Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng quỹ bảo trì đường bộ

Từ đó tìm ra những phương hướng, giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ, nhằm góp phần sử dụng hiệu quả nguồn lực tà

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ TRANG

PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ

VÀ SỬ DỤNG QUỸ BẢO TRÌ ĐƯỜNG BỘ

Chuyên ngành: Luật kinh tế

Mã số: 60380107

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS PHẠM THỊ GIANG THU

HÀ NỘI - 2015

LỜI CẢM ƠN

Đầu tiên, em xin tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc tới PGS.TS Phạm Thị Giang Thu, người đã tận tình hướng dẫn, chỉ bảo và giúp đỡ em thực hiện và hoàn thành luận văn này

Em xin gửi lời cảm ơn đến các thầy giáo, cô giáo Trường Đại học Luật nói chung và các thầy giáo, cô giáo Khoa Sau đại học - Trường Đại học Luật nói riêng đã dạy bảo trong suốt hai năm vừa qua để em có được những kiến thức tốt để thực hiện luận văn này

Cuối cùng, em cũng xin gửi lời cảm ơn trước sự động viên to lớn cả về mặt vật chất và tinh thần của gia đình, bạn bè đã giúp em hoàn thành luận văn

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, tài liệu tham khảo và trích dẫn đảm bảo độ chính xác, trung thực và có nguồn gốc rõ ràng Những kết luận khoa học trong luận văn chưa từng được công bố trước đây

MỤC LỤC

LỜI NÓI ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUỸ BẢO TRÌ ĐƯỜNG BỘ VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG QUỸ BẢO TRÌ ĐƯỜNG BỘ 6

1.1 Khái niệm quỹ tài chính ngoài ngân sách và phân loại quỹ tài chính ngoài ngân sách 6

1.1.1 Khái niệm Quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước 6

1.1.2 Phân loại Quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước 10

1.2 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của Quỹ bảo trì đường bộ 14

1.2.1 Khái niệm Quỹ bảo trì đường bộ 14

1.2.2 Đặc điểm của Quỹ bảo trì đường bộ 15

1.2.3 Vai trò của Quỹ bảo trì đường bộ 17

1.3 Khái niệm và các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ 19

1.3.1 Khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ 19

1.3.2 Các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ 20

1.4 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong việc quy định thành lập, sử dụng Quỹ Bảo trì đường bộ 22

1.4.1 Quy định về nguồn thu của Quỹ bảo trì đường bộ 24

1.4.2 Quy định về cơ quan quản lý Quỹ bảo trì đường bộ 26

1.4.3 Quy định về sự phân bổ kinh phí giữa các cơ quan quản lý đường bộ 27

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG QUỸ BẢO TRÌ ĐƯỜNG BỘ 30

2.1 Khái quát về sự hình thành hệ thống pháp luật về Quỹ bảo trì

đường bộ 30

2.2 Đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ 33

2.2.1 Về mục tiêu hoạt động 33

2.2.2 Về nguyên tắc pháp lý 34

2.2.3 Về nguồn hình thành 40

2.2.4 Về chủ thể trực tiếp quản lý 42

2.2.5 Về trình tự, thủ tục 46

2.2.6 Thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm 51

CHƯƠNG 3 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG QUỸ BẢO TRÌ ĐƯỜNG BỘ 55

3.1 Yêu cầu cơ bản đối với pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng quỹ bảo trì đường bộ ở Việt Nam 55

3.1.1 Đảm bảo tính toàn diện 55

3.1.2 Đảm bảo tính đồng bộ 56

3.1.3 Đảm bảo tính phù hợp với thực tiễn 56

3.1.4 Đảm bảo tính hợp lý, bao quát của nguồn thu và góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn thu này 57

3.2 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ 58

3.2.1 Hệ thống pháp luật về quản lý và sử dụng các quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam hiện nay chưa đầy đủ và thống nhất 58

3.2.2 Hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ còn bộc lộ nhiều hạn chế 59

3.2.3 Cơ chế hoạt động của Quỹ bảo trì đường bộ dễ nảy sinh nhiều tiêu cực trong quá trình quản lý, sử dụng 59 3.2.4 Thực trạng quản lý và sử dụng các quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam hiện nay xuất hiện nhiều bất cập 60

3.3 Những đề xuất cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ ở Việt Nam 61

3.3.1 Quỹ tài chính ngoài NSNN cần phải được định nghĩa rõ và phải được quy đinh trong văn bản luật làm cơ sở hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ 61 3.3.2 Đổi mới cơ chế quản lý và điều hành hoạt động của Quỹ bảo trì đường bộ 63 3.3.3 Nâng cao việc thể chế hoá các nguyên tắc quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ 65 3.3.4 Tăng cường tính minh bạch trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ 65 3.3.5 Quy định về nguồn hình thành Quỹ tài chính ngoài ngân sách làm

cơ sở quy định cụ thể về nguồn hình thành Quỹ bảo trì đường bộ 67 3.3.6 Bổ sung quy định về xử lý các hành vi vi phạm trong quá trình hoạt động và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ 68

PHẦN KẾT LUẬN 71 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Ở Việt Nam hiện nay, theo tổng hợp của Bộ Tài chính có khoảng 40% quỹ tài chính ngoài ngân sách (Quỹ TCNNS) đã được thành lập ở Trung ương

và địa phương Các quỹ đều được thành lập theo quy định của các văn bản Luật chuyên ngành như Quỹ Bảo hiển xã hội bắt buộc được thành lập theo quy định của Luật Bảo hiểm xã hội; Quỹ Bảo hiểm y tế được thành lập theo quy định của Luật Bảo hiểm y tế; Quỹ Bảo vệ môi trường được thành lập theo quy định của Luật Bảo vệ Môi trường; Quỹ Bảo trì đường bộ được thành lập theo quy định của Luật Giao thông đường bộ Phần lớn các Quỹ TCNNS có quy mô vốn nhỏ, phạm vi hoạt động hẹp trong một lĩnh vực chuyên ngành hoặc một địa phương nhất định, chỉ có một số quỹ có quy mô lớn (chiến khoảng trên 95% tổng số vốn của các Quỹ TCNNS) [24] Số lượng các Quỹ TCNNS đang có xu hướng tăng thêm Thực trạng này đã cho thấy vị trí, vai trò của các Quỹ TCNNS trong sự phát triển của nền kinh tế - xã hội Việt Nam

Quỹ bảo trì đường bộ là một trong những Quỹ TCNNS có quy mô lớn

và nguồn vốn lớn với mục tiêu bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Quỹ được thành lập theo Luật giao thông đường bộ 2008 Theo nghiên cứu và thống kê chưa đầy đủ tại Báo cáo khoa học “Về thành lập Quỹ bảo trì đường bộ” thì đã có khoảng 55 quốc gia trên thế giới thành lập Quỹ bảo trì đường bộ như Nhật, Mỹ, Hà Lan, Bỉ, Trung Quốc, Lào,… Hầu hết các nước đều thành lập trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật như Luật, Sắc lệnh của Tổng thống được Nghị viện phê chuẩn Như vậy, có thể khẳng định Quỹ bảo trì đường bộ là mô hình được thừa nhận và được thành lập ở nhiều nước trên thế giới nhằm tập trung nguồn lực bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, phát triển đồng bộ hệ thống giao thông và Việt Nam không nằm ngoài xu hướng đó

Được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, Quỹ Bảo trì đường bộ đi vào hoạt động từ đầu năm 2013 Tổng số nguồn thu của Quỹ năm 2013 là hơn 6.906 tỷ đồng bao gồm các nguồn thu từ phí sử dụng đường bộ trên đầu phương tiện tại các Trung tâm đăng kiểm xe cơ giới, bổ sung từ Ngân sách nhà nước Với nguồn thu khá lớn, Quỹ bảo trì đường bộ góp phần không nhỏ trong việc giảm gánh nặng ngân sách nhà nước trong việc đầu tư kết cầu hạ tầng giao thông đường bộ trước thách thức hiện đại hoá, hội nhập quốc tế đất nước Có thể thấy sự hình thành Quỹ bảo trì đường bộ là một trong những Quỹ TCNNS có vị trí, vai trò đối với sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước nói chung và lĩnh vực giao thông vận tải nói riêng Tuy nhiên, cả về mặt lý luận cũng như thực tế về mô hình các loại Quỹ TCNNS nói chung và Quỹ bảo trì đường bộ nói riêng chưa được nghiên cứu thấu đáo, hệ thống quy định và thực trạng quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS cũng như Quỹ bảo trì đường bộ vẫn còn nhiều bất cập cần được hoàn thiện Chính vì thế việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ bảo trì đường bộ là vấn đề cấp thiết Với nhận

thức trên, đề tài “Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ

bảo trì đường bộ” được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn

nhằm chỉ ra những bất cập của pháp luật Từ đó tìm ra những phương hướng, giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý

và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ, nhằm góp phần sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính huy động từ người dân và từ ngân sách nhà nước, nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Vấn đề quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS nói chung và Quỹ bảo trì đường bộ nói riêng đã và đang nhận được sự quan tâm Ở Việt Nam, vấn đề pháp lý về sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ cũng đã được đề cập tới trong một

số công trình nghiên cứu như: ThS Trần Vũ Hải, Nguyễn Thị Hồng Nhung,

“Thực trạng pháp luật về các Quỹ tài chính ngoài ngân sách hiện nay và một

số giải pháp”; Bộ giao thông vận tải, Đề án “Quỹ bảo trì đường bộ”, Hà Nội 2011; Tham luận Hội thảo quốc tế về quản lý, lập Quỹ bảo trì đường bộ và phát triển đường bộ, Hà Nội ngày 4/5/2000; Trần Đăng Khoa, Quỹ bảo trì đường bộ, Tạp chí Vận tải ô tô, số 8/2005; ThS Lê Thân, Nguồn vốn cho bảo trì đường bộ, Quỹ bảo trì đường bộ, Tạp chí Vận tải ô tô, số 8/2005; Viện Chiến lược và Phát triển GTVT, Đề án “Lập Quỹ bảo trì và Phát triển đường

bộ Việt Nam”, Hà Nội 2000 Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu mới chỉ đưa ra những nội dung mang tính chất khái quát về Quỹ bảo trì đường bộ, chưa đi sâu vào phân tích bản chất pháp lý của các Quỹ, chưa có sự đánh giá đối với các quy định pháp luật hiện hành liên quan đến quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ, cũng như chưa có những giải pháp thích hợp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ trong điều kiện hiện nay Bên cạnh đó, các vấn đề thực tiễn phát sinh trong quá trình thực hiện pháp luật về Quỹ bảo trì đường bộ mới chỉ xem xét dựa trên tình hình thực tiễn của những năm 2011 trở về trước mà không phải là thực tiễn đời sống của năm 2011 trở lại đây

3 Phạm vi nghiên cứu đề tài

Với đề tài này, tác giả tập trung nghiên cứu những quy định của pháp luật Việt Nam về hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ bảo trì đường bộ, đồng thời tìm hiểu thực trạng quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ thông qua phản ánh trên các bài báo, internet và báo cáo về tình hình hoạt động của Quỹ bảo trì đường bộ ở địa phương Ngoài ra, tác giả còn nghiên cứu một số quy định, công trình nghiên cứu về hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS, Quỹ bảo trì đường bộ của một số chuyên gia về lĩnh vực tài chính nhằm làm rõ bản chất của các Quỹ TCNNS trong mối liên hệ với việc tạo lập

Quỹ bảo trì đường bộ, đồng thời học tập một số kinh nghiệm cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ ở Việt Nam hiện này

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây:

(i) Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê nin;

(ii) Một số phương pháp nghiên cứu cụ thể:

Phương pháp phân tích, bình luận, diễn giải, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử,… được sử dụng trong Chương 1 khi nghiên cứu khái quát về Quỹ TCNNS cũng như Quỹ bảo trì đường bộ nhằm (i) nêu lên những đặc điểm riêng của Quỹ bảo trì đường bộ so với các Quỹ TCNNS khác; (ii) nêu lên vai trò của Quỹ bảo trì đường bộ đối với sự phát triển chung của nền kinh tế và việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Cũng thông qua việc áp dụng các phương pháp này trong quá trình nghiên cứu, sự cần thiết của việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS cũng sẽ được thể hiện một cách rõ nét hơn

Phương pháp so sánh luật học, phương pháp phân tích, tổng hợp, đánh giá được sử dụng trong Chương 2, Chương 3 khi tìm hiểu thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ ở Việt Nam cũng như những yêu cầu đặt ra trong hoạt động quản lý Quỹ bảo trì đường bộ nhằm: (i) làm rõ những quy định của pháp luật hiện hành về quản lý và sử dụng quỹ bảo trì đường bộ; (ii) chỉ ra những điểm đạt được và những điểm chưa đạt được của hệ thống pháp luật để từ đó có thể đưa ra những kiên nghị nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ

5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu

Thứ nhất, thực hiện sự phân loại các Quỹ TCNNS để thấy được mối quan hệ của Quỹ bảo trì đường bộ trong hệ thống các Quỹ TCNNS

Thứ hai, làm rõ các đặc điểm, vai trò của Quỹ bảo trì đường bộ đối với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và sự pháp triển của nền kinh tế Từ đó thấy được tính cấp thiết của việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ

Thứ ba, tổng hợp, phân tích các quy định pháp luật hiện hành về quản

lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ

Thứ tư, chỉ rõ thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật về quản lý và

sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ ở Việt Nam hiện nay, đồng thời đưa ra những nguyên nhân của những bất cập đang gặp phải

Thứ năm, đưa ra những kiến nghị thiết thực cho việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ ở Việt Nam

6 Cơ cấu của luận văn

Ngoài Lời nói đầu và Phần kết luận, luận văn được cơ cấu thành 03 chương với các nội dung cụ thể như sau:

Chương 1 Những vấn đề chung về Quỹ bảo trì đường bộ và pháp luật

về quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ

Chương 2 Thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử

dụng Quỹ bảo trì đường bộ

Chương 3 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động

quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUỸ BẢO TRÌ ĐƯỜNG BỘ VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG QUỸ BẢO TRÌ ĐƯỜNG BỘ

1.1 Khái niệm quỹ tài chính ngoài ngân sách và phân loại quỹ tài chính ngoài ngân sách

1.1.1 Khái niệm Quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước

Ở Việt Nam có một số lượng khá lớn các Quỹ TCNNS đã được thành lập nhằm hỗ trợ cho Nhà nước thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội và giải quyết những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường Tuy nhiên, khái niệm Quỹ TCNNS thường ít được đề cập tới trong các nghiên cứu cũng như trong các văn bản pháp lý Hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về Quỹ TCNNS

Theo Ana Maria Jul, Consultan of Inter - American Development Bank

thì "Quỹ tài chính NSNN là các quỹ đặc biệt thuộc sở hữu của Chính phủ, mà không phải là một phần của NSNN Quỹ TCNNS được tạo lập từ các nguồn hình thành riêng bên cạnh các nguồn khác như phí, lệ phí và một phần được

huy động từ Quỹ Ngân sách nhà nước”.[16, tr.6]

Theo quan điểm của tổ chức Quỹ tiền tệ quốc tế thì "Quỹ TCNNS được hiểu là quỹ tiền tệ được thiết lập để sử dụng cho chi tiêu của Chính phủ nhưng không bao gồm trong dự toán ngân sách hàng năm Các khoản chi tiêu này có thể không phải cùng chịu cùng một mức độ giám sát, kế toán tiêu chuẩn như các khoản chi từ Quỹ NSNN”.[16, tr.7]

Theo Điều 11 của dự án Luật Ngân sách Nhà nước Angola năm 2013

"Quỹ tài chính ngoài ngân sách là các quỹ tài chính này không bao gồm trong ngân sách nhà nước hàng năm, không chịu cùng một mức độ chung báo cáo, quy định hoặc kiểm toán chặt chẽ như Quỹ ngân sách nhà nước Các quỹ này được nắm giữ bởi các doanh nghiệp nhà nước"

Như vậy, mặc dù đưa ra những định nghĩa khác nhau, tuy nhiên quan điểm về quỹ TCNNS của các nhà nghiên cứu, các nhà làm luật nước ngoài đều xem Quỹ TCNNS là một bộ phận nằm bên ngoài NSNN, có cơ chế quản lý và sử dụng linh hoạt không chịu quá nhiều sự kiểm soát như đối với Quỹ NSNN

Theo TS Đặng Văn Du - Học viện tài chính: “Các quỹ tài chính ngoài ngân sách là các quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước thành lập, quản lý

và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho ngân sách nhà nước trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính Sự hình thành và phát triển các Quỹ TCNNS là một sự cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội” [16, tr.8] Theo khái niệm này, chủ thể thành lập, quản lý và sử dụng

các Quỹ TCNNS chính là Nhà nước, chủ thể đại diện cho quyền và lợi ích của tổ chức, cá nhân trong xã hội Mục đích hoạt động của Quỹ là nhằm hỗ trợ cho Quỹ NSNN trong quá trình thực hiện các mục tiêu, chính sách công cộng, vì lợi ích của toàn dân, toàn xã hội Quan điểm này khá phù hợp với bản chất và thực tế hoạt động của các Quỹ TCNNS ở Việt Nam, tuy nhiên Quỹ được hình thành từ nguồn nào thì khái niệm này chưa chỉ ra được

Để tạo cơ sở pháp lý cho việc xác định các quỹ TCNNS, ngày 10/01/2013 Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 72/QĐ-BTC về Quy trình thanh tra các Quỹ TCNNS, theo đó, Quỹ TCNNS được định nghĩa như

sau: “Các Quỹ TCNNS nêu trong quy trình này bao gồm các Quỹ có nguồn ngân sách nhà nước, các khoản đóng góp của nhân dân và các tổ chức, cá nhân khác được thành lập theo quy định của pháp luật Nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động thất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, để hỗ trợ thêm cho ngân sách nhà nước

trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính, hoặc phục vụ các mục đích

hỗ trợ khuyến khích phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng khác” Như vậy, khái niệm này đã chỉ rõ nguồn hình thành

của các Quỹ TCNNS ở Việt Nam, theo đó không chỉ các Quỹ TCNNS có sự đóng góp từ Quỹ NSNN mới được xem là Quỹ TCNNS mà bao gồm cả các Quỹ được hình thành thuần túy từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội nhưng nếu nó có mục đích hỗ trợ cho Quỹ NSNN phục vụ nhu cầu, mục đích phát triển cộng đồng Tuy nhiên, khái niệm không chỉ ra chủ thể thành lập, quản lý và điều hành cũng như mối quan hệ giữa các Quỹ TCNNS với cơ quan quản lý nhà nước Trong khi đó, trên thực tế có rất nhiều tổ chức, cá nhân thành lập các Quỹ xã hội, Quỹ từ thiện nhằm mục đích phát triển cộng đồng Điển hình như Quỹ Nhân ái do Báo điện tử dân trí thành lập, Quỹ trái tim cho em do CLB từ thiện Sharing The Life cùng Quỹ Tuyên Sơn Foundation thành lập Vậy, những quỹ này có được coi là Quỹ

TCNNS hay không thì vẫn còn là một câu hỏi còn được bỏ ngỏ

Qua nghiên cứu một số định nghĩa của các nhà nghiên cứu, các nhà làm luật về Quỹ TCNNS, dựa trên bản chất, hoạt động thực tế của các Quỹ TCNNS của Việt Nam hiện nay có thể định nghĩa về Quỹ TCNNS như sau:

“Quỹ tài chính ngoài ngân sách là quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng dự trên sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong

xã hội và huy động một phần từ Ngân sách nhà nước Nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, để hỗ trợ thêm cho ngân sách nhà nước trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính, hoặc phục vụ mục tiêu hỗ trợ khuyến khích phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng khác”.[16, tr,9] Theo đó, Quỹ TCNNS có đặc điểm sau:

Thứ nhất, Quỹ TCNNS huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ

Ngân sách nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội Mặc dù Ngân sách nhà nước là một quỹ tài chính nhà nước lớn nhất, có phạm vi ảnh hưởng lớn nhất đến mọi hoạt động kinh tế - xã hội Song do quy mô thu, chi Ngân sách nhà nước luôn có giới hạn, trong khi nhu cầu của nền kinh tế - xã hội lại rất lớn nên trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh cụ thể, để thực hiện

có hiệu quả các chức năng của mình nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển chung của toàn bộ nền kinh tế, Nhà nước cần phải huy động thêm các nguồn lực tài chính trong xã hội Điều đó được thực hiện bằng cách thành lập các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách thích ứng

Thứ hai, Quỹ TCNNS tạo thêm công cụ phân phối lại GNP (tổng sản

phẩm quốc dân) nhằm thực hiện các mục tiêu xã hội trong phát triển Mặc dù Ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng nhất trong phân phối lại GNP, nhưng trong những thời kỳ lịch sử nhất định, trong những hoàn cảnh cụ thể, chỉ bản thân công cụ Ngân sách nhà nước không thể xử lý vấn đề một cách có hiệu quả cao nhất, đặc biệt là vấn đề công bằng trong phát triển Trong những trường hợp đó, sự ra đời của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách sẽ cùng với Ngân sách nhà nước tạo thành một bộ công cụ thực hiện có hiệu quả hơn yêu cầu công bằng trong phát triển

Thứ ba, Quỹ TCNNS trợ giúp Nhà nước trong việc khắc phục những

khiếm khuyết của kinh tế thị trường và chuyển dần nền kinh tế quốc dân sang hoạt động theo cơ chế thị trường Các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, một mặt, giúp xử lý các tình huống bất thường nảy sinh do biến động của nền kinh tế; trong đó có những biến động do nguyên nhân của cơ chế thị trường, mặt khác cơ chế hoạt động của các quỹ này lại có tính đan xen giữa

cơ chế quản lý nhà nước thuần tuý và cơ chế quản lý thị trường, do đó, là sự

bổ sung quan trọng cho các cơ chế, chính sách khác trong quá trình chuyển đổi kinh tế

1.1.2 Phân loại Quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước

Cùng với sự phát triển của nền kinh tế thị trường và quá trình thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, các Quỹ TCNNS ngày càng được thành lập với số lượng lớn ở hầu hết các quốc gia Tuy nhiên, các quỹ thường

có mục đích sử dụng khác nhau, rồi nguồn tài chính từ NSNN hình thành các quỹ, cũng như chủ thể thành lập và quản lý quỹ cũng không giống nhau Do đó,

để đảm bảo phát huy hiệu quả hoạt động của quỹ phù hợp với đặc trưng từng loại quỹ thì việc phân loại quỹ là cần thiết Trên cơ sở xem xét mục đích sử dụng, nguồn vốn hình thành và chủ thể của các Quỹ TCNNS có thể đưa ra 3 căn cứ phân biệt như sau:

Nhóm 2 là các Quỹ hỗ trợ các hoạt động kinh tế Đây là nhóm Quỹ TCNNS được thành lập để hỗ trợ nhà nước thực hiện các chức năng quản lý nhà nước về kinh tế, tạo lập môi trường cho thị trường phát triển như tạo lập kết cấu hạ tầng kinh tế cho sản xuất, lưu thông hàng hóa Nhóm quỹ này bao gồm các Quỹ như: Quỹ bảo trì đường bộ, Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia

Nhóm 3 là các Quỹ an sinh xã hội Đây là nhóm Quỹ TCNNS được thành lập hỗ trợ nhà nước thực hiện các chính sách an sinh xã hội góp phần ổn định đời sống người lao động, góp phần làm giảm bớt khoảng cách giữa người giàu và người nghèo, thúc đẩy công bằng và tiến bộ, nâng cao chất lượng đời sống của nhân dân, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội đất nước Nhóm quỹ này bao gồm các Quỹ như: Quỹ bảo hiểm xã hôi, Quỹ bảo hiểm y

tế, Quỹ xóa đói giảm nghèo, Quỹ khuyến học

Việc phân loại các Quỹ TCNNS theo mục đích sử dụng có ý nghĩa quan trọng Trên cơ sở phân loại này, Nhà nước sẽ có sự tác động, hỗ trợ phù hợp đối với từng loại nhóm quỹ, chẳng hạn, đối với các nhóm Quỹ có mục đích dự phòng, tỷ lệ vốn hỗ trợ từ NSNN thường chiếm tỷ trọng cao hơn so với các quỹ có mục đích hỗ trợ các hoạt động kinh tế - xã hội Ngoài ra, theo mục đích hoạt động, nguyên tắc hoạt động của mỗi quỹ cũng khác nhau Nếu như đối với các Quỹ có mục đích dự phòng nguyên tắc bí mật, nguyên tắc sẵn sàng luôn phải đảm bảo trong quá trình quản lý và sử dụng; trong khi đó đối với các quỹ có mục đích an sinh xã hội, hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế thì không áp dụng nguyên tắc bí mật, hoạt động của các quỹ này phải đảm bảo tính công khai, minh bạch, ngoài ra còn phải đảm bảo nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn

b) Căn cứ vào chủ thể quản lý

Căn cứ vào chủ thể quản lý quỹ, các Quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước có thể được chia thành 3 nhóm sau:

Nhóm 1 là Quỹ do chính quyền Trung ương quản lý Đây là nhóm Quỹ

có hoạt động liên quan đến các vấn đề vĩ mô, có phạm vi hoạt động rộng khắp trên cả nước, mức độ ảnh hưởng lớn đến sự phát triển chung của nền kinh tế,

xã hội Nhóm này bao gồm các Quỹ như: Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ dự trữ ngoại hối

Nhóm 2 là Quỹ do chính quyền địa phương quản lý Nhóm Quỹ này cũng có hoạt động liên quan đến vấn đề quản lý vĩ mô, tuy nhiên mức độ ảnh hưởng và phạm vi tác động của nhóm Quỹ này hẹp hơn so với nhóm Quỹ do chính quyền Trung ương quản lý, nó chỉ giới hạn trong phạm vi địa bàn, địa phương trực tiếp quản lý Nhóm quỹ này bao gồm các Quỹ như: Quỹ dự trữ tài chính thuộc cấp tỉnh, Quỹ phát triển đất, Quỹ phòng chống ma túy

Nhóm 3 là Quỹ do Hội đồng quản lý quỹ quản lý Đây là nhóm Quỹ có nội dung hoạt động đòi hỏi có tính linh hoạt cao, chủ thể quản lý Quỹ đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn nhất định Nhóm Quỹ này bao gồm các Quỹ như: Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Quỹ bảo trì đường bộ Thông qua việc phân loại Quỹ TCNNS căn cứ vào chủ thể quản lý có thể xác định được vị trí, vai trò, nguyên tắc hoạt động của từng nhóm quỹ Ví

dụ như những Quỹ do Nhà nước quản lý (gồm cả Quỹ do chính quyền trung ương và Quỹ do chính quyền địa phương quản lý) thì nguồn vốn để tạo lập quỹ đa phần đều có sự hỗ trợ của Quỹ NSNN, hoạt động của các Quỹ này liên quan đến vấn đề quản lý vĩ mô, do đó trong nguyên tắc hoạt động của Quỹ này luôn ghi nhận “không nhằm mục đích lợi nhuận” Bên cạnh đó, việc quản

lý và sử dụng Quỹ đòi hỏi quy trình, thủ tục khá chặt chẽ Trong khi đó các Quỹ do Hội đồng quản lý Quỹ quản lý lại được tạo lập đa phần từ sự đóng góp của cá nhân, tổ chức trong xã hội, hoạt động của Quỹ liên quan nhiều đến hoạt động mang tính chất chuyên môn, nghiệp vụ như nghiên cứu khoa học, bảo trì đường bộ; nguyên tắc hoạt động của nhóm Quỹ này mang tính linh hoạt cao, nguyên tắc bảo tồn và phát triển vốn được bảo đảm trong suốt quá trình hoạt động của Quỹ Đặc biệt việc đầu tư sinh lợi là một trong những nội dung đánh giá hiệu quả hoạt động của nhóm Quỹ này

c) Căn cứ vào nguồn hình thành

Căn cứ về nguồn tài chính hình thành quỹ, các Quỹ tài chính ngoài ngân sách có thể chia thành 3 nhóm quỹ như sau:

Nhóm 1 là Quỹ có 100% vốn từ Ngân sách nhà nước Đây là nhóm có nguồn tài chính hình thành Quỹ được nhận trực tiếp từ NSNN Nhóm Quỹ có vốn từ NSNN thường là những Quỹ có chức năng dự trữ, dự phòng những rủi

ro như Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ ngoại hối

Nhóm 2 là Quỹ có một phần vốn từ Ngân sách nhà nước Đây là nhóm Quỹ có nguồn tài chính hình thành quỹ được huy động một phần từ NSNN, phần còn lại được huy động từ nguồn vốn nhàn rỗi của các tổ chức, cá nhân trong xã hội Nhóm Quỹ này thường có chức năng hỗ trợ cho quá trình tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn như Quỹ bảo trì đường bộ, Quỹ bảo

vệ môi trường

Nhóm 3 là Quỹ có 100% vốn từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội Đây là nhóm Quỹ có nguồn tài chính hình thành huy động từ các nguồn tài chính trong xã hội và các tầng lớp dân cư Các Quỹ nhóm này thường là những Quỹ có các hoạt động nhân đạo, từ thiện như Quỹ trái tim vàng Việt Nam, Quỹ cứu trợ, Quỹ đền ơn đáp nghĩa

Theo nguồn hình thành Quỹ thì mức độ quản lý, giám sát của Nhà nước đối với hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS cũng có sự khác nhau Các Quỹ có 100% vốn NSNN thường chịu sự giám sát chặt chẽ hơn từ phía nhà nước, chủ thể quản lý Quỹ phải thực hiện nghiêm chỉnh nghĩa vụ báo cáo tới cơ quan chủ quản, Chính phủ có thể can thiệp khá lớn tới hoạt động của Quỹ Trong khi đó, đối với các Quỹ có 100% vốn từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, Chính phủ hầu như không can thiệp vào hoạt động của Quỹ này, trách nhiệm báo cáo của chủ thể quản lý Quỹ không phải chặt chẽ như các Quỹ 100% vốn từ NSNN Ngoài ra căn cứ phân loại Quỹ dựa theo nguồn hình thành cũng có ý nghĩa trong việc xác định cách thức bảo đảm nguồn vốn hình thành của các Quỹ Để bảo đảm nguồn tài chính cho Quỹ có 100% vốn từ sự đóng góp của cá nhân, tổ chức trong xã hội, pháp luật phải có

quy định cụ thể về việc tổ chức thu phí cho sự hình thành của Quỹ, mức độ thu phí rồi đối tượng nộp phí đều phải theo quy định một cách cụ thể

1.2 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của Quỹ bảo trì đường bộ

1.2.1 Khái niệm Quỹ bảo trì đường bộ

Quỹ bảo trì đường bộ là Quỹ tài chính ngoài ngân sách được thành lập

là một bước tiến mới trong tiến trình xã hội hóa các nguồn lực phục vụ công tác quản lý, bảo trì đường bộ Hiện nay chưa có một khái niệm cụ thể và thống nhất về Quỹ bảo trì đường bộ tại văn bản quy phạm pháp luật hay bất

kỳ công trình nghiên cứu nào Quỹ bảo trì đường bộ đi hoạt động từ năm

2012, qua 3 năm thực hiện Quỹ đã phát huy được hiệu quả trong quá trình quản lý và sử dụng Cùng với việc đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Trong quá trình khai thác, sử dựng công trình đường bộ cần phải được bảo trì theo các yêu cầu kỹ thuật mới bảo đảm thời gian sử dụng, an toàn, hiệu quả

Mục đích thành lập Quỹ bảo trì đường bộ nhằm huy động các nguồn tài chính có liên quan đến sử dụng đường bộ để cùng với ngân sách nhà nước dần từng bước đáp ứng nhu cầu vốn công tác quản lý, bảo trì đường bộ; đúng theo nguyên tắc người sử dụng các dịch vụ phải trả tiền để nhận được dịch vụ ngày càng tốt hơn Quỹ bảo trì đường bộ trung ương được sử dụng cho công tác quản lý, bảo trì hệ thống quốc lộ; Quỹ bảo trì đường bộ địa phương được sử dụng cho công tác quản lý, bảo trì hệ thống đường bộ địa phương Quỹ bảo trì đường bộ gồm các khoản: Chi bảo trì công trình đường bộ; Chi quản lý công trình đường bộ; Chi hoạt động của Hội đồng quản lý quỹ bảo trì đường bộ

và Các khoản chi khác có liên quan đến bảo trì, quản lý công trình đường bộ Trong Luật Giao thông đường bộ năm 2008, khái niệm “Quỹ bảo trì đường bộ” chưa được đề cập tới, mà mới chỉ dừng lại ở việc quy định “nguồn tài chính bảo đảm cho việc quản lý, bảo trì đường bộ bao gồm ngân sách nhà

nước cấp, các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật” (Điều 44), cụ thể như sau:

“1 Nguồn tài chính để quản lý, bảo trì hệ thống quốc lộ và đường địa phương được bảo đảm từ quỹ bảo trì đường bộ

Nguồn tài chính để quản lý, bảo trì đường chuyên dùng, đường không do Nhà nước quản lý khai thác, đường được đầu tư xây dựng không bằng nguồn vốn

từ ngân sách nhà nước do tổ chức, cá nhân quản lý khai thác chịu trách nhiệm

2 Quỹ bảo trì đường bộ được hình thành từ các nguồn sau đây:

a) Ngân sách nhà nước phân bổ hàng năm;

b) Các nguồn thu liên quan đến sử dụng đường bộ và các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật

3 Chính phủ quy định cụ thể việc lập, quản lý và sử dụng quỹ bảo trì đường bộ ở trung ương và địa phương.”

Bên cạnh đó, Bảo trì đường bộ là toàn bộ công tác quản lý, bảo dưỡng thường xuyên, sửa chữa đột xuất khi cần (do thiên tai, sự cố công trình, do quá tải trọng,…) và sửa chữa định kỳ (bao gồm sửa chữa vừa, sửa chữa lớn) theo yêu cầu kỹ thuật đối với từng loại công trình

Như vậy có thể định nghĩa Quỹ bảo trì đường bộ như sau: “Quỹ bảo trì đường bộ là quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng dựa trên sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân sử dụng đường bộ và nguồn ngân sách phân bổ hàng năm nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc quản lý, bảo dưỡng thường xuyên, sửa chữa đột xuất và sửa chữa định kỳ theo yêu cầu kỹ thuật đối với từng loại công trình góp phần phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ”

1.2.2 Đặc điểm của Quỹ bảo trì đường bộ

Thứ nhất, chủ thể thành lập và quản lý các Quỹ bảo trì đường bộ là nhà nước Quỹ bảo trì đường bộ là Quỹ của Nhà nước, có tư cách pháp nhân, có

con dấu và tài khoản mở tại Kho bạc Nhà nước Thủ tưởng Chính phủ quyết định cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý Quỹ Sau khi thành lập, Quỹ được giao cho Hội đồng quản lý Quỹ bảo trì đường bộ thực hiện các hoạt động quản lý

và sử dụng quỹ Đây là đặc điểm đặc trưng của Quỹ bảo trì đường bộ

Thứ hai, nguồn tài chính hình thành Quỹ bảo trì đường bộ là từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và sự hỗ trợ từ Ngân sách nhà nước Quỹ bảo trì đường bộ được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước phân bổ hàng năm và các nguồn thu liên quan đến sử dụng đường bộ, các nguồn thu khác Cụ thể là phí sử dụng đường bộ thu trực tiếp trên đầu phương tiện giao thông cơ giới đường bộ Trong giai đoạn đầu khi mới thành lập, Quỹ phụ thuộc chủ yếu vào các nguồn ngân sách nhà nước phân bổ hàng năm, các nguồn thu ngoài ngân sách bảo đảm khoảng 30% - 50% nhu cầu hàng năm, tỷ

lệ này đã tăng dần hàng năm, mức độ phụ thuộc của Quỹ vào nguồn ngân sách nhà nước đã giảm

Thứ ba, mục tiêu của Quỹ bảo trì đường bộ là nhằm hỗ trợ thêm cho ngân sách nhà nước trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước Quỹ bảo trì đường bộ thành lập nhằm huy động nguồn lực của xã hội liên quan đến

sử dụng đường bộ để cùng với ngân sách nhà nước đáp ứng đủ, bền vững với nhu cầu vốn ngày càng lớn cho công tác quản lý, bảo trì đường bộ Đồng thời, nâng cao nhận thức và trách nhiệm của người sử dụng đường bộ đối với công tác quản lý, bảo trì đường bộ Điều này góp phần nâng cao hiệu quả quản lý của nhà nước trong công tá bảo trì đường bộ; nâng cao hiệu quả khai thác, sử dụng đường bộ, đảm bảo giao thông luôn an toàn, thông suốt

Thứ tư, cơ chế hoạt động của Quỹ bảo trì đường bộ mang tính linh hoạt cao Cơ chế huy động và sử dụng vốn của Quỹ bảo trì đường bộ được điều chỉnh bởi các văn bản dưới luật Đặc tính này khiến cho Quỹ bảo trì đường bộ mang tính linh hoạt cao trong quá trình quản lý và sử dụng, chủ động trong

việc sử dụng nguồn lực tài chính để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Đặc điểm này thể hiện sự khác biệt giữa Quỹ bảo trì đường bộ và Quỹ ngân sách nhà nước Mặc dù đều có nguồn hình thành từ sự đóng góp của các tổ chức cá nhân trong xã hội nhưng Quỹ ngân sách nhà nước được quy định chặt chẽ hơn, việc quản lý và sử dụng phải tuân thủ theo những quy định tại Luật Ngân sách nhà nước

1.2.3 Vai trò của Quỹ bảo trì đường bộ

Thứ nhất, Quỹ bảo trì đường bộ hỗ trợ NSNN thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

Đường bộ có vị trí quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh của đất nước và mở rộng giao lưu quốc tế Kết cấu

hạ tầng giao thông đường bộ là bộ phận thiết yếu của kết cấu hạ tầng kinh tế -

xã hội, cần phải đầu tư phát triển trước một bước để tạo tiền đề làm động lực phát triển, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước Cùng với sự đầu tư, xây dựng các công trình đường bộ, quá trình khai thác và sử dụng các công trình đường bộ cần phải được bảo trì theo yêu cầu kỹ thuật mới bảo đảm thời gian sử dụng, an toàn, hiệu quả Cùng với sự đa dạng nguồn vốn đầu tư xây dựng công trình đường bộ, Quỹ bảo trì đường bộ góp phần ngăn chặn tình trạng xuống cấp của cầu đường Việc huy động nguồn tài chính của Quỹ để tập trung giải quyết một số công việc như bảo dưỡng thường xuyên, sửa chữa định kỳ đường bộ Như vậy

sẽ phát huy được hiệu quả vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giai thông đường bộ, phát triển kinh tế - xã hội thúc đẩy sự phát triển kinh tế quốc gia

Thứ hai, Quỹ bảo trì đường bộ giúp việc phân bổ nguồn lực Ngân sách nhà nước và trong xã hội hiệu quả hơn

Có thể nói việc phân bổ nguồn NSNN ít nhiều bị tác động bởi lợi ích đặc biệt dẫn tới nguồn lực NSNN phân bổ không đồng đều Trong những năm qua,

Chính phủ tập trung nhiều nguồn lực vào phát triển và xây dựng các dự án mới, vốn đầu tư cho việc cải tạo, nâng cấp hệ thống đường bộ ngày càng tăng đáng

kể Tuy nhiên vẫn còn nhiều tuyến đường chưa được cải tạo, nâng cấp, đường chưa vào cấp kỹ thuật, cầu yếu còn nhiều Nguồn vốn ngân sách chi cho các hoạt động này cũng ít hơn so với việc chi các dự án đầu tư mở rộng, xây dựng mới đường bộ Sở dĩ như vậy là do hiệu quả và lợi ích từ việc xây dựng mới hệ thống đường bộ có thể nhìn thấy rõ khi con đường được hoàn thành, trong khi

đó lợi ích của việc bảo trì đường bộ không thể thấy rõ ngày một ngày hai

Thứ ba, Quỹ bảo trì đường bộ sẽ từng bước góp phần tạo công bằng trong xã hội

Kinh tế thị trường là nền kinh tế mà trong đó người mua và người bán tác động với nhau theo quy luật cung cầu, giá trị để xác định giá cả và số lượng hàng hóa, dịch vụ trên thị trường Nền kinh tế thị trường luôn tạo cơ hội cho mọi người sáng tạo, luôn tìm cách để cải tiến lối làm việc và rút ra những bài học kinh nghiệm về thành công hay thất bại để phát triển Nền kinh

tế thị trường cũng tạo ra cơ chế đào tạo, tuyển chọn

Việc hình thành Quỹ bảo trì đường bộ sẽ làm thay đổi một cách căn bản nhận thức của người sử dụng đường bộ, từ chỗ coi sử dụng đường bộ là miễn phí chuyển sang coi việc sử dụng đường bộ cũng phải trả phí như đối với sử dụng các dịch vụ công cộng khác như điện, nước sạch,… Điều đó làm cho người nộp phí luôn quan tâm, giám sát công tác quản lý, bảo trì đường bộ của các cơ quan, đơn vị quản lý đường bộ Công trình đường bộ sẽ có “người chủ” thực sự thông qua điều đó Khi Quỹ bảo trì đường bộ chưa ra đời, kinh phí cấp cho công tác quản lý, bảo trì đường bộ được sử dụng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước; thực chất đó là tiền thuế của nhân dân, người sử dụng đường bộ chưa phải trả chi phí tương xứng với mức sử dụng; trong khi người không sử dụng đường bộ vẫn phải chịu vì kinh phí quản lý và bảo trì đường

bộ thông qua thuế Điều đó dẫn đến việc không công bằng trong xã hội

Bên cạnh đó, Quỹ bảo trì đường bộ cũng góp phần bảo đảm sự công bằng trong vận tải quốc tế Hiện nay, Việt Nam đã và đang phát triển hoạt động vận tải quốc tế với các quốc gia láng giềng như Lào, Campuchia, Trung Quốc và các nước Tiểu vùng sông MêKông Theo Hiệp định vận tải đường bộ

ký kết với các quốc gia mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên thì các phương tiện đường bộ của các nước được vào Việt Nam và ngược lại Nhiều quốc gia đã thu phí đường bộ như Lào, Trung Quốc và phương tiện đường bộ của Việt Nam vào các nước đều phải nộp phí Như vậy, nếu không

có Quỹ bảo trì đường bộ thì phương tiện vận tải đường bộ của các nước vào Việt Nam không phải trả phí là không công bằng

1.3 Khái niệm và các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ

1.3.1 Khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ

Sự ra đời của Quỹ bảo trì đường bộ nhằm mục đích hỗ trợ NSNN thực hiện mục tiêu phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, phát triển kinh

tế và sử dụng nguồn lực NSNN một cách có hiệu quả Có thể nói với vai trò được chứng minh trên thực tế, hoạt động của Quỹ bảo trì đường bộ phát triển

hệ thống giao thông đường bộ nói riêng, sự phát triển kinh tế nói chung Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ đóng vai trò quan trọng Do đó, việc nghiên cứu, đánh giá quy định của pháp luật là cần thiết và không thể thiếu trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính công Xuất phát từ sự cần thiết trên, việc đưa ra khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ sẽ là

cơ sở, nền tảng cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ hiện nay

Một cách khái quát, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ bao gồm các quy định cụ thể điều chỉnh các quan hệ xã

hội phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường

bộ Đó là quan hệ phát sinh trong quá trình huy động nguồn tài chính để tạo lập Quỹ; là quan hệ phát sinh trong quá trình sử dụng các nguồn tài chính của Quỹ để thực hiện mục tiêu hoạt động đã xác định trước Ngoài ra, quan hệ phát sinh trong quá trình Nhà nước thực hiện hoạt động kiểm tra, thanh tra giám sát hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ Từ đây, có thể đưa ra khái niệm Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ như sau:

“Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường

bộ là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ”

1.3.2 Các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý

và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ

a) Quy định về mục tiêu hoạt động

Mục tiêu hoạt động đặt ra để định hướng cho các hoạt động của Quỹ trong suốt thời gian thực hiện Để quản lý và sử dụng Quỹ hiệu quả, Quỹ bảo trì đường bộ phải đặt ra cho mình một mục tiêu nhất định Mục tiêu đó nhằm giúp cho NSNN giải quyết mục tiêu phát triển kinh tế xã hội Việc xác định mục tiêu hoạt động của Quỹ có ý nghĩa quan trọng, bảo đảm cho Quỹ hoạt động hiệu quả, tránh lãng phí nguồn lực Ngoài ra, xác định mục tiêu của Quỹ cũng là cơ sở để đánh giá hiệu quả hoạt động của Quỹ Quỹ bảo trì đường bộ được coi là hiệu quả khi Quỹ đó bảo đảm thực hiện tốt các mục tiêu đã đặt ra khi thành lập Quỹ

b) Quy định về nguyên tắc pháp lý

“Nguyên tắc của pháp luật là những tư tưởng cơ bản, mang tính xuất phát điểm, cấu thành bộ phận quan trọng nhất, thấm nhuần toàn bộ nội dung

cũng như hình thức của hệ thống pháp luật, là cơ sở chỉ đạo toàn bộ hoạt động xây dựng pháp luật cũng như thực hiện pháp luật”.[15, tr.26] Quỹ bảo trì đường bộ là một loại Quỹ TCNNS - Quỹ tài chính đặc biệt của Nhà nước, nó bao gồm cả sự đóng góp từ NSNN và sự đóng góp của tổ chức, cá nhân trong

xã hội mà mục tiêu của Quỹ luôn hướng tới lợi ích chung Trong khi đó việc quản lý và sử dụng Quỹ có sự linh hoạt nhất định nhằm bảo đảm tính cấp thiết, nhu cầu thực tế trong quá trình sử dụng Quỹ Do đó để đảm bảo quản lý

và sử dụng Quỹ hiệu quả, hạn chế thất thoát, tiêu cực có thể xảy ra thì việc quản lý và sử dụng Quỹ theo những nguyên tắc pháp lý là rất cần thiết Với ý nghĩa này, nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ đã trở thành kim chỉ nam, nền tảng cho việc quy định nội dung hoạt động quản lý,

sử dụng cũng như quá trình quản lý, sử dụng trên thực tế

c) Quy định về nguồn hình thành

Để Quỹ bảo trì đường bộ thực hiện mục tiêu đã đề ra thì không thể thiếu một yếu tố, đó là “nguồn tài chính” Với mục đích tạo cơ sở pháp lý cho việc huy động các nguồn tài chính tạo lập Quỹ, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ đường bộ đã có ghi nhận cụ thể về nguồn tài chính hình thành Quỹ Đó là những quy định về mức độ hỗ trợ của NSNN đối với Quỹ, là quy định về thu phí sử dụng đường bộ của các tổ chức, cá nhân trong xã hội Việc ghi nhận nguồn hình thành Quỹ về mặt pháp lý sẽ đảm bảo cho sự tuân thủ của chủ thể liên quan, từ đó bảo đảm cho nguồn thu của Quỹ được ổn định và thường xuyên

d) Quy định về chủ thể quản lý

Xét về bản chất, chủ sở hữu của Quỹ bảo trì đường bộ là Nhà nước, các

tổ chức, cá nhân đóng góp cho sự hình thành Quỹ Tuy nhiên, người “chủ sở hữu” này không thể đứng ra trực tiếp tập trung các khoản thu hình thành Quỹ, cũng như phân phối và sử dụng số tiền của Quỹ mà phải giao cho các cơ quan

nhà nước có thẩm quyền hoặc Hội đồng quản lý Quỹ với sự tham gia của đại diện các cơ quan nhà nước và đại diện của đối tượng thụ hưởng Quỹ, bộ ngành liên quan thực hiện các hoạt động thu, chi của Quỹ Pháp luật còn quy định trách nhiệm và quyền hạn của các chủ thể trong quá trình vận hành hoạt động của Quỹ

đ) Quy định về trình tự, thủ tục

Khác với Quỹ NSNN, việc Quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ không cần sự tham gia của cơ quan quyền lực nhà nước, không cần phải tuân theo trình tự, thủ tục, điều kiện được quy định chặt chẽ trong Luật NSNN Căn cứ vào mục tiêu hoạt động, chủ thể quản lý của Quỹ bảo trì đường bộ sẽ quy định về cách thức quản lý, sử dụng Quỹ Việc vận hành Quỹ bảo trì đường bộ hiện nay chủ yếu tuân theo quy chế hoạt động riêng của Quỹ tại Quyết định số 06/QĐ-QBTTW ngày 25/2/2015

e) Quy định về thanh tra, kiểm tra

Cũng như các Quỹ tài chính ngoài NSNN khác, Quỹ bảo trì đường bộ được quản lý và sử dụng thông qua các chủ thể đại diện, mặt khác Quỹ lại mang tính linh hoạt cao dẫn tới tiêu cực trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ như làm thất thoát nguồn thu, sử dụng lãng phí, không hiệu quả nguồn thu của Quỹ,… Để hoạt động của Quỹ đạt được mục đích đề ra, pháp luật đã quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục cũng như trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quá trình tiến hành thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ nhằm phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ, làm lãng phí tài sản của Quỹ, ảnh hưởng tới lợi ích của Nhà nước, của xã hội

1.4 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong việc quy định thành lập, sử dụng Quỹ Bảo trì đường bộ

Theo thống kê chưa đầy đủ, hiện nay trên thế giới có 55 quốc gia đã thành lập Quỹ bảo trì đường bộ như: Lào (Quỹ bảo trì đường bộ được thành

lập theo Nghị định của Chính phủ năm 2001), Trung Quốc (Quỹ bảo trì và phát triển đường bộ thành lập theo Luật Đường bộ sửa đổi năm 1999), Mông

Cổ (Luật Đường bộ quy định nguồn vốn cho đầu tư và bảo trì đường bộ), New Zealand (ban hành Luật Quỹ đường bộ).[14, tr.9] Mục đích của các Quỹ này là bảo đảm kinh phí cho công tác bảo trì hệ thống đường bộ Một số nước cũng giành để phát triển hệ thống đường bộ, hệ thống giao thông đô thị, đường sắt đô thị

Các nước đều nhận thấy và gặp khó khăn trong việc bố trí nguồn vốn từ ngân sách cho quản lý bảo trì và cả cho đầu tư phát triển, trước hết đối với hệ thống đường quốc gia, sau đó đến đường địa phương Họ đều quan niệm rằng đường bộ là tài sản lớn của quốc gia, nếu không được bảo trì tốt sẽ hư hỏng, xuống cấp nhanh, không bảo toàn được vốn đầu tư, gây mất an toàn giao thông, ùn tắc giao thông, làm tăng chi phí vận tải, sau đó phải đầu

tư khôi phục, nâng cấp hoặc xây dựng mới nên sẽ tốn kém, lãng phí Các nước đều nỗ lực tạo ra nguồn thu cho đường bộ bằng cách cải thiện việc sử dụng nguồn vốn hiện có, xin cấp thêm vốn từ Chính phủ, lập hệ thống thu phí giao thông trên các đoạn đường có lưu lượng xe lớn hoặc mời tư nhân xây dựng, khai thác các đường này với ưu đãi nhất định nhưng tình hình vẫn không được cải thiện nhiều

Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, quản lý vận hành hệ thống đường bộ quốc gia cũng tương đương vận hành một tập đoàn lớn trong nhóm

500 tập đoàn kinh tế lớn nhất thế giới.[14, tr.2] Chính vì thế, để vận hành một khối lượng tài sản lớn như vậy mà chỉ dựa vào nguồn thu từ ngân sách nhà nước sẽ không thể đáp ứng nổi Cơ quan quản lý đường bộ đã được giao quản

lý một khối lượng tài sản lớn thì cũng nên giao tham gia quản lý phần khối lượng nhỏ hơn (tiền sửa chữa, bảo trì tại Quỹ) Mặt khác, cần phải thay đổi quan niệm từ việc coi sử dụng đường bộ là đương nhiên, miễn phí sang quan

niệm sử dụng đường bộ cũng như sử dụng các dịch vụ công cộng khác như nước sạch, điện, điện thoại; người sử dụng đường bộ phải trả tiền để được nhận dịch vụ theo hướng thương mại hoá đường bộ Chính phủ cần từng bước vận hành hệ thống đường bộ trên cơ sở "trả tiền để được cung cấp dịch vụ" Cơ quan quản lý đường bộ cần phải quản lý hệ thống đường bộ như vận hành một doanh nghiệp công cộng; nguồn thu từ đường bộ hoặc liên quan đến đường bộ phải được đưa vào Quỹ bảo trì đường bộ để dành cho bảo trì, sửa chữa đường bộ Người sử dụng đường cũng chính là khách hàng cần phải hiểu rằng hệ thống đường bộ được bảo trì tốt sẽ duy trì được cấp kỹ thuật, không những tạo điều kiện cho việc đi lại thông suốt, êm thuận, an toàn mà còn làm giảm chi phí vận hành, giá thành vận tải sẽ kéo theo giảm giá thành sản phẩm cuối cùng

Theo Ủy ban kinh tế - xã hội khu vực châu Á - Thái Bình Dương, chi một USD cho công tác bảo trì sẽ tiết kiệm được 3 USD chi phí hoạt động của phương tiện do giảm hao mòn phương tiện, tiết kiệm nhiên liệu, rút ngắn thời gian đi lại, tăng mức độ an toàn, giảm mức độ mệt mỏi Thành lập quỹ bảo trì đường bộ với sự tham gia của người sử dụng đường trong quá trình quản lý quỹ sẽ tạo ra sự đồng thuận và ủng hộ của người dân trong bảo trì đường

bộ [14, tr.8] Đối với hầu hết các quốc gia trên thế giới, các Quỹ bảo trì đường

bộ đều được thành lập trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, chủ yếu là Luật, Sắc lệnh của tổng thống được nghị viện phê chuẩn Một số ít nước, quỹ được thành lập theo Nghị định của Chính phủ, Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào là một điển hình

1.4.1 Quy định về nguồn thu của Quỹ bảo trì đường bộ

Mỗi nước khác nhau có những quy định về các khoản thu khác nhau cho Quỹ bảo trì đường bộ Qua nghiên cứu quy định về nguồn thu của Quỹ bảo trì đường bộ của một số nước có thể thống kê được một số khoản thu:

- Thuế nhiên liệu sử dụng đối với phương tiện giao thông: Thuế xăng, dầu Diezel; khoản thu này chiếm 85% - 95% tổng nguồn thu của Quỹ

- Phí sử dụng đường bộ, phí cầu, phà

- Phí thu hàng năm tùy thuộc vào kiểu loại phương tiện

- Phụ thu đối với các xe vận tải nặng

- Phí và tiền phạt đối với xe quá khổ quá tải

- Phí thu đối với vận tải quá cảnh quốc tế (phương tiện đăng ký ở nước ngoài, phí cấp phép đối với phương tiện khi ra nước ngoài)

Đây là những khoản thu phổ biến tại các quốc gia trên thế giới bởi lẽ những khoản thu này trực tiếp liên quan đến sử dụng đường bộ Ngoài ra cũng

có một số nước quy định nguồn thu từ thuế đăng ký trước bạ phương tiện, phí đăng kiểm xe cơ giới, phí đỗ xe và tiền phạt vi phạm luật giao thông Nhìn chung, nguồn thu của Quỹ bảo trì đường bộ của các nước chủ yếu phục vụ cho công tác bảo trì hệ thống quốc lộ Ở một số nước như Trung Quốc, Ấn Độ,… hình thành Quỹ đầu tư đường cao tốc, nguồn thu của Quỹ được quy định thu qua xăng dầu và thu qua đầu phương tiện sử dụng đường cao tốc [14, tr.10]

Tại CHDCND Lào quy định các khoản thu bao gồm: Thuế xăng, dầu (0,02 USD/lít), phụ thu đối với xe tải nặng (khoảng 600 USD/xe tải từ 3500

kg trở lên, xe càng nặng càng thu nhiều), thu phí đối với xe quá cảnh và các khoản thu khác.[14, tr.11]

Tại Trung Quốc quy định nguồn thu của Quỹ bao gồm: Thuế xăng, dầu diesel sử dụng cho giao thông đường bộ (1 nhân dân tệ/lít diesel và 1,2 nhân dân tệ/lít xăng).[14, tr.11]

Tại New Zealand quy định nguồn thu của Quỹ bao gồm: Thuế nhiên liệu, khoản thu trên cơ sở tấn/km đối với phương tiện sử dụng dầu diesel; phí đăng ký phương tiện, lãi suất từ tài khoản quỹ bảo trì đường bộ.[14, tr11]

1.4.2 Quy định về cơ quan quản lý Quỹ bảo trì đường bộ

Nhằm quản lý Quỹ bảo trì đường bộ một cách công khai, minh bạch, hiệu quả và sử dụng đúng mục đích, các nước đã thành lập Hội đồng quản lý Quỹ gồm các đại diện: Bộ Giao thông vận tải (ngành đường bộ), Bộ Tài chính, đại diện cộng đồng doanh nghiệp, đại diện người sử dụng đường, có thể còn có đại diện chính quyền địa phương Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng quản lý Quỹ là tư vấn cho Bộ trưởng Bộ GTVT, Bộ Tài chính quản lý Quỹ một cách tốt nhất Hội đồng Quỹ sẽ xây dựng quy chế hoạt động gồm các nội dung như (i) Giành được sự ủng hộ của công chúng trong việc chi nhiều hơn cho đường bộ; (ii) Những khoản chi của Quỹ; (iii) Cách thức quản

lý Quỹ; (iv) Mối quan hệ giữa Hội đồng Quỹ và Bộ trưởng Bộ GTVT Chẳng hạn, pháp luật của nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào quy định Hội đồng Quỹ gồm 7 thành viên, trong đó 4 thành viên từ Bộ Công chính và Vận tải và

3 thành viên từ các hiệp hội hay pháp luật của New Zealand quy định Hội đồng gồm 5 thành viên, trong đó có 2 thành viên đại diện Bộ GTVT, 1 thành viên của địa phương, 1 đại diện người sử dụng đường bộ [14, tr.17]

Ngoài ra để giúp việc cho Hội đồng quản lý Quỹ còn có Ban thư ký hoặc Ban điều hành chuyên trách để tiến hành các công việc như: tổng hợp kế hoạch bảo trì của cơ quan quản lý đường bộ; xây dựng các quy định về tài chính của các cơ quan nhận kinh phí phải tuân thủ; phân bổ kinh phí cho các

cơ quan quản lý đường bộ; tiến hành giải ngân và kiểm toán nội bộ

Như vậy, theo quy định của pháp luật một số nước thì Quỹ được quản

lý bởi một cơ quan quỹ độc lập; có sự giám sát chặt chẽ do một Hội đồng đại diện tiến hành, có một Ban thư ký giúp việc hàng ngày; nguồn thu chỉ lấy từ các chi phí liên quan đến sử dụng đường bộ, có các quy định về thiết lập và điều chỉnh mức phí, có những ưu tiên rõ ràng trong chi tiêu, có sự kiểm toán công khai, thường xuyên

1.4.3 Quy định về sự phân bổ kinh phí giữa các cơ quan quản lý đường bộ

Theo kinh nghiệm của các nước chủ yếu có hai cách phân bổ kinh phí Quỹ bảo trì đường bộ, đó là phân chia theo một công thức nhất định và phân chia theo đánh giá về nhu cầu cần thiết

Thứ nhất, phân chia nguồn thu của Quỹ theo một công thức nhất định Dựa vào điều kiện kinh tế - xã hội cũng như cơ chế chính sách phát triển lĩnh vực giao thông đường bộ, mỗi quốc gia quy định việc phân chia nguồn thu của Quỹ theo một công thức nhất định Điển hình có thể kể đến pháp luật Lát-via quy định giành 27% nguồn thu từ thuế đánh vào phương tiện hàng năm và 30% nguồn thu từ thuế nhiên liệu cho các địa phương; Zambia quy định giành 25% tổng nguồn thu của Quỹ cho các tỉnh và 15% cho các thành phố; Lào quy định giành 90% kinh phí phân bổ cho đường quốc gia, 10% cho đường địa phương.[14, tr.17]

Thứ hai, phân chia theo đánh giá về nhu cầu cần thiết Đối với cách phân chia này, các quốc gia trên thế giới thường căn cứ vào tình trạng của hệ thống đường, chi phí bảo dưỡng sử chữa cùng với việc đánh giá nguồn thu của địa phương Chẳng hạn, New Zealand quy định các cơ quan quản lý đường bộ dự thảo kế hoạch bảo dưỡng đường bộ trên cơ sở tiêu chuẩn hóa về quản lý hệ thống đường bộ và trên cơ sở phân tích lợi ích, chi phí Các chuyên gia của Quỹ bảo trì đường bộ sẽ đánh giá lại để bảo đảm các cơ quan đường

bộ đã áp dụng đúng hệ thống quản lý bảo trì đường bộ và đạt được tiêu chuẩn tối thiểu.[14, tr.18]

Hiện nay, nhiều quốc gia trên thế giới đã thành lập Quỹ bảo trì đường

bộ hoặc Quỹ đường bộ và sau khoảng 60 đến 80 năm hoạt động, Quỹ đã phát triển từ thế hệ 1 (phụ thuộc chủ yếu vào nguồn ngân sách nhà nước) lên thế hệ

2 (độc lập tương đối, tự quản) và thế hệ 3 (độc lập cao, tự quản) Đa số các nước đang phát triển áp dụng Quỹ thế hệ 2, các nước phát triển áp dụng Quỹ thế hệ 3.[14,tr.19]

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Từ những nghiên cứu về bản chất của quỹ TCNNS nói chung và Quỹ bảo trì đường bộ nói riêng, pháp luật về hoạt động quản lý và sử dụng bảo trì đường bộ, luận văn đưa ra kết luận sau:

Thứ nhất, Quỹ TCNNS là quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng dựa trên sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và một phần từ ngân sách nhà nước Nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế -

xã hội, để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính, phục vụ các mục đích khuyến khích, hỗ trợ phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và mục đích phát triển cộng đồng khác

Thứ hai, Quỹ bảo trì đường bộ là quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng dựa trên sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân

sử dụng đường bộ và nguồn ngân sách phân bổ hàng năm nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc quản lý, bảo dưỡng thường xuyên, sửa chữa đột xuất và sửa chữa định kỳ theo yêu cầu kỹ thuật đối với từng loại công trình góp phần phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ

Thứ ba, Quỹ bảo trì đường bộ có 4 đặc điểm: (i) Chủ thể thành lập và quản lý Quỹ TCNNS là Nhà nước (ii) Nguồn tài chính hình thành Quỹ là từ

sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và sự hỗ trợ từ ngân sách nhà nước (iii) Mục tiêu của Quỹ là nhằm hỗ trợ thêm cho nguồn NSNN trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước (iv) Quỹ ra đời và tồn tại có tính chất thời điểm (v) Cơ chế hoạt động của Quỹ mang tính linh hoạt cao

Thứ tư, Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ

Thứ năm, Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ bao gồm những bộ phận cơ bản như: (i) Quy định về mục tiêu hoạt động; (ii) Quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý, sử dụng; (iii) Quy định về nguồn hình thành; (iv) Quy định về chủ thể quản lý; (v) Quy định về trình tự, thủ tục; (vi) Quy định về thanh tra, kiểm tra

Thứ sáu, Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong việc quy định thành lập, sử dụng Quỹ Bảo trì đường bộ như: (i) Quy định về nguồn thu của Quỹ; (ii) Quy định về cơ quan quản lý Quỹ; (iii) Quy định về sự phân bổ kinh phí của Quỹ

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ

VÀ SỬ DỤNG QUỸ BẢO TRÌ ĐƯỜNG BỘ

2.1 Khái quát về sự hình thành hệ thống pháp luật về Quỹ bảo trì đường bộ

Ở nước ta, ngay trong giai đoạn nhân dân ta đang tiến hành công cuộc kháng chiến chống Mỹ, nền kinh tế còn hết sức khó khăn, Chính phủ đã rất quan tâm việc tạo nguồn kinh phí để cùng với ngân sách nhà nước cấp cho bảo trì đường bộ Chính sách về thu phí bảo trì đường bộ ở nước ta được thể hiện thông qua Nghị định số 145-TTg ngày 15/3/1958 của Chính phủ quy định tạm thời thể lệ thu phí tổn sửa đường; Thông tư số 43-TC/TDT/P2 ngày 18/4/1958 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định Nghị định số 145-TTg ngày 15/3/1958 Đây là văn bản pháp lý đầu tiên của Nhà nước về thu phí sử dụng đường bộ Theo đó, ngoài một số loại phương tiện được miễn thu phí, các loại xe có động cơ công và tư; các loại xe thô sơ do súc vật kéo, làm vận tải chuyên nghiệp phải đóng phí tổn đường theo tháng với mức thu được tính theo từng nhóm xe

Ngày 01/8/1962 Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định 83/CP ngày 01/8/1962 về việc thu phí tổn sửa đường, thay thế Nghị định số 145-TTg ngày 15/3/1958 và Nghị định số 407-TTg ngày 13/11/1959 Phương thức thu được quy định cụ thể hơn: (i) Đối với xe tải thu theo tấn/km xe chạy và thu theo tấn xe/tháng; (ii) Đối với xe khách, thu theo người người/km xe chạy; (iii) Thu theo tháng đối với các loại phương tiên khác Trong thời kỳ chiến tranh phá hoại của Đế quốc Mỹ, đã tạm hoãn thực hiện Nghị định này

Năm 1987, việc thu phí giao thông đường bộ được thực hiện trở lại Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 211/HĐBT ngày 09/11/1987

cho phép thu phí giao thông đường bộ, đường sông Phương pháp thu quy định trong Quyết định này là tính theo tỷ lệ phần trăm trên doanh thu cước đối với phương tiện vận tải quốc doanh, công tư hợp doanh và theo đầu phương tiện đối với các loại phương tiện vận tải khác Nhược điểm của cách thu này

là khi nền kinh tế chuyển sang hoạt động theo cơ chế thị trường, việc xác định cước vận chuyển làm căn cứ để thu phí giao thông trên thực tế là không thể thực hiện Đến năm 1994, Chính phủ đã ban hành Nghị định 186/CP ngày 07/12/1994 cho phép thu phí giao thông qua giá xăng dầu; tuy nhiên, do thu theo khối lượng xăng dầu bán ra nên có một khối lượng lớn dầu diezel sử dụng cho các ngành Nông nghiệp và phát triển nông thôn, phương tiện giao thông đường thủy, đường sắt, vận hành máy móc công nghiệp, xây dựng,… cũng phải chịu chi phí giao thông

Chính vì bất cập này nên Chính phủ đã chuyển loại chi phí này thành phí xăng dầu theo quy định tại Nghị định số 78/2000/NĐ-CP ngày 26/12/2000 Theo đó, tổ chức, cá nhân nhập khẩu hoặc sản xuất chế biến xăng dầu có nghĩa vụ nộp đủ, đúng hạn số tiền phí xăng dầu vào ngân sách nhà nước theo thông báo của cơ quan thuế; phí xăng dầu được tập trung toàn bộ cho ngân sách trung ương quản lý, sử dụng theo quyết định của Luật ngân sách nhà nước hiện hành Hiện nay, theo quy định số 03/2009/QĐ-TTg ngày 09/1/2009 của Thủ tướng Chính phủ, mức thu là 1.000 đồng/lit đối với xăng các loại và 500 đồng/lít đối với dầu diezel Ngày 11/01/1991 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 13/CT quy định thu phí trực tiếp vào người sử dụng cầu, áp dụng cho cầu Chương Dương, Cầu Bến Thủy, theo đó người sử dụng phương tiện phải nộp phí sử dụng cầu theo lượt cầu Đấy cũng

là phương thức thu được áp dụng đến nay đối với các phương tiện cơ giới đường bộ khi qua trạm thu phí đường bộ Để hoàn thiện hơn chế độ thu phí trực tiếp các phương tiện cơ giới đường bộ tại trạm thu phí khi tham gia giao

thông đường bộ, Bộ Tài chính đã có các Thông tư hướng dẫn chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí sử dụng đường bộ như: Thông tư số 57/1998/TT-BTC ngày 26/12/1998; Thông tư số 109/2002/TT-BTC ngày 06/12/2002 và Thông

tư số 90/2004/TT-BTC ngày 07/9/2004 Số tiền phí sử dụng đường bộ thu trực tiếp từ các trạm thu phí, sau khi trừ chi phí tổ chức thu được nộp vào ngân sách nhà nước để cấp cho bảo trì đường bộ Số tiền trên tuy không lớn nhưng đã phần nào giảm được gành nặng của ngân sách nhà nước cấp cho công tác bảo trì đường bộ

Cùng với sự phát triển của đất nước, phương tiện giao thông đường bộ tăng nhanh, số lượng xe máy đã vượt quá quy hoạch, chất lượng phương tiện được cải thiện, nhiều phương tiện mới, hiện đại được thay thế, phương tiện có tải trọng lớn cũng phát triển nhanh dẫn đến tình trạng phá hủy kết cấu của đường Để đáp ứng yêu cầu bức thiết về bảo vệ, phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, Quỹ bảo trì đường bộ ra đời với sự điều chỉnh của pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng của Quỹ Luật Giao thông đường bộ năm 2008 đã tạo ra cơ sở pháp lý đầu tiên cho việc hình thành Quỹ bảo trì đường bộ Theo đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 18/2012/NĐ-

CP ngày 13 tháng 3 năm 2012 về Quỹ bảo trì đường bộ (được sử đổi bổ sung bởi Nghị định số 56/2014/NĐ-CP ngày 30 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 18/2012/NĐ-CP ngày 13 tháng

3 năm 2012 của Chính phủ về Quỹ bảo trì đường bộ) Đây cũng chính là giai đoạn Quỹ bảo trì đường bộ bắt đầu đi vào hoạt động Các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện triển khai Quỹ được ban hành như Thông tư số 197/2012/NĐ-CP ngày 15 tháng 11 năm 2012 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về hướng dẫn chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí đường bộ theo đầu phương tiện (được thay thể bởi Thông tư số 133/2014/TT-BTC ngày 11 tháng 9 năm

2014 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về hướng dẫn chế độ thu, nộp, quản lý và

sử dụng phí sử dụng đường bộ theo đầu phương tiện); Thông tư liên tịch số

230/2012/NĐ-CP/TTLT-BTC-BGTVT ngày 27 tháng 12 năm 2012 liên tịch

Bộ Tài chính - Bộ Giao thông vận tải về hướng dẫn chế độ quản lý, sử dụng, thanh toán, quyết toán Quỹ bảo trì đường bộ

Như vậy, cùng với sự phát triển của nền kinh tế - xã hội qua từng thời

kỳ, Quỹ bảo trì đường bộ chính thức được thành lập từ năm 2012 và đã huy động được nguồn kinh phí lớn cho công tác bảo trì đường bộ Trong quá trình phát triển của Quỹ bảo trì đường bộ không thể không kể đến vai trò của Nhà nước Có thể thấy, Nhà nước là chủ thể quyết định đến sự tồn tại của Quỹ, Nhà nước tạo ra cơ sở pháp lý cho việc quản lý và sử dụng để Quỹ, góp phần phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ thúc đẩy sự phát triển mạng lưới giao thông quốc gia đồng bộ và hiện đại

2.2 Đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý

và sử dụng Quỹ bảo trì đường bộ

2.2.1 Về mục tiêu hoạt động

Dựa vào nội dung hoạt động, mỗi quỹ tài chính ngoài ngân sách ở Việt Nam có những mục tiêu riêng, hỗ trợ Nhà nước một mảng, một lĩnh vực trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội Quỹ dự trữ quốc gia thì có mục tiêu hỗ trợ Nhà nước chủ động đáp ứng những yêu cầu cấp bách về phòng chống, khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh; bảo đảm quốc phòng an ninh; tham gia bình ổn thị trường, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và thực hiện các nhiệm vụ đột xuất bức thiết khác của nhà nước Cũng với những đặc điểm riêng trong hoạt động, xét về mục đích sử dụng, Quỹ bảo trì đường bộ thuộc nhóm Quỹ hỗ trợ hoạt động phát triển kinh tế Do đó, mục tiêu hoạt động của Quỹ bảo trì đường bộ có mục tiêu hỗ trợ Nhà nước huy động nguồn vốn, bảo đảm nguồn thu đáp ứng nhu cầu bảo trì đường bộ, phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, duy trì tuổi thọ và bảo đảm sự bền vững, an toàn cho công trình đường bộ