Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính

Việc thừa nhận trách nhiệm của nhà nước trước pháp luật, mở rộng phạm vi xét xử của tòa án, cho phép tòa án không chỉ phán quyết về tính hợp pháp của hành vi do người dân thực hiện mà cò

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

HĐTP Hội đồng thẩm phán HĐXX Hội đồng xét xử HTND

Hội thẩm nhân dân HVHC Hành vi hành chính QĐHC Quyết định hành chính TAND Tòa án nhân dân TANDTC Tòa án nhân dân tối cao TTHC Tố tụng hành chính

VKSND Viện kiểm sát nhân dân

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU

Trang

1

1.1 Khái niệm chung về tài phán hành chính và tố tụng hành chính 7

1.2 Kiểm soát hoạt động quản lí hành chính nhà nước bằng tố tụng

hành chính

10

1.3 Đảm bảo hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính 14

II NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

2.2 Qui định về các giai đoạn tố tụng hành chính 37

III MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN LUẬT TỐ

DANH MỤC CHUYÊN ĐỀ Trang

1 Xét xử các vụ án hành chính – cơ chế kiểm soát ngoài đối với hoạt

động quản lí hành chính nhà nước

TS Trần Thị Hiền – Đại học Luật, Hà Nội

64

2 Những yếu tố đảm bảo hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính

TS.Trần Kim Liễu - Đại học Luật, Hà Nội

8 Thủ tục xét xử sơ thẩm và thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính

TS.Trần Kim Liễu - Đại học Luật, Hà Nội

164

9 Thủ tục xét xử phúc thẩm và thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính

Thẩm phán Phạm Công Hùng,Toà Phúc thẩm TANDTC tại TP HCM

MỞ ĐẦU

1 Tính cần thiết nghiên cứu của đề tài:

Trong tiến trình đổi mới toàn diện đất nước, một loạt vấn đề nảy sinh từ thực tiễn quản lí hành chính nhà nước về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, đòi hỏi vai trò tích cực của nhà nước trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người dân Từ năm 1996 (được đánh dấu bởi sự ra đời của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính), Toà án nhân dân được chính thức giao quyền xét

xử các vụ án hành chính, với đối tượng xét xử là các tranh chấp hành chính giữa nhà nước và công dân Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã được sửa đổi năm 1998 và năm 2006 Hai lần sửa đổi này, đều theo hướng gia tăng thêm thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính cho Toà án nhân dân bằng cách liệt kê thêm các loại việc thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của Toà án Năm 2010, Luật Tố tụng hành chính được ban hành, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2011, đánh dấu bước phát triển mạnh mẽ của pháp luật tố tụng hành chính theo hướng hoàn thiện hơn Mặt khác, Luật Tố tụng hành chính được ban hành cũng khẳng định việc thiết lập một cơ chế mới – cơ chế kiểm soát ngoài đối với hoạt động hành chính - là cần thiết, đáp ứng nhu cầu xã hội hiện nay

Luật Tố tụng hành chính năm 2010, đã có tác động tích cực trong việc kiểm soát nền hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của công dân Tuy nhiên, qua hơn ba năm áp dụng, thực tiễn xét xử các vụ án hành chính đã nảy sinh những vấn

đề vướng mắc cần phải được giải quyết bẳng các qui định trong Luật Nghiên cứu, đóng góp ý kiến vào quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính, nhằm góp phần vào công cuộc cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay, đáp ứng hơn nữa việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân là rất cần thiết Đặc biệt, trong thời điểm hiện nay, thực hiện Nghị quyết số 70/2014/QH13 ngày 30/5/2014 của Quốc Hội điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm

kì Quốc hội khóa XIII, năm 2014 và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm

2015, Tòa án nhân dân tối cao đang phối hợp cùng với các cơ quan hữu quan xây

dựng dự án Luật Tố tụng hành chính (sửa đổi), chúng tôi lựa chọn đề tài “Luật Tố tụng hành chính 2010 và thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính” để nghiên

cứu, đánh giá mức độ phù hợp của Luật Tố tụng hành chính năm 2010, xác định những điểm hạn chế gây khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn xét xử các vụ án hành chính, từ đó tìm giải pháp để hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính là cần thiết, có ý nghĩa lí luận và thực tiễn

2 Tình hình nghiên cứu

Tố tụng hành chính là mảng pháp luật không mới đối với pháp luật của rất nhiều quốc gia trên thế giới.Tuy nhiên, đối với Việt nam, thuật ngữ “tố tụng hành chính” chính thức có trong pháp luật Việt Nam từ năm 1996 Do đó, các vấn đề lí luận và thực tiễn về pháp luật Tố tụng hành chính đang là nội dung thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học pháp lí và cán bộ, công chức hoạt động thực tiễn trong ngành Kiểm sát, Toà án Sách báo pháp lí trong và ngoài nước đã bàn nhiều đến các nội dung liên quan đến tố tụng hành chính, như nội hàm của khái niệm tố tụng hành chính, phân biệt tố tụng hành chính với thủ tục hành chính; quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện hành chính…

Trong số những công trình sách, báo pháp lí nghiên cứu về những nội dung liên quan đến tố tụng hành chính có thể nêu ra một số công trình cơ bản sau:

1) Luận án tiến sĩ Luật học “ Thẩm quyền của Toà án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính” Nguyễn Thanh Bình (Đại học Luật Hà Nội 2002 Công trình này đã căn bản phân tích về cơ sở lí luận về thẩm quyền của Toà hành chính, đưa ra một số kết luận có ý nghĩa khoa học về việc trao thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính cho Toà án nhân dân Tuy nhên, công trình này nghiên cứu về thẩm quyền xét xử các loại việc hành chính của Toà án tại thời điểm tố tụng hành chính mới được thực hiện ở Việt nam ( 1996- 2002) Do đó, phần nghiên cứu về thực trạng pháp luật và thực tiễn xét xử hành chính của Toà án, đã không còn tính

thời sự, các kết luận về thực tế không còn giá trị áp dụng trong thời điểm hiện tại nhằm tìm ra những điểm vướng mắc của Luật Tố tụng hành chính năm 2010

2) Luận án tiến sĩ Luật học “ Đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà Hành chính đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay” Hoàng Quốc Hồng (Đại học Luật Hà nội, 2007) Về lí luận, luận án này đã nghiên cứu, phân tích cơ sở lí luận về sự cần thiết của Toà hành chính; đánh giá tổng quát quá trình hình thành và phát triển của Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân; đánh giá tổng quát thực trạng pháp luật và thực tiễn của hoạt động xét hành chính

từ năm 1996 đến 2006, từ đó rút ra được những kết luận cần thiết cho việc đổi mới

về tổ chức và hoạt động của Toà hành chính theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam Luận án không đi sâu nghiên cứu về thực tiễn hoạt động xét xử hành chính của Toà án Việt Nam Mặt khác, những kết luận, đánh giá pháp luật Tố tụng hành chính, được tác giả luận án đưa ra là trên cơ sở nghiên cứu pháp luật Tố tụng hành chính vào thời gian từ năm 2007 trở về trước Do đó, đến thời điểm hiện nay (qua 6 năm) cần phải được xem xét đánh giá lại

3) Luận án Tiến sĩ luật học “Toà hành chính trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của dân, do dân, vì dân” Trần Kim Liễu (Đại học Luật Hà nội, 2011) Luật án này nghiên cứu những vấn đề lí luận và thực tiễn về hệ thống Toà hành chính, đưa ra những mô hình Toà hành chính trên thế giới, từ đó xác định những yêu cầu về lí luận và thực tiễn để xây dựng Toà hành chính đảm bảo nguyên

lí nhà nước là của dân, do dân, vì dân

4) Đề tài nghiên cứu cấp bộ “ Một số giải pháp nâng cao hiệu quả, chất lượng, chất lượng giải quyết khiếu , kiện hành chính tại Toà án Nhân dân theo tinh thần cải cách tư pháp” của Toà án nhân dân Tối cao, (2005), nhóm tác giả Th.s Đặng Xuân Đào; Th.s Lê Văn Minh và Vũ Tiến Trí thực hiện Với tên đề tài nghiên cứu này, Nhóm nghiên cứu là những người trực tiếp làm việc tại toà án, nên công trình này đã nghiên cứu tương đối sát với thực tiễn xét xử các vụ án hành chính Nhóm tác giả đã đưa ra những giải pháp mang tính ứng dụng như tăng cường vai trò của

Thẩm phán hành chính, tăng cường cơ sở vật chất cho Toà án, mở rộng thẩm quyền xét xử hành chính của Toà án về loại việc… Tuy nhiên, kết quả của công trình nghiên cứu này chưa phải được đúc rút từ thực tiễn áp dụng Luật Tố tụng hành chính 2010

5) Một số bài báo, tạp chí, sách chuyên khảo có liên quan:

- Sách chuyên khảo: Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, đồng chủ biên: PGS.TS Nguyễn Như Phát, PGS.TS Nguyễn Thị Việt Hương, NXB Khoa học xã hội, 2010

Công trình này bàn đến các quan niệm khác nhau về tài phán hành chính Tuy nhiên, các tác giả đều thống nhất quan điểm chung về bản chất của tài phán hành chính là việc xem xét và ra các phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính nhằm giải quyết các tranh chấp hành chính Các tác giả của công trình này hướng đến việc phân tích lí luận về tài phán hành chính để tìm đến giải pháp cho vấn đề xây dựng một cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính phù hợp với điều kiện của nhà nước Việt Nam

- Bùi Ngọc Sơn ( 2002), Quyền Tư pháp trong các chính thể hiện đại, Nghiên

cứu lập pháp số 4

- Vũ Thư (1993) Vấn đề tổ các cơ quan Toà án hành chính, tạp chí Nhà nước

và pháp luật số 3

- Đặng Xuân Đào (2002) Về quyền hạn của Toà án khi giải quyết một số vụ án

cụ thể, Tập san, Người bảo vệ công lí số 6

- Đào Kim Cương, Một số căn cứ huỷ quyết định hành chính bị khiếu kiện, cơ quan nhà nước ban hành quyết định hành chính gây thiệt hại cho công dân, Tạp

chí Toà án nhân dân số 5

- Nguyễn Thị Mai (1997) Bàn thêm về thẩm quyền của Toà án trong giải quyết các vụ án hành chính, Tạp chí Toà án nhân dân số 6

- Trần Thị Hiền ( 2009) Pháp luật tố tụng cần gia tăng tính công khai, minh bạch, Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 3

- Toà án nhân dân Tối cao (2001) Sổ tay trao đổi nghiệp vụ giải quyết các vụ

án hành chính tập 2

Những bài báo, tạp chí được công bố, liệt kê trên đây đã phân tích được một

số vấn đề lí luận và thực tiễn liên quan đến pháp luật tố tụng hành chính hành chính

và giải quyết các vụ án hành chính Tuy nhiên, nội dung được đề cập trong các bài viết chưa có tính hệ thống bởi phụ thuộc vào tính chất và hàm lượng của bài báo, tạp chí Những nội dung nghiên cứu về thực tiễn xét xử các vụ án hành chính không còn tính thời sự đối với việc sửa đổi, bổ sung Luật Tố tụng hành chính 2010

Do Luật Tố tụng hành chính mới được ban hành năm 2010 và có hiệu lực từ 01/7/2011, nên chưa có công trình nào nghiên cứu tổng kết thực tiễn hoạt động xét

xử hành chính từ khi áp dụng Luật, tổng kết những vướng mắc, khó khăn trong việc giải quyết các vụ án trong thực tiễn một cách toàn diện Qua đó, đánh giá độ phù hợp của Luật Tố tụng hành chính 2010, nhằm phục vụ trực tiếp việc hoàn thiện Luật Tố tụng hành chính năm 2010

Tôi cho rằng việc nghiên cứu thông qua thực tiễn để đánh giá mức đội phù hợp của Luật Tố tụng hành chính 2010 là cần thiết, nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật

tố tụng, tạo điều kiện tốt nhất về phương diện pháp lí nhằm bảo về quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức trong quản lí hành chính nhà nước

3 Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện đề tài này, nhóm nghiên cứu sử dụng các phương pháp truyền thống trong nghiên cứu khoa học pháp lý như tổng hợp, phân tích, so sánh, thống

kê, phương pháp mô tả phân tích thực tiễn Các phương pháp nghiên cứu được sử dụng nhằm có được kết quả tốt, tin cậy trong việc đánh giá về mức độ phù hợp của Luật Tố tụng hành chính 2010

4 Mục đích nghiên cứu

Làm rõ một số vấn đề lí luận về tố tụng hành chính, về những yếu tố đảm bảo

sự phù hợp của Luật Tố tụng hành chính với thực tế; đánh giá đƣợc những ƣu điểm

và hạn chế của Luật Tố tụng hành chính 2010; kiến nghị đƣợc những nội dung trong Luật Tố tụng hành chính 2010 cần thiết phải sửa đổi, bổ sung, góp phần gia tăng tính phù hợp của Luật Tố tụng hành chính 2010 với thực tế giải quyết các vụ

án hành chính, nâng cao hiệu quả áp dụng Luật

NỘI DUNG

A BÁO CÁO TỔNG THUẬT

I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ NHỮNG YẾU TỐ ĐẢM BẢO HIỆU QUẢ CỦA HOẠT ĐỘNG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

1.1 Khái niệm chung về tài phán hành chính và tố tụng hành chính

Ở mức độ khái quát, tài phán được hiểu là “ phán xử phải trái, đúng sai”1

Nhà nước với tư cách trung tâm thực hiện quyền lực chính trị, là chủ thể thực hiện quản

lí xã hội, nhà nước có trách nhiệm phải thực hiện nhiều hoạt động, bằng nhiều phương thức khác nhau để thiết lập, duy trì và bảo vệ tật tự xã hội, bảo vệ lợi ích của các thành viên trong xã hội Pháp luật là phương tiện chủ yếu để nhà nước thực hiện quản lí Nhà nước căn cứ vào pháp luật, thực hiện quyền phán quyết cách xử

sự của chủ thể nào đó là đúng hay sai và đưa ra cách xử lí thích ứng đối với chủ thể

có cách xử sự trái pháp luật Quyền phán quyết đó, được hiểu là quyền tài phán của nhà nước Tài phán là quyền luôn gắn với nhà nước, xuất phát từ chức năng, nhiệm

vụ của nhà nước phải duy trì trật tự, công bằng xã hội Nhà nước Việt Nam hay bất

kì một nhà nước nào cũng có quyền và trách nhiệm thực hiện hoạt động tài phán Nguy cơ vi phạm pháp luật, xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ luôn tiềm ẩn trong bất kì lĩnh vực hoạt động xã hội nào Do đó, cần thiết phải có hoạt động tài phán của nhà nước để đảm bảo công bằng về quyền lợi, nghĩa

vụ của các thành viên trong xã hội dựa trên cơ sở pháp luật Hoạt động quản lí hành chính nhà nước không nằm ngoài qui luật khách quan này Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước, các chủ thể quản lí có quyền ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính mang tính quyền

1 Nguyễn Như Ý (chủ biên); Đại từđiển tiếng Việt NXB Văn hóa- thông tin Hà nội 1998

lực nhà nước, có tính đơn phương, bắt buộc thi hành đối với các đối tượng quản lí

Vì nhiều lí do khác nhau, các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính do các chủ thể quản lí hành chính thực hiện có thể trái pháp luật, xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức là đối tượng quản lí Việc nảy sinh những tranh chấp giữa chủ thể quản lí hành chính nhà nước với các đối tượng bị quản lí là không thể tránh khỏi, đòi hỏi phải có người đứng ra làm trọng tài để phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lí, đưa ra những biện pháp hợp lí bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên Không ai khác, nhà nước phải là người có quyền và trách nhiệm xem xét về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lí

Các tranh chấp giữa một bên là nhà nước mà đại diện là các chủ thể thực hiện quyền hành pháp để ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính với đối tượng bị quản lí là các tranh chấp hành chính Việc giải quyết các tranh chấp hành chính này bằng cách đưa ra phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành hành chính, hành vi hành chính đồng thời quyết định hình thức xử

lí thích hợp cho từng vụ việc tranh chấp hành chính được hiểu là hoạt động tài phán hành chính Với quan niệm này, hoạt động tài phán hành chính bao gồm: hoạt động xem xét giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính; hoạt động thanh tra, kiểm tra

xử lí vi phạm pháp luật trong hệ thống cơ quan hành chính; hoạt động xét xử các vụ

án hành chính do Tòa án nhân dân thực hiện

Tuy nhiên, cũng có quan niệm về tài phán hành chính với nội dung hẹp hơn Tài phán hành chính là hoạt động xét xử các vụ án hành chính do Tòa án thực hiện theo trình tự tố tụng hành chính

Bộ máy nhà nước dù được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền hay quyền lực thống nhất thì vẫn có sự phân công thực hiện quyền lực ở các mức độ khác nhau giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Hoạt động thực thi mỗi nhánh quyền lực phải tuân thủ những nguyên tắc đặc trưng, phù hợp với tính chất của từng loại hoạt động Điều đó có nghĩa, cần có sự phân biệt tương đối giữa các hoạt

động lập pháp, hành pháp và tư pháp Chúng tôi ủng hộ quan niệm hoạt động tài phán thuộc về quyền tư pháp, doTòa án thực hiện theo nguyên tắc độc lập chỉ tuân theo pháp luật, nhằm đảm bảo có được những phán quyết khách quan Tài phán hành chính không nên là một nội dung của quản lí hành chính nhà nước Nó phải là hoạt động tách khỏi hoạt động hành chính nhà nước vốn mang tính lệ thuộc giữa cấp trên cấp dưới trong hệ thống hành chính Các phương thức giải quyết khiếu nại hay thanh tra, kiểm tra trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính, thực chất chỉ được xem là khâu cuối của qui trình quản lí nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lí Tài phán hành chính nên được hiểu là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính do Tòa án thực hiện, nhằm đưa ra các phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lí, quyết định hình thức xử lí thích hợp theo qui định của pháp luật đối với những trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức

Đương nhiên, hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính do Tòa án thực hiện cũng phải được thực hiện theo trình tự do pháp luật qui định, mà cụ thể là được qui định bởi pháp luật tố tụng hành chính Pháp luật tố tụng hành chính với nội dung qui định toàn bộ qui trình để giải quyết các vụ án hành chính từ khi khởi kiện, thụ

lí đến khi ban hành được phán quyết giải quyết tranh chấp hành chính, kết thúc vụ

án Cùng với qui trình đó, pháp luật tố tụng hành chính cũng xác định quyền, nghĩa

vụ và trách nhiệm của các bên chủ thể trong quá trình giải quyết vụ án hành chính Qua đó, pháp luật tố tụng hành chính xác lập nên cách thức giải quyết vụ án hành chính; xác lập nên mối quan hệ phối hợp giữa các chủ thể tiến hành tố tụng; xác định trách nhiệm và thẩm quyền phán quyết đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính… Tổng thể các qui phạm pháp luật đó tạo nên qui trình tố tụng hành chính Pháp luật qui định về qui trình tố tụng, trao quyền cho Tòa án xét xử các vụ án hành chính để phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện chính là xác định nên cơ chế kiểm soát ngoài đối

với hoạt động hành chính Theo đó, hoạt động của các chủ thể trong quá trình giải quyết vụ án do pháp luật tố tụng hành chính qui định là hoạt động tố tụng hành chính Hoạt động tố tụng hành chính bao gồm hoạt động của chủ thể tiến hành tố tụng hành chính và hoạt động của chủ thể tham gia tố tụng hành chinh Các hoạt động tố tụng sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp góp phần thúc đẩy các quan hệ xã hội phát triển theo hướng tích cực hoặc ngược lại

1.2 Kiểm soát hoạt động quản lí hành chính nhà nước bằng tố tụng hành chính

Theo quan điểm hiện đại, nhà nước cũng phải phục tùng pháp luật, lấy pháp luật làm thước đo chuẩn mực cho mọi hoạt động của mình, nhằm hướng tới sự hoàn thiện hơn, phù hợp hơn để phục vụ cộng đồng Tuy nhiên, sự tuân thủ pháp luật của chính những chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước cũng không tự nhiên có thể đạt được, mà cần phải có cơ chế kiểm soát hữu hiệu Trong đó đặc biệt là vai trò kiểm soát của cơ quan tư pháp thông qua hoạt động xét xử

Kiểm soát hoạt động quản lí hành chính nhà nước được hiểu là tổng thể các hoạt động nhằm hướng đến mục đích đảm bảo hoạt động quản lí hành chính được thực hiện đúng pháp luật, trong sạch và hiệu quả Kiểm soát hoạt động hành chính

có thể được thực hiện bởi cơ chế kiểm soát nội bộ và cơ chế kiểm soát ngoài Kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước bằng tố tụng hành chính hay kiểm soát bằng hoạt động xét xử do Tòa án thực hiện, thuộc cơ chế kiểm soát ngoài đối với nền hành chính Việc thừa nhận trách nhiệm của nhà nước trước pháp luật, mở rộng phạm vi xét xử của tòa án, cho phép tòa án không chỉ phán quyết về tính hợp pháp của hành vi do người dân thực hiện mà còn phán quyết về tính hợp pháp của hoạt động quyền lực do các chủ thể nhân danh nhà nước thực hiện là một bước tiến trong lịch sử văn minh, dân chủ của nhân loại Kiểm soát hoạt động hành chính bằng tố tụng hành chính đã khắc phục những hạn chế của cơ chế kiểm soát hành chính nội bộ (Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại) Đó là tránh được sự ảnh hưởng của mối quan hệ ràng buộc cấp trên cấp dưới; tránh được tình trạng người

bị khiếu nại đồng thời là người giải quyết khiếu nại dẫn đến nguy cơ người khiếu nại khó khăn trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có tranh chấp xảy ra, dễ có tâm lí không tin tưởng vụ việc có thể được giải quyết khách quan công bằng

Thiết lập một cơ chế kiểm soát hữu hiệu đối với hoạt động quản lí hành chính nhà nước là cần thiết Cơ chế đó, đòi hỏi phải có một cơ quan độc lập với hệ thống

cơ quan hành chính để thực hiện hoạt động xét xử hành chính độc lập chỉ tuân theo pháp luật Đáp ứng yêu cầu đó, việc kiểm soát hoạt động hành chính không có cơ quan nào thực hiện tốt hơn hệ thống Tòa án Pháp luật qui định cho Tòa án có quyền xét xử các vụ án hành chính là đáp ứng nhu cầu khách quan của xã hội về sự bình đẳng, dân chủ giữa nhà nước và công dân đồng thời cũng là đáp ứng nhu cầu

về việc kiểm soát quyền lực nhà nước Tuy nhiên, phạm vi và cách thức tổ chức thực hiện quyền xét xử các vụ án hành chính ở các quốc gia khác nhau là khác nhau Điều đó, tùy thuộc vào nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Phương thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước quyết định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các thiết chế trong bộ máy nhà nước

Mức độ kiểm soát hoạt động hành chính bởi hoạt động xét xử các vụ án hành chính do Tòa án thực hiện, phụ thuộc rất lớn vào nội dung của pháp luật Tố tụng hành chính, mà trước hết là những qui định về phạm vi thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án Việc xác định hợp lí về phạm vi xét xử hành chính sẽ đảm bảo đạt được mục đích của hoạt động xét xử hành chính là kiểm soát được hoạt động hành chính nhưng không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của nền hành chính Theo đó, Luật Tố tụng không thể qui định Tòa án có thẩm quyền xét xử tất

cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính Bởi lẽ, nếu tòa án có thẩm quyền xét xử đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính thì nền hành chính rất có thể sẽ rơi vào tình trạng ỳ trệ, thiếu linh hoạt do phải quá mức cẩn trọng Tuy nhiên, nếu pháp luật Tố tụng hành chính loại trừ quá nhiều quyết định

hành chính, hành vi hành chính ra khỏi đối tượng khởi kiện, thì không đảm bảo được tính dân chủ và mục đích kiểm soát nền hành chính thông qua hoạt động xét

xử cũng không thể đạt được như mong muốn Trong vấn đề xác định thẩm quyền xét xử của Tòa án cần phải cân nhắc đến các nội dung như: loại quyết định hành chính được khởi kiện chỉ là quyết định hành chính cá biệt hay bao gồm cả quyết định hành chính qui phạm; các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị loại trừ khỏi phạm vi khởi kiện vụ án hành chính và vấn đề chức danh quản lí ở cấp nào thì có thể là người bị kiện theo tố tụng hành chinh

Tiếp cận từ góc độ quyền lực nhà nước, kiểm sóat hoạt động quản lí hành chính nhà nước bằng tố tụng hành chính cần đảm bảo những yếu tố cơ bản sau:

Thứ nhất: Tăng cường quyền tư pháp trong tố tụng hành chính nhằm tăng

cường kiểm soát của tư pháp đối với hành pháp

Hoạt động xét xử các vụ án hành chính của Tòa án chỉ có thể thực sự hữu hiệu khi quyền tư pháp trong tố tụng hành chính đủ sức mạnh để thực hiện tài phán hành chính Bằng cách nào để gia tăng sức mạnh thực sự cho quyền tư pháp trong tố tụng hành chính là một vấn đề khó khăn, mà trước hết đòi hỏi có cách nhìn nhận phù hợp về phương thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, trên cơ sở đánh giá đúng tính chất của mỗi nhánh quyền lực, tăng cường kiểm soát giữa các nhánh quyền lực một cách phù hợp nhất Cho dù bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập quyền hay phân quyền thì ở các mức độ khác nhau quyền lực nhà nước vẫn được triển khai thực hiện với ba nội dung chính: Lập pháp, hành pháp; tư pháp Tuy nhiên, nếu chỉ dừng ở mức độ chuyên môn hóa hoạt động của các cơ quan công quyền nhằm đảm bảo tính độc lập của mỗi nhánh quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước sẽ bị chia cắt, phân tán và không có khả năng thực hiện được Chính vì vậy, giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp cần có sự phối hợp, kiểm soát lẫn nhau nhằm đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước và trên hết là đảm bảo thực hiện hiệu quả quyền lực nhà nước

Trao quyền xét xử các vụ án hành chính cho Toà án là thêm một cơ chế nữa để kiểm soát tính hợp pháp của hoạt động quản lí hành chình Vấn đề này nên được nhận thức từ góc độ kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các nhánh quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp để đánh giá khách quan về vấn đề tăng cường kiểm soát nền hành chính thông qua tăng cường quyền tư pháp trong tố tụng hành chính

Thứ hai, Đảm bảo tính độc lập của quyền tư pháp trong tố tụng hành chính

và trách nhiệm nghề nghiệp của Thẩm phán

Quyền tư pháp nếu không được đảm bảo bởi tính độc lập, thì không đủ sức mạnh để làm tròn vai trò kiểm soát nền hành chính, bảo vệ công lí

Có nhiều lí do để không quá lo ngại về hậu quả do đảm bảo tính độc lập tương đối của quyền tư pháp Bản thân quyền tư pháp với trung tâm là quyền xét xử, có chức năng bảo vệ pháp luật, bảo vệ công lí Với đặc tính này, quyền tư pháp ít có khả năng xâm lấn các nhánh quyền lập pháp và hành pháp Trong mối tương quan giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhà nước cần có giải pháp làm gia tăng tính mạnh mẽ, quyết đoán của quyền tư pháp để quyền tư pháp thực sự bảo vệ được trật tự pháp luật, giữ vững kỉ cương nhà nước Giải pháp hữu hiệu, đó là đảm bảo tính độc lập tương đối của quyền tư pháp mà thực chất là đảm bảo tính độc lập tương đối của Tòa án

Tất nhiên, không thể đảm bảo tính độc lập của Tòa án chỉ bởi các qui định của luật Tố tụng hành chính về sự độc lập của tòa án, như: Tòa án xét xử độc lập chỉ ruân theo pháp luật; Khi xét xử, Hội thẩm nhân dân ngang quyền với Thẩm phán Tính độc lập của Tòa án nói chung và của Thẩm phán nói riêng bị chi phối bởi rất nhiều yếu tố, bao gồm cả yếu tố kính tế, chính trị, văn hóa – xã hội, pháp luât Đảm bảo tính độc lập tương đối của quyền tư pháp không có nghĩa là thả nổi, việc kiểm soát quyền tư pháp cũng thực sự cần thiết Tuy nhiên, việc kiểm soát quyền tư pháp sẽ không hữu hiệu do tăng cường sự lệ thuộc của quyền tư pháp vào các nhánh quyền lập pháp và hành pháp Cách đó sẽ làm suy yếu quyền Tư pháp Quyền tư pháp sẽ được kiểm

soát tốt hơn từ phía kiểm soát xã hội thông qua dư luận, thông tin, truyền thông Trên hết, quyền tư pháp phải được kiểm soát bằng cơ chế tự thân Có nghĩa, quyền tư pháp phải được kiểm soát bằng chính cơ chế kiểm soát của pháp luật tố tụng Do đó, việc kiểm soát quyền tư pháp hữu hiệu nhất có lẽ nằm trong vấn đề hoàn thiện qui trình tố tụng, xây dựng được một qui trình tố tụng chặt chẽ, đảm bảo nguyên tắc tranh tụng trong quá trình xét xử, đảm bảo người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng kiểm soát được hoạt động tố tụng của từng chủ thể

1.3 Đảm bảo hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính

Đảm bảo hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính là một đòi hỏi vừa mang tính lý luận vừa mang tính thực tiễn Đánh giá hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính khổng thể đơn giản là hiệu của chi phí đầu vào và đầu ra

Dưới góc độ pháp lý, hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính trước hết được đánh giá thông qua hiệu quả của pháp luật tố tụng hành hính Hiệu quả của pháp luật tố tụng hành chính là kết quả của sự tương tác giữa pháp luật tố tụng hành chính và xã hội, được đo bằng hiệu ứng ổn định trật tự xã hội trong lĩnh vực

mà pháp luật tố tụng hành chính tác động điều chỉnh, đồng thời đo bằng sự đồng thuận của cộng đồng được phản ánh qua dư luận xã hội đối với hoạt động tố tụng hành chính Hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính đương nhiên phụ thuộc chất lượng của luật Tố tụng hành chính và quá trình triển khai thực hiện

Thực tế, hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính được định lượng bằng:

- Số lượng các vụ án hành chính được giải quyết thành công (dưới góc độ,

phán quyết của Tòa án được thi hành ngay, các đương sự đều nhận thấy quyền, nghĩa vụ của mình được đảm bảo và không khiếu nại, không kháng cáo, Viện Kiểm sát không kháng nghị)

- Tỷ lệ các vụ án hành chính được giải quyết trên tổng số các vụ án được thụ

lý, trong đó số lượng án bị hủy, sửa thấp hoặc theo hướng giảm dần theo thời gian (được hiểu là vụ án hành chính đã được giải quyết có căn cứ, đúng pháp luật)

- Số lượng vụ án khởi kiện cùng lĩnh vực tại địa phương giảm dần (cho phép suy đoán theo logic: kết quả giải quyết của tòa án đã tác động tích cực theo hướng giúp cơ quan nhà nước hạn chế sai lầm trong quản lý hoặc tác động đến các đối tượng quản lý giúp họ nhận thức đúng pháp luật, không khởi kiện tràn lan, không

Để đảm bảo về mặt chính trị cho hoạt động tố tụng, trước hết, các văn bản pháp luật làm cơ sở cho hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng và người tiến hành

tố tụng phải phù hợp với đường lối chính trị Quá trình ban hành, sửa đổi, bổ sung các đạo luật làm cơ sở cho hoạt động tố tụng, các cơ quan ban hành phải nhằm mục tiêu cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, đặc biệt là bảo đảm phù hợp các Nghị quyết và Kết luận của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp và tinh thần của Hiến pháp 2013

Đối với hệ thống Tòa án, một mặt phải duy trì sự lãnh đạo của Đảng, mặt khác vẫn phải tôn trọng nguyên tắc tổ chức của hệ thống này đó là “độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” Cấp Ủy đảng sẽ lãnh đạo thông qua công tác kiểm tra, đánh giá ưu

điểm, khuyết điểm các hoạt động của các THC Cấp Ủy đảng không can thiệp trực tiếp vào công việc xét xử, không chỉ thị THC khi xét xử mà chỉ khi cần thiết, sẽ phối hợp với cơ quan xét xử để đưa ra đường lối giải quyết những vụ án lớn có thể phương hại đến an ninh chính trị và quốc phòng của đất nước, địa phương

ii) Những đảm bảo pháp lý

Để hoạt động tố tụng hành chính phát huy hiệu lực, hiệu quả trên thực tế, đòi

hỏi phải có hệ thống các quy phạm pháp luật tố tụng hành chính hoàn chỉnh và phù

hợp giúp cho các chủ thể tiến hành tố tụng và chủ thể tham gia tố tụng có thể thực hiện một cách thuận lợi, dễ dàng các quyền và nghĩa vụ của họ Bao gồm các vấn đề sau:

Thứ nhất, quy định của Luật Tố tụng hành chính phải được cụ thể hóa, chi tiết

hóa để đảm bảo rằng các chủ thể có liên quan trong quá trình tố tụng hành chính có

thể hiểu đúng, hiểu thống nhất và áp dụng được các quy định của Luật

- Luật Tố tụng hành chính phải xây dựng và thống nhất được những khái niệm, thuật ngữ căn bản liên quan đến quy trình tố tụng hành chính Mọi khái niệm đều phải được định danh, phải có sự giải thích chuẩn mực, dễ hiểu và thống nhất Các khái niệm phải được quy định cụ thể ngay trong văn bản luật, hạn chế việc phải chi tiết hóa bằng văn bản dưới dưới luật Các văn bản dưới luật chỉ quy định chi tiết những nội dung thuộc về kỹ thuật, quy trình tố tụng Việc giải thích các khái niệm trong các văn bản dưới luật thường dễ làm phức tạp hóa hoặc dễ bị hướng sang cách hiểu khác

- Những nguyên tắc căn bản trong tố tụng hành chính như nguyên tắc pháp chế XHCN, nguyên tắc độc lập xét xử, nguyên tắc bình đẳng trong tố tụng, nguyên tắc hội thẩm nhân dân tham gia xét xử, nguyên tắc đối thoại trong tố tụng hành chính, xét xử khách quan, công bằng…là những nguyên tắc quan trọng ,phải được đảm bảo thực hiện bởi nhiều qui phạm pháp luật nội dung có liên quan và đảm bảo thực hiện trên thực tế, để tránh mang tính hình thức

- Các quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa án phải thống nhất với các quy định luật chuyên ngành để đảm bảo khi đã quy định quyền khởi kiện của công dân, người dân phải thực hiện được, chứ không phải chỉ là việc quy định mang tính hình thức Để có thể quy định một cách phù hợp thẩm quyền của tòa án, chúng tôi cho rằng cơ quan lập pháp cần bám sát vào các yêu cầu căn bản như sau:

Một, lấy xuất phát điểm là vị trí, vai trò của tòa án vốn được xác định là công

cụ hữu hiệu để bảo vệ quyền công dân Vậy, cần phải quy định thẩm quyền cho tòa

án theo cách phát huy tối đa khả năng của cơ quan này trong việc bảo vệ quyền công dân

Hai, xác định thẩm quyền xét xử của tòa án cần xác định tòa án chỉ có quyền

phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính Tòa án chỉ xem xét những khiếu kiện về hành chính quản lý, không xem xét chính sách quản lý hành chính (political dicision)

Ba, Cần tăng cường thẩm quyền cho TAND trong việc xét xử các vụ án hành

chính theo hướng mở rộng để đảm bảo quyền dân chủ của công dân và kiểm soát hữu hiệu đối với hoạt động hành chính Tuy nhiên cần phải đảm bảo Tòa án không quá tải về công việc – vì lĩnh vực hành chính là lĩnh vực rất đa dạng, tần số phát sinh tranh chấp tương đối cao và tính chất tranh chấp đôi khi rất phức tạp Mặt khác, không rơi vào tình trạng thu hẹp thẩm quyền của Tòa án, điều đó đồng nghĩa với việc hạn chế quyền của công dân trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình bằng cơ chế Tòa án

Bốn, đảm bảo tính quyền lực rõ ràng và tính độc lập của người tiến hành tố tụng Việc quy định thẩm quyền theo địa hạt (lãnh thổ) của Tòa án ảnh hưởng đến tính độc lập của cơ quan này Cần quy định theo cách đảm bảo cho Thẩm phán ở cấp xét xử này không bị chi phối bởi cơ quan hành chính địa phương đó Tính độc lập của hoạt động xét xử không chỉ là sự độc lập giữa các thành viên Hội đồng xét

xử mà còn độc lập với các cơ quan hành chính Ngoài ra, muốn hoạt động tố tụng

hành chính thực hiện một cách hiệu quả, cần phải có đội ngũ Thẩm phán có trình

độ chuyên môn cao, phẩm chất đạo đức tốt, liêm khiết và trung thực

Hoạt động xét xử hành chính phải vừa đảm bảo dân chủ, vừa phải đảm bảo kỷ cương, đòi hỏi vừa phải có giải pháp để phát huy quyền tự chủ của công dân trong quan hệ với Nhà nước, mặt khác cũng đề cao vai trò của bộ máy nhà nước, các cán

bộ công chức khi thi hành công vụ cần đánh giá đúng vị trí của hoạt động tố tụng hành chính và nhận thức được tầm quan trọng của cơ chế kiểm soát nền hành chính bằng qui trình tố tụng hành chính Tố tụng hành chính phải được coi là cách thức dễ tiếp cận, thuận lợi cho việc bảo vệ quyền lợi chính đáng cá nhân, tổ chức

iii) Những đảm bảo về kinh tế - xã hội

Các yếu tố kinh tế, xã hội có ý nghĩa không kém phần quan trọng đối với việc góp phần làm nên hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính Các yếu tố kinh tế xã hội là phạm trù rất rộng, bao gồm các yếu tố tác động trực tiếp và yếu tố tác động gián tiếp đến hiệu quả xét xử Ở đây, chúng tôi chỉ giới hạn đề cập đến các yếu tố tác động trực tiếp, bao gồm: điều kiện vật chất cho hoạt động xét xử của tòa án; chế

độ chính sách đối với chủ thể tiến hành tố tụng; nguồn ngân sách dự trù cho thi hành án hành chính và về phía chủ thể tham gia tố tụng, đó là các yếu tố như: trình

độ hiểu biết pháp luật (mặt bằng dân trí); điều kiện kinh tế của công dân

Đối với cơ quan tiến hành tố tụng cần đảm bảo về trụ sở, trang thiết bị, các điều kiện về tài chính để tòa án hoạt động hiệu quả, nhất là các Tòa án ở địa phương cần được quan tâm đầu tư về vật chất Đối với người tiến hành tố tụng cần được đầu tư về chế độ đãi ngộ (lương và các khoản phụ cấp), để đảm bảo rằng người tiến hành tố tụng có thể chuyên tâm và công tác chuyên môn, hạn chế tham nhũng Bên cạnh đó, phải thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội, tăng cường công tác tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật để nâng cao dân trí Khi trình độ kinh tế phát triển, điều kiện sống nâng lên, sự nhận thức về quyền sẽ càng ngày càng hoàn thiện, công dân sẽ ý thức về việc bảo vệ một cách cần thiết các quyền lợi của mình

trước sự xâm hại của các quyết định hành chính, đồng thời, cũng cân đối được những lợi ích cần thiết trong tương quan giữa nhu cầu bản thân và kỷ luật xã hội Việc tăng cường giáo dục ý thức pháp luật sẽ góp phần giúp cho các hoạt động tố tụng được thực hiện một cách văn minh và khoa học

II NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH NĂM 2010 – NHỮNG ĐIỂM TÍCH CỰC, HẠN CHẾ TỪ THỰC TIỄN XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH

2.1 Các qui định áp dụng chung trong quá trình tố tụng giải quyết vụ án hành

chính

2.1.1Qui định của Luật Tố tụng hành chính về các nguyên tắc trong tố tụng hành chính

Nguyên tắc cơ bản của tố tụng hành chính là những tư tưởng chủ đạo được pháp luật

tố tụng hành chính quy định làm cơ sở cho việc xây dựng và thực hiện pháp luật trong toàn

bộ quá trình tiến hành tố tụng để giải quyết vụ ánhành chính Những nguyên tắc này bảo đảm tính thống nhất của các hoạt động tố tụng nói chung đồng thời đảm bảo tính đặc thù của hoạt động tố tụng hành chính nói riêng

Luật Tố tụng hành chính số 64/2010/QH12, ngày 24/11/2010(2)

không quy định cụ thể

về các nguyên tắc cơ bản của tố tụng hành chính, nhưng các qui định tại Chương I của Luật này, thể hiện các nội dung của mười hai nguyên tắc cơ bản sau đây

* Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tố tụng hành chính

Pháp chế xã hội chủ nghĩa với nội dung cơ bản là yêu cầu mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tôn trọng, tuân thủ triệt để pháp luật không chỉ là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức

và hoạt động của nhà nước nói chung(3)

mà còn là nguyên tắc cơ bản có tính chất bao trùm đối với toàn bộ quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật tố tụng hành chính Theo đó, Điều 4 của Luật Tố tụng hành chính quy định: “Mọi hoạt động tố tụng hành chính của

(2) Sau đây viết tắt là Luật Tố tụng hành chính

(3) Xem khoản 1 Điều 8 của Hiến pháp năm 2013

người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, của cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan phải tuân theo các quy định của Luật này.”

Để tuân thủ nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tố tụng hành chính thì yêu cầu tiên quyết là phải xây dựng được hệ thống các quy phạm pháp luật tố tụng hành chính hoàn thiện làm cơ sở pháp lí cần thiết cho việc giải quyết một cách khách quan, nhanh chóng và hiệu quả các vụ án hành chính Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã đánh dấu bước phát triển vượt bậc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính, song các quy định của Luật này còn chưa thực sự đầy đủ, thống nhất và hợp lí Trong đó chủ yếu như sau:

Thứ nhất, Luật Tố tụng hành chính chưa có chế định quy định rõ các căn cứ làm cơ sở

để tòa án phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện Điều này đã ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả giải quyết các vụ án hành chính trong

thực tiễn.(4)

Thứ hai, Luật Tố tụng hành chính còn tồn tại một số quy định chưa thực sự thống

nhất, chưa hợp lí làm giảm hiệu quả giải quyết vụ án hành chính và khả năng thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức Cụ thể, khoản 1 và 2 Điều 3 của Luật này qui định về quyết định hành chính, hành vi hành chính có phạm vi khá rộng Cùng với đó, Điều 28 xác định các loại việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án cũng tương đối

mở theo hướng kết hợp phương pháp loại trừ với phương pháp liệt kê Tuy nhiên, các Điều

29 và Điều 30 của Luật này qui định về thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân các cấp lại không đảm bảo rằng có đủ thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính về quyết định hành chính, hành vi hành chính mà nội dung của các Điều trước đó đã xác định

Trong thực tế, việc đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong hoạt động tố tụng hành chính, chưa thực sự đạt được kết quả như mong muốn, cụ thể: tỷ lệ các bản án, quyết định về vụ

án hành chính bị hủy, sửa do nguyên nhân chủ quan vẫn cao hơn so với tỷ lệ tương ứng về

vụ án hình sự và vụ án dân sự; việc giải quyết một số vụ án hành chính chưa đảm bảo

đường lối xét xử, áp dụng căn cứ pháp luật không phù hợp với tình tiết của vụ án hoặc không thống nhất (5)

Nguyên tắc pháp chế chưa được người tiến hành tố tụng hành chính và những cơ quan hữu quan thực sự coi trọng, “một số cơ quan, tổ chức chưa phối hợp chặt chẽ với toà

án, thậm chí chưa làm hết trách nhiệm của mình theo quy định của pháp luật trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ, giám định, tham gia định giá tài sản, thực hiện uỷ thác tư pháp làm cho quá trình giải quyết vụ án gặp nhiều khó khăn”.(6) Nguyên tắc pháp chế đòi hỏi các bản án, quyết định của Tòa án giải quyết vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật phải được tôn trọng, nghiêm chỉnh chấp hành Tuy vậy, theo báo cáo của Tòa án nhân dân tối cao“ việcbản án tuyên không rõ ràng gây khó khăn cho công tác thi hành án còn chưa được khắc phục triệt để.(7)

*Nguyên tắc hội thẩm nhân dân ngang quyền với thẩm phán khi xét xử vụ án hành chính

Theo nguyên tắc này, hội thẩm nhân dân tiến hành tố tụng hành chính với tư cách là thành viên của hội đồng xét xử sơ thẩm, ngang quyền với thẩm phán trong việc xem xét và phán quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của hội đồng xét xử sơ thẩm Luật Tố tụng hành chính đã có nhiều quy định nhằm bảo đảm sự ngang quyền giữa hội thẩm nhân dân và thẩm phán trong cả quá trình tiến hành phiên toà sơ thẩm vụ án hành chính Tuy nhiên, Luật này lại chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của Tòa án trong việc tạo điều kiện cần thiết để hội thẩm nhân dân nghiên cứu hồ sơ vụ án hành chính; chưa có quy định rang buộc trách nhiệm của Tòa án trong việc bảo đảm thời gian cần thiết cho hội thẩm nhân dân nghiên cứu hồ sơ vụ án hành chính Do đó, hội thẩm nhân dân thường không có đủ thời gian, thông tin cần thiết để có thể thực hiện tốt thẩm quyền của mình ngang với thẩm phán

nguyên tắc này gặp rất nhiều khó khăn,phụ thuộc vào nhiều yếu tố, như:tổ chức hệ thống

Tòa án nhân dân theo cấp hành chính; chế độ tuyển chọn thẩm phán và chế độ nhiệm kì là những nguyên nhân chủ yếu làm cho tòa án nói chung, thẩm phán và hội thẩm nhân dân nói riêng không thực sự độc lập với các cơ quan và cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương Mặt khác, do có sự chênh lệch khá lớn về trình độ chuyên môn nghiệp vụ, mức độ trách nhiệm và thời gian nghiên cứu hồ sơ vụ án hành chính giữa thẩm phán và hội thẩm nhân dân, nên sự độc lập của hội thẩm nhân dân với thẩm phán trong việc đưa ra các ý kiến, lập luận và phán quyết trong tố tụng hành chính là không cao

* Nguyên tắc xét xử tập thể vụ án hành chính 8

Toà án xét xử tập thể vụ án hành chính và quyết định theo đa số là quy định áp dụng đối với hoạt động xét xử nói chung trong tất cả các giai đoạn tố tụng sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm và thủ tục xem xét lại quyết định của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao Nguyên tắc xét xử tập thể vụ án hành chính còn có ý nghĩa đối với việc bảo đảm sự độc lập về trách nhiệm của mỗi thành viên của hội đồng giải quyết vụ án hành chính với phán quyết chung của hội đồng Tuy vậy, Luật Tố tụng hành chính năm 2010, không quy định các trường hợp giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục rút gọn đã làm cho việc giải quyết một số loại vụ án hành chính đơn giản bị kéo dài không cần thiết

*Nguyên tắc xét xử vụ án hành chính công khai

Điều 17 của Luật Tố tụng hành chính quy định: “Việc xét xử vụ án hành chính được

tiến hành công khai Trường hợp cần giữ bí mật nhà nước hoặc giữ bí mật của đương sự theo yêu cầu chính đáng của họ thì toà án xét xử kín nhưng phải tuyên án công khai.”

Tuy vậy, Luật Tố tụng hành chính vẫn còn một số quy định chưa thực sự phù hợp với yêu cầu tuân thủ nguyên tắc này, cụ thể như sau:

Thứ nhất, các quy định về sự có mặt của đương sự, người đại diện, người bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự tại Điều 131 và các quy định về trường hợp hoãn phiên tòa tại Điều 136 của Luật này chưa thực sự thống nhất, rõ ràng, dễ hiểu Từ đó làm hạn chế việc bảo đảm quyền tham gia phiên toà của đương sự, người đại diện của đương

sự, người bảo vệ quyền và lợi ích của đương sự trong thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính

Thứ hai, quy định tòa án ra quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án hành chính trong trường hợp “người khởi kiện đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt” mà

không có sự phân biệt trong các trường hợp người khởi kiện vắng mặt vì lí do khách quan hay có đơn đề nghị tòa án giải quyết vụ án hành chính vắng mặt họ tại điểm c khoản 1 Điều

120 của Luật Tố tụng hành chính là chưa thực sự phù hợp với yêu cầu tuân thủ nguyên tắc xét xử vụ án hành chính công khai và gây khó khăn, ức chế không cần thiết cho người khởi kiện trong quá trình giải quyết vụ án hành chính

* Nguyên tắc hai cấp xét xử trong tố tụng hành chính

Để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự trong tố tụng hành chính và bảo đảm quyền kiểm tra của toà án cấp trên đối với toà án cấp dưới trong việc giải quyết vụ án

hành chính, Điều 19 của Luật Tố tụng hành chính quy định: “Thực hiện chế độ hai cấp xét

xử

Toà án thực hiện chế độ hai cấp xét xử vụ án hành chính, trừ trường hợp xét xử vụ án hành chính đối với khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân Bản án, quyết định sơ thẩm của toà án có thể bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của Luật này…”

Hai cấp xét xử trong tố tụng hành chính chỉ gồm xét xử theo thủ tục sơ thẩm và xét xử theo thủ tục phúc thẩm, còn giám đốc thẩm hay tái thẩm được xác định là thủ tục đặc biệt trong tố tụng hành chính Luật Tố tụng hành chính không áp dụng nguyên tắc hai cấp xét

xử đối với vụ án khiếu kiện về danh sách cử tri là chưa thực sự hợp lí Thiết nghĩ, để giải quyết nhanh chóng, dứt điểm loại vụ án này trước thời điểm tiến hành bầu cử thì việc quy định và áp dụng thủ tục rút gọn là cần thiết và hợp lí hơn so với quy định của pháp luật hiện hành

* Nguyên tắc bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong tố tụng hành chính

Điều 10 của Luật Tố tụng hành chính quy định: “Bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong tố tụng hành chính ”

Đâylà nguyên tắc được đảm bảo trong suốt quá trình tố tụng hành chính Tuy vậy, Luật Tố tụng hành chính hiện hành vẫn còn một số quy định chưa thể hiện triệt để tư tưởng chủ đạo này Cụ thể, Luật Tố tụng hành chính qui định về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án đã loại trừ quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ trên tổng cục trưởng trở lên; loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước9; v.v không chỉ làm vô hiệu quyền khởi kiện vụ án hành chính của các cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi các quyết định, hành vi này mà còn không thực sự phù hợp với nguyên tắc bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong tố tụng hành chính giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành các quyết định hay thực hiện các hành vi này với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác Nói cách khác, Luật Tố tụng hành chính đã “miễn trừ” trách nhiệm với tư cách là người bị kiện của một số cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ra quyết định hành chính, thực hiện hành

vi hành chính tiềm ẩn khả năng xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức cụ thể trong xã hội

* Nguyên tắc bảo đảm quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện trong

tố tụng hành chính 10

Nguyên tắc đảm bảo quyền tự quyết định việc thực hiện quyền khởi kiện tuy có khía cạnh tích cực, song việc tuyệt đối hóa nguyên tắc này lại có khả năng ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của một số đối tượng thuộc nhóm yếu thế trong xã hội Đó là, trường hợp người có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính là người

có năng lực hành vi tố tụng, nhưng họ không hiểu biết pháp luật, không có điều kiện để thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính, họ không thuộc diện được pháp luật tố tụng qui định được thực hiện khởi kiện qua người đại diện theo pháp luật và cũng không thuộc trường hợp Tòa án chỉ định người đại diện khởi kiện Do tuyệt đối hóa nguyên tắc quyền tự quyết định thực hiện khởi kiện hành chính, đã kéo theo việc qui định Viện Kiểm sát không thực hiện quyền khởi tố vụ án hành chính trong mọi trường hợp và như vậy, những đối tượng này rơi vào tình trạng không được bảo vệ quyền và lợi ích của họ trước nguy cơ xâm hại của quyết định hành chính, hành vi hành chính Theo đó, người đã ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính trong trường hợp này không bị rời vào tình trạng

bị kiện ra tòa án

Mặt khác, Tuyệt đối hóa nguyên tắc quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện trong tố tụng hành chính cũng gây tình trạng vô tình cản trở việc thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của công dân Đó là qui định “Người khởi kiện là cá nhân phải ký tên hoặc điểm chỉ vào đơn khởi kiện…”11

Qui định này dẫn đến việc Tòa án không thụ lí đơn khởi kiện do người được ủy quyền hợp pháp kí đơn khởi kiện, mặc dù người được ủy quyền hợp pháp, hoàn toàn có căn cứ, rằng họ chỉ thực hiện các quyền và nghĩa vụ nhận được từ phía người ủy quyền Thực tế cho thấy, việc quá tuyệt đối hóa nguyên tắc tự định đoạt quyền khởi kiện đã phần nào gây khó khăn cho người khởi kiện, nếu họ đang trong thời gian không sống trên lãnh thổ Việt nam, thậm chí có thể xảy ra trường hợp mất quyền khởi kiện do hết thời hiệu khởi kiện

10 Xem Điều 7

11

Điều 105

* Nguyên tắc bảo đảm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong tố tụng hành chính

Điều 11 của Luật Tố tụng hành chính quy định: “Bảo đảm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự

Để nguyên tắc này được đảm bảo thực hiện một cách toàn diện, Luật Tố tụng hành chính cần có qui định hữu hiệu hơn để bảo vệ quyền và lợi ích của ngườichưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, nếu họ không có người khởi kiện Trường hợp này,

theo pháp luật hiện hành thì “Viện kiểm sát có quyền kiến nghị Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đó” 12

Tuy nhiên, theo chúng tôi, qui định này có điểm hạn chế là: Viện kiểm sát, do không còn chức năng kiểm sát chung, nên hầu như không thể có những thông tin cần thiết để thực hiện quyền khiến nghị của mình và Uỷ ban nhân dân cấp xã rất có thể lại chính là người bị kiện, thì chắc chắn cơ quan này sẽ không thể “vô tư” mà cử người kiện chính mình

* Nguyên tắc bảo đảm sự vô tư của những người tiến hành tố tụng hoặc người tham

gia tố tụng hành chính 13

Luật Tố tụng hành chính đã quy định cụ thể, tương đối hợp lí về các trường hợp, thủ tục, thẩm quyền quyết định thay đổi người tiến hành tố tụng, người giám định, người phiên dịch để bảo đảm sự vô tư của họ trong tố tụng hành chính Tuy vậy, trong thực tiễn vẫn còn một bộ phận cán bộ, công chức trong Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân không thực sự vô tư khi giải quyết các vụ án hành chính Theo báo cáo của Tòa án nhân dân tối cao năm 2012: Trong công tác xét xử các vụ án hành chính, còn có thẩm phán có biểu hiện ngại va chạm đối với cơ quan hoặc người có thẩm quyền đã có quyết định hoặc có hành vi hành chính bị khởi kiện, phần lớn là các trường hợp thẩm phán tòa án cấp huyện khi xét xử các vụ án liên quan tới quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân

12

Xem k hoản 3 Điều 23 của Luật Tố tụng hành chính

hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện.(14)

Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là

do việc tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân theo cấp hành chính

* Nguyên tắc bảo đảm quyền dùng tiếng nói, chữ viết của các dân tộc trong tố tụng hành chính

Điều 22 của Luật Tố tụng hành chính quy định: “Tiếng nói và chữ viết dùng trong tố tụng hành chính là tiếng Việt

Bảo đảm quyền dùng tiếng nói, chữ viết của các dân tộc trong tố tụng hành chính không chỉ là yêu cầu cụ thể của nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc mà còn có ý nghĩa bảo đảm sự biểu đạt chính xác các lập luận, yêu cầu hay ý kiến của những người tham gia

tố tụng thuộc các dân tộc khác nhau Theo đó, người tham gia tố tụng hành chính được quyền thỏa thuận lựa chọn hoặc yêu cầu tòa án cử người phiên dịch thích hợp, nếu tiếng nói, chữ viết của dân tộc họ không phải là tiếng Việt Theo chúng tôi, quyền được dùng tiếng nói chữ viết của dân tộc mình phải được bảo đảm ngay cả trong trường hợp người tham gia tố tụng biết tiếng việt nhưng tiếng Việt không phải là tiếng mẹ đẻ, thay vì pháp luật Tố tụng hiện hành chỉ qui định áp dụng trong trường hợp “ người tham gia tố tụng không sử dụng được tiếng Việt.”(15)

Những hạn chế trong pháp luật tố tụng hành chính về việc đảm bảo tuân thủ các nguyên tắc tố tụng có thể ảnh hưởng tiêu cực tới hiệu quả công tác giải quyết các vụ án hành chính Trong điều kiện triển khai thực hiện Hiến pháp năm 2013 thì việc khắc phục những hạn chế nêu trên là cấp thiết mà công tác xây dựng pháp luật cần phải khắc phục

2.1.2 Qui định của Luật Tố tụng hành chính về thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án

Thẩm quyền xét xử hành chính được hiểu là quyền hạn và trách nhiệm của tòa án nhân dân do pháp luật quy định được xem xét đánh giá và ra phán quyết về tính hợp pháp,

tính đúng đắn của các quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện theo trình tự, thủ tục tố tụng nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước, của công dân, tổ chức

Luật tố tụng hành chính đã sử dụng phương pháp loại trừ kết hợp với phương pháp liệt kê quy định mở rộng đáng kể thẩm quyền xét xử vụ án hành chính, tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp tham gia tố tụng, nâng cao hiệu quả cơ chế tư pháp độc lập để kiểm soát hoạt động hành pháp.Thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính bao gồm các loại: Thẩm quyền theo loại việc, thẩm quyền xét xử sơ thẩm theo cấp và lãnh thổ, thẩm quyền phán quyết của tòa án đối trong vụ án hành chính

* Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án theo loại việc

Phù hợp với quan điểm được nêu trong Nghị quyết số 49 –NQ/TW của Bộ chính trị

ngày 02/06/2005 về “Mở rộng thẩm quyền xét xử của tòa án đối với các khiếu kiện hành chính”, nhu cầu giải quyết tranh chấp trong quản lí hành chính và thuận lợi cho người dân,

Điều 28 Luật Tố tụng hành chính quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyềngiải quyết của Toà án

Về kĩ thuật lập pháp, việc quy định theo phương pháp loại trừ trong trường hợp này là hợp lí, đảm bảo được tính ổn định của điều luật Tuy nhiên, bên cạnh những điểm mới tiến

bộ trong quy định về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính, cũng còn có những hạn chế nhất định:

Thứ nhất, khi sử dụng phương pháp loại trừ để quy định những loại khiếu kiện không

thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án: “trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định”, quy định này khiến cho thẩm quyền của Tòa án lại trở nên bị bị giới hạn bởi chính cơ quan hành pháp đang là đối tượng cần bị kiểm soát Hơn nữa, việc giải thích quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ tại Khoản

4 điều 3 Luật tố tụng hành chính vẫn còn chung chung, chưa rõ ràng, minh bạch

Thứ hai, khoản 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính đã quy định về hành vi hành chính

theo cách“hành vi hành chính là hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công

vụ theo quy định của pháp luật” Quy định này chưa thực sự chặt chẽ, có nhiều hành vi của

cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật nhưng không phải là hành vi hành chính Do đó, hành vi hành chính cần được hiểu là “xử

sự được thể hiện bằng hành động hoặckhông hành động của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân

có thẩm quyền theo quy định của pháp luật trong quá trình tiến hành hoạt động quản lí hành chính nhà nước”.16

Thứ ba, đối với các quyết định kỉ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ tổng

cục trưởng và tương đương trở xuống, theo chúng tôi đây là vấn đề cần phải xem xét, sửa đổi theo hướng đảm bảo bình đẳng, công bằng trước pháp luật của tất cả cán bộ, công chức

Thứ tư, Điều 28 Luật tố tụng hành chính, liệt kê các loại: quyết định kỉ luật buộc thôi

việc; danh sách cử tri; quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh là những loại việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án, đã tạo ra mâu thuẫn với các điều luật về định nghĩa quyết định hành chính17 làm giảm tính thống nhất nội tại của Luật Tố tụng hành chính năm 2010

* Thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính

Theo điều 29, điều 30 của Luật tố tụng hành chính, thẩm quyền xét sử sơ thẩm các vụ

án hành chính được giao cho Tòa án nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh Thẩm quyền này được xác định gắn liền với địa giới hành chính, vì vậy có người gọi đây là thẩm quyền theo lãnh thổ hoặc thẩm quyền theo cấp hành chính Cách gọi này không chính xác, nhưng ở mức độ nhất định, cũng phản ánh phần nào cách xác định thẩm quyền của tòa án Theo đó, Tòa án cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính đối với các tranh chấp

có người bị kiện là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan từ cấp huyện trở xuống có cùng phạm vi địa giới với Tòa án Do sử dụng phương pháp liệt kê các loại việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án, nên Luật đã không đảm bảo cho cá nhân, tổ chức được khởi kiện những quyết định hành chính, hành vi hành chính hoàn toàn phù hợp với các qui định của Điều 3 về giải thích thuật ngữ và Điều 28 khoản 1 về các loại quyết

16

Nguyễn Mạnh Hùng, (2011) "Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo Luật Tố tụng hành chính - Sự kế

thừa, phát triển và những nội dung cần tiếp tục được hoàn thiện"

17 Điều 3 khoản 1,2,3,4, Điều 28 khoản 1

định hành chính, hành vi hành chính được khởi kiện vì lí do đơn giản là không có tòa án nào có thẩm quyền giải quyết

Tuy Luật tố tụng hành chính đã đi vào thực hiện được hơn 3 năm, dù vậy việc xác định các “quyết định giải quyết khiếu nại” có thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hay không vẫn còn nhiều tranh cãi, mặc dù đã được HĐTP tòa án nhân dân tối cao ban hành 02 Nghị quyết để hướng dẫn thi hành (Nghị quyết số 02 năm 2011; Nghị quyết số 01/ 2015 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ) Nguyên nhân không xác định được quyết định giải quyết khiếu nại có thuộc đối tượng khởi kiện hay không, chủ yếu cũng do khái niệm quyết định hành chính chưa xác định rõ nội hàm Thêm vào đó, các nghị quyết của HĐTP Tòa án nhân dân tối cao ban hành để hướng dẫn thi hành Luật tố tụng hành chính, lại một lần nữa không rõ ràng về khái niệm quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại với quyết định giải quyết khiếu nại, khi qui định quyết định hành chính

bao gồm “Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính”

(Điểm b khoản 1 Điều 1 của NQ 02 năm 2011, được sửa đổi, bổ sung bởi Điều 1, khoản 2,

NQ 01/ 2015/ HĐTP- TAND TC)

Thực tế cho thấy, nếu xác định quyết định hành chính ban hành sau khi có khiếu nại được hiểu là quyết định giải quyết khiếu nại thì sẽ rất phức tạp về việc xác định thẩm quyền của Tòa án trong tường hợp có cả quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và lần thứ hai và đều bị khởi kiện Theo chúng tôi, HĐTP Tòa án nhân dân Tối cao cần trên cơ sở Luật khiếu nại năm 2011 và NĐ 75/2011, hướng dẫn thi hành Luật này, để hướng dẫn theo tinh thần quyết định hành chính sau khi có khiếu nại không đồng nhất với quyết định giải quyết khiếu nại Mà, đó là Quyết định hành chính do người bị khiếu nại có trách nhiệm phải ban hành để thực hiện nội dung đã được sửa đổi, bổ sung trong quyết định giải quyết khiếu nại (Điều 14 NĐ Số: 75/2012/NĐ-CP)

Pháp luật hiện hành, chưa có những tiêu chí cụ thể về tính hợp pháp của quyết định hành chính, càng không có những qui đinh về việc vi phạm tính hợp pháp ở mức độ nào thì

bị hủy Điều này dẫn đến tình trạng cùng một vụ việc, cùng loại quyết định hành chính

nhưng các cấp Tòa án lại có những quan điểm đánh giá khác nhau về tính hợp pháp của

quyết định hành chính và hành vi hành chính Cá biệt có trường hợp “cùng một tòa án thụ

lí 02 vụ án giống nhau cả về đối tượng xét xử, thủ tục tố tụng và nội dung vụ án, nhưng khi xét xử thì có vụ án Tòa án bác yêu cầu khởi kiện, vụ án khác lại chấp nhận yêu cầu khởi kiện và hủy quyết định hành chính 18

Vấn đề này đặt ra sự cần thiết nên có qui định về án lệ trong xét xử hành chính

2.1.3 Qui định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 về người tiến hành tố tụng hành chính

Luật tố tụng hành chính đã xác định địa vị pháp lý của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng được quy định cụ thể hơn, đầy đủ hơn trước đây Tuy nhiên, qua thực tiễn hơn 3 năm thi hành Luật tố tụng hành chính cho thấy nhiều quy định của Luật tố tụng hành chính vẫn còn hạn chế, bất cập, gây khó khăn cho việc giải quyết các vụ án hành chính, trong đó có các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người tiến hành tố tụng, cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung toàn diện bằng đạo luật tố tụng mới Việc sửa đổi, bổ sung các qui định về người tiến hành tố tụng, đòi hỏi phải thể hiện được tinh thần đổi mới của Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm

2014, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014

Theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính, Chủ thể tiến hành tố tụng gồm cơ quan tiến hành tố tụng và người tiến hành tố tụng Chỉ có Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân (không bao gồm Tòa án quân sự và Viện kiểm sát quân sự) mới có thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính; do đó, cơ quan tiến hành tố tụng gồm có: Tòa án nhân dân (sau đây viết tắt là TAND) và Viện kiểm sát nhân dân (sau đây viết tắt là VKSND) Người tiến hành tố tụng gồm có Chánh án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Tòa án thuộc TAND và Viện trưởng, Kiểm sát viên thuộc VKSND

Qua hơn 3 năm thi hành Luật tố tụng hành chính cho thấy số vụ án hành chính mà các

18 Tòa án nhân dân tối cao, “ Báo cáo công tổng k ết công tác năm 2012 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2013 của Ngành Tòa án nhân dân”, ngày 18/1/2013

Tòa án các cấp đã giải quyết tăng nhiều Nhìn chung người tiến hành tố tụng hành chính đã thi hành nghiêm chỉnh quy định của Luật tố tụng hành chính về nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong quá trình giải quyết vụ án hành chính Quy định của Luật tố tụng hành chính cụ thể hơn nên việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người tiến hành tố tụng cũng thuận lợi hơn, đặc biệt quy định về thủ tục sơ thẩm, phúc thẩm Với việc quy định cụ thể về thẩm quyền của Hội đồng xét xử (Điều 163), Luật tố tụng hành chính là cơ sở pháp lý để Hội đồng xét xử ra bản án, quyết định được rõ ràng, tạo điều kiện cho việc thi hành bản án, quyết định hành chính Trong việc quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời, Thẩm phán, Hội đồng xét xử đã thi hành đúng và nghiêm chỉnh quy định của Luật tố tụng hành chính

Qua thực tế xét xử, có thể nhận thấy người tiến hành tố tụng, Hội đồng xét xử còn có phần lúng túng trong việc thực hiện và bảo đảm tranh tụng tại phiên tòa.Thực tế này do nhiều nguyên nhân Một mặt do Luật tố tụng hành chính chưa quy định cụ thể, một mặt người tham gia tố tụng chưa có nhận thức đúng tranh tụng để chứng minh chân lý khách quan Lý do khác là Thẩm phán, Hội đồng xét xử chưa làm chủ được các tình huống diến biến của hoạt động xét xử, chưa có sự giải thích để các bên đương sự hiểu đúng tranh luận, tranh tụng Vai trò của Kiểm sát viên còn lu mờ Thực tế, Kiểm sát viên tỏ ra như người tham dự phiên tòa hành chính

Theo quy định tại Điều 166 Luật tố tụng hành chính thì tại phiên tòa sơ thẩm “Kiểm sát viên phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án của Thẩm phán, Hội đồng xét xử; việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng hành chính, kể từ khi thụ lý vụ án cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án” Theo Điều 204 Luật tố tụng hành chính, thì tại phiên tòa phúc thẩm “trường hợp chỉ có Viện kiểm sát kháng nghị thì Kiểm sát viên trình bày về nội dung kháng nghị và các căn cứ của việc kháng nghị… Kiểm sát viên phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm” Quy định này làm cho vai trò của Kiểm sát viên chỉ là hình thức Cần phải đặt trách nhiệm của Kiểm sát viên về quan điểm

giải quyết vụ án Thực tiễn cho thấy trong quá trình tranh luận, Kiểm sát viên thấy ý kiến của các bên không phù hợp với đường lối, chính sách và quy định của pháp luật hiện hành, nhưng cũng không được có ý kiến mà cứ để Hội đồng xét xử quyết định, sau đó lại dùng quyền kháng nghị theo trình tự sơ thẩm, phúc thẩm

2.1.4 Qui định của Luật Tố tụng hành chính năm 2020 về quyền, nghĩa vụ của đương sự

Đương sự, theo qui định của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành thuộc nhóm người tham gia tố tụng hành chính, bao gồm: người khởi kiện, người bị kiện và người có quyền nghĩa vụ liên quan.Địa vị pháp lý của đương sự tham gia tố tụng hành chính do pháp luật tố tụng hành chính quy định Đương sự trong vụ án hành chính là nhóm người tham gia tố tụng hành chính không thể thiếu.Khác với người tiến hành tố tụng hành chính,đương

sự tham gia tố tụng hành chính với tư cách độc lập thực hiện các quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính không trển cơ sở quyền lực nhà nước.Việc xây dựng những quy phạm tố tụng hành chính về quyền, nghĩa vụ của đương sự khoa học, hợp lý, minh bạch là cơ sở nền tảng

để pháp luật tố tụng hành chính thực hiện hiệu quả trong thực tiễn giải quyết vụ án hành chính hiện nay Đảm bảo thực hiện nhũng quy định pháp luật về quyền, nghĩa vụ của người

đương sự là trực tiếp bảo đảm quyền của công dân trong tố tụng hành chính

Thứ nhất: Người Khởi kiện trong vụ án hành chính

Về lý thuyết khi định nghĩa người khởi kiện trong vụ án hành chính cần phải đảm bảo các yếu tố như: là ai, điều kiện và nguyên tắc xác định người khởi kiện Ba yếu tố này được diễn đạt càng rõ ràng, càng cụ thể thì càng bảo đảm việc xác định chính xác người khởi kiện trong thực tiễn giải quyết vụ án hành chính

Theo khoản 6 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thì người khởi kiện gồm ba nhóm: Cá nhân, cơ quan, tổ chức Người khởi kiện là cá nhân gồm: công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch Người khởi kiện là cơ quan có thể hiểu là các

cơ quan nhà nước.Tuy nhiên thế nào là cơ quan, thế nào là cơ quan nhà nước cũng là một thuật ngữ cần phải giải thích chính xác dưới góc độ luật học.Thiết nghĩ trong quan niệm về

người khởi kiện chỉ đưa ra thuật ngữ “ cơ quan” chung chung là không bảo đảm rõ ràng và không hợp lí Về nguyên tắc quản lí hành chính, cơ quan hành chính nhà nước không thể là người khởi kiện vụ án hành chính

Định nghĩa về người khởi kiện tại khoản 6 Điều 3 là cách định nghĩa không rõ ràng, không xác định cụ thể các tiêu chí của người khởi kiện Theo chúng tôi, định nghĩa người khởi kiện không nhất thiết phải liệt kê đối tượng khởi kiện, mà nên khái quát các tiêu chí xác định người khởi kiện Khoản 6 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 cần sửa đổi theo hướng:

-Xác định người khởi kiện gồm hai nhóm chủ thể: cá nhân và tổ chức;

-Điều kiện: có quyền, lợi ích bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định, hành vi bị kiện, đã thực hiện việc khởi kiện trong thực tế

Nếu định nghĩa về người khởi kiện được thiết kế theo xu hướng trên thì việc xác định người khởi kiện trong vụ án hành chính sẽ dễ dàng tránh sai sót không đáng có

Thứ hai: Về người bị kiện trong vụ án hành chính, Khoản 7 Điều 3 xác định: “Người

bị kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết

định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, lập danh sách cử tri bị khởi kiện”

Thuật ngữ “có” quyết định, hành vi bị kiện là thuật ngữ không đảm bảo cách hiểu thống nhất khi áp dụng pháp luật để xác định người bị kiện Thực tế, nhiều trường hợp việc xác định chủ thể “có” quyết định hành chính, có hành vi hành chính gặp khó khăn, đặc biệt

là trong lĩnh vực quản lí nhà nước về đất đai Hiện nay, Tòa án căn cứ vào Điều 2 Nghị quyết 02 để xác định Người bị kiện là người có thẩm quyền quản lí Điều này dẫn đến vấn

đề người thực sự ra quyết định hành chính lại không bị xác định là người bị kiện để xác định trách nhiệm cá nhân, dẫn đến tình trạng lẩn tránh trách nhiệm pháp lí khi vi phạm pháp luật Đó là trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân ra quyết định để giải quyết những việc thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân

Thiết nghĩ, người bị kiện cần được xác định là người trực tiếp ký quyết định hành chính bị khởi kiện Bởi việc xác định người bị kiện theo nguyên tắc này sẽ đề cao trách

nhiệm của những chủ thể trực tiếp giải quyết công việc trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước và bảo đảm nguyên tắc bồi thường tối ưu theo Luật Bồi thường Nhà nước

Từ góc độ phân tích trên, việc thiết kế khái niệm người bị kiện nên theo hướng: Xác định người bị kiện là cá nhân có chức danh, chức vụ trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị-xã hội có thẩm quyền quản lí, trực tiếp ký ban hành quyết định hành chính, chỉ đạo thực hiện hành vi hành chính bị khởi kiện

Thứ ba: Về người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan

Khoản 8 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định: Người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức tuy không khởi kiện, không bị kiện, nhưng việc giải quyết vụ án hành chính có liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của họ nên họ tự mình hoặc đương sự khác đề nghị và được tòa án chấp nhận, hoặc được Tòa án đưa vào tham gia với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan Khái niệm người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan nên được định nghĩa đơn giản dễ hiểu hơn theo hướng là cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành vi bị khởi kiện nhưng họ không khởi kiện vụ án hành chính nhưng việc giải quyết vụ

án cần phải đưa họ vào để tham gia tố tụng

2.1.5 Qui định của Luật về khởi kiện, thụ lí vụ án hành chính

Luật tố tụng hành chính năm 2010 quy định quyền khởi kiện vụ án hành chính là quyền yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp Tuy nhiên, để hiện thức hóa quyền khởi kiện vụ án hành chính thì pháp luật cũng qui định những điều kiện nhất định: Thứ nhất: Điều kiện về chủ thể khởi kiện vụ án hành chính, gồm: cá nhân, tổ chức có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính …;

Có năng lực hành vi tố tụng hành chính

Thứ hai: Điều kiện về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Quyết định hành chính, hành vi hành chính được xác định là đối tượng khởi kiện vụ

án hành chính phải đáp ứng các điều kiện: Là văn bản áp dụng pháp luật; Do cơ quan hành chính nhà nước hoặc chủ thể khác có thẩm quyền quản lí hành chính nhà nước; Thuộc các

loại việc được xác định tại Điều 28; Quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lí từ cấp Bộ trở xuống

Thực tiễn cho thấy có rất nhiều vụ án hành chính xác định sai đối tượng khởi kiện vụ

án hành chính “ Trong 3 năm các bản án và quyết định giải quyết vụ án hành chính ở hai cấp thuộc tỉnh bị hủy 18 vụ thì có tới 8 vụ bị hủy do xác định sai đối tượng khởi kiện, chiếm tỷ lệ 44% tổng số án bị hủy”19.Thực tiễn này xuất phát từ việc Luật Tố tụng hành chính qui định chưa thực sự rõ ràng, không dễ nhận diện về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Khoản 6 Điều 3, đã định nghĩa về người khởi kiện Đây là cách định nghĩa chưa khái quát được những yếu tố căn bản để xác định người khởi kiện, bởi vậy khi xác định cá nhân,

tổ chức có thể trở thành người khởi kiện kiện vụ án hành chính, buộc tòa án phải đồng thời xem xét áp dụng nhiều qui định khác nhau của Luật tố tụng (khoản 6 Điều 3, Điều 48 và Điều 54)

Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã thực sự mở ra nhiều cơ hội và tạo điều kiện thuận lợi để cá nhân, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình Tuy nhiên theo chúng tôi, Luật Tố tụng hành chính nên loại bỏ danh sách cử tri khỏi đối tượng khởi kiện hành chính Loại việc này chỉ cần qui định trong Luật khiếu nại là đủ

Thứ ba: Về thời hiệu khởi kiện

Pháp luật cần đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của pháp luật trong việc đảm bảo thời hiệu khởi kiện Đặc biệt là giữa Luật khiếu nại và luật Tố tụng hành chính

2.2 Qui định của Luật tố tụng hành chính năm 2010 về các giai đoạn tố tụng

2.2.1 Thủ tục xét xử sơ thẩm vụ án hành chính

Giai đoạn xét xử sơ thẩm vụ án hành chính có vị trí quan trọng trong toàn bộ quá trình

tố tụng hành chính Có thể nói xét xử sơ thẩm là giai đoạn trọng tâm của hoạt động tố tụng hành chính Các hoạt động tố tụng như khởi kiện, xem xét đơn khởi kiện, thụ lý vụ án, điều

19

Hoàng Thanh Tùng- Phó Chánh án tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu: thực tiễn thi hành Luật Tố tụng hành chính về giải quyết