatem Aly (UNODC), Olga Savran, Francisco Cardona, Inese Gaika (OECD), Sahr Kpundeh (NHTG), James Ander son (NHTG), Christiaan Poortman và Tinatin Ninua (Tổ chức Minh bạch Quốc tế) đã có những hướng dẫn hay ý kiến bình duyệt quý báu ở nhiều giai đoạn trong dự án Xin chân thành cảm ơn các đồng nghiệp sau tại Ngân hàng Thế giới đã dành thời gian quý báu tư vấn cho nhóm biên soạn trong các giai đoạn dự án: Vikram K Chand, Chris Parel, Massimo Mastruzzi, Rob Gaylard, Felipe Saez, Gregory Kisunko, Amitabha Mukherjee, Natalia Pisareva, Matija Laco, Dubravka Jerman, Christine de Mariz Rozeira, Kathrin A Plangemann, Zahid Hasnain, Christopher Finch, Arshad Sayed, Otgonbayar Yadmaa, Fernando Paredes, Anabela Abreu, Antonio Blasco, Karla Maria Gonzalez, Anupama Dokeniya, Brian Levy, Colum Garrity, Verena Fritz, Victor Dumas (Ban Quản lý nhà nước [PRMPS]), Larissa Gray (Phòng chống tham nhũng trên Thị trường

Lời cảm ơn

Tài chính [FFSFI]), Ivana Rossi (Ban Phát triển Tài chính và Tư nhân [FPD]), Laura Pop (FPD) v.v Đặc biệt cảm ơn các ông bà Barbara Fredericks, Pamela Smith và Catherine Newcombe (Bộ Tư pháp Hoa Kỳ) Các ông bà Ladan Cherenegar, Lark Grier, Maksat Kobonbaev, Teresa Marchiori, Sabina Dyussekeyeva và Claudia Oriolo (NHTG) là những người đã tham gia đóng góp vào các giai đoạn của dự án Phụ lục D cung cấp thông tin chi tiết về những tổ chức, cá nhân đã tham gia đóng góp ý kiến soạn thảo các khảo cứu điểm

Nhóm biên soạn cũng xin cảm ơn những thành viên sau đã hướng dẫn, hỗ trợ tận tình, góp phần vào thành công của dự án: Linda Van Gelder (Giám đốc PRMPS/NHTG), Jean Pesme (Trưởng phòng, FFSFI/NHTG, kiêm Điều phối viên Sáng kiến StAR), Jim Brumby (Giám đốc PRMPS/NHTG), Francesca Recanatini (Chuyên viên kinh tế cao cấp, PRMPS/NHTG), Tim Steele (Chuyên viên Quản trị cao cấp, Sáng kiến StAR), Adrian Fozzard (chuyên viên Trưởng Khu vực công, PRMPS/NHTG), và các đồng nghiệp khác trong Sáng kiến StAR và Ngân hàng Thế giới, gồm các ông bà Eli Bielasiak-Robinson, Michelle Morales, Zita Lichtenberg (Sáng kiến StAR), Monica Bascon, Marie Charity Quiroz, Humaira Qureshi, Max Jira, Khady Fall Lo và Ayompe Ayompe (PRMPS/NHTG)

Từ viết tắt

Nội dung khái quát

Cuộc chiến chống nạn tham nhũng là một yêu cầu của quá trình phát triển Tuy các nỗ lực quốc tế đã đạt được một số kết quả đáng kể nhưng vẫn còn nhiều thách thức phải vượt qua Một bài học kinh nghiệm quan trọng rút ra là công cuộc phòng chống tham nhũng phải được phát động đồng thời trên hai mặt trận: phòng và chống Hai lĩnh vực này vừa bổ sung vừa củng cố lẫn nhau Quy mô khổng lồ của những luồng luân chuyển tài chính bất hợp pháp từ những khoản tiền kiếm được từ tham nhũng và những thách thức gắn với quá trình thu hồi tài sản thất thoát của quốc gia và quốc tế đặc biệt đòi hỏi phải có sự đầu tư đáng kể trong phòng ngừa và đa dạng hóa những công cụ phòng ngừa

Các hệ thống công khai thu nhập, tài sản (CKTNTS) đang nổi lên như một công cụ trong cuộc chiến chống tham nhũng, có khả năng hỗ trợ cả hai khâu ngăn ngừa và cưỡng chế Vai trò này đã được công nhận trong Công ước Liên hợp quốc về phòng chống Tham nhũng (UNCAC) và nhiều hiệp định phòng chống tham nhũng quốc tế

Tuy nhiên, khả năng đóng góp của các hệ thống CKTNTS vào công cuộc chung phòng chống tham nhũng, như điều tra, truy tố vi phạm tài chính quốc gia và quốc tế, công tác thu hồi tài sản thất thoát của quốc tế, truy tố các trường hợp làm giàu bất chính và phát hiện những người có địa vị chính trị (NCĐVCT) cho đến nay vẫn chưa được khai khác triệt để Hy vọng rằng cuốn sách hướng dẫn này sẽ thu hút sự quan tâm về những vấn đề này và chỉ ra hướng đi cho các nhà hoạch định và thực hiện chính sách về hệ thống CKTNTS xây dựng năng lực và thiết lập những mối liên hệ thể chế cần thiết để hiện thực hóa tiềm năng trên.Các hệ thống CKTNTS đòi hỏi công chức phải kê khai thu nhập, tài sản và các lợi ích tài chính khác Những hệ thống này được sử dụng nhằm ngăn chặn và góp phần phát hiện việc sử dụng công quyền để tư lợi, cũng như góp phần xây dựng môi trường trong sạch trong quản

lý nhà nước Là một hệ thống ngăn ngừa tham nhũng, hệ thống CKTNTS cung cấp những hướng dẫn kịp thời, cần thiết cho công chức về những nguyên tắc, hành vi ứng xử đạo đức trong khu vực công, đồng thời nhắc nhở công chức rằng hành vi của họ đang chịu sự giám sát Các hệ thống này cũng là công cụ để giám sát những mâu thuẫn hay biểu hiện bất thường trong kê khai thu nhập, tài sản của công chức, cũng như phát hiện, phòng tránh xung đột lợi ích trước khi những mâu thuẫn này xảy ra

Với mục đích cưỡng chế, việc yêu cầu công chức kê khai thu nhập, tài sản sẽ tạo nguồn thông tin giá trị phục vụ cho điều tra vi phạm tài chính hay tham nhũng, cũng như cung cấp bằng chứng về những thu nhập không kê khai hay bất hợp pháp trong tố tụng trong trường hợp khó vạch trần những hành vi tham nhũng liên quan.1

1 Làm giàu bất chính là một tội hình sự, được phân tích tóm tắt trong mục 3.3 của cuốn hướng dẫn này trong phần “Mở rộng phạm vi áp dụng thực thi CKTNTS” Chủ đề này sẽ được khảo sát chi tiết trong ấn phẩm sắp tới

Có nhiều cách tiếp cận trong thiết kế, triển khai hệ thống CKTNTS cũng như một loạt những thách thức mà những hệ thống này phải đối mặt Những hệ thống CKTNTS mới và đang hình thành phải đối mặt với những khó khăn về nguồn lực và năng lực, sự phản kháng chính trị trong quá trình triển khai, sự thiếu nhận thức của công chúng, hay sự hạn chế về năng lực của các tổ chức xã hội dân sự trong hỗ trợ công cuộc phòng chống tham nhũng Nhiều hệ thống đã được thiết lập cũng có thể phải đối diện với yêu cầu phải điều chỉnh khung pháp

lý, thể chế hay các hệ thống thực thi nếu những giả định ban đầu cho thấy không đem lại kết quả như mong đợi hay có những vấn đề không dự tính trước nảy sinh Vì vậy, cuốn hướng dẫn này sẽ không cố gắng đề ra một mô hình chuẩn trong quản lý quy trình CKTNTS Thay vào đó, cuốn hướng dẫn sẽ xác định các mục tiêu, đặc điểm, hệ thống góp phần bảo đảm hiệu quả của hệ thống CKTNTS và nâng cao tác động của hệ thống với tư cách một công cụ ngăn ngừa và cưỡng chế

Những kết quả trình bày trong cuốn hướng dẫn này dựa trên phân tích về khung pháp lý về CKTNTS của 88 quốc gia và 11 khảo cứu điển hình chi tiết về các hệ thống CKTNTS.2 Những khảo cứu điểm này được tập hợp trong tài liệu kèm theo có tựa đề Công khai thu nhập, tài sản: Minh họa qua trường hợp điển hình, trong đó xem xét các đặc điểm thiết kế, triển khai hệ thống CKTNTS ở Áchentina, Croatia, Guatemala, ĐKHC Hồng Kông (Trung Quốc), Inđônêxia, Gioocđan, CH Kiếcgixtan, Mông Cổ, Ruanđa, Xlôvenia và Hoa Kỳ

Một nhận định chính của cuốn hướng dẫn này là không có một phương thức tối ưu duy nhất nào trong thiết kế, triển khai hệ thống CKTNTS, mà yếu tố hoàn cảnh là hết sức quan trọng Tuy vậy, kết quả thu được từ phân tích cần chú ý là hiệu quả còn phụ thuộc vào việc

có nêu ra và giải quyết được đúng vấn đề tại đúng thời điểm hay không Các nhà hoạch định

và thực hiện chính sách đối mặt với một loạt những vấn đề khi thiết lập hay củng cố một

hệ thống CKTNTS Cuốn hướng dẫn này sẽ nêu sơ lược những vấn đề này và mô tả những phương thức và nội dung cần quan tâm chính để giải quyết hiệu quả các vấn đề

Chương 1 của cuốn hướng dẫn nêu khái quát các mục tiêu của hệ thống CKTNTS, xác định những công cụ phòng chống tham nhũng quốc tế phù hợp và nêu tóm tắt những nội dung chính cần quan tâm trong thiết kế, triển khai, thực thi khung hệ thống CKTNTS Các chương 2 và 3 đi sâu vào thiết kế hệ thống CKTNTS và đề cập đến những vấn đề thực tiễn trong triển khai

Những đặc điểm thiết kế chủ yếu và trở ngại trong triển khai hệ thống CKTNTS là:

• Phạm vi, đối tượng của quy định về kê khai tài sản

• Giám sát, hỗ trợ tuân thủ

về Thu hồi tài sản thất thoát(StAR) Trong khuôn khổ của tập sách này, “làm giàu bất chính” là khái niệm chỉ sự gia tăng bất hợp lý về của cải của một công chức – một dấu hiệu cảnh báo đối với các cơ quan CKTNTS rằng cần tăng bất hợp lý về của cải của một công chức – một dấu hiệu cảnh báo đối với các cơ quan quản lý về CKTNTS rằng cần giám sát chặt chẽ hơn kê khai của công chức đó cũng như cần xem xét khả năng điều tra tham nhũng Đây là một mục tiêu của nhiều hệ thống CKTNTS, cho dù luật pháp của quốc gia đó có coi “làm giàu bất chính”

là một tội hình sự hay không.

2 Xem danh sách những nước khảo sát và phương pháp sử dụng trong cuốn hướng dẫn ở Phụ lục A.

• Xác minh hay giám sát nội dung

• Thực thi chế tài

• Công khai thông tin cho công chúng

Bảo đảm đủ nguồn lực và đội ngũ cán bộ với trình độ kỹ năng cần thiết để thực hiện những chức năng trên cũng là yếu tố hết sức quan trọng

Xác định phạm vi, đối tượng quá rộng có thể ảnh hưởng đến hiệu quả và độ tin cậy của hệ thống CKTNTS Những quyết sách về phạm vi, đối tượng cần phải liên hệ với mục tiêu của hệ thống (chẳng hạn như khả năng phát hiện và thu thập thông tin về những NCĐVCT),3 cũng như phải có đủ nguồn lực và năng lực thể chế

Những khó khăn liên quan đến quản lý thông tin kê khai về thu nhập, tài sản cũng cần được cân nhắc để việc xử lý khối lượng lớn giấy tờ, dữ liệu không gây quá tải đối với nguồn lực của

cơ quan chịu trách nhiệm (trong bối cảnh nguồn lực này thường có hạn) Những hệ thống

đã áp dụng quy trình kê khai, và quản lý việc tuân thủ kê khai một cách tự động sẽ có lợi thế về mặt này Qua xem xét khái quát những điều kiện thể chế để thực hiện CKTNTS cũng như những lợi ích, khó khăn tương ứng của các hệ thống kê khai phân cấp và tập trung, tùy thuộc vào việc cơ quan nào phụ trách chức năng nào, cho thấy hiện nay vẫn còn khá nhiều

cơ hội để đổi mới thiết kế hệ thống CKTNTS cũng như đề cao yêu cầu xây dựng các mô hình phù hợp cho từng nước

Kiểm tra chặt chẽ nội dung kê khai cũng rất quan trọng Những khó khăn trong lĩnh vực này

có liên quan đến nguồn nội lực và năng lực quản lý dữ liệu, nhưng cũng phát sinh từ yêu cầu tiếp cận các nguồn dữ liệu bên ngoài (chẳng hạn như hồ sơ đất đai, xe cộ, nhà cửa; thông tin ngân hàng, thuế, bảo hiểm) để đối chiếu với những tài sản kê khai Có thể xây dựng các phương pháp thẩm định dựa trên các nguồn lực hiện có và hoàn cảnh cụ thể Cuốn hướng dẫn mô tả một số công cụ và mô hình – như giám sát thông tin kê khai của công chức nhằm phát hiện những thay đổi đáng ngờ theo thời gian, thực hiện kiểm tra phong cách sống, tiến hành thẩm tra có mục tiêu dựa trên các yếu tố rủi ro, và sử dụng các hệ thống tiếp cận, khiếu nại của công chúng nhằm tăng cường kiểm tra, giám sát

Hiệu quả và độ tin cậy của hệ thống CKTNTS đòi hỏi phải bảo đảm hiệu lực răn đe khi phát hiện vi phạm trong quy định về CKTNTS và hiệu lực răn đe về hậu quả đối với những vi phạm

Ở những nước có mức độ dung túng vi phạm hay hoài nghi của công chúng cao xung quanh những vấn đề về tham nhũng, nếu hệ thống CKTNTS chỉ phát huy hiệu quả trong thực thi tuân thủ với quy định bắt buộc phải kê khai, nhưng không hiệu quả trong phát hiện những biểu hiện bất thường hay thực thi chế tài đối với trường hợp không tuân thủ thì sẽ không thể tạo ra được một hệ thống răn đe hay cưỡng chế hữu hiệu chống tham nhũng Bởi vậy, để bảo đảm tính răn đe, các biện pháp chế tài phải vừa khả thi, vừa cân xứng Vì vậy, cần

3 Xem thảo luận ngắn về mối liên hệ giữa các hệ thống CKTNTS và phát hiện NCĐVCT ở mục 3.3.1 Chủ đề này cũng được đề cập trong tài liệu của Rossi và các tác giả khác (sắp xuất bản).

lồng ghép hệ thống CKTNTS vào hệ thống thể chế, chính trị, văn hóa chung Chẳng hạn, để

sử dụng các biện pháp chế tài hình sự thì cần phải có sự phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan hành pháp và cơ quan giám sát độc lập, cũng như phải bảo đảm truy tố kịp thời các trường hợp tham nhũng tại tòa án Những phân tích thực hiện trong cuốn hướng dẫn này đề cập đến các biện pháp hành chính như đình chỉ công tác hay cho thôi việc, phạt tiền, cũng như công bố tên những đối tượng không chấp hành, coi đó là một ưu tiên so với các chế tài hình

sự nếu những biện pháp xử lý hình sự khó thực thi

Việc công chúng tiếp cận thông tin kê khai sẽ gây tranh cãi và phản kháng Về vấn đề này hiện chưa có câu trả lời thỏa đáng Làm thế nào để cân bằng giữa việc tiếp cận thông tin của công chúng và bảo đảm quyền riêng tư cá nhân của người kê khai, và làm thế nào để giải quyết những tồn tại ở một số nơi về những vấn đề bảo mật, vẫn là một thách thức đối với hầu hết các cơ chế Đa số các cơ quan thực thi nhất trí rằng việc cho công chúng tiếp cận thông tin là quan trọng và rằng công chức không thể hưởng quyền riêng tư tương tự như người dân bình thường Việc cho công chúng tiếp cận thông tin về hiệu quả của hệ thống CKTNTS, tỉ lệ tuân thủ và tình hình thực thi chế tài cũng là một yếu tố quan trọng nhưng đôi khi thường bị xem nhẹ trong vấn đề tiếp cận của công chúng Bảo đảm cho công chúng được tiếp cận thông tin về CKTNTS thể hiện sự cam kết của cả chính quyền và người kê khai

về minh bạch, nhờ đó nâng cao uy tín của cơ chế Cho công chúng tiếp cận các nội dung

kê khai cũng thường tạo điều kiện cho việc kiểm tra, giám sát ở một mức độ nhất định cao hơn khả năng của cơ quan thực thi Các hệ thống CKTNTS cũng có thể áp dụng những giải pháp công khai bảo đảm quyền lợi của người kê khai, đồng thời tăng cường lợi ích từ sự giám sát của công chúng – như có thể thấy qua một loạt các mô hình trình bày trong cuốn hướng dẫn này

Bảo đảm tiếp cận của công chúng tự nó không phải là một liều thuốc bách bệnh, mà còn nhiều yếu tố quan trọng khác như tầm ảnh hưởng của các tổ chức xã hội dân sự, sự hiện diện độc lập của giới truyền thông; và nhận thức của công chúng cũng như thái độ đối với vấn

đề tham nhũng Hơn nữa, để việc tiếp cận của công chúng đạt được hiệu quả đầy đủ thì cần phải bảo đảm cho người dân có một hệ thống khiếu tố hiệu quả, đáng tin cậy để thúc đẩy công tác kiểm tra, xác minh nội bộ, cũng như để cơ quan phụ trách vấn đề CKTNTS tuyên truyền cho người kê khai và các tổ chức xã hội dân sự về nhiệm vụ, mục tiêu của mình

Tập sách kèm theo tài liệu này – Công khai thu nhập, tài sản: Minh họa qua trường hợp điển hình, sẽ khảo sát các hệ thống CKTNTS ở 11 nền kinh tế đã nêu ở trên Mỗi một khảo sát

điểm này sẽ trình bày khái quát về khung pháp lý của hệ thống CKTNTS, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của cơ quan CKTNTS, và các nguồn lực, quy trình của hệ thống CKTNTS Đặc điểm của từng hệ thống được làm rõ cùng với những nhận định khác về những khó khăn phải giải quyết khi triển khai cơ chế, các bước cần thực hiện và kết quả mà cơ quan quản lý CKTNTS đạt được khi thực hiện nhiệm vụ Các chương trong sách không nghiên cứu vấn đề áp dụng rộng rãi hệ thống CKTNTS vào công cuộc phòng chống tham nhũng hay những kết quả đạt được bên lề những nhiệm vụ hay phạm vi hành chính của cơ quan quản lý CKTNTS (chẳng hạn như truy tố thành công các trường hợp tham nhũng trong đó có sự hỗ trợ của thông

tin kê khai) Tuy vậy, các chương trong sách cũng mô tả mối liên hệ giữa các cơ quan quản

lý CKTNTS và những cơ quan, tác nhân khác có trách nhiệm thực thi chế tài theo luật định

về CKTNTS khi cần

Tài liệu về các khảo sát điểm không đi tìm câu trả lời cho câu hỏi “Đâu là giải pháp tối ưu?”,

mà thay vào đó, cuốn sách sẽ trình bày những kinh nghiệm đúc rút từ nhiều hoàn cảnh khác nhau, cũng như những mô hình đã áp dụng để giải quyết những khó khăn gặp phải trong từng hoàn cảnh, với mong muốn rằng những kinh nghiệm này sẽ đem lại những hiểu biết

có giá trị giúp các nhà hoạch định và thực thi chính sách tìm ra những biện pháp phù hợp

để đáp ứng các yêu cầu liên quan đến hệ thống CKTNTS trong điều kiện cụ thể của mình

Có thể nói rằng một hệ thống CKTNTS dù đạt được 100% tỉ lệ kê khai và thực hiện thành công các chức năng được giao, vẫn có thể không phải là một hệ thống có hiệu lực răn đe hay cưỡng chế hiệu quả, đặc biệt là ở những nước có mức độ bao che cho các vi phạm hay hoài nghi của công chúng cao xung quanh những vấn đề tham nhũng nội tại Tuy khó thiết lập mối liên hệ giữa các mô hình CKTNTS và biện pháp giảm tham nhũng nhưng sự thất bại của hệ thống CKTNTS trong thực hiện nhiệm vụ được giao, hay nâng cao uy tín hay sự tin tưởng vào công cuộc phòng chống tham nhũng cho thấy việc đầu tiên mà các nhà hoạch định chính sách phải làm là rà soát lại và chỉnh sửa chức năng và khung pháp lý của cơ chế Một hệ thống đạt 100% tỉ lệ công chức chấp hành kê khai tài sản nhưng không quy định hay thực thi các chế tài cần thiết đối với những trường hợp kê khai sai thì khó có khả năng đạt được tác động về mặt uy tín đối với nhận thức của công chúng về mức độ trong sạch hay dung túng tham nhũng Một trong những bài học đề cập trong cuốn hướng dẫn này là cần xây dựng uy tín của hệ thống CKTNTS trên một số mặt – rằng hệ thống sẽ không thể hiệu quả nếu hoạt động tách biệt và cần phải được lồng ghép vào hệ thống phòng chống tham nhũng chung Một hệ thống CKTNTS mới hay đang phát triển chưa đáp ứng được kỳ vọng đối với những nhiệm vụ được giao vẫn có thể góp phần nâng cao niềm tin của công chúng vào mức độ trong sạch và minh bạch của chính phủ với vai trò nhắc nhở các công chức về bảo đảm trách nhiệm giải trình, cũng như gửi đi một tín hiệu rằng tài sản, lợi ích của những

cá nhân đang giữ những vị trí đòi hỏi trách nhiệm, lòng tin trong bộ máy quản lý nhà nước đang nằm dưới sự giám sát

1 Giới thiệu về Công khai thu nhập, tài sản

1.1 Cơ sở của hệ thống Công khai thu nhập, tài sản

Quy định công chức phải công khai thu nhập, tài sản là nhằm mục đích góp phần ngăn chặn việc sử dụng việc công để tư lợi, dù là lợi ích về kinh tế hay các loại lợi ích khác, cho bản thân, gia đình hay những người có liên hệ Các hệ thống công khai thu nhập, tài sản (CKTNTS) góp phần giảm tỉ lệ phát sinh xung đột lợi ích trong quá trình thực hiện chức trách của công chức

và giúp phát hiện, xử lý các trường hợp làm giàu bất chính của công chức Vì thế, những

hệ thống CKTNTS hiệu quả là một yếu tố quan trọng trong công cuộc phòng chống tham nhũng nói chung và có thể góp phần tạo ra một môi trường trong sạch ở khu vực công, như

đã nêu trong Công ước Liên hợp quốc về phòng chống Tham nhũng (UNCAC) như sau:

Nguyên tắc chung là các cơ quan công quyền cần tạo ra một môi trường trong đó việc cung cấp các dịch vụ công được thực hiện một cách minh bạch, vô tư, cũng như việc biếu, nhận quà cáp hay các hình thức chiêu đãi khác không được khuyến khích, và các lợi ích cá nhân hay lợi ích khác không được phép gây ảnh hưởng đến hành động và quyết định của công chức (UNODC và UNICRI 2009, 25).

• Xây dựng môi trường khu vực công trong sạch: Quy định CKTNTS cũng là một lời nhắc

nhở hiệu quả đối với các công chức về bảo đảm trách nhiệm giải trình đi kèm với chức trách Trong một phát biểu tại Diễn đàn Toàn cầu chống Tham nhũng năm 1999, Thẩm phán tòa án tối cao Hoa Kỳ Stephen G Breyer có một số nhận xét, trong đó có đoạn “dù tôi rất ghét việc phải điền vào các mẫu kê khai tài sản nhưng đó là một lời nhắc nhở thường xuyền về nghĩa vụ đạo đức và bảo đảm trách nhiệm giải trình của tôi đối với công chúng” (Breyer 1999) Bên cạnh việc nhắc nhở công chức về nghĩa vụ đạo đức, các hệ thống CKTNTS còn đảm nhiệm một vai trò quan trọng là hướng dẫn,

tư vấn cho công chức về yêu cầu tuân thủ quy định về công khai thông tin, cũng như

làm sao để xác định và tránh được các xung đột lợi ích có thể gặp phải.

• Nâng cao lòng tin của công chúng vào sự trong sạch của chính phủ: Xét trên phạm vi

rộng hơn nhưng không kém phần quan trọng, hệ thống CKTNTS có thể nâng cao lòng tin của công chúng vào sự trong sạch của chính phủ bằng cách gửi đi một tín hiệu rằng tình hình tài chính của công chức được đặt dưới sự giám sát, và rằng các xung đột lợi ích có thể phát sinh luôn được giám sát, xử lý Thực thi hiệu quả hệ thống công khai là yếu tố quan trọng để hiện thực hóa lợi ích trên

Quan niệm cho rằng lợi dụng công quyền để tư lợi là sai trái và gây phương hại đến hiệu quả quản lý nhà nước không phải là quan niệm mới.4 Việc sử dụng các hệ thống công khai tài chính như một thành phần không tách rời của công cuộc phòng chống tham nhũng đã được đẩy mạnh từ những năm 1970 ở Mỹ sau vụ bê bối tham nhũng Watergate.5 Do quan ngại về sự gia tăng của các xung đột lợi ích phát sinh mà ngày càng nhiều quốc gia đã bắt đầu ban hành các luật định yêu cầu quan chức phải kê khai thu nhập, tài sản, và đây thường

là một trong những giải pháp chống tham nhũng chung Những luật này đã cho thấy sự gia tăng đều đặn trong 30 năm qua và đạt mức tăng mạnh vào thập niên 1990 (xem Hình

Nguồn: Bộ số liệu PAM của Ngân hàng Thế giới trên 87 quốc gia, 2010; https://www.agidata.org/pam Xem danh sách các quốc gia

có số liệu PAM tại Phụ lục A.

Chú thích: Đỉnh đồ thị trong thời kỳ 1990 chủ yếu do sự chuyển tiếp sang chế độ dân chủ ở Cộng đồng các Quốc gia Độc lập thuộc

4 Chẳng hạn, ở Mỹ, tình trạng tham nhũng về chính trị và kinh tế lan rộng từ thế kỷ 19 đã tạo động lực cho việc xây dựng một nền quản lý nhà nước hiện đại và chuyên nghiệp hóa bộ máy nhà nước (ban hành Luật Cải cách Hành chính Pendleton năm 1883), cũng như các quy chế về chống tham nhũng hỗ trợ luật.

5 Vụ bê bối Watergate trong những năm 1970 bắt đầu bằng vụ đột nhập trụ sở Ủy ban Dân chủ Quốc gia tại tòa nhà văn phòng Watergate ở Washington và kết thúc bằng việc Tổng thống Mỹ Richard Nixon từ chức CKTNTS trở thành một lĩnh vực chính sách được chú trọng sau vụ bê bối trên, mà kết quả là việc ban hành 2 bộ luật quan trọng – Luật Ánh sáng Chính phủ năm 1976 và Luật Đạo đức Công chức năm 1978.

6 Tỉ lệ các hệ thống phòng chống xung đột lợi ích ở các nước thuộc Liên minh châu Âu – so với các hệ thống giám sát tài sản nhằm phát hiện các trường hợp làm giàu bất chính – được thể hiện trong các quy định của Hội đồng Châu Âu Điều 14, Đề xuất Nr R (2000) 10 của Ủy ban các Bộ trưởng của các quốc gia thành viên (quy định đầu tiên của Hội đồng Châu Âu liên quan đến kê khai tài sản) quy định rằng “Công chức giữ vị trí trong đó các lợi ích riêng hay cá nhân của người đó có thể bị ảnh hưởng bởi chức trách nhà nước của mình, theo luật phải kê khai tại thời điểm nhậm chức, định kỳ sau đó và bất cứ khi nào có sự thay đổi về tính chất và phạm vi của những lợi ích đó.” (Trích OECD-EU 2011, 13.)

1.1) Đến năm 2003, UNCAC tiếp tục tạo đà quan trọng cho công tác này, cũng như những văn bản khu vực khác được xây dựng để đối phó với những thách thức toàn cầu từ tham nhũng (xem Hộp 1.1) Các công ước quốc tế là những đòn bảy hữu dụng để các chính phủ thực hiện cải cách toàn diện, mà nhiều khi phải trả giá đắt về mặt chính trị Việc thiết lập hệ thống bình duyệt UNCAC, thông qua tại Hội nghị lần thứ 3 các quốc gia thành viên UNCAC tại Doha, Qatar vào tháng 11/2009 đã tạo thêm áp lực khiến các chính phủ phải triển khai hiệu quả công ước

Tuy sự tách biệt rõ ràng giữa chức trách nhà nước và lợi ích cá nhân ở hầu hết các nước được coi là một nguyên tắc để quản lý nhà nước hiệu quả (theo Caiden 2001, 429-55; Stillman 1987), nhưng những trở ngại trong giám sát và thực thi các quy tắc đạo đức ở khu vực công đang ngày càng tăng Tăng cường hợp tác giữa nhà nước và tư nhân làm tăng kẽ hở để tham nhũng và xung đột lợi ích nảy sinh (do hợp tác công tư, tài trợ, thuê ngoài, tự đặt quy chế v.v.) (theo Gilman 1999; OECD 2005) Do những rào cản giữa khu vực công và tư tiếp tục tăng, những áp lực mới đối với các nghĩa vụ lao động truyền thống và lòng trung thành nảy sinh, dẫn đến những thách thức cũng như sự quan trọng của việc triển khai các hệ thống CKTNTS hiệu quả càng lớn hơn bao giờ hết

1.2 Các loại hệ thống Công khai Thu nhập, Tài sản

Mục đích chính của hệ thống CKTNTS ở mỗi nước mỗi khác Các hệ thống phòng chống xung đột lợi ích và làm giàu bất chính được phân biệt theo cách trong hệ thống phòng chống xung đột lợi ích, cơ quan quản lý CKTNTS chủ yếu có vai trò cố vấn nhằm mục đích ngăn ngừa, còn trong hệ thống phòng chống làm giàu bất chính, vai trò chủ yếu của cơ quan này là hỗ trợ phát hiện các trường hợp làm giàu phi pháp (xem Hình 1.2) Các hệ thống công khai tài sản giữa các ban ngành nhà nước có thể khác nhau, vì mỗi ban ngành có thể có khung quy chế và cơ quan hành pháp riêng Để quyết định có nên sử dụng một cơ quan duy nhất giám sát kê khai của toàn bộ các ban ngành nhà nước hay không tùy thuộc vào một số yếu tố, trong đó có các vấn đề về chính trị và năng lực thể chế Dù áp dụng phương thức nào thì điều quan trọng là các nhà hoạch định chính sách phải cân nhắc sự tương quan của từng ban ngành, mục tiêu của hệ thống và những khó khăn trong triển khai đi kèm

Nhìn chung, những nước có truyền thống lâu dài hơn về chuyên môn hóa bộ máy nhà nước

có quy định về công khai tài sản hẹp hơn và thường thiết kế các hệ thống công khai của mình theo hướng tập trung vào phòng ngừa xung đột lợi ích Điều này đồng nghĩa với việc những nước này có những quy tắc đạo đức và các hệ thống giám sát khác được thể chế hóa tương đối tốt áp dụng cho những người trong bộ máy công quyền Đây là một sự thật ở các quốc gia thành viên Liên minh châu Âu cũ,6

Công ước Liên hợp quốc về phòng chống Tham nhũng (UNCAC) được Đại hội đồng LHQ họp bàn và thông qua vào năm 2003 và tính đến tháng 11/2010 đã có 148 quốc gia thành viên phê chuẩn công ước này Chương II, UNCAC dành riêng đề cập đến việc

áp dụng các biện pháp phòng ngừa ở cả khu vực công và tư Trong số những biện pháp này có việc thành lập các cơ quan chống tham nhũng và nâng cao minh bạch trong bộ máy nhà nước Riêng về CKTNTS, Điều 8(5) công ước nêu rõ:

Mỗi quốc gia thành viên phải có sự cố gắng một cách hợp lý và theo các nguyên tắc cơ bản của luật pháp nước mình nhằm áp dụng các biện pháp và hệ thống quy định công chức phải

kê khai với các cơ quan có thẩm quyền về các hoạt động, công việc ngoài công việc nhà nước, các khoản đầu tư, tài sản và các khoản quà biếu hay lợi ích đáng kể v.v., có thể dẫn đến xung đột lợi ích liên quan đến chức trách của công chức a

Công ước Liên Mỹ về phòng chống Tham nhũng (IACAC) được Tổ chức các Quốc gia Châu Mỹ thông qua vào năm 1996 Ngoài việc nhấn mạnh việc nâng cao sự trong sạch của chính phủ và minh bạch trong hạch toán, kế toán, IACAC còn nhấn mạnh vai trò của một số biện pháp, hệ thống góp phần ngăn chặn và xóa bỏ nạn tham nhũng Trong số những biện pháp phòng ngừa chính quy định trong IACAC, các hệ thống công khai tài sản cũng được chú trọng Điều III quy định rằng các nước phải thiết lập, duy trì, củng cố

… các hệ thống kê khai thu nhập, tài sản và nghĩa vụ của những người đảm nhiệm các chức năng nhà nước ở một số vị trí nhất định theo quy định của luật pháp và nếu cần, phải công khai các nội dung này.b

Công ước của Liên minh Châu Phi về Phòng chống Tham nhũng (AUCC) được lãnh đạo các quốc gia và chính phủ thuộc Liên minh Châu Phi thông qua vào năm 2003 Công ước này áp dụng cho cả khu vực công và tư, cũng như đề ra những quy định nhằm bảo đảm tiếp cận thông tin và minh bạch trong bộ máy nhà nước, trong đó có công khai thu nhập, tài sản Điều 7 của Công ước nêu rõ:

Để phòng chống tham nhũng và những vi phạm liên quan trong bộ máy nhà nước, các quốc gia thành viên cam kết: 1 Yêu cầu toàn bộ hay một số đối tượng công chức cụ thể phải thực hiện kê khai tài sản tại thời điểm nhậm chức, trong và sau thời gian công tác; 2 Thành lập ban nội bộ hay cơ quan tương ứng với trách nhiệm xây dựng bộ quy tắc ứng xử và giám sát việc triển khai bộ quy tắc, đồng thời tuyên truyền, tập huấn công chức về các vấn đề đạo đức; 3 Xây dựng các biện pháp kỷ luật và quy trình thẩm tra đối với tham nhũng và các vi phạm liên quan theo hướng áp dụng công nghệ mới và nâng cao hiệu quả của những tổ chức, cá nhân

có trách nhiệm về vấn đề này c

Công ước của Tổ chức Hợp tác, Phát triển Kinh tế (OECD) về Phòng chống nạn Hối lộ của Công chức nước ngoài trong Giao dịch kinh doanh quốc tế được ký kết vào ngày 17/12/1997 và có hiệu lực từ ngày 15/2/1999 Công ước này quy định các chuẩn mực pháp lý ràng buộc áp dụng cho việc khởi tố hình sự hành vi hối lộ công chức nước ngoài trong các giao dịch kinh doanh quốc tế và đề ra một loạt các biện pháp liên quan để

chống tham nhũng của quốc tế

(xem tiếp trang sau)

HỘP 1.1 (tiếp)

thực thi hiệu quả Đây là văn kiện quốc tế đầu tiên về phòng chống tham nhũng tập trung chủ yếu vào “bên cung” trong giao dịch có tính chất hối lộ 34 quốc gia thành viên OECD và 6 quốc gia phi thành viên, gồm Braxin, Trung Quốc, Ấn Độ, Inđônêxia, LB Nga

và Nam Phi, đã phê chuẩn công ước Tuy công ước không quy định cụ thể về công khai thu nhập, tài sản nhưng các hệ thống CKTNTS có vai trò giám sát những thay đổi trong tài sản của công chức nhằm phát hiện những trường hợp làm giàu bất chính có thể hỗ trợ thực thi công ước.d

Nguồn: a http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html#textofthe/

b http://www.oas.org/juridico/english/ Treaties/b-58.html

c http://www.africa-union.org/root/au/documents/treaties/treaties.htm

d http://www.oecd.org/documen t/20/0,3343,en_2649_34859_2017813_1_1_1_1,00.html.

các trường hợp làm giàu bất chính và xung đột lợi ích

Các hệ thống phòng ngừa XĐLI thu thập thông tin

về các nguồn thu nhập, địa vị thành viên HĐQT, quyền

sở hữu cổ phần và những lợi ích tài chính khác Các hệ thống phòng ngừa XĐLI theo dõi công chức nhằm phát hiện những trường hợp có nguy cơ thực sự hay tiềm tàng về XĐLI

CKTNTS giúp người kê khai ngăn chặn những trường hợp XĐLI có thể phát sinh

Phần lớn các hệ thống đều kết hợp các thành phần của cả

hệ thống phòng ngừa và phát hiện các trường hợp về XĐLI và LGBC

Cần đặc biệt thận trọng để không làm ảnh hưởng đến tính chất tư vấn của hệ thống phòng ngừa XĐLI khi triển khai các hệ thống 2 mục tiêu

chẳng hạn, và trong một số trường hợp đã được nhân rộng ở những quốc gia thành viên mới và vừa gia nhập,7 tuy những nước này chủ yếu thường áp dụng các hệ thống chú trọng

cả vấn đề xung đột lợi ích và làm giàu bất chính (theo Demmke và các tác giả khác 2007, 44; OGE 2006, 7, 28) Ở Mỹ, mục đích chính của CKTNTS là phát hiện và ngăn chặn các trường hợp xung đột lợi ích có thể phát sinh, từ đó dẫn đến mục tiêu kèm theo là nâng cao lòng tin của công chúng vào nhà nước thông qua việc thể hiện sự trong sạch của bộ máy quản lý nhà nước (theo Demmke và các tác giả khác 2007, 28, 30)

Những nước có hệ thống công khai tài sản chú trọng vào phát hiện các trường hợp làm giàu bất chính làm như vậy là để giải quyết những vấn đề cụ thể về lạm dụng công quyền Hoặc những nước này cũng có thể đi theo xu hướng của khu vực và ban hành những quy định theo các văn kiện về phòng chống tham nhũng quốc tế Trong một số trường hợp, các nước có thể chọn cách chú trọng vào vấn đề làm giàu bất chính và giao cho cơ quan quản

lý CKTNTS chức năng giám sát tài sản do chưa có hệ thống quản lý thuế hiệu quả để thực hiện đầy đủ vai trò này.8 Sử dụng hệ thống CKTNTS chỉ nhằm tập trung vào vấn đề làm giàu bất chính là trường hợp hiếm gặp (Guatemala là một ví dụ) vì phần lớn các hệ thống phòng chống làm giàu bất chính cũng chú trọng ở mức độ nào đó vào vấn đề xung đột lợi ích Đó

là trường hợp của Áchentina, với hệ thống CKTNTS, dựa trên Luật Đạo đức Công chức 1999, tập trung vào ngăn chặn và phát hiện các trường hợp xung đột lợi ích và làm giàu bất chính Những hệ thống có mục tiêu quản lý, giám sát toàn diện hoạt động kê khai nhắm đến cả hai mục đích trên sẽ đối mặt với những khó khăn lớn hơn khi muốn xây dựng năng lực cần thiết

để đạt cả hai mục tiêu, cũng như trong việc tìm sự cân bằng giữa vai trò phòng ngừa và tư vấn liên quan đến ngăn chặn xung đột lợi ích và vai trò cưỡng chế liên quan đến phát hiện các trường hợp làm giàu bất chính

1.2.1 Các hệ thống giải quyết xung đột lợi ích

xung đột lợi ích xảy ra khi một công chức ở một vị trí có thể khai thác quyền hạn công chức của mình để đạt lợi ích cá nhân hay lợi ích cho các đối tượng cá nhân khác, nhưng có thể làm hoặc không làm điều này (xem Hộp 1.2 – hướng dẫn của OECD về xung đột lợi ích) Nói

7 Sự chú trọng vào CKTNTS ở những nước này phản ánh việc các chuẩn mực của Hội đồng Châu Âu về các hệ thống công khai tài chính đã trở thành một thành phần có điều kiện về lĩnh vực phòng chống tham nhũng trong quá trình gia nhập Liên minh châu Âu (OECD 2011, 79).

8 Mối liên hệ giữa các hệ thống CKTNTS và quản lý thuế là quan hệ gián tiếp Như đã nêu trong báo cáo của OECD-EU 2011, “với điều kiện thông tin kê khai của công chức” đáp ứng mục tiêu giám sát tài sản thì chức năng của hệ thống kê khai sẽ chồng chéo với chức năng của cơ quan quản lý thuế Trên thực tế, cơ quan quản lý thuế phải là cơ quan có thẩm quyền nhất trong giám sát thu nhập và ngăn chặn tình trạng làm giàu bất chính,

vì vậy mới có các “nguồn không chịu thuế” (OECD-EU 2011) Báo cáo của OECD đề xuất các giải pháp liên kết các quy trình quản lý thuế và kê khai tài sản, bao gồm cả hợp tác giữa cơ quan quản lý CKTNTS và cơ quan thuế

để thẩm tra tính chính xác của thông tin kê khai Tùy thuộc vào mức độ hiệu quả của hệ thống quản lý thuế ở một nước, “một số hệ thống bị ảnh hưởng bởi sự thiếu hiệu quả trong giám sát tài sản của công chức” vì việc thẩm tra thông tin kê khai của công chức hoặc quá tách biệt khỏi hệ thống quản lý thuế, hoặc hệ thống quản lý thuế quá yếu kém” (OECD-EU 2011, 29-30) Vì vậy, sự “chồng chéo” tiềm ẩn này có thể có ảnh hưởng đến những quyết định về thiết kế hệ thống CKTNTS và những quy trình sử dụng trong thẩm tra, tùy thuộc vào mức độ hiệu quả của hệ thống quản lý thuế.

Hướng dẫn của OECD định nghĩa xung đột lợi ích là “mâu thuẫn giữa chức trách nhà nước và lợi ích cá nhân của công chức, trong đó công chức có những lợi ích ở phương diện cá nhân có thể gây ảnh hưởng không phù hợp đến kết quả thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệm công chức của mình.”

Xung đột lợi ích nảy sinh khi công chức phải ra những quyết định ở công sở có thể có tác động đến lợi ích cá nhân của mình Chẳng hạn, một công chức làm việc tại một cơ quan quản lý về viễn thông phải quyết định xem liệu cước điện thoại di động có quá cao hay không Liệu người đó có bị ảnh hưởng bởi suy nghĩ rằng một ngày nào đó mình sẽ muốn xin việc ở một công ty nào đó không?

Các chính phủ đã nhiều năm qua nhận thức được nguy cơ của sự chủ quan cá nhân khi đưa ra các quyết định hành chính Nhưng trước đây, những vấn đề này thường tập trung vào nguồn gốc truyền thống của những yếu tố ảnh hưởng, như quà biếu hay các hình thức chiêu đãi công chức, hoặc quan hệ cá nhân hay gia đình Việc tăng cường hợp tác với tư nhân trong những năm qua đã khiến vấn đề trở nên phức tạp hơn nhiều, từ đó tạo thêm nhiều kẽ hở cho xung đột lợi ích, như:

• Công chức có lợi ích kinh tế cá nhân dưới hình thức hợp tác kinh doanh, góp vốn, tham gia HĐQT, đầu tư, thông qua các hợp đồng với nhà nước v.v

• Công chức có quan hệ với các tổ chức khác (ví dụ: một quan chức giữ ghế trong ban giám đốc của một tổ chức phi lợi nhuận được một cơ quan của quan chức đó cấp vốn)

• Công chức thôi việc để làm cho một doanh nghiệp tư nhân từng thuộc phạm vi quản lý hay tổng giám đốc công ty giữ vị trí quan trọng trong một cơ quan nhà nước

có quan hệ kinh tế với công ty cũ của mình

Vấn đề chính ở đây là liệu công chức ở vào một vị trí mà những lợi ích cá nhân của người

đó có thể gây ảnh hưởng không phù hợp đến cách thức xử lý công việc hay không Hướng dẫn của OECD đưa ra cách định nghĩa về xung đột lợi ích một cách đơn giản, thiết thực như trên chính là để giúp các tổ chức trả lời cho câu hỏi này và, nếu cần, giải quyết cả những vấn đề đặt ra

Nguồn: OECD 2005, 2.

cách khác, việc xác định một xung đột lợi ích có thể phát sinh không phải là một chỉ báo về hành vi sai trái, nhưng là một sự cảnh báo về khả năng có thể xảy ra

Các hệ thống phòng ngừa xung đột lợi ích thường được thiết kế để hợp tác với công chức nhằm ngăn chặn những tình huống có nguy cơ phát sinh hành vi thiếu đạo đức hay tiềm

ẩn hành vi thiếu đạo đức Tuy nhiều hệ thống phòng chống xung đột lợi ích coi trách nhiệm của người kê khai là phải phát hiện và tránh các xung đột lợi ích có thể phát sinh, nhưng các thông tin kê khai về thu nhập, tài sản sẽ tạo công cụ cho nhà nước giám sát các xung đột lợi ích tiềm tàng hay thực tế, thường xuyên nhắc nhở công chức phải rà soát tình hình nhằm phát hiện các xung đột lợi ích tiềm ẩn, đồng thời hướng dẫn công chức cách phát hiện và tránh những xung đột này Tuy không hành vi sai trái nào có thể phát sinh từ một tình huống

trong đó xung đột lợi ích đã tồn tại, nhưng việc nhận biết được rằng có hay có thể có xung đột lợi ích cũng sẽ ảnh hưởng đến uy tín của công chức và có thể phương hại đến lòng tin của công chúng vào nhà nước.

Các quy định về xung đột lợi ích sẽ tạo ra hay bổ sung một khung hệ thống đạo đức nhằm hướng dẫn công chức tránh được tình huống mà trong đó, xung đột lợi ích có thể tạo kẽ hở cho những hành vi tham nhũng Ở những nước có văn hóa đạo đức đã được thể chế hóa, người giám sát công chức thường có trách nhiệm thực hiện vai trò này Trong một số cơ chế, các cơ quan nhà nước cũng phân công các cán bộ nội quy thực hiện chức năng này Điểm lợi trong những tình huống này là ở chỗ người giám sát đã gần gũi và quen thuộc với vai trò, trách nhiệm của công chức Để cơ quan quản lý CKTNTS hoàn thành vai trò của mình, cơ quan này cần hết sức chú trọng tuyên truyền các mục tiêu của hệ thống đến công chức, tư vấn cho công chức về những nguyên tắc trong xử lý xung đột lợi ích trước khi đảm nhiệm chức vụ Điều có có nghĩa là năng lực tư vấn, tập huấn và tuyên truyền là yếu tố quan trọng cho sự thành công của hệ thống xử lý xung đột lợi ích Các chức năng tuyên truyền, vận động cũng có thể được đảm nhận bởi cơ quan quản lý CKTNTS hay một cơ quan khác.Trong các hệ thống xử lý xung đột lợi ích, mục đích của việc kê khai thu nhập, tài sản là nhằm giúp người kê khai phát hiện được các xung đột lợi ích tiềm tàng trước khi xung đột xảy ra Công khai tài sản tự nó không loại bỏ xung đột nhưng, trong một số cơ chế, có thể giúp tránh được những xung đột tiềm tàng và phát hiện những xung đột thực sự một khi xung đột nảy sinh (theo Carney 1998, 3) Vì vậy, để đạt hiệu quả, các hệ thống xung đột lợi ích phải quy định cơ quan quản lý CKTNTS cần có những kỹ năng, nguồn lực cần thiết để rà soát thông tin kê khai về thu nhập, tài sản nhằm phát hiện các xung đột lợi ích tiềm tàng hay thực tế, hoặc có thể trông cậy vào việc tiếp cận công khai của các tổ chức xã hội dân sự có kỹ năng, nguồn lực để rà soát các nội dung kê khai nhằm phát hiện xung đột lợi ích Trong hệ thống phải có các quy trình để nhân viên tổ chức hướng dẫn, đáp ứng nhu cầu tư vấn của người kê khai, một quá trình tương đối phiền hà trong thời gian kê khai (trường hợp sau bầu

cử hay những hệ thống quy định kê khai hàng năm)

Cần nêu rõ những yếu tố hình thành nên xung đột lợi ích9 trong luật định cũng như phổ biến đến người kê khai thông qua các hoạt động nâng cao nhận thức và tập huấn toàn diện Ngoài ra, tuy chú trọng vào phòng ngừa, nhưng uy tín của hệ thống xung đột lợi ích sẽ tùy thuộc vào việc bảo đảm rằng khi xung đột lợi ích thực sự xảy ra thì xung đột đó sẽ được xử

lý bởi cơ quan thẩm tra phù hợp và các biện pháp chế tài tương ứng được thực thi Ở một số nước, hệ thống tiếp cận công khai các thông tin kê khai được sử dụng để giúp phát hiện các xung đột lợi ích tiềm ẩn hay thực tế Tuy cách làm này giúp phát hiện xung đột sau khi xung đột đã phát sinh nhưng ít hiệu quả trong dự báo và tránh xung đột tiềm tàng trước khi phát sinh (xem phần phân tích về tiếp cận công khai ở mục 3.4)

9 Để biết thêm thông tin về xung đột lợi ích và vai trò của hệ thống CKTNTS trong xử lý xung đột lợi ích, xem Chêne (2008); Doig (2010); Doig, Watt, và Williams (2007); Gilman (2005); Huberts, Maess- chalck, và Jurkiewicz (2008); Messick (2007); và OECD (2005, 2011).

1.2.2 Những hệ thống phòng ngừa hành vi làm giàu bất chính

Ở những hệ thống CKTNTS chú trọng vào phát hiện và ngăn chặn tình trạng làm giàu bất chính, yêu cầu kê khai được sử dụng để thu thập thông tin, tạo điều kiện giám sát tài sản của công chức nhằm phát hiện những tài sản, thu nhập bất thường không bắt nguồn từ lương hay các nguồn thu nhập hợp pháp khác Phương thức chú trọng chủ yếu hay duy nhất vào phát hiện các trường hợp làm giàu bất chính có thể có ý nghĩa quan trọng ở những nước

có mức độ nhận thức về tham nhũng và dung túng tham nhũng cao Hệ thống CKTNTS bảo đảm hiệu lực răn đe phát hiện vi phạm và răn đe về hậu quả vi phạm trong quy định về CKTNTS

sẽ góp phần củng cố những nỗ lực xóa bỏ hành vi tham nhũng của công chức

Những hành vi tham nhũng thường có liên quan đến làm giàu bất chính là hối lộ và các vi phạm kiểu tham ô (theo Jorge 2007, 54) Do những khó khăn trong việc bắt và truy tố hai dạng tội phạm này mà nhiều nước chọn cách triển khai hệ thống CKTNTS tập trung vào phát hiện các trường hợp làm giàu bất chính bằng cách giám sát và đặt dấu hỏi đối với những thay đổi lớn trong tài sản của công chức không chứng minh được bằng thu nhập hợp pháp Khi phát hiện được những sai lệch giữa lời khai của công chức và thu nhập hợp pháp của người đó, hệ thống CKTNTS sẽ quy định các biện pháp chế tài áp dụng cho việc khai sai thông tin Những vi phạm về tham nhũng liên quan được che dấu bởi thông tin gian dối cũng sẽ bị xử lý bằng các hình thức truy tố hình sự riêng Trong những trường hợp trên, việc

vi phạm quy định về CKTNTS và các tờ khai sẽ được sử dụng làm nguyên nhân để tiến hành thẩm tra, hỗ trợ điều tra, hay làm bằng chứng trong trường hợp khởi tố

Để đạt hiệu quả, hệ thống phòng chống làm giàu bất chính phải tạo được hiệu lực răn đe phát hiện vi phạm Vì vậy, một yếu tố quan trọng của hệ thống là khả năng xác minh lời khai

nhằm phát hiện những dấu hiệu “báo động” về làm giàu bất chính có thể có hoặc công chức

có cung cấp sai thông tin trong lời khai hay không Có một số cách để thực hiện điều này có thể tạo hiệu quả răn đe phát hiện vi phạm nếu được kết hợp là:

• Các cơ quan quản lý CKTNTS hay tổ chức xã hội dân sự (trường hợp công khai thông tin) có thể giám sát bản kê khai để phát hiện những thay đổi đáng kể trong thu nhập, tài sản theo thời gian – một dấu hiệu ‘báo động’ về thu nhập bất chính tiềm ẩn

• Các cơ quan quản lý CKTNTS có thể kiểm tra chéo nội dung kê khai với những nguồn thông tin khác về thu nhập, tài sản của công chức (thông tin thuế, ngân hàng, đăng

ký phương tiện đi lại, bất động sản v.v.) để phát hiện ra công chức đó có khai thông tin giả trong bản kê khai của mình hay không

• Các cơ quan quản lý CKTNTS và tổ chức xã hội dân sự (trường hợp công khai thông

10 Yêu cầu xác minh nội dung kê khai tài sản chỉ được quy định trong luật ở 55-65% các nước được khảo sát trong mẫu điều tra của Hệ thống Bảo đảm trách nhiệm giải trình trong khu vực công (PAM) (xem danh sách các nước được khảo sát bằng phương pháp của PAM ở Phụ lục A) Số nước quy định trong luật các tiêu chí tiến hành xác minh thông tin kê khai còn ít hơn – chỉ khoảng 30% - cho dù xung đột lợi ích có đang được rà soát hay các trường hợp làm giàu bất chính có bị điều tra hay không Tuy vậy, những tiêu chí trên có thể xuất hiện trong các văn bản dưới luật, hướng dẫn quy trình hay quy chế của cơ quan và chỉ áp dụng cho một nhóm nhỏ các đối tượng công chức (ví dụ: công tác mua sắm, hải quan, v.v.)

tin) kiểm tra chênh lệch giữa mức sống của công chức và thu nhập chính thức của người đó Những chênh lệch này có thể phát hiện bằng cách tiến hành các cuộc

“kiểm tra mức sống”, một hoạt động mà các cơ quan đôi lúc thường tự thực hiện, nhưng chủ yếu là dựa vào hệ thống tiếp cận công khai các nội dung kê khai của phóng viên điều tra hay các tổ chức xã hội dân sự có quan tâm (xem phân tích về các phương pháp xác minh và tiếp cận thông tin công khai ở Chương 3)

Ở một số cơ chế, các cơ quan quản lý CKTNTS chỉ cần căn cứ vào khiếu tố của công chúng

để tiến hành xác minh nội dung kê khai của công chức mà không cần bất kỳ quy trình kiểm tra bài bản nào để phát hiện các biểu hiện bất thường

1.2.3 Hệ thống hai mục tiêu

Tuy có sự tách biệt rõ ràng giữa các mục tiêu về xử lý làm giàu bất chính và xung đột lợi ích nhưng nhiều hệ thống vẫn sử dụng kết hợp các thành phần của cả hai hệ thống Nhờ cách kết hợp này mà hệ thống CKTNTS bảo đảm phạm vi bao quát rộng các mục tiêu phòng chống tham nhũng, tuy điều đó đòi cũng hỏi phải có một khung thể chế đầy đủ và phải đối phó với nhiều khó khăn hơn về nguồn lực, kỹ năng cần thiết, cả về vai trò tư vấn và chức năng thẩm tra Trong các hệ thống hai mục tiêu, khi xây dựng các quy trình thực thi cần phải hết sức chú ý để không làm ảnh hưởng đến vai trò tư vấn của các cơ quan liên quan trong việc giúp người kê khai phát hiện và phòng tránh các xung đột lợi ích có thể phát sinh Cần phân biệt rõ các chức năng hướng dẫn về xung đột lợi ích và chức năng phát hiện, khởi tố các trường hợp làm giàu bất chính Để quyết định có áp dụng hệ thống hai mục tiêu hay không, các nhà hoạch định chính sách cần đặc biệt chú ý để không đặt ra những mục tiêu quá cao, như đã chỉ ra trong nghiên cứu của OECD 2011:

Những hệ thống mới thiết lập gần đây thường muốn đạt được những mục tiêu phức tạp, hướng đến cả kiểm soát xung đột lợi ích và giám sát tài sản Những hệ thống này dường như

có cơ sở vì xét về hình thức, cả hai mục tiêu này đều hợp pháp và khó có thể nói là không hợp lý Đồng thời, phương thức tổng quát đơn giản có thể xem như một dấu hiệu cho thấy

đã có ít sự đánh giá thực tiễn về những gì hệ thống kê khai tài sản có thể làm hay không làm được.” (OECD 2011, 101)

Như đã nêu trên, hai phương pháp có sự khác nhau do các loại hành vi mà mỗi phương pháp hướng đến, trong đó chú trọng nhiều hơn vào vai trò tư vấn của hệ thống trong các hệ thống phòng chống xung đột lợi ích, và vào phát hiện vi phạm trong các hệ thống phòng chống làm giàu bất chính

Như đã nêu trên, để đạt hiệu quả, các hệ thống công khai tài chính cần bảo đảm khả năng phát hiện cao đối với cả người kê khai và công chúng Tuy vậy, phát hiện cũng chỉ là một phần của vấn đề Các hệ thống CKTNTS còn cần bảo đảm cả hiệu lực răn đe hậu quả đối với

những công chức vi phạm các quy định về công khai tài sản Vì vậy, hệ thống CKTNTS cần

được hỗ trợ bởi những chế tài khả thi tương ứng với các vi phạm trong khung pháp lý về

CKTNTS11 và được áp dụng một cách kịp thời và thống nhất

1.3 Những yếu tố chính trong thiết kế, triển khai các hệ thống công

khai thu nhập, tài sản

Không có một mô hình tối ưu duy nhất nào đảm bảo hiệu quả tối đa cho mọi hoàn cảnh, vì kết quả còn phụ thuộc vào những yếu tố có sự chênh lệch về phạm vi, mức độ ở từng nước Trên thực tế, các hệ thống CKTNTS thường không hề có sự chuẩn hóa ở tầm quốc tế và có thể khác nhau ngay trong một nước giữa các ban ngành của chính phủ, giữa các cấp trung ương, các vùng và tỉnh thành

Tuy có những sự khác biệt này nhưng có một số vấn đề chính mà mọi nhà hoạch định chính sách và nhà quản lý sẽ gặp phải khi xác định loại hình hệ thống CKTNTS cần áp dụng, hay khi thực hiện thay đổi hay cải thiện một hệ thống CKTNTS12 đã có Kinh nghiệm mới đây về chính sách và thực hành về CKTNTS đã cho thấy một số vấn đề chính cần quan tâm trong xác định giải pháp cho những vấn đề trên Những vấn đề này được trình bày tóm tắt dưới đây:

• Những nhu cầu hay hành vi nào hệ thống cần đáp ứng? Các quyết định về thiết kế hệ

thống CKTNTS phải được xác định bởi những hành vi mà hệ thống muốn xử lý, cũng như bởi những yếu tố môi trường (thể chế, chính trị) mà hệ thống vận hành trong

đó Như đã trình bày trong phần trước, đối với những nước có mức độ nhận thức về tham nhũng cao, một hệ thống được thiết kế để phát hiện các trường hợp làm giàu bất chính có thể sẽ phù hợp Giúp công chức phát hiện và phòng tránh các xung đột lợi ích tiềm ẩn, tuy là ưu tiên của hầu hết các quốc gia, nhưng sẽ có nhiều ý nghĩa hơn trong khuôn khổ CKTNTS nếu các hệ thống giám sát chưa được thể chế hóa trong bộ máy nhà nước – chẳng hạn, nếu chưa có một bộ quy tắc đạo đức mà công chức có thể hiểu và làm theo, hay một môi trường trong đó các cán bộ quản lý hay cán bộ nội quy chuyên trách có thể giám sát và hướng dẫn hiệu quả về các xung đột lợi ích tiềm ẩn.Nếu chưa có những hệ thống như trên thì hệ thống CKTNTS cần phải thiết lập và thực thi các hướng dẫn, chẳng hạn như để ngăn chặn công chức tham gia vào các quyết định hay nhiệm vụ chính thức có sự chồng chéo với lợi ích cá nhân, có quy định cấm kết hợp một số chức năng, công tác (còn gọi là các trường hợp không tương thích), quy định hạn chế công chức tham gia hoạt động của khu vực tư nhân sau khi rời cơ quan nhà nước, hay quản lý việc nhận quà biếu hay các hình thức chiêu đãi của các lãnh đạo Vai trò, chức trách chính xác của hệ thống CKTNTS, cũng như vai trò tư vấn, giám sát mà cơ quan quản lý cần đảm nhiệm, vì vậy sẽ phụ thuộc vào môi trường thể chế chung

11 Chế tài áp dụng cho những hành vi tham nhũng liên quan thường được quy định trong luật hình sự chứ không phải khung thể chế về CKTNTS, và cũng nằm ngoài phạm vi hành pháp của cơ quan quản lý CKTNTS Xem phân tích về chế tài ở mục 3.3).

12 Sáng kiến Hệ thống Bảo đảm trách nhiệm giải trình trong khu vực công (PAM), Bộ số liệu chỉ số pháp lý về Công khai thu nhập, tài sản, 2009; Ngân hàng Thế giới, lưu hành nội bộ: https://www.agidata.info/pam, truy cập công khai: https://www.agidata.org/pam; Cơ sở Kinh tế của Ngân hàng Thế giới “Các hệ thống Công khai Thu nhập, tài sản,” http://www.worldbank org/economicpremise; Báo cáo PREM của Ngân hàng Thế giới “Những vấn đề chính của các hệ thống Công khai thu nhập, tài sản,” http://www1.worldbank.org/prem/PREMNotes/ premnote151.pdf; Ấn phẩm Công khai thu nhập, tài sản: Công cụ và Cân đối lợi ích biên soạn phục vụ Hội nghị các các quốc gia thành viên Công ước Liên hợp quốc về Phòng chống Tham nhũng 2009.

• Bao nhiêu đối tượng phải thực hiện kê khai, kê khai bao nhiêu thông tin và bao lâu một lần? Câu hỏi này liên quan đến phạm vi, đối tượng của hệ thống CKTNTS Trở ngại đầu

tiên đối với hệ thống CKTNTS là làm sao đảm bảo để mọi công chức có nghĩa vụ nộp

tờ khai tài sản đều chấp hành Xác định đối tượng quá rộng có thể làm giảm khả năng của cơ quan trong việc đáp ứng tiêu chuẩn đề ra và làm giảm uy tín của hệ thống Chẳng hạn, tình huống trên có thể dẫn đến việc cơ quan thực thi dành quá nhiều nguồn lực cho khâu quản lý tuân thủ kê khai so với những nhiệm vụ khác Hạn chế yêu cầu kê khai ở những vị trí có nguy cơ cao nhất về xung đột lợi ích hay làm giàu bất chính sẽ bảo đảm tính chiến lược và hiệu quả-chi phí cao hơn Nếu nguồn lực, năng lực hạn chế thì các chính phủ có thể cân nhắc triển khai với phạm vi đối tượng tăng dần (tập trung vào các lãnh đạo cao cấp và những vị trí khác trước, sau đó mở rộng phạm vi khi năng lực được nâng cao)

Phạm vi của hệ thống (phải kê khai bao nhiêu thông tin và bao lâu một lần) đòi hỏi phải cân nhắc tương tự về năng lực và phạm vi Loại thông tin cần kê khai chủ yếu sẽ được xác định bởi chức trách của cơ chế, và mặc dù đây là những yếu tố chung, như thu nhập, động sản và bất động sản, nợ, nhưng trên thực tế, những thông tin cần khai trong mẫu kê khai thường có nhiều sự khác biệt, ngay cả giữa những hệ thống

có cùng chức trách Có thể có một số yếu tố cần quan tâm trong tối ưu hóa năng lực của hệ thống để quản lý khối lượng tờ khai tiếp nhận (chẳng hạn như bằng cách thiết

kế tờ khai đơn giản, làm rõ các yêu cầu kê khai, quy định tần suất kê khai định kỳ hay biết trước) (Xem phân tích về phạm vi, đối tượng ở mục 2.3)

• Cần có những hỗ trợ ngân sách, nguồn lực nào? Khó có thể khái quát những yêu cầu

về ngân sách để triển khai hệ thống CKTNTS hay so sánh giữa các mô hình của từng nước, vì những hạn chế về dữ liệu sẵn có và những khác biệt trong thực tế phát sinh

từ các chức trách, bối cảnh khác nhau của các hệ thống ở mỗi nước Tuy mọi cơ quan đều (tối thiểu) phải có đủ kinh phí để quản lý và giám sát tuân thủ kê khai nhưng chức trách, hoàn cảnh sẽ quyết định phương thức áp dụng trong các quy trình xác minh, giám sát, tiếp cận công khai và cưỡng chế Phạm vi, đối tượng của hệ thống và các quyết định về công nghệ áp dụng sẽ có nhiều tác động đến khối lượng công việc

và ngân sách của cơ chế Một yếu tố chính cần quan tâm là ngân sách phải đầy đủ,

ổn định và dự báo được nhằm bảo đảm nhân lực và sự vận hành của hệ thống theo nhiệm vụ được giao Vì vậy, năng lực của cơ quan CKTNTS trong giám sát hiệu quả của các chức năng được giao và các kết quả đạt được là hết sức cần thiết Khi đó có thể sử dụng hệ thống hạch toán căn cứ trên số liệu thực về hoạt động của cơ quan

để làm cơ sở đề xuất tăng kinh phí cho cơ quan, một yếu tố quan trọng đối với việc

mở rộng và duy trì hiệu quả hệ thống

• Có cần xác minh nội dung kê khai không? Nếu có thì bằng cách nào? Nguyên tắc chung

là nếu hệ thống CKTNTS muốn tạo hiệu lực răn đe đối với phát hiện vi phạm về làm giàu bất chính và xung đột lợi ích thì sẽ cần phải có một số hình thức kiểm tra nội dung kê khai Ngoài việc kiểm tra thông tin kê khai để bảo đảm kê khai đầy đủ khi nộp tờ khai, còn có một số phương pháp có thể sử dụng để kiểm tra xem thông tin trong các tờ khai có chính xác hay không Những phương pháp này là: (a) kiểm tra

nội dung kê khai của cá nhân về tính nhất quán nội tại, (b) đối chiếu các lời khai để theo dõi các thay đổi theo thời gian, (c) kiểm tra chéo lời khai với các nguồn, cơ sở dữ liệu bên ngoài (đăng ký đất đai, xe cộ, thông tin thuế, ngân hàng, xếp hạng tín dụng,

số liệu về tài sản ở nước ngoài v.v.), (d) tiến hành kiểm tra mức sống (nhằm xác minh xem mức sống có phù hợp với thu nhập hay không) Để kiểm tra lại lời khai để bảo đảm không có dấu hiệu xung đột lợi ích tiềm tàng hay thực tế, cần: (e) phân tích lời khai để tìm ra các điểm bất hợp lý (hay mâu thuẫn giữa lợi ích cá nhân và chức trách nhà nước)

Năng lực của cơ quan quản lý CKTNTS trong thẩm tra tính chính xác của các nội dung

kê khai tùy thuộc vào việc các nguồn dữ liệu bên ngoài có tồn tại và tiếp cận được không, để từ đó đối chiếu thông tin về thu nhập, tài sản mà công chức khai báo (ví dụ: thông tin ngân hàng, thuế; đăng ký đất đai, xe cộ, tài sản khác) Nếu có sẵn các nguồn

dữ liệu này (đặc biệt là dữ liệu trực tuyến) hoặc nếu có sự phối hợp hiệu quả giữa các

cơ quan thì có thể xác minh được một số lượng tương đối lớn các thông tin kê khai về tính chính xác của một số loại thu nhập, tài sản Tuy nhiên, ở nhiều nước, các nguồn

dữ liệu trên thường ở dạng hỗn hợp và trong một số trường hợp khá chắp vá Vì vậy, trong các biện pháp kiểm tra nội dung và xác minh tính chính xác của lời khai cần cân nhắc đến những yếu tố này, đồng thời phải điều chỉnh các biện pháp kiểm tra sao cho khai thác được tối đa các nguồn dữ liệu có được

Nếu dữ liệu chắp vá thì nên kết hợp những phương pháp kiểm tra nêu trên Nếu không có nguồn dữ liệu thì cơ quan quản lý có thể cần chú trọng vào kiểm tra mức sống Cho phép công chúng tiếp cận nội dung kê khai sẽ giúp mô hình khả thi hơn, đặc biệt khi kết hợp với một hệ thống khiếu tố công khai cho phép cơ quan quản lý CKTNTS dựa vào đơn thư khiếu tố của quần chúng để tiến hành thanh tra toàn diện hay kiểm tra mức sống, và tiến tới bước cao nhất là điều tra Nếu có các tổ chức xã hội dân sự có quan tâm tới vấn đề này và giới truyền thông độc lập thì sẽ nâng cao đáng

kể tính khả thi của mô hình, và trong trường hợp này sẽ là một giải pháp hiệu quả-chi phí đối với hệ thống CKTNTS (Xem phần xác minh nội dung kê khai ở mục 3.2 và tiếp cận của công chúng đối với thông tin kê khai ở mục 3.4)

• Có cần cho công chúng tiếp cận thông tin về các nội dung kê khai hay không? Nếu có thì bằng cách nào? Việc công khai các thông tin về tài sản, thu nhập có thể góp phần

nâng cao hiệu quả, uy tín của hệ thống CKTNTS Công khai sẽ có lợi vì nó tạo điều kiện để người dân được thông in, đưa ra các quyết định có cơ sở khi bầu phiếu, và tạo

áp lực lên những đại biểu được dân bầu về việc giải quyết những vấn đề liên quan đến những thông tin đó Công khai cũng tạo điều kiện để hệ thống CKTNTS vận động các tổ chức xã hội dân sự tham gia ủng hộ việc xác minh nội dung kê khai, từ đó nâng cao tính cưỡng chế và uy tín của hệ thống (tuy ban đầu có thể có khả năng uy tín bị ảnh hưởng đối với những hệ thống đang trong quá trình nâng cao năng lực dưới áp lực từ những kỳ vọng cao)

Tuy tiếp cận công khai là một sự bổ sung giá trị cho việc thẩm tra nhưng đây không phải là một công cụ thay thế Thẩm tra hiệu quả là một nhiệm vụ đặc thù, và điều này

sẽ càng đúng đối với những hệ thống phòng ngừa xung đột lợi ích, đòi hỏi phải có kiến

thức pháp lý thường vượt quá năng lực (hay ngân sách) của hầu hết các tổ chức xã hội dân sự Tuy nhiên, ở những nước có bộ máy truyền thông độc lập và các tổ chức xã hội dân sự mạnh thì các tổ chức xã hội dân sự này có thể tiến hành việc kiểm tra mức sống, vốn nằm ngoài khả năng, nguồn lực thực tế của cơ quan thực thi Vì vậy, công khai thông tin sẽ là một biện pháp răn đe bổ sung đối với những đối tượng lạm dụng công quyền, dựa trên khả năng giám sát tăng cường mà nó mang lại Sự quan tâm của báo chí trong vấn đề công khai tài sản giữa các kỳ bầu cử cũng có thể là rất cao.

Cho dù áp dụng mô hình nào thì việc cân đối giữa các vấn đề cá nhân và quyền được biết của công chúng cũng là một yếu tố quan trọng Giá trị thực sự của việc cho công chúng tiếp cận thông tin trên thực tế không nằm nhiều ở khả năng đóng góp vào các chức năng thẩm tra của cơ chế, mà ở chỗ nhấn mạnh thông điệp rằng nghĩa vụ bảo đảm trách nhiệm giải trình của công chức chính là lợi ích của công chúng Lợi ích này không đạt được ở những nước không cho phép công chúng tiếp cận thông tin, hay thông tin về công khai tài sản, thu nhập được coi là thông tin mật (Xem phân tích về tiếp cận của công chúng ở mục 3.4)

• Cần áp dụng loại chế tài nào trong trường hợp không tuân thủ? Nếu có những điều

kiện cần thiết để hệ thống CKTNTS phát hiện các hành vi phạm pháp thì thử thách

cuối cùng đối với một hệ thống CKTNTS sẽ nằm ở khả năng tạo lập hiệu lực răn đe về hậu quả của việc vi phạm quy định về CKTNTS Các nước cần quy định các chế tài phù

hợp và tương xứng, cũng như thực thi nhất quán các chế tài Về vấn đề này, hệ thống CKTNTS cần được hỗ trợ đầy đủ về mặt chính trị và từ cấp lãnh đạo để bảo đảm cho

cơ quan thực thi có quyền hạn cần thiết để thực thi những điều khoản của quy chế CKTNTS Có nhiều biện pháp chế tài từ các chế tài hành chính nhẹ (như phạt, khiển trách, công bố vi phạm trên Công báo) tới những biện pháp hành chính nghiêm khắc hơn (như đình chỉ công tác, miễn chức, tạm đình chỉ lương) – thường áp dụng cho các trường hợp không tuân thủ quy định về nộp tờ khai – tới các biện pháp xử lý hình

sự - chẳng hạn như áp dụng cho việc khai sai thông tin

Một yếu tố đặc biệt quan trọng đối với uy tín của hệ thống là phải áp dụng chế tài tương xứng cho việc kê khai sai thông tin và chậm hay không nộp tờ khai Để xác định loại chế tài cần áp dụng cho các loại vi phạm khác nhau, cần cân nhắc khả năng thực thi của chế tài và tác động tiềm tàng đối với tình hình tuân thủ Chẳng hạn, nếu tòa án không muốn áp dụng chế tài hình sự đối với các vi phạm về kê khai thì việc quy định án phạt tù, nếu khó cưỡng chế, có thể sẽ không phải là một biện pháp răn

đe hiệu quả hơn so với mức phạt nhẹ, trong khi có thể dẫn đến sự sói mòn lòng tin của công chúng vào hệ thống CKTNTS

Trong những hoàn cảnh đó, những chế tài hành chính nghiêm khắc áp dụng cho những vi phạm các quy định về CKTNTS có thể sẽ có hiệu quả hơn, tạo điều kiện để tiếp tục tiến hành điều tra và có thể dẫn tới việc cơ quan hành pháp liên quan khởi tố hình sự đối với những hành vi tham nhũng được che đậy bởi thông tin khai báo sai Mức độ nghiêm khắc của chế tài, vì vậy, cần được cân nhắc cả về khả năng thực thi và khả năng răn đe đối với những đối tượng không chấp hành

Một nguyên tắc chung là những yếu tố cần cân nhắc này phải dựa trên những mục tiêu thực

tế Hiểu rõ hoàn cảnh, nâng cao dần năng lực và xử lý tốt các kỳ vọng là những yếu tố quan trọng trong vấn đề này Ngoài ra, cần lưu ý rằng những yếu tố này sẽ thay đổi khi xây dựng một hệ thống CKTNTS mới hay khi nâng cấp, cải tiến hệ thống cũ Việc áp dụng một phương thức từng bước sẽ càng quan trọng hơn đối với một hệ thống mới đang trong giai đoạn xây dựng năng lực

• Hiểu rõ bối cảnh: Như đã thấy qua những yếu tố cần cần nhắc nêu trên, hiệu quả của

hệ thống CKTNTS nhìn chung phụ thuộc vào nhiều yếu tố của môi trường thể chế, văn hóa, chính trị nói chung mà hệ thống vận hành trong đó (hiệu quả truy tố của tòa

án trong thực thi các chế tài hình sự; khả năng tiếp cận cơ sở dữ liệu ngân hàng, thuế, tài sản để xác minh lời khai; mức độ thể chế hóa của các bộ quy tắc đạo đức và khả năng thực thi trong bộ máy nhà nước v.v.) Những yếu tố này suy cho cùng sẽ quyết định hiệu quả của hệ thống CKTNTS Vì vậy, cần đánh giá những yếu tố này trước khi xây dựng hay nâng cấp hệ thống CKTNTS, nhằm bảo đảm sự phù hợp giữa vai trò, chức năng của cơ quan quản lý, các quy trình và bối cảnh chung Nguyên tắc chủ đạo

ở đây là cần chú trọng đến yếu tố bối cảnh Những yếu tố ngoại lai này cũng cần được

cân nhắc khi chúng diễn biến và thay đổi theo thời gian Đặc biệt, cơ quan quản lý CKTNTS và các quy trình áp dụng có thể ảnh hưởng đến các diễn biến của môi trường nói chung Chẳng hạn, cơ quan quản lý CKTNTS có thể chủ động có biện pháp thay đổi nhận thức, thái độ của công chúng đối với vấn đề đạo đức và tham nhũng, từ đó làm thay đổi môi trường hoạt động của cơ quan đó

• Từng bước nâng cao năng lực: Tuy chưa có một phương thức duy nhất hay tiêu chuẩn

nào phù hợp cho mọi hoàn cảnh nhưng những hệ thống bắt đầu bằng quá nhiều yêu cầu, như phạm vi đối tượng quá lớn, và không đủ năng lực thể chế để quản lý, cưỡng chế tuân thủ sẽ nhiều khả năng thất bại hơn những hệ thống khởi đầu với những mục tiêu khiêm tốn, thực tế Có thể thực hiện nâng cao năng lực từng bước như bằng cách mở rộng dần quy định kê khai ra phạm vi đối tượng rộng hơn, bắt đầu từ những quan chức cấp cao nhất; xây dựng năng lực, áp dụng quy trình quản lý tuân thủ kê khai trước khi áp dụng các quy trình thẩm tra; hay hạn chế những chức năng đòi hỏi nhiều kinh phí như thẩm tra, giới hạn ở một nhóm trong tổng số các quy định kê khai, hoặc bằng cách tiến hành thí điểm kê khai có hệ thống, ngẫu nhiên hay bằng cách lựa chọn thông tin kê khai cần thẩm tra dựa trên mức độ nguy cơ

• Xử lý mức kỳ vọng: Tạo dựng uy tín cho hệ thống với các bên liên quan: Uy tín của nhà

nước trong việc thiết lập và thực thi các hệ thống CKTNTS sẽ được nâng cao nếu xây dựng được một “văn hóa liêm khiết” in sâu những chuẩn mực hành vi đạo đức của công chức Nâng cao niềm tin về năng lực của hệ thống CKTNTS trong tăng cường minh bạch sẽ làm chuyển biến tích cực nhận thức về tham nhũng, từ đó ảnh hưởng đến hành vi Tuy nhiên, quá trình xây dựng hệ thống CKTNTS thường mang nhiều sắc thái chính trị, đồng thời việc xử lý mức kỳ vọng trong một quá trình tranh luận và triển khai từng bước có thể nói là lâu dài sẽ là yếu tố thiết yếu đối với sự thành công của cơ chế

Các biện pháp CKTNTS được phát động một cách phô trương sau các vụ bê bối về

tham nhũng hay như một trong những lời hứa về xóa bỏ tham nhũng của một chính phủ mới thường có kết cục là đem lại sự thất vọng, hay thậm chí còn rơi vào tình trạng khó khăn hơn, là nằm trong thế bị phản đối mạnh mẽ về mặt chính trị Điều quan trọng là các kết quả mong đợi cần thực tế và những mong đợi đó phải được làm rõ với tất cả các bên liên quan ngay từ đầu Xử lý mức kỳ vọng đòi hỏi phải có sự cam kết trong cân nhắc các yếu tố kinh tế chính trị xung quanh hệ thống CKTNTS và tính đến những yếu tố đã phân tích ở phần trên sao cho bảo đảm tính hiệu quả Bằng cách tham vấn có sự tham gia trong khâu thiết kế và thông tin rõ ràng về các mục tiêu và kết quả mong chờ sẽ góp phần xử lý tốt các kỳ vọng và duy trì được uy tín của hệ thống về lâu dài Phần lớn sự chú ý của công chúng đều tập trung vào những tranh luận dẫn tới việc soạn thảo luật mới về CKTNTS, khi kỳ vọng đang ở mức rất cao Những phát biểu phóng đại về khả năng của những chương trình mới trong việc

“quét sạch tham nhũng” có thể dập tắt lòng tin vào những chiến dịch chống tham nhũng, đặc biệt là khi những lời hứa về những kết quả nhanh chóng và toàn diện không được thực hiện

2 Các thành phần của Hệ thống Công khai

thu nhập, tài sản

Việc quản lý hệ thống công khai thu nhập, tài sản (CKTNTS) phụ thuộc vào những yếu tố sau:

• Khung pháp lý, quy chế

• Các công cụ thể chế cần thiết để triển khai cơ chế

• Phạm vi, đối tượng của cơ chế

• Các chức năng hành chính và năng lực thể chế cần thiết để hệ thống vận hành.Thiết kế của hệ thống CKTNTS sẽ phụ thuộc vào các mục tiêu của hệ thống Như đã trình bày trong Chương 1, có hai mô hình hệ thống CKTNTS chung có liên hệ đến hai mục tiêu tách biệt là: (a) phát hiện và ngăn chặn xung đột lợi ích, (b) phát hiện và ngăn chặn hành vi làm giàu bất chính Tuy nhiên, những nước chỉ chú trọng vào một trong hai mô hình chỉ là thiểu số Hầu hết các nước đều sử dụng kết hợp hai mô hình trên để đạt được các mục tiêu

về quản lý nhà nước gắn với hệ thống công khai tài chính Trong giai đoạn đầu thiết kế hay cải tổ hệ thống CKTNTS, các quyết định về nguồn lực, quy trình cần gắn chặt với các mục tiêu này của hệ thống Yếu tố chính cần cân nhắc trong việc quyết định mô hình tối ưu cho

hệ thống CKTNTS là bảo đảm để hệ thống đủ khả năng đạt được mục tiêu, và cơ quan thực thi có được sự độc lập, các nguồn lực cần thiết và đủ thẩm quyền để hoàn thành nhiệm vụ được giao Những đặc trưng này cũng có thể tác động đến năng lực của cơ quan thực thi trong phối hợp với những tổ chức khác, một yếu tố quan trọng trong thực thi hệ thống

2.1 Khung pháp lý

Để thành công, luật pháp về công khai tài sản không thể tồn tại biệt lập Thay vào đó, mục tiêu của hệ thống công khai tài sản, tức là cải thiện sự trong sạch của khu vực công và duy trì niềm tin của người dân vào các cơ quan nhà nước, sẽ đạt hiệu quả cao nhất khi các quy định

về công khai tài chính được gắn chặt với một loạt các chuẩn mực pháp lý buộc công chức phải tuân thủ một lối hành xử nhất định Những chuẩn mực này thường được quy định trong các bộ luật hành chính, dân sự, quan hệ pháp lý; luật hình sự; và các bộ quy tắc đạo đức.13Quy định về bắt buộc công khai tài chính của công chức thường được kết hợp theo một trong hai cách sau: đưa vào một tập hợp các luật về chống tham nhũng hay được thông qua dưới dạng văn bản pháp luật riêng hay một bộ quy tắc ứng xử Dù sử dụng phương thức nào

13 Điều 52(5), Công ước Liên hợp quốc về Phòng chống Tham nhũng (UNCAC) cũng quy định cụ thể về công khai thu nhập, tài sản: “Mỗi quốc gia thành viên phải cân nhắc thiết lập, phù hợp với luật pháp quốc gia, các hệ thống công khai tài chính hiệu quả áp dụng cho các đối tượng công chức cụ thể và có các biện pháp chế tài phù hợp cho những trường hợp không tuân thủ.”