Vietnam fiscal transparency review analysis and stakeholder feedback on state budget information in the public domain

Đối với Luật NSNN, Báo cáo này khuyến nghị: i áp dụng định nghĩa theo chuẩn GFSM 2001 về cân đối tài khóa tổng thể; ii làm rõ mối quan hệ giữa các cơ quan hành pháp và cơ quan giám sát c

ĐÁNH GIÁ MINH BẠCH TÀI KHÓA

CỦA VIỆT NAM:

Phân tích và Phản hồi của các Bên liên quan về

Thông tin Ngân sách Nhà nước được Công khai

Ban Quản lý Kinh tế và Xóa đói Giảm nghèo

Khu vực Đông Á Thái Bình Dương

88273

ĐÁNH GIÁ MINH BẠCH TÀI KHÓA

CỦA VIỆT NAM:

Phân tích và Phản hồi của các Bên liên quan về Thông tin Ngân sách Nhà nước được Công khai

DMEFD Cục Quản Lý Nợ và Tài Chính

Đối Ngoại

Tài Chính

Tài Khóa

Trình Tài Chính

Quy Tắc

TABMIS Hệ Thống Thông Tin Kho Bạc và

Quản Lý Ngân Sách

Nghiệp Việt Nam

Từ Viết Tắt

Mục lục

PHẠM VI, MỨC ĐỘ TOÀN DIỆN VÀ CÁCH TRÌNH BÀY CÁC VẤN ĐỀ TÀI KHÓA CHÍNH 29

CẢI CÁCH VỀ MINH BẠCH TÀI KHÓA: CÁC VẤN ĐỀ VÀ ĐỊNH HƯỚNG KHUYẾN NGHỊ 41

KẾT LUẬN 67

Phụ lục G: Yêu cầu pháp lý về việc Công bố Thông tin tài chính 119

Báo cáo này do Habib Rab (Chuyên gia kinh tế cao cấp của WB tại Việt Nam) và Bill Allan (chuyên gia tư vấn của WB và cựu chuyên gia IMF) thực hiện dưới sự chỉ đạo chung của Sudhir Shetty (Giám đốc Lĩnh vực Khối Quản lý Kinh tế và Giảm nghèo (PREM), Khu vực Đông Á và Thái Bình Dương của WB), Victoria Kwakwa (Giám đốc quốc gia của WB tại Việt Nam), và Deepak Mishra (Chuyên gia kinh tế trưởng của WB tại Việt Nam) Thông tin đầu vào được cung cấp bởi Tony Olliffe (đối chiếu Kế toán đồ với các nội dung GFSM 2001) và TS Lê Quang Thuận (rà soát các quy định pháp lý về công khai Ngân sách) Vũ Hoàng Quyên (Chuyên gia kinh tế của WB tại Việt Nam) đóng góp các nội dung

kỹ thuật về Quản lý Tài chính Công Nguyễn Phương Anh (Cán bộ Phân tích Nghiên cứu của WB) hỗ trợ về nghiên cứu Nguyễn Lan Phương (Trợ lý chương trình của WB) và Vũ Thị Anh Linh (Trợ lý chương trình của WB) hỗ trợ về hành chính Khảo sát về Minh bạch Ngân sách do Phòng Thương mại

và Công nghiệp Việt Nam thực hiện Báo cáo đánh giá chính sách này là một sản phẩm của Đánh giá Tài chính Công theo Chương trình của WB tại Việt Nam (PPFR, tài khóa 12-15) Nhóm PPRF gồm Phạm Minh Đức (Chuyên gia kinh tế cao cấp của WB tại Việt Nam), Đoàn Hồng Quang (Chuyên gia kinh tế cao cấp của WB tại Việt Nam) Chúng tôi cảm kích ghi nhận sự hỗ trợ của Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc qua Quan hệ Đối tác Chiến lược AusAID - WB tại Việt Nam (ABP) và sự hỗ trợ của

UK DFID thông qua Chương trình Quản lý Kinh tế và Năng lực Cạnh tranh

Báo cáo đánh giá chính sách này được rà soát bởi các đồng sự gồm Mark Ahern (Chuyên gia kinh tế trưởng của WB tại In-đô-nê-xi-a) và Vivek Srivastava (Chuyên gia kinh tế cao cấp của WB, Nhóm Khu vực Công của Khối Quản lý Kinh tế và Giảm nghèo) và nhận được các góp ý của Leah April (Chuyên gia kinh tế cao cấp của WB tại Cam-pu-chia), Robert Gilfoyle (Phụ trách Khối Quản lý Tài chính của

WB tại Việt Nam), Thornton Matheson (Chuyên gia kinh tế cao cấp của IMF), Holger Van Eden và Yang Hyun-Jin (Vụ Tài chính công của IMF) Nhóm nghiên cứu rất hân hạnh nhận được sự chỉ đạo

và hỗ trợ và những nhận xét của ông Võ Thành Hưng (Phó Vụ trưởng) và bà Trần Kim Hiền (Trưởng phòng), Vụ Ngân sách Nhà nước thuộc Bộ Tài chính Việt Nam

Báo cáo này đã được trình bày ở nhiều hội thảo với sự tham dự của đại biểu Quốc hội, Bộ Tài chính, Đối tác Phát triển và các bên liên quan vào năm 2013 Báo cáo đã được cập nhật dựa trên ý kiến đóng

A Bối cảnh và phương pháp luận

giúp tăng cường quản lý kinh tế vĩ mô, cải thiện quan niệm của thị trường về rủi ro, và nâng cao trách nhiệm giải trình trong cung cấp các dịch vụ công Đây cũng là một nội dung quan trọng trong đối thoại chính sách của Chính phủ với các Đối tác Phát triển, đặc biệt trong bối cảnh hỗ trợ ngân sách hiện nay Những đánh giá bên ngoài về Quản lý Tài chính Công (PFM) và minh bạch tài khóa tại Việt Nam đã ghi nhận những tiến bộ quan trọng qua việc nhấn mạnh về phạm vi cải thiện đáng kể

(PFM), bao gồm cả Đánh giá Trách nhiệm Giải trình Tài chính và Chi tiêu Công (PEFA) của Chính phủ, chỉ ra các biện pháp ít tốn kém nhằm cải thiện về minh bạch tài khóa Báo cáo này được viết dựa trên các phương pháp đánh giá chẩn đoán nhằm thực hiện tổng hợp kỹ thuật dựa trên những thông tin tài khóa đã được công khai ra công chúng (Phần B), và phạm vi, mức độ toàn diện và cách trình bày các báo cáo tài khóa (Phần C và D)

Nam, các bằng chứng có sẵn trên toàn quốc về tác động của minh bạch tài khóa Với sự kết hợp các nội dung trên, Báo cáo đánh giá chính sách này nhấn mạnh về cách thức Chính phủ có thể nâng cao minh bạch tài khóa qua chương trình cải cách Quản lý Tài chính Công (PFM) hiện hành (Phần D) Các khuyến nghị được tóm lược tại bảng A dưới đây, và được tổng hợp trong phần kết luận (Phần F)

B Công khai và tiếp cận thông tin tài khóa tại Việt Nam

quan tâm và nhu cầu mạnh mẽ của các bên liên quan Bộ Tài chính được ghi nhận với những tiến bộ đạt được trong việc truyền đạt thông tin tài khóa, nhưng cuộc khảo sát về minh bạch ngân sách cũng chỉ ra rằng còn rất nhiều việc phải làm để cải thiện các văn bản ngân sách chính thức

ÓM LƯỢC TỔNG QUAN:

5 Mặc dù thông tin đại chúng là kênh chủ yếu để truyền đạt thông tin tài khóa ra thị trường, bản thân giới

truyền thông đại chúng cũng gặp khó khăn trong việc diễn giải các báo cáo ngân sách chính Các tổ chức

xã hội dân sự (CSO) đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiểu biết về ngân sách và minh bạch, đặc biệt ở cấp địa phương Tuy nhiên, việc tiếp cận và nhận biết về các vấn đề ngân sách vẫn còn yếu, một phần vì nếu chỉ công khai thông tin tài chính thì không đem lại thông tin có ý nghĩa đối với các công dân bình thường

cải thiện về công khai và khả năng tiếp cận thông tin tài khóa, bao gồm: công bố Đánh giá Tình hình

Thực hiện Ngân sách Giữa Năm; công bố các Dự toán Ngân sách chưa phê duyệt, vào thời điểm trình lên Quốc hội; và xây dựng các báo cáo (ví dụ Ngân sách Công dân) thân thiện với người sử dụng để truyền đạt thông tin về ưu tiên ngân sách và kết quả, bao gồm cả kết quả thực hiện các dịch vụ sự nghiệp.

C Phạm vi, tính toàn diện và cách trình bày các vấn đề tài khóa cốt lõi

phạm vi các vấn đề tài khóa cốt lõi (ví dụ như không bao gồm các hoạt động được coi là đầu tư ngoài ngân sách) Bên cạnh những kết quả đó, phản hồi từ các bên liên quan cho thấy còn rất nhiều điểm phải cải thiện về mặt phạm vi, tính toàn diện và cách trình bày

nhất, các báo cáo ngân sách hiện chưa có thông tin về chi tiêu chi tiết theo nội dung kinh tế (v.d lương

và tiền công, hàng hóa và dịch vụ, trợ cấp) theo đơn vị hành chính hoặc các đơn vị chức năng của chính phủ Việc công khai chi tiết theo nội dung kinh tế sẽ đem lại nhiều thông tin và phân tích hơn đối với ngân sách) Thứ hai, thông tin về vốn đầu tư trong các văn bản ngân sách hiện còn hạn chế Chỉ trừ một số ngoại

lệ, còn thông tin về vốn đầu tư theo lĩnh vực hoặc theo đầu đơn vị hiện chưa có Thông tin này được Bộ

Kế hoạch và Đầu tư báo cáo riêng cho Quốc hội Do vậy, khó có thể lấy được từ tài liệu ngân sách thông tin về tổng chi tiêu cho một ngành bất kỳ hoặc đơn vị chức năng của chính phủ Cuối cùng, Việt Nam có một hệ thống phức tạp các thông lệ thu chi chuyển nguồn, gây tác động tiêu cực đến độ tin cậy và minh bạch của ngân sách

giải quyết khá dễ dàng tại Việt Nam vì thông tin thực ra đã có sẵn đối với chính phủ Phần C đưa ra một

số phương thức nhằm sử dụng những thông tin đã công khai nhằm tăng cường nội dung phân tích và cách

trình bày về hiệu quả hoạt động tài khóa, cân đối ngân sách, và nợ của Chính phủ Các bên liên quan

cũng đã chỉ ra nhu cầu bổ sung thông tin trong các tài liệu ngân sách đối với tất cả những nội dung trên Chính phủ cũng đang tiến hành công việc nhằm đảm bảo sự nhất quán trong cách phân loại thông tin giữa

Kế hoạch Ngân sách và Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhằm giám sát tốt hơn hiệu quả thực hiện ngân sách Các khuyến nghị chi tiết hơn về tăng cường mục lục ngân sách được trình bày tại Phần E

D Tầm nhìn vượt ngoài các hoạt động ngân sách cốt lõi

ngân sách, chi đầu tư ngoài ngân sách, và Doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) - nhưng lại có những tác động tài khóa quan trọng Mặc dù tất cả các hoạt động trên đều có các quy định chi tiết về báo cáo tách biệt khỏi các báo cáo ngân sách, nhưng hiện chưa có phân tích tổng hợp về tác động của chúng đối với

tài chính của Chính phủ Việc chưa đưa những hoạt động đó vào phân tích Ngân sách tổng thể có thể gây méo mó đến các quyết định chính sách tài khóa và gây hạn chế về khả năng tiếp cận của công chúng đến phạm vi đầy đủ về thâm hụt tài khóa, gánh nặng thuế, hoặc việc phân bổ nguồn lực chiến lược liên ngành

và nội ngành Nhiều hoạt động nêu trên có thể và cần được lồng ghép đầy đủ vào Ngân sách; mặc dù trên nhiều góc độ, việc này đòi hỏi phải có thời gian và phải tăng cường năng lực, tuy nhiên, cần phải hành động càng sớm càng tốt để làm cho Ngân sách và thông tin tài khóa công khai trở nên toàn diện hơn

hoạt động ngoài ngân sách vào các báo cáo ngân sách cốt lõi Điều này cho phép các bên liên quan

cũng nắm bắt được quy mô tương đối của các hoạt động đó Tiếp theo, Báo cáo đánh giá chính sách

khuyến nghị cần rà soát các chuẩn mực và quy định báo cáo hiện hành đối với các hoạt động ngoài

ngân sách, để cập nhật cho phù hợp với các yêu cầu báo cáo ngân sách, bao gồm cả đảm bảo sự thống nhất với cách phân loại trong chuẩn GFSM 2001.

E Cải cách về minh bạch tài khóa: Vấn đề và định hướng khuyến nghị

lý Tài chính Công (PFM) của chính phủ và khuyến nghị các biện pháp cụ thể (xem các Bảng A và B) để nâng cao minh bạch bằng cách giải quyết các vấn đề được nêu tại các Phần B-D của Báo cáo Bẩy khuyến nghị đầu tiên chủ yếu liên quan đến đề xuất sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước (Luật NSNN) Dự kiến, các khuyến nghị này sẽ được hoàn thiện thêm bằng cách tham vấn tích cực với các nhóm liên quan chính

sửa đổi Luật NSNN Đối với Luật NSNN, Báo cáo này khuyến nghị: (i) áp dụng định nghĩa theo chuẩn GFSM 2001 về cân đối tài khóa tổng thể; (ii) làm rõ mối quan hệ giữa các cơ quan hành pháp và cơ quan giám sát của Chính phủ ở tất cả các cấp (đặc biệt tập trung vào mối quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước và

Ủy ban Tài chính và Ngân sách của Quốc hội); (iii) tăng cường phạm vi báo cáo và trách nhiệm giải trình chi tiêu ngân sách Nhà nước (đặc biệt liên quan đến các Quỹ tài chính công, báo cáo của địa phương, sử dụng phí và lệ phí); và (iv) tăng cường chất lượng và độ kịp thời trong việc công khai ra công chúng, trong

đó chú trọng hơn vào việc báo cáo theo các chương trình cung cấp dịch vụ công

trên trong Luật NSNN sẽ tạo cơ sở vững chắc hơn cho việc triển khai Những nội dung chính cần được cải cách và nhận được sự ủng hộ chung của các bên liên quan gồm: (i) thiết lập dự báo thu sát thực tế và

rà soát chính sách về chuyển nguồn số vượt thu; (ii) thực hiện dự báo ngân sách trung hạn làm cơ sở để điều chỉnh tài khóa ổn định và thiết lập các mức trần ngân sách nhất quán; (iii) lập báo cáo hoạt động tài khóa trực tiếp từ hệ thống nhằm theo dõi thâm hụt tài khóa theo định nghĩa tại GFSM 2001; (iv) lập phân tích rủi ro tài khóa, và đưa đánh giá rủi ro tài khóa vào trình bày ngân sách và đánh giá ngân sách; (v) lồng ghép các báo cáo và đánh giá về miễn giảm thuế trong trình bày ngân sách và quy trình chính sách; (vi) đưa tài khoản nhà tài trợ vào quản lý qua kho bạc, trên hệ thống kế toán, và báo cáo qua TABMIS nhằm cải thiện công tác đối chiếu tài khóa và quản lý viện trợ; (vii) tăng cường các chức năng giám sát của Kiểm toán Nhà nước ở tất cả các cấp của Chính phủ; và (viii) cho phép tham gia chặt chẽ với các Tổ chức xã hội dân sự (CSO) và thông tin đại chúng nhằm đẩy mạnh truyền thông và nâng cao năng lực giám sát ngân sách

Vấn đề Khuyến nghị Khung thời gian 1

Khuôn khổ pháp quy về quản lý tài khóa

1

Không công khai các dự toán

1.1

ngân sách chưa phê duyệt

làmhạn chế sự tham gia của

công dân

Bổ sung điều khoản về công bố dự toán ngân

• sách chưa phê duyệt vào thời điểm trình lên Quốc hội khi sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước (2002)

Trước mắt

Định nghĩa về cân đối tài khóa

1.2

trong Luật NSNN không thống

nhất với các chuẩn mực quốc tế

Bổ sung một điều khoản yêu cầu áp dụng

• chuẩn GFS làm điểm tham chiếu chính trong phân tích ngân sách

Trước mắt Phạm vi báo cáo và trách

1.3

nhiệm giải trình chi tiêu ngân

sách Nhà nước có thể được làm

rõ hơn trong Luật NSNN

Các yếu tố chính cần đưa vào Luật NSNN

• bao gồm: báo cáo tổng hợp bao gồm các quỹ ngoài ngân sách; báo cáo của địa phương đảm bảo trách nhiệm giải trình cao hơn;

sử dụng phí và lệ phí; thông lệ về chuyển nguồn

Trước mắt, thay đổi Luật NSNN; trong trung hạn về báo cáo (xem 2.2)

Khuôn khổ pháp lý hiện tại

1.4

chưa đề cập đầy đủ việc công

khai các rủi ro tài khóa

Đưa báo cáo rủi ro tổng hợp vào trình bày

•

trung hạn phải triển khai (xem 2.3 dưới đây)

Báo cáo hiện nay chưa thể hiện

và các Thông tư bổ trợ nhằm: tăng cường tính thống nhất và tổng hợp trong báo cáo về các quỹ trong và ngoài ngân sách; đơn giản hóa báo cáo; và báo cáo cả về thực thi sự nghiệp

Như tại 1.3 và1.4 ở trên

Khuôn khổ pháp quy hiện tại

và các Thông tư bổ trợ nhằm: tăng cường tính thống nhất và tổng hợp trong báo cáo về các quỹ trong và ngoài ngân sách; đơn giản hóa báo cáo; và báo cáo cả về thực thi sự nghiệp

tế Có thể cân nhắc ban hành riêng Luật về phân cấp

Trong trung hạn

Bảng A: khuyến nghị nhằm tăng cường minh bạch tài khóa tại việt nam

Vấn đề Khuyến nghị Khung thời gian 1

Độ tin cậy và minh bạch của chính sách tài khóa tổng thể

Kế toán đồ với các nội dung trong GFSM

2001 để tạo báo cáo hàng quý về hoạt động tài khóa (FOR) theo cách trình bày phân tích chính xác hơn

Trước mắt

Cách trình bày và nội dung

2.2

phân tích của các tài liệu ngân

sách có thể được tăng cường

Sử dụng thông tin hiện có nhằm tăng cường

• nội dung phân tích về hiệu quả hoạt động tài khóa, cân đối ngân sách và nợ của Chính phủ Làm rõ nếu đó là dữ liệu ban đầu và

có thể thay đổi do các thông lệ về chuyển nguồn

Trước mắt

Việc liên tục dự toán thấp số

2.3

thu và chi làm suy giảm độ tin

cậy và minh bạch của ngân

Loại bỏ thông lệ chuyển nguồn số vượt thu

• sang năm tiếp theo cũng như các thông lệ về chuyển nguồn khác

Thực hiện dự báo trung hạn với những giả

• định được trình bày rõ ràng trong Kế hoạch Tài khóa Trung hạn (MTFF)

Trong trung hạn

Việc loại bỏ các Quỹ tài chính

2.4

công ra khỏi Ngân sách tổng

hợp gây méo mó trong đánh

giá tình hình tài khóa và kinh

tế vĩ mô tổng thể

Trước mắt cần lồng ghép các báo cáo tổng

• hợp về các Quỹ tài chính công vào các tài liệu ngân sách

Rà soát lại các chuẩn mực và yêu cầu báo

• cáo từ các Quỹ tài chính công tại Quyết định

192 và cập nhật cho phù hợp với các yêu cầu

về báo cáo ngân sách (phù hợp với phân loại của chuẩn GFSM 2001)

Trước mắt Trong trung hạn

bộ chỉ số đánh giá rủi ro

gây cản trở dự toán phân bổ

ngân sách đáng tin cậy

Rà soát và áp dụng kinh nghiệm quốc tế và

• những hướng dẫn về thông lệ tốt đối với chuyển nguồn, bao gồm cả hạn chế đối với một số loại hình chi tiêu và nhu cầu phân bổ

rõ ràng số chi từ nguồn kết chuyển

Trước mắt

Nội dung các báo cáo ngân

3.2

sách khó diễn giải và truyền

đạt, đặc biệt ở cấp địa phương

Rà soát các yêu cầu về công khai theo Quyết

• định 192 và Pháp lệnh về Dân chủ ở Cơ sở, đồng thời xây dựng các biểu mẫu thân thiện cho các báo cáo về ngân sách và thực thi sự nghiệp ở cấp địa phương

Cho phép tham gia chặt chẽ hơn với các Tổ

• chức xã hội dân sự và truyền thông đại chúng

để cải thiện về truyền thông và xây dựng năng lực giám sát ngân sách

Trong trung hạnTrước mắt

Vấn đề Khuyến nghị Khung thời gian 1

Thiếu nhất quán trong cách

3.3

phân loại thông tin giữa Kế

hoạch Ngân sách và Báo cáo

tình hình thực hiện Ngân sách

làmhạn chế trong đánh giá hiệu

quả thực hiện ngân sách

Rà soát lại cách phân loại thông tin trong Kế

• hoạch Ngân sách và trong Báo cáo tình hình thực hiện Ngân sách để có sự nhất quán hơn giữa hai văn bản về nội dung và lĩnh vực chi tiêu

Trong trung hạn

Phạm vi và mức độ toàn diện

3.4

của của các báo cáo tình hình

thực hiện ngân sách trong năm

có thể được tăng cường

Công bố các báo cáo Cập nhật Tình hình

• Thực hiện Ngân sách Giữa năm trong đó truyềnđạt rõ ràng về những thay đổi trong chính sách tài khóa, những điều chỉnh ngân sách và những diễn biến bên ngoài

Trước mắt

Minh bạch bị hạn chế do chi

3.5

thường xuyên khôngđược phân

tách theo nội dung kinh tế

Đưa ra các bảng trình bày chi tiêu theo các

• nội dung kinh tế lớn theo đơn vị nhằm thể hiện phần chi lương và các nội dung kinh tế khác của chi tiêu

nội dung phân bổ vốn đầu tư

Trình bày chi tiết chi đầu tư ngoài ngân sách

• trong văn bản ngân sách (số liệu tổng thể đã được đưa vào) gồm nguồn vốn và số phân bổ theo ngành và lĩnh vực chức năng

Trình bày chi đầu tư ngoài ngân sách trong

• tính toán thâm hụt (nghĩa là phát sinh nghĩa

vụ nợ ròng)

Trước mắt Trong trung hạn

Minh bạch trong quản lý thu

khóa trong trình bày ngân sách

Chính phủ đã báo cáo về miễn giảm thuế, kể

•

cả những lần miễn giảm thuếgần đây nhất được áp dụng từ giữa năm Cân nhắc việc đưa ra báo cáo về miễn giảm thuế trong văn bản Ngân sách Nhà nước

Trước mắt

Một số nội dung chi không

4.2

được trình bày với đầy đủ chi

tiết phục vụ báo cáo và phân

tích chính sách

Cung cấp nhiều chi tiết hơn cho một số nội

• dung như thu từ xuất nhập khẩu, hiện đang được trình bày gộp gồm thuế quan nhập khẩu, thuế quan xuất khẩu và thuế hàng hóa nhập khẩu

được lồng vào hệ thống kế toán

và báo cáo kho bạc, dẫn đến

khác biệt về số liệu thống kê

trong quyết toán tài khóa

Từng bước đưa tài khoản nhà tài trợ vào

• quản lý qua kho bạc, trong hệ thống kế toán

và báo cáo, qua TABMIS nhằm cải thiện công tác quản lý viện trợ và đối chiếu tài khóa tổng thể Bắt đầu từ các dự án đầu tư của Ngân hàng Thế giới (TABMIS đã được bắt đầu)

sát cần được rà soát toàn diện

nhằm đảm bảo trách nhiệm giải

Gắn với việc rà soát quy định pháp lý ở trên,

• thực hiện đánh giá sâu về các chức năng giám sát ở tất cả các cấp của Chính phủ

Trong trung đến dài hạn

(a) Bối cảnh và động cơ

sách Nhà nước kể từ cuối thập kỷ chín mươi, là thời điểm các văn bản ngân sách vẫn được coi là bí mật Nhà nước Với những thành tựu về cải cách quản lý tài khóa, hiện nay nhiều dữ liệu Ngân sách đã

được công khai ra công chúng Đồng thời, công tác quản lý tài khóa của Việt Nam trong giai đoạn này trở nên phức tạp hơn, một phần do phân cấp; do chuyển đổi sang cơ chế thị trường, và do các nguồn tài chính mới cho ngân sách Chính phủ hiện đang tăng cường năng lực thể chế và triển khai các hệ thống nhằm cải thiện về thu thập và phân tích dữ liệu, đồng thời cho phép phổ biến các chính sách ngân sách một cách chính xác và kịp thời hơn Việc cải thiện và duy trì các chuẩn mực về minh bạch ngân sách là ưu tiên cao

này xem xét những tiến bộ đạt được đến nay và đề xuất những biện pháp có thể đẩy mạnh hơn nữa minh bạch tài khóa

tiên trong cải cách điều hành tại Việt Nam Bên cạnh những tiến bộ đã đạt được, Báo cáo Phát triển

Việt Nam 2010 (VDR 2010) với tiêu đề Thể chế Hiện đại cho thấy mức độ tuân thủ đối với các quy định

Việt Nam Trở thành Quốc gia có Thu nhập Trung bình - lập luận rằng lợi ích biên đạt được đối với nền kinh tế Việt Nam qua việc nâng cao minh bạch là vô cùng lớn Nó có thể giảm thiểu sự thiếu hiệu quả của thị trường, giúp giảm bất ổn kinh tế vĩ mô, và nâng cao khả năng cạnh tranh Việc công khai dữ liệu kinh

tế một cách kịp thời và đáng tin cậy, cải thiện về truyền thông những thay đổi chính sách ra thị trường, có

2 Quyết định số 450/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về Phê duyệt Chiến lược Ngành Tài chính đến năm 2020 (ngày 18/04/2012) – Phần

II, đoạn 2 (c) và (d); 3 (d); 5 (b); 7 (b)

3 Ví dụ, đề nghị xem “Báo cáo Khảo sát về Công khai Thông tin các Quy định về Quản lý Đất đai,” (Tháng 11/2010), 2010), WB, DFID và DEPOCEN

4 Báo cáo Phát triển Việt Nam (2012) – Kinh tế Thị trường khi Việt Nam trở thành Quốc gia có Thu nhập Trung bình

5 Ngân hàng Thế giới hiện có Dự án Minh bạch Việt nam (VTP) nhằm tận dụng những sản phẩn đã thực hiện về minh bạch trong quản lý đất đai để đo lường minh bạch trong thực tế, theo dõi những thay đổi theo thời gian, giới thiệu những thông lệ tốt lại cho các địa phương,

và xem xét nguyên nhân gây yếu kém về minh bạch, cũng nhưng lợi ích của minh bạch Hoạt động này cũng sẽ được nhân rộng và mở ra cho cả các ngành khác.

IỚI THIỆU:

BỐI CẢNH VÀ PHƯƠNG PHÁP LUẬN

G

6 Tham khảo, ví dụ các bài sau: M Lipsky, “Cải thiện Điều hành qua Minh bạch Ngân sách” (22/02/2012); I Lienert, “New Zealand Luật hóa một Quy tắc Chi tiêu,” (14/05/2012); M Barnhart, “Minh bạch Chìa khóa Giải quyết Khủng hoảng Ngân sách Nhà nước,” (12/03/ 2012)

7 Tham khảo ví dụ: (i) Ủy ban Lựa chọn Phát triển Quốc tế của Hạ Nghị viện Anh, “Báo cáo Nghị sỹ về công tác hiệu quả tại các nước bất ổn và bị tác động bởi xung đột,” (05/01/2012) http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/in- ternational-development-committee/news/conflict-substantive/; (ii) Bài phát biểu của R Zoellick tại Viện Peterson, “Chúng ta sẽ không cho vay trực tiếp để tài trợ cho ngân sách tại các quốc gia không công khai ngân sách của họ, hoặc trong các trường hợp ngoại lệ, ít nhất cũng phải cam kết công khai ngân sách của họ trong vòng mười hai tháng,” (06/04/2011) http://www.piie.com/publications/papers/paper cfm?ResearchID=1802

8 GIFT được chủ trì bởi Văn phòng Tổng Kế toán Bra-xin, Bộ Ngân sách và Quản lý của Phi-lip-pin, Ngân hàng Thế giới, IMF, và Dự án Ngân sách Quốc tế Đề nghị tham khảo Phụ lục A và www.fiscaltransparency.netđể tìm hiểu thêm chi tiết

9 Tóm lại, những khuyến nghị chính trong CFAA gồm: (i) tiếp tục tăng cường xây dựng pháp luật về công khai tài chính; (ii) nâng tầm nội dung báo cáo tài chính và loại hình báo cáo cần công khai; (iii) tìm kiếm nhiều phương thức hơn và cải thiện mức độ kịp thời trong công khai; (iv) đẩy mạnh nhận biết và tham gia vào quy trình ngân sách và giám sát hiệu quả hoạt động tài chính; (v) thiết lập cơ chế phản hồi

và trách nhiệm giải trình của chính phủ về minh bạch tài khóa.

vực công đóng vai trò tương đối lớn trong nền kinh tế Hiện đang có bằng chứng ngày càng nhiều

qua những nghiên cứu giữa các quốcgia, như được thảo luận dưới đây trong Báo cáo, về những lợi ích quan trọng đạt được qua minh bạch tài khóa về mặt ổn định kinh tế vĩ mô, cải thiện về cung cấp dịch vụ công Đây là hai mục tiêu có ưu tiên cao tại Việt nam trong bối cảnh những diễn biến kinh tế vĩ mô gần đây, quan điểm của thị trường về rủi ro, và quá trình phân cấp nhanh chóng thẩm quyền Quản lý Tài chính Công (PFM)

công tại các quốc gia phát triển và đang phát triển.6 Các vấn đề về minh bạch tài khóa đã nhận được

sự quan tâm đặc biệt tại các quốc gia đang tiếp nhận hỗ trợ ngân sách, bao gồm cả Việt Nam, vì loại hình

là một mạng lưới các tổ chức xã hội dân sự, chính phủ và quốc tế đứng ra xác định quy chuẩn toàn cầu về minh bạch tài khóa trong số các hoạt động khác Sáng kiến thứ hai, tập hợp được trên một trăm Tổ chức

xã hội dân sự (CSO) từ trên năm mươi tám quốc gia, là một phong trào về Công khai Ngân sách Các Tổ

chức xã hội dân sự (CSO) tham gia đã ký kết Tuyên bố về Minh bạch Ngân sách, Trách nhiệm Giải trình

và sự Tham gia nhằm tăng cường khả năng tiếp cận của công chúng đối với các chính sách về thu và chi

của Chính phủ

Việt Nam đã ghi nhận những tiến bộ quan trọng qua việc nhấn mạnh phạm vi cải thiện đáng kể

Những đánh giá bên ngoài đã chỉ rõ những thay đổi qua Đánh giá Trách nhiệm Giải trình Tài chính Quốc gia (CFAA) năm 2007, dưới sự chỉ đạo của Bộ Tài chính Sau những bước tiến quan trọng về minh bạch tài khóa đến năm 2007, tiến bộ về minh bạch liên quan đến những khuyến nghị tại CFAA đã không còn

các phần qua hoạt động tự đánh giá Trách nhiệm Giải trình Tài chính và Chi tiêu Công (PEFA) hiện đang diễn ra Chỉ số Ngân sách Mở (OBI) cũng đã thực hiện đánh giá trong các năm 2006, 2008, 2010 và 2012 Điểm số của Việt Nam qua mỗi đánh giá còn thấp, mặc dù đã thể hiện những cải thiện nhỏ

(b) Nội dung và phương pháp luận

thiện hơn nữa với chi phí thấp nhưng đem lại những lợi ích tiềm tàng to lớn Báo cáo xem xét rộng

hơn các mốc chuẩn tại CFAA/PEFA/OBI, trước hết qua Phần B về công khai và sự quan tâm đến thông tin tài khóa qua một khảo sát được tiến hành vào tháng 3/2012 nhằm tìm hiểu quan điểm của các bên liên

liệu công bố của Việt Nam nhằm giải quyết trực tiếp quan ngại từ góc độ OBI và các bên liên quan khác Phần B cũng rà soát lại các nghiên cứu sẵn có về tác động của việc nâng cao minh bạch tài khóa nhằm minh họa mối liên hệ với quản lý kinh tế vĩ mô và kết quả phát triển ở địa phương và vạch ra những bài học có thể áp dụng cho Việt Nam

vi, mức độ toàn diện và cách trình bày các hoạt động ngân sách cốt lõi trong các báo cáo đó Phần

này nêu ra các vấn đề ưu tiên dựa trên phản hồi của các bên liên quan về chất lượng và mức độ hữu ích của các báo cáo tài khóa được công khai ra công chúng Qua đó, Báo cáo khuyến nghị cách thức tăng cường phân loại ngân sách và cách trình bày nhằm cải thiện trình bày theo hướng phân tích và giải quyết những quan ngại cụ thể của các bên liên quan mà ít tốn kém Tiếp theo, Phần D đề cập đến các vấn đề hiện chưa được nằm trong các hoạt động ngân sách cốt lõi của Việt Nam – bao gồm các quỹ ngoài ngân sách, chi đầu tư ngoài ngân sách, và Doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) – nhưng lại có những tác động tài khóa quan trọng Phân tích về những hoạt động này cần được lồng ghép vào quy trình ngân sách nhằm đem lại bức tranh tổng hợp và đáng tin cậy về tác động chính sách tài khóa của Chính phủ nhằm phục vụ công tác quản lý nội bộ cũng như trách nhiệm giải trình bên ngoài Phần này khuyến nghị về một số bước đi trước mắt và vạch ra một số vấn đề dài hạn hơn để thảo luận và thực hiện riêng

quy và chiến lược cải cách Quản lý Tài chính Công hiện nay Phần này đưa ra những khuyến nghị cụ

thể về những cải cách liên quan đến minh bạch, trong đó ưu tiên về: (i) khuôn khổ pháp lý và khuyến nghị cho việc sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước sắp tới; (ii) độ tin cậy và minh bạch của chính sách tài khóa tổng thể; độ minh bạch trong báo cáo và quản lý chi tiêu Các nội dung khác được đề cập bao gồm minh bạch trong quản lý thu, minh bạch trong quản lý viện trợ, trách nhiệm giải trình và giám sát ngân sách

sánh tiến độ cải cách Quản lý Tài chính Công (PFM) nhằm giúp xác định các ưu tiên Bốn công cụ

đánh giá chẩn đoán chính về Quản lý Tài chính Công (PFM) có mối liên hệ chặt chẽ, như được tổng hợp tại Hộp 1 dưới đây (và được thảo luận thêm tại Phụ lục A) Bên cạnh khảo sát tính Minh bạch Tài khóa thực hiện tháng 4, 2012, một số kết quả khảo sát được lựa chọn từ Chỉ số Cạnh tranh cấp Tỉnh và Chỉ số Hành chính Công và Điều hành cấp Tỉnh cũng được sử dụng làm tư liệu cho các thảo luận ở đây

10 Đề nghị tham khảo Phụ lục B để có thêm chi tiết Cuộc khảo sát này được quản lý bởi Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam

Quy tắc các Thông lệ Tốt về Minh bạch Tài khóa của IMF (FTC): Quy tắc Minh bạch Tài

khóa (FTC) được khởi xướng vào năm 1998, và được cập nhật vào năm 2001 và năm 2007 Bộ quy tắc này vạch ra các chuẩn mực thông lệ tốt về minh bạch tài khóa theo 45 nội dung của hệ

thống Quản lý Tài chính Công (PFM) của quốc gia, được nhóm theo bốn trụ cột: (i) vai trò và

trách nhiệm rõ ràng về Quản lý Tài chính Công (PFM); (ii) quy trình ngân sách mở; (iii) công khai thông tin tài khóa; và (iv) đảm bảo liêm chính bao gồm vấn đề chất lượng dữ liệu và giám

sát bên ngoài IMF phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền trong nước đánh giá về hiệu quả thực hiện các khía cạnh đó qua Báo cáo Quan sát về Chuẩn mực và Quy tắc (ROSC), trong đó

có đưa ra khuyến nghị về cải cách Quản lý Tài chính Công (PFM) nhằm cải thiện về minh bạch tài khóa

Đánh giá Trách nhiệm Giải trình và Chi tiêu Công (PEFA): PEFA được khởi xướng năm

2005 Đây là công cụ đánh giá hiệu quả hoạt động hệ thống Quản lý Tài chính Công (PFM) của quốc gia sử dụng các mốc chuẩn chấm điểm theo 31 chỉ số, được gộp theo sáu nội dung đánh

giá như sau: (i) độ tin cậy về ngân sách; (ii) Mức độ toàn diện và minh bạch; (iii) Ngân sách

lập trên cơ sở chính sách; (iv) Thực hiện ngân sách; (v) Kế toán, ghi sổ và báo cáo; và (vi)

Kiểm tra và kiểm toán bên ngoài Minh bạch, nằm trong nội dung đánh giá (ii), xem xét về nội

dung và cách công khai ngân sách Các đánh giá PEFA, khác với ROSC ở chỗ không đưa các

khuyến nghị cải cách Những vấn đề đó được xử lý riêng qua một kế hoạch hành động Quản lý Tài chính Công diễn ra sau đó

Thông lệ Tốt nhất về Minh bạch Tài khóa của OECD (BPBT): BPBT được ban hành năm

2002, bao gồm các nội dung tương tự như Quy tắc Minh bạch Tài khóa (FTC), nhưng có mục tiêu đề cao các chuẩn mực theo thông lệ tốt nhất hiện hành dựa trên kinh nghiệm của các quốc gia thành viên Những thông lệ tốt này được nhóm theo ba trụ cột: (i) bảy báo cáo ngân sách chính cần được lập; (ii) các nội dung công khai cụ thể trong các báo cáo đó; và (iii) các thông

lệ nhằm đảm bảo chất lượng và mức độ liêm chính trong các báo cáo BPBT chỉ tập trung vào các thông lệ thuộc ngân sách, chứ không bao trùm các hoạt động ngoài ngân sách hoặc bán tài khóa BPBT không quảng bá chuẩn mực hoặc báo cáo việc các quốc gia có thực hiện theo các thông lệ xác định hay không Nhưng OECD có thực hiện khảo sát định kỳ các thông lệ về minh bạch tại các quốc gia lựa chọn

Chỉ số Ngân sách Mở IBP (OBI): OBI được khởi xướng năm 2006, tập trung chủ yếu vào các

khía cạnh cải thiện công khai và sự tham gia của công chúng trong minh bạch tài khóa Điểm

số của OBI dựa trên đánh giá theo 92 câu hỏi bao gồm các nội dung: (i) sự tồn tại tám văn bản ngân sách chính và mức độ toàn diện của dữ liệu; và (ii) sự tham gia của công chúng và các thể chế về trách nhiệm giải trình Phương pháp luận ở đây đơn giản hơn các cách tiếp cận khác, do chỉ tập trung vào các vấn đề liên quan trực tiếp đến công chúng, có tính độc lập, và không lệ thuộc vào các dữ liệu đầu vào từ phía Chính phủ

Hộp 1: Đánh giá Chẩn đoán về Quản lý Tài chính Công (PFM):

Cách tiếp cận khác nhau, Mục tiêu giống nhau

Hình thành mối liên hệ: Như được minh họa trong sơ đồ dưới đây, các cách tiếp cận này đều

có sự liên hệ tới các trụ cột về minh bạch tài khóa được xác định tại Bộ quy tắc Minh bạch Tài

khóa (FTC) và về phần mình đều có sự liên hệ với các mục tiêu chính của các bên liên quan

Cơ sở của việc quản lý nội bộ nhằm đạt được các mục tiêu của Quốc hội và Bộ Tài chính phụ

thuộc vào một khuôn khổ pháp lý vững chắc, nhằm tạo nền tảng để có thể xây dựng các quy

trình và hệ thống mở Việc công khai và trách nhiệm giải trình cho Quốc hội, công chúng, giới

truyền thông và các thị trường quốc tế phụ thuộc vào hiệu quả của các quy trình ngân sách

và sự tồn tại của các cơ chế giám sát độc lập Mỗi cách tiếp cận được tổng hợp trên đều nhấn

mạnh vào các khía cạnh khác nhau của cải cách minh bạch tài khóa và Chính phủ có thể áp

dụng những khía cạnh đó nhằm xác định ưu tiên cải cách với nhãn quan bao trùm toàn bộ các

mục tiêu của các bên liên quan Đối với mỗi quốc gia, nhịp độ cải cách sẽ phụ thuộc vào một

loạt các vấn đề, bao gồm những ưu tiên trong nước, tính khả thi về kỹ thuật, cam kết chính trị

(i) FTC Part IV; (ii) IBPBT Part 3; (iii) OBI

Section 3; (iv) PEFA C (iv)

Các Quy trình và Hệ thống Quản lý Tài chính

(a) Thông tin tài khóa được công khai nhiều hơn ra công chúng

Ngân sách Nhà nước năm 1996 đã tạo động lực cho điều này Lần đầu tiên vào thời điểm đó, Ngân sách Nhà nước năm 1999 được công khai tại Việt Nam Mặc dù không có nhiều chi tiết, chỉ có dự toán thu và chi được trình bày ở mức rất tổng hợp và không dựa trên các chuẩn mực quốc tế, nhưng đây được coi là một điểm mốc lớn Trước đó, Chính phủ chỉ trình bày bản tổng hợp ngân sách trình lên Quốc hội, thể hiện

PEFA, BPBT và OBI khuyến nghị cần công bố tám và sáu báo cáo liên quan đến ngân sách tại các

quả thực thi của mình theo khía cạnh này và đã công bố được ít nhất bốn báo cáo, bao gồm Ngân sách được phê duyệt, báo cáo tình hình thực hiện Ngân sách hàng quý, báo cáo tài chính cuối năm, và báo cáo kiểm toán bên ngoài Mặc dù thông tin trong các tài liệu đó chưa đạt được theo chuẩn mực quốc tế được trình bày tại Phần D, nhưng hiện ngày càng có nhiều dữ liệu

được thể hiện đầy đủ trong các báo cáo Ngân sách Bộ Tài chính đã công bố Bản tin Nợ hai lần mỗi

năm, bao gồm nợ nước ngoài và nợ do Chính phủ bảo lãnh, và sắp tới sẽ bao gồm cả nợ trong nước Bộ

Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) công bố bản tin đấu thầu hàng ngày, trong đó báo cáo về các gói thầu được trao trị giá trên 2 tỷ VND Thông tin về các hoạt động ngoài ngân sách đã được công khai, mặc dù chưa được tổng hợp và các văn bản ngân sách, và tác động của chúng đến ngân sách chưa được phân tích

11 Báo cáo Chung của IMF-Ngân hàng Thế giới, “Việt Nam: Hướng tới Minh bạch Tài khóa,” tháng 6/1999

12 Đề nghị tham khảo thêm chi tiết tại Phụ lục C

ÔNG KHAI VÀ TIẾP CẬN THÔNG TIN TÀI

KHÓA TẠI VIỆT NAM

C

(b) Có sự quan tâm mạnh mẽ đối với thông tin tài khóa trong số các cơ quan liên

quan chính

điểm của các bên đối với các nội dung về minh bạch tài khóa tại Việt Nam Cuộc khảo sát này nhằm

vào các nhóm đối tượng được cho rằng có một số nhận biết, hiểu biết hoặc có quan tâm đến các vấn đề tài khóa, bao gồm: các quan chức Chính phủ ở trung ương và địa phương; các tổ chức chịu trách nhiệm về giám sát ngân sách (v.d Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước); các Tổ chức Xã hội Dân sự (CSO); khu vực tư nhân; các viện nghiên cứu và các nhóm tham mưu chính sách; giới truyền thông; và các Đối tác Phát triển Cuộc khảo sát được tiến hành dưới sự quản lý của Phòng Công nghiệp và Thương mại Việt nam (VCCI) qua bảng câu hỏi trực tuyến và gửi thư Trên năm trăm đối tượng liên quan đã trả lời trong khoảng thời gian bốn tuần Các câu hỏi bao gồm các nội dung như sau: (i) nhận biết chung và nhu cầu về thông tin ngân sách; (ii) mức độ dễ dàng tiếp cận thông tin; và (iii) quan điểm về các vấn đề ưu tiên cần cải thiện

vấn đề tài khóa của các bên liên quan tại Việt Nam Điều này phần nào phản ánh đối tượng các bên

được khảo sát như đã nêu trên Trên chín mươi phần trăm đối tượng khảo sát cho rằng họ được tiếp cận thông tin liên quan đến ngân sách thường xuyên hoặc định kỳ (Biểu đồ 1) Trên bảy mươi phần trăm đối tượng khảo sát đồng ý trong năm năm qua thông tin ngân sách được công khai đã tăng lên đáng kể, và trên một nửa đối tượng trả lời rằng họ hiểu biết nhiều hơn về các vấn đề chính sách tài khóa

(c) Phạm vi cải thiện nội dung các văn bản Ngân sách chính thức

nguồn thông tin chính về các vấn đề tài khóa (Biểu đồ 2) Báo cáo hàng quý về tình hình thức hiện

ngân sách và các văn bản Ngân sách Nhà nước hàng năm là hai nguồn chính thức Nhưng về tổng thể, dưới một phần năm người được khảo sát cho biết họ tiếp cận thông tin Ngân sách qua các văn bản chính thức, điều này phản ánh nhận thức tương đối thấp, và có khả năng liên quan đến cách thức trình bày thông

Biểu đồ 1: Mức độ thường xuyên tiếp cận thông tin liên quan đến Ngân sách

Thường xuyên 61.26%

Thông tin báo chí về Ngân sách 28%

Văn bản ngân sách Nhà nước hàng năm 17%

Văn bản ngân sách của tỉnh

và địa phương 15% Báo cáo tình hình thực hiện Ngân sách 20%

Quyết toán được

QH phê duyệt 14%

Nguồn: Khảo sát Minh bạch Ngân sách (2012)

16 Các phương tiện thông tin đại chúng là nguồn thông tin lớn nhất đối với các đối tượng khảo sát

(Biểu đồ 3) Một đánh giá về thông tin truyền thông đại chúng tại trên ba trăm sản phẩm báo chí cho thấy

có gần 650 báo cáo về các vấn đề tài khóa năm 2011, và gần 130 báo cáo trong quý Một năm 2012 Các chủ đề phổ biến nhất trên phương tiện thông tin đại chúng liên quan đến các vấn đề tài khóa tổng thể, tiếp theo là quản lý thu và phân bổ ngân sách (Biểu đồ 4) Đó cũng là ba chủ đề phổ biến nhất liên quan đến ngân sách được nhấn mạnh trong cuộc khảo sát các bên liên quan (Biểu đồ 5) Các vấn đề kinh tế vĩ mô được coi là những quan ngại hàng đầu từ phía khu vực tư nhân tại Việt Nam Khả năng tiếp cận định kỳ

nghèo nàn có thể kích động đầu cơ hoặc gây méo mó cho những lựa chọn trên thị trường Còn minh bạch

ở mức cao hơn cho phép thị trường điều chỉnh theo những lựa chọn chính sách đã được nhận biết

13 Báo cáo Phát triển Việt Nam 2012: “Kinh tế Thị trường cho một Việt Nam Thu nhập Trung bình,” Chương 4

tin, nhất là đối với trường hợp các văn bản ngân sách của địa phương, như được phân tích sâu hơn dưới đây Chính phủ đã có nỗ lực phổ biến về chính sách tài khóa theo các cách thức thân thiện hơn qua các trang web của mình, và đây là một nguồn thông tin quan trọng như được phản ánh tại Biểu đồ 3 dưới đây

Đối tác phát triển

Truyền thông

Doanh nghiệp

Báo cáo và trình bày ra quốc hội

Biểu đồ 3: Người dân tiếp cận thông tin về ngân sách ở đâu

Các trang web của chính phủ

Chính phủ 0

Báo cáo từ phía chính phủ

Nguồn: Khảo sát Minh bạch Ngân sách (2012)

17 Giới báo chí đánh giá cao Bộ Tài chính về mặt truyền thông và công bố thông tin 14 nhưng họ vẫn

thấy cần phải tiếp tục cải thiện trong hầu hết các nội dung công khai (Biểu đồ 6) Thông tin về kết

quả là nội dung cần phải cải thiện hàng đầu Tiếp theo là nhu cầu công khai nhiều hơn về các ưu tiên chính sách tài khóa, nợ và bảo lãnh, mối quan hệ của ngân sách với các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), và tất

cả các vấn đề đó đều có mối liên hệ chặt chẽ với các vấn đề kinh tế vĩ mô Đối với truyền thông đại chúng

ở địa phương, 88% đối tượng trả lời cho rằng các văn bản ngân sách còn thiếu thông tin về DNNN Do

đó, mặc dù lượng thông tin công khai, bao gồm cả thông tin về DNNN, đang ngày càng tăng lên, nhưng vẫn cần phải cải thiện về nội dung phân tích, cách trình bày và phổ biến, như được phân tich sâu hơn dưới đây và tại Phần C

Nguồn: Khảo sát Minh bạch Ngân sách (2012)

Biểu đồ 4: Chi tiết thông tin báo chí

về vấn đề tài khóa

Biểu đồ 5: Những chủ đề phổ biến nhất liên quan đến ngân sách

Giám sát 7%

Viện trợ 3%

Cung cấp dịch vụ công 6%

Quản lý Thu 25%

Phân bổ Ngân sách 23%

Tài khóa Tổng thể 33%

Ngân sách liên quan đến DNNN 15%

Nợ công

và bảo lãnh 12%

Thâm hụt ngân

16%

Chi tiêu của CP 18%

Kinh tế

vĩ mô 23%

Khác 4%

Khuôn khổ pháp

Thông tin về kêt quả

Ưu tiên chi phí chình phủ

Thu của chình phủ

không đồng ý hoặc rất không đồng ý Đồng ý hoặc rất đồng ý

Nguồn: Khảo sát Minh bạch Ngân sách (2012)

3

(d) Minh bạch tài khóa, lòng tin của thị trường và ổn định kinh tế vĩ mô

chỉ số về minh bạch tài khóa dựa trên Báo cáo Quan sát về Chuẩn mực và Quy tắc Tài khóa (ROSC) được công bố, là những nước có được vị thế tài khóa mạnh hơn theo các chỉ tiêu về cân đối cơ bản (nghĩa là cân đối tổng thể trừ đi chi trả lãi vay) Kết luận này cũng vẫn đúng sau khi kiểm soát các biến số khác cũng

có tác động đến kỷ luật tài khóa (v.d mức độ phát triển, độ mở về thương mại, quy mô dân số, dân số có

độ tuổi trên 65, và dân số trong độ tuổi làm việc)

minh bạch, Chính phủ có thể vận dụng những điều chỉnh tài khóa (hoặc tương tự tài khóa, bằng cách thực hiện các nghiệp vụ tài khóa qua doanh nghiệp nhà nước hoặc các hoạt động ngoài ngân sách khác) để đạt được các mục tiêu thâm hụt trong ngắn hạn, nhưng điều đó không làm giảm chi phí tài khóa trong trung

và dài hạn Ví dụ, thiếu minh bạch về nghĩa vụ nợ dự phòng tại khu vực tài chính có thể dẫn đến những cú sốc bất ngờ khi những nghĩa vụ nợ này trở thành hiện thực, và gây suy giảm giá trị ròng của Chính phủ Tương tự, số tiền thu được qua cổ phần hóa có thể dẫn đến giảm thâm hụt trong ngắn hạn, nhưng tác động của nó đến giá trị ròng của Chính phủ phụ thuộc vào tác động của việc bán tài sản của Chính phủ trong dài hạn

chức “Standard và Poor’s” đã hạ điểm Việt Nam xuống BB- vào tháng 12/2010 do lo ngại về minh bạch tài chính, chủ yếu liên quan đến Vinashin và lòng tin về số liệu nợ của Chính phủ Ngay cả khi Chính phủ Việt Nam không chịu trách nhiệm rõ ràng về nợ của các DNNN, nhưng kinh nghiệm ở những nước khác, bao gồm cả kinh nghiệm cứu trợ khu vực tài chính gần đây tại Mỹ và châu Âu, cho thấy sự can thiệp của khu vực công đôi khi không thể tránh khỏi để tránh những cú sốc cho toàn bộ nền kinh tế Mặc dù hạng mức tín nhiệm cho Việt Nam đã được cải thiện tương đương với mức ổn định kinh tế vĩ mô, nhưng điểm

số định mức tín nhiệm gần đây nhất của Tổ chức “Fitch” tiếp tục nêu bật hiệu quả thực thi kém về minh

(e) Báo cáo Cập nhật Tình hình Ngân sách Giữa Năm để truyền đạt những diễn biến

và thay đổi về chính sách

giữa năm, qua đó phạm vi và mức độ toàn diện có thể được cải thiện Hiện tại, báo cáo tình hình ngân

sách giữa năm bị hạn chế bởi quy trình tổng hợp dữ liệu từ địa phương kéo dài Các báo cáo này cung cấp

dữ liệu cấp Nhà nước, chi tiết theo lĩnh vực về chi thường xuyên, tổng hợp về chi đầu tư, và chi tiết về số thu thực hiện theo sắc thuế và đối tượng nộp Tuy nhiên, hiện chưa có chi tiết sâu hơn theo đơn vị, hoặc cấp chính quyền Điều này có thể được giải quyết khi Hệ thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho bạc được vận hành trực tuyến đầy đủ

15 Kopits, G and Craig, J “Minh bạch trong Hoạt động của Chính phủ,” Tài liệu nghiên cứu phụ trợ của IMF, số 158 (1998)

16 Hameed, F (2005), Minh bạch Tài khóa và Kết quả Kinh tế, Tài liệu Nghiên cứu của IMF, WP05/225

17 Easterly, W “Khi Điều chỉnh Tài khóa là Ảo tưởng,” Tài liệu Nghiên cứu Chính sách 2109, Ngân hàng Thế giới (Tháng 5/1999)

18 Định mức tín nhiệm của Fitch: Toàn văn Báo cáo định mức tín nhiệm cho Việt Nam (2012)

19 Chỉ số Ngân sách Mở 2012, Việt Nam (Quan hệ Đối tác Ngân sách Quốc tế)

quan trọng cho thị trường mà ít tốn kém Trong những năm gần đây các diễn biến kinh tế trong nước

và bên ngoài dẫn đến những thay đổi đáng kể trong các kế hoạch ngân sách, do thường xuyên phải đối phó với những diễn biến kinh tế vĩ mô Trong năm 2011, giá dầu thô được dự báo là 77 USD một thùng trong ngân sách năm 2011 đến giữa năm đã được thấy là dự báo bảo thủ Giá bình quân thực tế gần sát 102 USD một thùng, dẫn đến số thu tổng thể cao hơn 13% so với kế hoạch Điều này, cộng với những điều chỉnh chi tiêu đầu tư vào giữa năm, dẫn đến điều chỉnh tài khóa từ mức thâm hụt dự kiến là 5,3% GDP trong Ngân sách được phê duyệt xuống mức ước tính là 2,7% GDP Tương tự tại năm 2012, các khoản miễn giảm thuế mới đã được thông qua tại Nghị quyết 12, năm tháng sau khi bắt đầu năm tài khóa Một số kết quả này thực

tế đã được Bộ Tài chính báo cáo Quốc hội Việc báo cáo hệ thống về những thay đổi chính sách như trên

có thể đem lại tác động tích cực đối với thị trường cũng như ổn định kinh tế vĩ mô

(f) Công bố Dự toán Ngân sách chưa phê duyệt nhằm tăng cường hơn nữa chất lượng

ngân sách

Ngân sách vào thời điểm trình lên Quốc hội Hiện nay, Ngân sách Nhà nước chỉ được công bố sau

khi được Quốc hội thông qua Tuy nhiên, việc công bố Dự toán Ngân sách trình Quốc hội có thể đem lại những lợi ích quan trọng, đặc biệt do mức độ quan tâm như đã nêu trên Trong cuộc Khảo sát Chỉ số Ngân

nam đạt điểm 14 trên 100 Tuy nhiên, Việt Nam vẫn đứng ở hạng mục cuối (ít hoặc không có thông tin), xếp hạng 76 trên 100 quốc gia được khảo sát Mặc dù Việt Nam đã đáp ứng được một số yêu cầu công khai của OBI về nội dung các báo cáo ngân sách, nhưng các yêu cầu này lại được đánh giá trên bản Dự toán Ngân sách Nhà nước trình ra Quốc hội, chứ không phải Dự toán Ngân sách đã được Quốc hội phê duyệt Do vậy Việt Nam đạt điểm thấp nhất tại 55 trong số 92 câu hỏi được sử dụng trong khảo sát Chỉ số Ngân sách Mở (OBI)

bạch Ngân sách, qua đó có thể đem lại những tác động tích cực đến chất lượng ngân sách Đây là cơ

hội đáng kể duy nhất để công dân có thể tác động đến các kế hoạch của Chính phủ trong việc huy động và phân bổ các nguồn lực công Các Tổ chức Xã hội Dân sự (CSO) có thể tham gia và đóng góp tối thiểu theo

(ii) đào tạo về Ngân sách cho cơ quan lập pháp, giới truyền thông và các Tổ chức Xã hội Dân sự (CSO) khác; phân tích độc lập Dự toán Ngân sách trình Quốc hội Điều này có thể giúp tăng cường thảo luận sâu

về Ngân sách qua những thông tin và phân tích mới, tập trung nhiều hơn vào các ưu tiên của công chúng,

và đẩy mạnh trách nhiệm giải trình Kết quả dĩ nhiên còn phụ thuộc vào cơ quan có thẩm quyền lập pháp đối với ngân sách cũng như năng lực của các Tổ chức Xã hội Dân sự (CSO) Tuy nhiên, quy trình mở hơn

là bước đi đầu tiên - sau đó ngân sách sẽ dần được cải thiện Việc tạo điều kiện tham gia của các cơ quan ngoài Nhà nước tưởng như tạo ra gánh nặng, nhưng lợi ích tiềm năng trong trung và dài hạn sẽ cao hơn

so với chi phí

(g) Những thách thức về minh bạch ngân sách ở cấp địa phương

phương còn yếu Kết quả Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh cho thấy, các bên liên quan tại khu vực tư nhân

cho rằng khó khăn trong việc tiếp cận Ngân sách Tỉnh (Biểu đồ 7) mặc dù họ cho rằng thông tin về thay

của Tổng cục Thuế trong việc tăng cường tham vấn với khu vực tư nhân, qua các khảo sát các cơ quan

thi có sự khác nhau do khác biệt về năng lực Các cơ quan quản lý ngành ở mỗi cấp chính quyền phải

gửi báo cáo tài chính thường xuyên cho cơ quan Kho bạc địa phương Sở Tài chính và cơ quan Kho bạc cấp tỉnh chịu trách nhiệm công bố thông tin đó Khảo sát về Chỉ số Hiệu quả Hành chính Công và Điều hành cấp tỉnh (PAPI) năm 2011 cho thấy mức độ minh bạch của Ngân sách Xã còn thấp Biểu đồ 9 cho thấy điểm số bình quân về minh bạch đối với Ngân sách Xã là 1.79 so với điểm tối đa là 3.33

cấp xã Các yêu cầu về công khai chủ yếu được hướng dẫn một phần tại Quyết định 192 và tại Pháp lệnh

về Dân chủ ở Cơ sở (GDO) Mặc dù có sự khác biệt về tuân thủ theo các yêu cầu này giữa các cấp chính quyền địa phương, mức độ tuân thủ bình quân được báo cáo là cao Như được phân tích tại Phần C, các tỉnh có công khai các bảng biểu Ngân sách chi tiết trong tài liệu về ngân sách và báo cáo tài chính

Nguồn: Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh (www.pcivietnam.org)

21 www.pcivietnam.org

22 Đề nghị tham khảo tài liệu Ngân hàng Thế giới “Cải cách Thuế Tại Việt Nam: Hướng tới một Hệ thống Công bằng và Hiệu quả Hơn,”Tháng 9/2011, Chương 3, Phần 9

28 Kết quả PAPI do vậy ít liên quan đến lượng thông tin công khai mà liên quan nhiều hơn đến cách

thức trình bày và truyền đạt thông tin Kết quả PAPI dựa trên thực tế là chỉ 30 phần trăm đối tượng

khảo sát trả lời là có nhận biết về Ngân sách xã, cho dù công khai ra sao Trong số những người có nhận biết, chỉ 38% có đọc tài liệu, và trong số những người có đọc tài liệu, khoảng hai phần ba cho rằng tài liệu thể hiện chính xác Điều này cho thấy chỉ có 8 trong số 100 người trả lời được biết, được đọc, và tin

tưởng vào Ngân sách xã

Trừ khi các báo cáo được công bố theo Quyết định 192 và Pháp lệnh về Dân chủ ở Cơ sở (GDO) được tổng hợp và trình bày theo cách dễ hiểu với người đọc, nếu không các cơ quan liên quan vẫn tiếp tục thấy khó khăn trong việc tiếp cận những thông tin liên quan đến ngân sách mà họ quan tâm nhất Việc công khai nhiều thông tin tài chính một cách manh mún làm giảm tính minh bạch Hơn nữa, mặc dù công khai

dữ liệu tài chính là một bước tiến quan trọng ban đầu, nhưng bản thân việc công khai và thông tin đó chưa thể được coi là hữu ích, nhất là ở cấp xã Tác động đối với các cơ quan liên quan như vậy là hạn chế vì

thông tin còn khó hiểu

tính minh bạch Đây là một nội dung cải thiện quan trọng được đề cao trong cuộc khảo sát các cơ quan

liên quan và là công cụ chính để đẩy mạnh trách nhiệm giải trình, đặc biệt trong hệ thống nơi mà các đơn

vị sử dụng ngân sách được trao quyền tự chủ ở mức độ rất cao về phân bổ nguồn lực Điều này có thể đòi hỏi phải thay đổi chính quy trình Ngân sách, ví dụ qua việc áp dụng các thỏa ước về cung cấp dịch vụ công Nhưng trước hết, việc rà soát lại các yêu cầu báo cáo theo Quyếtđịnh 192 và Pháp lệnh Dân chủ ở

Cơ sở (GDO) cũng rất cần thiết

thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) Quy trình lập ngân sách lồng ghép tại Việt

Nam cho thấy những khó khăn trong việc tổng hợp báo cáo từ các đơn vị chi tiêu cấp địa phương Với hệ thống hiện tại, các đơn vị sử dụng ngân sách phải báo cáo chi tiết chi tiêu cho các cơ quan Kho bạc ở cấp của họ Tại đó, thông tin sẽ được tổng hợp và báo cáo lên ngân sách cấp trên Điều này gây ra độ trễ khá dài trong việc tổng hợp báo cáo chi tiêu chi tiết Tuy nhiên, TABMIS sẽ tạo ra một nền tảng chung giữa các cấp chính quyền để quản lý và báo cáo về tài chính công Mặc dù cần phải có thời gian để hệ thống mới

Nguồn: Chỉ số Hành chính Công và Điều hành cấp tỉnh (www.papi.vn)

(h) Minh bạch ngân sách và kết quả phát triển ở các cấp địa phương

và thực hiện ngân sách Sáng kiến Minh bạch Ngân sách do Ngân hàng Thế giới (WB) khởi xướng gần

đây đã hỗ trợ cho việc thí điểm các phương pháp về công khai, đơn giản hóa, và phân tích về ngân sách

giản hóa đã tạo ra những thông tin quan trọng cho chính quyền cấp trên, và quy trình thu thập dữ liệu cũng giúp tăng cường năng lực của cấp địa phương trong việc giám sát tốt hơn công tác thực hiện ngân sách ở cấp địa phương

triển ở cấp địa phương Fukuda-Parr et al (2011)24 đã phát hiện thấy minh bạch ngân sách, được lượng hóa qua OBI, có mối quan hệ chặt chẽ đến nhiều kết quả về y tế, sau khi đã kiểm soát dữ liệu vè thu nhập đầu người Tuy nhiên, họ thấy rằng các chỉ số phụcủa OBI về sự tham gia vào quy trình ngân sách là những chỉ báo tốt hơn đối với kết quả so với chỉ số OBI tổng thể

quả, đặc biệt ở cấp địa phương Trong trường hợp Việt Nam, Biểu đồ 10a chỉ ra mối liên hệ hết sức hạn

chế giữa chỉ số PAPI về minh bạch ngân sách cấp xã và tình hình thực thi dịch vụ công (mặc dù trong thực

tế, mối liên hệ này có thể mạnh hơn vì chúng ta chưa kiểm soát được các biến số đặc thù theo xã) Mối liên hệ thể hiện mạnh mẽ hơn khi ta so sánh điểm số về sự tham gia cấp địa phương (bao gồm cả đóng góp cho những dự án công) và tình hình thực thi sự nghiệp công (Biểu đồ 10b) Việc công khai dữ liệu ngân sách cần được bổ sung bằng việc giám sát chặt chẽ và báo cáo về tình hình cung cấp dịch vụ công, cũng như các thể chế thúc đẩy sự tham gia của công dân

23 D Patel, “Khi Công khai Ngân sách chưa phải là đủ,” (May 2012) tại blogs.worldbank.org

24 Fukuda-Parr, S, Guyer, P, Lawson-Remer, T, “Liệu Minh bạch Ngân sách có dẫn đến Kết quả Phát triển Con người và Cam kết về Quyền Kinh tế và Xã hội Mạnh mẽ hơn?” Tài liệu nghiên cứu của IBP, 12/2011

Nguồn: Chỉ số Hành chính Công và Điều hành cấp Tỉnh (www.papi.vn)

(i) Vai trò của các Tổ chức Xã hội Dân sự và các phương tiện thông tin đại chúng trong việc

thúc đẩy minh bạch Ngân sách

thúc đẩy minh bạch Ngân sách Các cơ quan liên quan nhận định rằng vai trò của các Tổ chức Xã hội

Dân sự (CSO) thậm chí còn quan trọng hơn ở cấp Huyện và Xã, so với ở cấp Tỉnh và Trung ương trong việc tăng cường hiểu biết tốt hơn về Ngân sách (Biểu đồ 11) Trên năm mươi phần trăm số người được khảo sát trả lời là đồng ý hoặc rất đồng ý rằng các phương tiện thông tin đại chúng và các Tổ chức Xã hội Dân sự (CSO) đóng vai trò tích cực trong việc xem xét Ngân sách, và điều này đã được cải thiện đáng kể trong 5 năm qua (Biểu đồ 12) Đồng thời, trên tám mươi phần trăm số người được khảo sát cho rằng họ

có thể còn làm tốt hơn nữa

Nguồn: Khảo sát Minh bạch Ngân sách (2012)

ngân sách ở cấp địa phương Một số trong đó cho rằng mặc dù Pháp lệnh Dân chủ ở Cơ sở (GDO) đã

giúp đảm bảo thông tin ngân sách được công khai nhiều hơn ở địa phương, nhưng người dân chưa có khả năng hiểu hoặc sử dụng hiệu quả những thông tin đó Một tổ chức phi chính phủ (NGO) quốc tế đang có chương trình nâng cao dân trí về kinh tế và phân tích ngân sách; các cán bộ cho rằng chương trình này đã giúp cộng đồng tham gia vào các vấn đề ngân sách và cung cấp dịch vụ công, nhưng ở thời điểm soạn thảo tài liệu này, chưa có nhiều thông tin chi tiết về tác động của chương trình đó Các Tổ chức Xã hội Dân sự (CSO) đang tập hợp thành một mạng lưới các tổ chức làm việc về các các vấn đề ngân sách tại mười sáu tỉnh Hộp 2 dưới đây tổng hợp các ví dụ được tập hợp bởi tổ chức Quan hệ Đối tác Ngân sách Quốc tế (IBP) về cách thức các Tổ chức xã hội dân sự (CSO) giúp tăng cường minh bạch ngân sách và cải thiện kết quả phát triển ở những nơi khác nhau trên thế giới

không có khả năng chuyên môn để hiểu được những dữ liệu đó Điều này lại càng củng cố nhu cầu

phải cải thiện về cách thức trình bày và nội dung của các báo cáo Ngân sách, nhất là khi các phương tiện thông tin đại chúng được coi là kênh chủ yếu để người dân tiếp cận thông tin liên quan đến ngân sách

Biểu đồ 11: Các Tổ chức Xã hội Dân sự có giúp các bên liên quan hiểu hơn

về thông tin ngân sách (% tổng trả lời)

Biểu đồ 12: Vai trò của Tổ chức Xã hội Dân

sự về Vấn đề Ngân sách (% tổng trả lời)

29.51

36.46 0.00

60.00 50.67

100

Không đồng ý hoặc rất

25 Những ví dụ này được lấy từ báo cáo ngắn Quan hệ Đối tác Ngân sách Quốc tế tại trang web của IBP: (i) “Ngân sách mở tại Mê-hi-cô giúp

mở ra các phương án chăm sóc cho các bà mẹ mới”; (ii) Quỹ xây dựng trường học đem lại bài học về huy động cộng đồng tại Uganda; (iii) Kiểm định xã hội tại Kenya: Minh bạch Ngân sách và Trách nhiệm Giải trình.”

Kiểm định Xã hội tại Kenya: Năm 2005, Tổ chức Xã hội Dân sự Người Hồi vì Nhân Quyền

(MUHURI) khởi xướng tiến hành kiểm định xã hội về các dự án trong Quỹ Phát triển Khu vực

Cử tri (CDF), nơi phân bổ 1 triệu $ mỗi năm cho mỗi chính khách để đầu tư công tại khu vực cử

tri của họ Mặc dù Quỹ CDF được coi là hiệu quả hơn các kênh truyền thống, nhưng nó vẫn tệ

hại do điều hành kém và thiếu trách nhiệm giải trình Một số ít nghị sỹ đã cho phép MUHURI

tiến hành kiểm định xã hội khi được bầu lại, trong khi những người khác không thực hiện điều

đó, mặc dầu MUHURI đã phát hiện ra rất nhiều vấn đề, như dự án không hoàn tất, người lao

động không nhận được lương và sử dụng vốn sai mục đích Nhiều Quỹ CDF đã được thực hiện

kiểm định xã hội được coi là quỹ được quản lý tốt nhất theo các kiểm định viên độc lập Cho dù

như vậy, khả năng tiếp cận đến MUHURI vẫn còn hạn chế

Giám sát Cộng đồng Quỹ Xây dựng Trường học tại Uganda: Năm 2002, Tổ chức Xã hội

Dân sự Mạng lưới Nợ Uganda đã khởi xướng một mạng lưới các nhóm giám sát cộng đồng

nhằm giám sát chi tiêu qua Trợ cấp Cơ sở Trường học của Chính phủ Chương trình trợ cấp này

phân bổ cho mỗi huyện khoảng 600.000 $ để xây dựng trường lớp nhằm đáp ứng nhu cầu nhập

học đang tăng nhanh chóng Các cộng đồng đã giám sát dự án và tổ chức điều trần công khai để

nêu ra các vấn đề về tiến độ và chất lượng của các công trình công cộng Mặc dù các quan chức

địa phương ban đầu không muốn tham gia, nhưng công việc của cộng đồng đã dẫn tới việc công

khai thông tin tài chính trên các bảng tin công cộng, giảm tỷ lệ nghỉ của giáo viên và cải thiện

chất lượng xây dựng trường học Những điều này thậm chí còn tác động đến chính sách mua

sắm đầu thầu của quốc gia và các biện pháp khác nhằm cải thiện việc cung cấp dịch vụ công

Phân tích ngân sách dẫn đến phân bổ cao hơn cho chăm sóc sức khỏe bà mẹ: Tổ chức

xã hội dân sự tại Mê-hi-cô, Fundar, đã sử dụng thông tin ngân sách lần đầu tiên được công

bố năm 2002 để nhấn mạnh việc thiếu vốn cho các cơ sở chăm sóc sản khoa cấp cứu Điều

này gây ra tỷ lệ tử vong bà mẹ cao ở Mê-hi-cô, với tác động lớn hơn ở các hộ gia đình nghèo

Phân tích của Fundar được sử dụng làm cơ sở để thảo luận giữa các Tổ chức Xã hội Dân sự

và các nhà hoạch định chính sách cao cấp, qua đó trong năm 2003, một khoản tăng ngân sách

50 triệu $ đã được phân bổ cho một chương trình quốc gia được thiết kế nhằm giải quyết vấn

đề tử vong bà mẹ Trung tâm Nghiên cứu và Phân tích Fundar tiếp tục giám sát việc sử dụng

công quỹ đó nhằm đẩy mạnh dân chủ

Hộp 2: Minh bạch Ngân sách và Sự Tham gia cấp Địa phương 25

(a) Thông tin chi tiết về các hoạt động ngân sách

tiết về phân bổ ngân sách và chi tiêu Thu và chi của chính quyền trung ương và địa phương (Tỉnh, Huyện

và Xã) được tổng hợp vào Dự toán Ngân sách Nhà nước hàng năm Thông tin được phân tách theo cấp

chuyển giao của tỉnh tách ra cho từng huyện, nhưng không chi tiết theo các nội dung kinh tế, lĩnh

26 Đề nghị tham khảo tổng hợp các bảng biểu ngân sách tại Phụ lục D

27 Bảng 1, 2, 4 của toàn Chính phủ, và các bảng 10 và 13 của Ngân sách Tỉnh, trong Tài liệu Ngân sách năm 2011

28 Bảng 6 của toàn Chính phủ, và bảng 14 của Ngân sách Tỉnh trong Tài liệu Ngân sách năm 2011

29 Bảng 9 trong Tài liệu Ngân sách năm 2011

30 Bảng 15 cho mỗi tỉnh trong trong Tài liệu Ngân sách năm 2011, trình bày chi tiết theo lĩnh vực đối với chi thường xuyên và chi đầu tư cho từng đơn vị hành chính tại Tỉnh liên quan Bảng 16 trình bày chi tiết cho từng dự án.Nhưng không phải tình nào cũng có Bảng 16 hoặc phân tách ngân sách chi đầu tư tại Bảng 15.

31 Bảng 9 trong Tài liệu Ngân sách năm 2011

32 Bảng 18 trong Tài liệu Ngân sách năm 2011

HẠM VI, MỨC ĐỘ TOÀN DIỆN VÀ CÁCH

TRÌNH BÀY CÁC VẤN ĐỀ TÀI KHÓA CHÍNH

P

39 Phạm vi và mức độ toàn diện về thông tin thu của Chính phủ được coi là tốt Tài liệu ngân sách

trình bày tổng hợp thu của toàn Chính phủ, bóc tách theo mười bốn nguồn thu khác nhau, bao gồm

từ xuất nhập khẩu là số thu gộp của thu thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng hóa nhập khẩu, việc phân tách chi tiết hơn sẽ giúp làm rõ chính sách và hỗ trợ đối chiếu với các nội dung liên quan tại GFS Thông tin chi tiết về các nguồn thu theo cơ sở thuế cụ thể như thu từ hàng hóa, thuế tài nguyên, thuế môi trường cũng hỗ trợ việc dự báo và phân tích chính sách Việc công khai chi tiết hơn về số thu từ dầu, khí và khai khoáng là cần thiết, nhưng việc phân tích cụ thể về minh bạch trong nguồn thu nằm ngoài phạm vi của Báo cáo đánh giá chính sách này Các Bảng ngân sách

lại toàn bộ số thu thu được trên địa bàn Tài liệu ngân sách có trình bày chi tiết về điều hòa ngân sách giữa các cấp chính quyền, bao gồm cả bổ sung có mục tiêu và bổ sung cân đối

(b) Phân tách chi tiết theo nội dung kinh tế để đạt minh bạch cao hơn

và cách trình bày ngân sách Một nửa những người trả lời khảo sát cảm thấy phạm vi các ưu tiên

chính sách tài khóa trong các văn bản Ngân sách đã được cải thiện, nhưng ở các nội dung khác, chưa đến một nửa tổng số người trả lời đồng ý rằng phạm vi đã tốt hơn (Biểu đồ 13) Trong một số nội dung như nợ, doanh nghiệp nhà nước, báo cáo theo kết quả, một phần năm số người trả lời không đồng ý là

đã có cải thiện về phạm vi trong năm năm qua

33 Bảng 3 trong Tài liệu Ngân sách năm 2011

Biểu đồ 13: Bình quân nhận định về các nội dung đã được cải thiện

nhiều trong năm năm qua

Ưu tiên chính sách tài khóa

51

Ưu tiên chi tiêu chính phủ

Thu của CP Không đồng ý hoặc rất không đồng ý Đồng ý hoặc rất đồng ý

Thâm hụt ngân sách Nợ và bảo lãnhcủa chính phủ Thông tin vềDNNN Thông tin về kết quả

Nguồn: Khảo sát Minh bạch Ngân sách (2012)

42 Một số phản hồi về phạm vi, mức độ toàn diện và cách trình bày có thể liên quan đến vấn đề thiếu phân

tách chi tiết theo nội dung kinh tế đối với chi thường xuyên Mặc dù có thể có thông tin trên hệ thống thông tin quản lý tài chính của chính phủ, nhưng các báo cáo Ngân sách lại không trình bày thông tin về lương và phụ cấp, mua sắm hàng hóa và dịch vụ, hoặc trợ cấp chuyển giao cho công dân Việc công khai chi tiêu theo các nội dung kinh tế chính đối với các đơn vị lớn sẽ làm cho ngân sách có nhiều thông tin hơn Tuy nhiên, việc gắn kết chi tiêu với đầu ra và kết quả đòi hỏi phải thực hiện phân loại ngân sách theo chương trình

43 Phân loại chi tiết theo nội dung kinh tế là yêu cầu tối thiểu để kiểm soát tài khóa và phân tích ngân

sách, trong khi đó đây là vấn đề tương đối dễ xử lý tại Việt Nam Thứ nhất, Kế toán đồ hiện nay hiện

đang được sử dụng để đối chiếu chi tiêu theo đối tượng hành chính theo các nội dung kinh tế của GFS Điều này có vai trò quan trọng trong việc phân tích kinh tế chung đối với các quyết định ngân sách, chẳng hạn xem nguồn chi lương có bền vững hay không, hoặc nếu chính sách của Chính phủ thay đổi thì ảnh hưởng gì đến chi tiêu không được chủ động Nó cũng cho phép phân tích sâu hơn mối liên hệ giữa chính sách của Chính phủ với các ưu tiên ngân sách Chẳng hạn, cải thiện chất lượng dịch vụ y tế có thể là vấn

đề về số lượng cán bộ y tế (lương và phụ cấp), hay cung ứng dược (hàng hóa và dịch vụ), hoặc đảm bảo

mà còn trong cả các báo cáo Ngân sách Nhà nước Biểu đồ 14 dưới đây cho thấy chưa đến một nửa số

người trả lời khảo sát đồng ý rằng cách trình bày và nội dung ngân sách đã rõ ràng và dễ hiểu Ngoài nội dung về thu của Chính phủ, ít nhất một phần năm số người trả lời cho thấy có nhu cầu cần cải thiện về nội dung và cách trình bày ở toàn bộ các nội dung còn lại Báo cáo về kết quả và doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là hai nội dung nhận được nhiều quan ngại nhất Nội dung về DNNN sẽ được phân tích sâu hơn dưới đây

không đồng ý hoặc rất không đồng ý

31

Biểu đồ 14: Trình bày và nội dung Ngân sách đã rõ ràng và dễ hiểu?

Thu của CP Ưu tiên chi tiêu

Nguồn: Khảo sát Minh bạch Ngân sách (2012)

35 Chi tiết thêm về Quyết định 192 (2004) về báo cáo đầu tư được cụ thể tại Thông tư 10 và 19/2005/TT-BTC (2005), được trình bày tại Phần D dưới đây liên quan đến khuôn khổ pháp lý và pháp quy

36 Bảng 4 của Ngân sách 2011

về cơ sở y tế (đầu tư) Phân loại theo nội dung kinh tế sẽ cho phép xem xét phân bổ theo cách đó một cách

rõ ràng

văn bản Ngân sách Quyết định 192 (2004) và các Thông tư hướng dẫn ban hành năm 2005 yêu cầu

phải công khai thông tin về các dự án đầu tư sử dụng Ngân sách Nhà nước, các Quỹ Đầu tư ngoài ngân

nhiệm cho mỗi dự án công khai ngoài ngân sách Thông tin này cũng được Bộ Kế hoạch và Đầu tư báo cáo lên Quốc hội Tuy nhiên, thông tin về đầu tư trong văn bản Ngân sách Nhà nước lại rất hạn chế Khác với chi thường xuyên, chi đầu tư không có thông tin chi tiết theo lĩnh vực chức năng của Chính phủ Duy

có một bảng tổng hợp vốn đầu tư cho các đơn vị hành chính ở Chính phủ Trung ương, nhưng ngân sách chi đầu tư không được trình bày thống nhất trong các bảng của Chính quyền cấp tỉnh Do vậy, khó có thể tìm ra trong văn bản ngân sách tổng chi tiêu tại một ngành bất kỳ hoặc đơn vị chức năng của chính phủ

(c) Cách thực hiện chuyển nguồn có thể làm hạn chế minh bạch tài khóa

độ tin cậy và tính minh bạch của Ngân sách Ở đây, có ba nội dung tổng quát Thứ nhất, một phần số

vượt thu, không được chi tiêu hết trong năm tài khóa, được chuyển nguồn sang năm tiếp theo để chi đầu

tư hoặc cải cách lương (Điều 63 của Luật Ngân sách Nhà nước) Mức độ kết chuyển số thu được Quốc hội thông qua, nhưng không ở dạng phân bổ chi tiết Thứ hai, các đơn vị hành chính được tự chủ chi số tiết kiệm được bất kỳ theo cơ chế khoán chi trong năm tiếp theo Mặc dù số này theo báo cáo là không lớn, nhưng lại không được phân bổ vào Ngân sách mới Cuối cùng, các công trình đầu tư chưa kết thúc cũng

có thể được kết chuyển nhưng số chi đó lại được tính cho năm phân bổ chứ không phải cho năm thực tế chi tiêu Đối với phần chi chuyển nguồn, không có phân tách chi tiết theo nội dung kinh tế hay lĩnh vực Điều này cho thấy tình hình thực hiện ngân sách có thể được báo cáo chưa đầy đủ

khác, nhưng Việt Nam cần có các tham số rõ ràng hơn nhằm đảm bảo minh bạch (tham khảo thêm

về nội dung này tại mục 68) Vấn đề thứ nhất cần cân nhắc là chuyển nguồn liệu có nên hạn chế chỉ cho các dự án đầu tư, thay vì mở rộng cho mọi loại hình chi tiêu như hiện nay, hay không Có thể có những lý

do thực tiễn về chậm trễ trong triển khai các dự án đầu tư, qua đó đòi hỏi kỷ luật cao hơn trong chi tiêu Thứ hai, chi từ nguồn ‘kết chuyển’ cần được phân bổ rõ ràng trong Ngân sách mới Tuy nhiên hiện nay,

số chi tiêu chuyển nguồn không được phân loại theo nội dung kinh tế hay lĩnh vực Điều này làm tăng

thêm trở ngại trong việc có được bức tranh đầy đủ hoặc chính xác về phân bổ ngân sách giữa các ngành

và trong nội ngành và các lĩnh vực chức năng của chính phủ Chi tiêu đương nhiên phải được hạch toán

và báo cáo, nhưng thiếu thông tin về phân bổ cũng gây hạn chế về minh bạch Ngân sách

47 Điều này lại càng phức tạp hơn do thiếu sự nhất quán về cách phân loại thông tin giữa Kế

hoạch Ngân sách và Báo cáo tình hình thực hiện Ngân sách Quyết định 33/2008 đã quy định

về Kế toán đồ sử dụng thống nhất trong toàn Chính phủ Cách phân loại thông tin trong Kế hoạch

Ngân sách và Báo cáo tình hình thực hiện đã có sự nhất quán với Kế toán đồ thống nhất Nhưng cách

phân loại thông tin trong Kế hoạch Ngân sách chưa hoàn toàn nhất quán với cách phân loại thông tin

trong các báo cáo tình hình thực hiện ngân sách Điều này là do cấp độ chi tiết khác nhau của thông

tin, gây khó khăn trong việc so sánh giữa hai loại văn bản đó cũng như trong giám sát hiệu quả hoạt

động trong thực hiện ngân sách Bộ Tài chính đang xem xét vấn đề này để nâng cao sự nhất quán về

cách phân loại thông tin giữa Kế hoạch Ngân sách và Báo cáo tình hình thực hiện Ngân sách

(d) Sử dụng thông tin hiện có để tiếp tục tăng cường các tài liệu bổ trợ

với trước đây về tình hình thực hiện Ngân sách của năm trước đó và các ưu tiên chính sách

cho năm tiếp theo Phần 1 trong Ngân sách Nhà nước năm 2012 là phần tổng quan rất tốt về tình

hình thực hiện Ngân sách năm 2011, bao gồm cả thảo luận về: những diễn biến kinh tế vĩ mô, hiệu

quả thực hiện thu, thực hiện các kế hoạch chi tiêu, thay đổi về chính sách và các sự kiện ngoài dự

kiến Phần 2, tương ứng với bản báo cáo trước ngân sách tại các nước khác, thảo luận về: các chỉ

tiêu kinh tế vĩ mô, các mục tiêu chính sách lớn, dự toán thu và các kế hoạch chi tiêu, một bản tóm

lược về các chính sách mới và các giả định về nguồn Bản báo cáo này hướng dẫn rõ ràng về các ưu

tiên của Chính phủ, và trình bày một cách nhất quán về cách thức thực hiện các ưu tiên đó

các tài liệu bổ trợ mà không cần nhiều nỗ lực Dựa trên đánh giá về Ngân sách 2012, và những

thông tin hiện đã công khai, sau đây là một số ví dụ về những thông tin có thể bố sung một cách

dễ dàng:

kết quả thực hiện ngân sách trong hai đến ba năm trước Các bảng biểu ngân sách hiện nay không cung cấp số liệu lịch sử, ngay cả khi số liệu đó đã công khai ra công chúng Lý do

có thể vì những thông lệ chuyển nguồn phức tạp, gây ảnh hưởng đến độ chính xác của các

số ước thực hiện (xem Phần C (c) ở trên) Một lý do khác là vì phải sau độ trễ khá dài mới

có được thông tin quyết toán ngân sách

Tuy nhiên, các tài liệu ngân sách có thể làm rõ tình trạng ước thực hiện Ngay cả khi đó chỉ

là số ước tính, thông tin này cũng giúp người ta hình dung được hiệu quả thực hiện ngân sách (bao gồm cả mức độ chuyển nguồn) Nó giúp ta đánh giá được dự toán hiện hành, mức

độ hiệu quả thực hiện Ngân sách theo những mục tiêu chính sách, và lý do khác biệt

Ví dụ, thông tin tại biểu đồ 15a và 15b được lấy từ quyết toán năm 2009, ước thực hiện lần hai năm 2010 và ước thực hiện lần đầu năm 2011 Các biểu đồ thể hiện xu hướng hiệu quả thực hiện thu kể từ năm 2007, tổng chi đầu tư và thường xuyên trong ba năm qua

Biểu đồ giúp ta nắm bắt nhanh về các nguồn thu chính, mức giảm của các loại thuế thương mại tương ứng với GDP (vì lý do kết hợp giữa tự do hóa thuế quan và suy giảm nhập khẩu), và diễn biến của loại thuế khác như thuế thu nhập cá nhân đang tăng lên (v.d do áp dụng chính sách mới năm 2007, quản lý tốt hơn, và điều chỉnh lương công chức)

Tương tự, về mặt chi tiêu, biểu đồ 15b ở trên cho thấy mặc dù chi đầu tư tăng lên do các chính sách kích thích tài chính, tỷ lệ giữa chi đầu tư và thường xuyên đã giảm xuống trong kỳ Điều này liên quan đến tăng chi tiêu an sinh xã hội nhằm ứng phó với cuộc khủng hoảng toàn cầu, hoặc chính sách của Chính phủ nhằm tăng tỷ lệ chi tiêu chung các ngành xã hội không liên quan đến đầu tư

Tương tự với thông tin về hiệu quả thực hiện trong quá khứ, các văn bản ngân sách cũng chưa có thông tin dự báo tài khóa sau năm ngân sách Vấn đề dự báo ngân sách nói chung sẽ được phân tích sâu hơn tại Phần E Đây là những nội dung quan trọng nhằm đánh giá về tính bền vững của các chính sách hiện hành, khả năng đảm bảo cho các chính sách tương lai trong Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 2011-2015, qua đó, nâng cao tính minh bạch về hiệu quả thực hiện các cam kết trung hạn, giúp giải thích về những điều chỉnh chi tiêu lớn có thể diễn ra do những thay đổi

về chính sách hoặc do các yếu tố ngoại sinh

về cân đối Ngân sách tổng thể sát hơn với các chuẩn mực quốc tế, như được phân tích sâu hơn tại Phần E Độ chính xác của bức tranh tài khóa cũng bị ảnh hưởng do cách thức thực hiện chuyển nguồn Hiện nay các văn bản Ngân sách đã trình bày được ước tính cân đối tổng thể theo định nghĩa trong nước, là chênh lệch giữa số thu và số chi, bao gồm cả chi trả nợ Các văn bản Ngân sách cũng đã trình bày ước tính quy mô thâm hụt ngân sách cũng như tổng hợp về các nguồn bù đắp

Việt Nam có thể bổ sung thêm các chỉ tiêu khác một cách rõ ràng Ví dụ, cân đối cơ bản, là cân đối tổng thể (cần loại bỏ chi trả nợ) trừ đi số chi trả lãi, là một chỉ số tốt về nỗ lực tài khóa về mặt

Nguồn: Tự ước tính dựa trên dữ liệu công bố trên trang web của Bộ Tài chính

5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0

Ngân

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Thuế thu nhập doanh nghiệp

Thuế thu nhập cá nhân Thuế giá trị gia tăng

Thuế tài nguyên

Thuế xuất nhập khẩu

(% GDP)

cắt giảm chi tiêu hay tăng cường hành thu, do đã bỏ qua số chi trả lãi suất nằm ngoài khả năng chủ động Bên cạnh số cân đối cơ bản, các văn bản Ngân sách cũng có thể cân nhắc đưa ra cân đối thường xuyên, là thu trừ đi chi thường xuyên (nghĩa là cân đối hoạt động gộp theo GFS theo

hệ thống kế toán trên cơ sở tiền mặt), cũng là chỉ số tốt về mức độ bền vững đối với các hoạt động của Chính phủ Tại Việt Nam, Luật Ngân sách Nhà nước (khoản 2, điều 8) quy định về nguyên tắc Chính phủ cần hạn chế chỉ sử dụng vay nợ cho chi đầu tư, không dùng cho tiêu dùng

Biểu đồ 16b thể hiện xu hướng của cân đối cơ bản và cân đối thường xuyên Nó cho thấy Chính phủ đang đảm bảo được thặng dư thường xuyên - toàn bộ chi thường xuyên được đảm bảo bằng thu nội địa, mặc dù xu hướng đang đi xuống do chi thường xuyên đang tăng lên Ngân sách đang phải chịu thâm hụt cơ bản, với mức thâm hụt tăng lên nhanh chóng vào năm 2009, và giảm xuống sau đó Mức chi trả lãi vay của Việt Nam tương đối nhỏ (7% trong số chi thường xuyên) - nhưng dù sao, thâm hụt cơ bản đã giảm khoảng hai điểm phần trăm so với GDP trong giai đoạn

2010 và 2011, thể hiện nỗ lực quản lý tài khóa

ngại về việc các văn kiện Ngân sách còn thiếu thông tin về nợ của Chính phủ (Biểu đồ 6, 13

và 14 ở trên) Chính phủ, qua Quyết định của Thủ tướng, đã đặt ra các ngưỡng an toàn nợ như

dưới 30%; và (iii) tỷ lệ trả nợ nước ngoài của chính phủ so với kim ngạch xuất khẩu dưới 25% Các chỉ tiêu an toàn khác bao gồm hạn chế chỉ sử dụng vay nợ cho chi đầu tư như đã nêu trên,

và hạn chế vay nợ của cấp tỉnh ở mức 30% ngân sách chi đầu tư của tỉnh (khoản 3, Điều 8 của Luật Ngân sách Nhà nước)

Nguồn: Tự ước tính dựa trên dữ liệu công bố trên trang web của Bộ Tài chính

và thường xuyên (% GDP)

2008 2009 2010 2011 2012

Ngân sách Ngân

hiện

(*) Quyết định của Thủ Tướng số 958/QD-TTg về “ Phê duyệt Chiến lược Nợ Công và Nợ nước ngoài của Quốc gia trong giai đoạn 2011-2020

và Tầm nhìn đến 2030.

Bên cạnh những định nghĩa và nội dung làm rõ rất hữu ích về các thuật ngữ kỹ thuật sử dụng trong Bản tin Nợ, rất nhiều người còn hiểu không đúng về các vấn đề nợ công của Việt Nam Cụ thể, có sự lẫn lộn trong cách diễn giải các chỉ số ngưỡng an toàn Sẽ hữu ích hơn nếu ta có thể làm rõ các ngưỡng đó tạo ra mốc chuẩn để giám sát về thanh khoản và nguy cơ đối với các vấn

đề trả nợ trong ngắn hạn như thế nào

đề quan trọng đối với các bên liên quan Hai vấn đề nhỏ khác là, thứ nhất Chính phủ đã áp dụng các

‘quy tắc tài khóa’ hợp lý như các ngưỡng nợ, và các chính sách khác (v.d Ngân sách năm 2012 yêu cầu hạn chế chi tiêu được phép chủ động từ nguồn vượt thu và chi trả sớm các khoản nợ ngắn hạn) Các quy tắc đó và mức độ đóng góp của chúng đối với các mục tiêu chính sách tài khóa phải được bàn đến trong phần tổng hợp của báo cáo trước ngân sách Thứ hai là tác động của các chính sách mới, mặc dù báo cáo trước ngân sách đã vạch ra chi tiết về các mục tiêu chính sách của các ngành khác nhau, nhưng tác động tài khóa của các nội dung gây ảnh hưởng lớn đến chi tiêu (v.d cải cách lương, trong đó tăng mức lương

cơ bản lên đến gần ba lần so với dự báo lạm phát), và các chính sách mới (v.d Thuế Bảo vệ Môi trường,

và Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp) cần được nhấn mạnh hơn

Nguồn: Tự ước tính dựa trên dữ liệu công bố trên trang web của Bộ Tài chính

(Nợ nước ngoài triệu $) Trả lãi (Nợ nước triệu $)

Trả nợ nước ngoài/Xuất khẩu

10000 15000 20000 25000 30000 35000

400 600 800 1000 1200

Ta có thể dễ dàng báo cáo về hiệu quả thực hiện theo các ngưỡng an toàn dựa trên những thông tin đã công bố (Biểu đồ 17a) Thông tin về trả nợ trên số thu đã công bố tại văn bản Ngân sách

Tỷ lệ trả nợ nước ngoài của khu vực công so với GDP và tỷ lệ trả nợ nước ngoài của khu vực công so với xuất khẩu có thể lấy từ Bản tin Nợ phát hành hai lần mỗi năm Bản tin nợ đưa ra dữ liệu về số trả nợ và dư nợ nước ngoài danh nghĩa (Biểu đồ 17b), đã tăng trên gấp đôi theo giá hiện hành từ năm 2006 đến năm 2010 do tăng vay nợ trong giai đoạn khủng hoảng

(a) Các Quỹ ngoài ngân sách

vi thể hiện chúng trong các văn bản Ngân sách rất hạn chế Hầu hết các hoạt động ngoài ngân sách

diễn ra qua ba phương thức chính: các Quỹ Tài chính Công; Quỹ đầu tư Cơ sở Hạ tầng; và thu ngoài ngân sách Các quỹ ngoài ngân sách không phải không phổ biến và có thể được biện minh trong các trường hợp

cụ thể Vấn đề chính là phải có biện minh rõ ràng để đi đến lựa chọn triển khai bên ngoài Ngân sách; phải

có các cơ chế báo cáo tài chính và điều hành chi tiết; cũng như phải báo cáo ở mức độ phù hợp trong các

vực xã hội 40 Hai Quỹ chiếm khoảng 95% tổng chi tiêu qua các quỹ ngoài ngân sách (PFF) là: (i) Quỹ

bảo hiểm xã hội nhằm cung cấp lương hưu cho công chức nghỉ hưu trước 1995; và (ii) Quỹ bảo hiểm y

tế Ngoài ra cũng có quỹ tài chính công đối với số thu từ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, các quỹ khác nhằm thúc đẩy hoạt động kinh doanh và đầu tư Các Quỹ Tài chính Công, bình quân chiếm 14% chi tiêu chung của Chính phủ (Bảng 1) Một nghiên cứu trước đó của IMF cho biết các quỹ tài chính công có thể chiếm trên 40% chi tiêu của chính phủ trung ương tại các quốc gia phát triển và đang phát

Nam có nguồn thu riêng, qua các khoản thu dành riêng (v.d phí sử dụng đất được đưa vào Quỹ Phát triển Nhà Đất), bán tài sản, hoặc đóng góp bắt buộc hoặc tự nguyện Một số Quỹ Tài chính Công (PFF) được nhận hỗ trợ từ Ngân sách Nhà nước và được quản lý bởi các bộ chủ quản

38 Quyết định 192 và các Thông tư hướng dẫn ban hành năm 2005, được phân tích sâu hơn tại Phần D.

39 Tham khảo R Allen và D Radev, “Quản lý và Kiểm soát các Quỹ Ngoài Ngân sách,” Tài liệu nghiên cứu của IMF (12/2006) và Quan hệ Đối tác Ngân sách Quốc tế, “Hướng dẫn về Minh bạch trong Tài chính Công - Tầm nhìn vượt ngoài Ngân sách cốt lõi: Các Quỹ Ngoài Ngân sách,” (2011)

40 Danh mục đầy đủ tại Phụ lục E

41 R Allen và D Radev, “Quản lý và Kiểm soát các Quỹ Ngoài Ngân sách,” Tài liệu nghiên cứu của IMF (12/2006), Bảng 1

ẦM NHÌN VƯỢT NGOÀI CÁC HOẠT ĐỘNG

NGÂN SÁCH CỐT LÕI

T

42 Báo cáo đánh giá này không xem xét chi tiết mẫu báo cáo tài chính cho các Quỹ Tài chính Công, nhưng việc này có thể dễ dàng thực hiện sau khi ban hành tài liệu này.

Nguồn: Tự ước tính dựa trên dữ liệu công bố trên trang web của Bộ Tài chính

về quản lý quỹ ngoài ngân sách, mặc dù đây không phải là nhận định khi nhìn vào hiệu quả hoạt động của từng Quỹ Tài chính Công (PFF) Cần phải có một đánh giá chi tiết hơn về mức độ cơ chế

điều hành góp phần tăng cường kỷ luật, phân bổ nguồn lực chiến lược và hiệu quả chi tiêu Nhưng các đặc điểm tích cực bao gồm yêu cầu phải được Quốc hội phê duyệt trước khi thành lập quỹ ngoài ngân sách bất kỳ, yêu cầu về báo cáo tài chính và công khai Về mặt này, Quyết định 192 yêu cầu phải công khai kế hoạch tài chính năm, hiệu quả hoạt động của quỹ, và Quyết toán phải được Quốc hội phê duyệt

giúp tăng cường đáng kể về minh bạch Hiện tại, khó có thể đưa các Quỹ Tài chính Công (PFF) vào

phân tích tổng thể về ngân sách, vì thông tin đang bị phân tán Nếu bỏ qua 14% chi tiêu công ra khỏi phân tích, đánh giá về tình hình tài khóa và kinh tế vĩ mô tổng thể sẽ bị méo mó (v.d về quy mô của Chính phủ, thâm hụt tài khóa, gánh nặng thuế), cũng như về phân bổ nguồn lực chiến lược liên ngành và nội ngành (v.d chi tiêu đảm bảo an sinh xã hội, cơ sở hạ tầng) Trong điều kiện các Quỹ có báo cáo tốt, có một cách tương đối dễ dàng để giải quyết vấn đề này là đưa các báo cáo tài chính đó về sát hơn với GFS 2001 và

Bảng 1: Chi tiêu tại các Quỹ Tài chính Công lớn (Tỷ VND)

(b) Chi đầu tư ngoài ngân sách

tiết tại các văn bản ngân sách cũng làm giảm minh bạch Có hai kênh chi đầu tư ngoài ngân sách

chính Thứ nhất là các Quỹ của chính phủ phát hành trái phiếu cho các dự án đầu tư trong các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, giáo dục và y tế Các bảng biểu ngân sách ở cả cấp Trung ương và địa phương đều

tài khóa Thứ hai là các dự án đầu tư sử dụng vốn từ ‘nguồn thu ngoài ngân sách’ (v.d thu từ sổ số kiến

đã phân tích ở trên trở nên khó khăn hơn Thông tin về đầu tư ngoài ngân sách không được trình bày

chi tiết trong các báo cáo công khai, và cũng gây trở ngại trong việc có được bức tranh chính xác về kế

43 Hai ví dụ trên được lấy từ Quan hệ Đối tác Ngân sách Quốc tế, “Hướng dẫn về Minh bạch trong Tài chính Công - Tầm nhìn vượt ngoài Ngân sách cốt lõi: Các Quỹ Ngoài Ngân sách,” (2011), trang 6-7

44 Trong tài liệu Ngân sách năm 2011, một số thông tin có thể lấy từ Bảng tổng hợp 4 của trung ương và các bảng tổng hợp 10 và 13 của cấp tỉnh.

45 Bảng 5 trong tài liệu Ngân sách 2011.

Tại Nam Phi, văn bản Ngân sách và tài liệu bổ trợ trình bày thông tin rộng rãi về các quỹ ngoài

ngân sách, bao gồm cả phần viết và các số liệu ước tính định lượng Phần lớn các quỹ ngoài

ngân sách là các quỹ an sinh xã hội, như Quỹ Tai nạn Đường bộ, Quỹ Bảo hiểm Thất nghiệp,

và Quỹ Đền bù Tiền trong các hoạt động này không được đưa vào ngân sách, nhưng thông

tin về các khoản thu chi của chúng được đưa vào tài liệu kèm theo, Đánh giá Ngân sách Cơ

quan Tổng Kiểm toán của Nam Phi công bố báo cáo kiểm toán của tất cả các quỹ ngoài ngân

sách Các báo cáo này bao trùm toàn bộ các khoản sử dụng Quỹ Thu, gồm cả thu cho Quỹ

ngoài ngân sách

Tại Ấn Độ, Thông tin nhấn mạnh về các quỹ ngoài ngân sách lớn được trình bày cùng với ngân

sách năm, mặc dù một số chi tiết được loại ra Bên cạnh đó, Tổng Kế toán và Kiểm toán ban

hành các báo cáo kiểm toán đối với toàn bộ các quỹ ngoài ngân sách, ngoại trừ liên quan đến

các khoản chi phải bảo mật Các báo cáo này nhìn chung không được công bố ra công chúng

Tuy nhiên, với việc thông qua Luật về Quyền Thông tin, thậm chí có thể yêu cầu cung cấp thông

tin này Các quỹ ngoài ngân sách bao gồm Quỹ Tiết kiệm Nhỏ Quốc gia; Quỹ Phát triển Ngành

Thép; là một chương trình vay theo ngành hoạt động theo các nguyên tắc thương mại; và Quỹ

Cứu trợ của Thủ tướng, nhằm tài trợ cứu trợ từ đóng góp của công

Hộp 3: Các ví dụ về thông lệ tốt trong giải trình của các Quỹ ngoài ngân sách 43