Kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật

3 MỤC LỤC 3 Một số vấn đề lí luận về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật 4 Một số vấn đề lí luận về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành 49 5 Một số vấn đề lí luận v

BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

******************************

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

KIỂM TRA, RÀ SOÁT, XỬ LÍ, HỆ THỐNG HÓA

VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT

MÃ SỐ: LH-09-08 - ĐHL - HN

Chủ nhiệm đề tài: T.S Bùi Thị Đào

HÀ NỘI, tháng 12 năm 2010

3 Một số vấn đề lí luận về rà soát văn bản qui phạm pháp luật

4 Một số vấn đề lí luận về xử lí văn bản qui phạm pháp luật

5 Một số vấn đề lí luận về hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

6 Mối quan hệ giữa các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

7 Cơ quan quyền lực nhà nước với hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

8 Hoàn thiện pháp luật về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành

9 Thực trạng và hướng hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành

10 Thực trạng và hướng hoàn thiện hoạt động rà soát văn bản qui phạm pháp luật

11 Thực trạng và hướng hoàn thiện hoạt động xử lí văn bản qui phạm pháp luật

12 Thực trạng và hướng hoàn thiện hoạt động hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

2

DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN

3

MỤC LỤC

3 Một số vấn đề lí luận về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật

4 Một số vấn đề lí luận về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau

khi ban hành

49

5 Một số vấn đề lí luận về rà soát văn bản qui phạm pháp luật 65

6 Một số vấn đề lí luận về xử lí văn bản qui phạm pháp luật 80

7 Một số vấn đề lí luận về hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp

8 Mối quan hệ giữa các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống

9 Cơ quan quyền lực nhà nước với hoạt động kiểm tra, rà soát, xử

lí, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

120

10 Hoàn thiện pháp luật về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật

11 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra

văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành

149

12 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động rà soát

13 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xử lí văn

14 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động hệ thống

hóa văn bản qui phạm pháp luật

198

4

PHẦN THỨ NHẤT

MỞ ĐẦU

I Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay, yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật trở nên cấp bách hơn bao giờ hết Mục đích nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật được đặt ra trước hết ngay trong quá trình xây dựng từng văn bản quy phạm pháp luật, trong đó đòi hỏi mỗi văn bản với tính cách là một đơn vị độc lập tương đối trong hệ thống pháp luật phải có chất lượng cao, đồng thời mỗi văn bản phải cùng với các văn bản khác tạo nên hệ thống pháp luật hài hòa, thống nhất, toàn diện Tuy nhiên, vì nhiều lí do khác nhau không phải văn bản nào cũng được ban hành với chất lượng đạt yêu cầu, đồng thời mỗi văn bản quy phạm pháp luật chỉ có thể phát huy giá trị điều chỉnh các quan hệ xã hội trong những điều kiện nhất định, khi điều kiện xã hội thay đổi đến một mức độ nào đó thì văn bản không còn giữ được giá trị điều chỉnh ban đầu nữa, thậm chí gây ra những tác động ngược Mặt khác, do số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành những năm gần đây quá lớn và nhiều khi phải giải quyết những nhiệm vụ khá cấp bách như để điều chỉnh những nhóm quan hệ xã hội mới phát sinh hay để hội nhập quốc tế trong những lĩnh vực nhất định Vì vậy, mối tương quan giữa các văn bản quy phạm pháp luật trong cùng lĩnh vực, giữa các lĩnh vực với nhau hay của các quy định ngay trong cùng một văn bản đôi khi chưa được xử lí hợp

lí làm cho việc thực hiện pháp luật khó khăn và áp dụng pháp luật thiếu thống nhất,làm giảm hiệu quả điều chỉnh của từng văn bản nói riêng và cả hệ thống pháp luật nói chung Do vậy, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật không chỉ

là hoàn thiện từng văn bản riêng biệt mà còn là nâng cao chất lượng của văn bản trong mối quan hệ với các văn bản khác Từ đó xuất hiện nhu cầu đánh giá chất

5

lượng của từng văn bản và đánh giá tổng thể các văn bản quy phạm pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật thực sự có sự thống nhất nội tại cao Tức là phải tiến hành các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật Ở bất cứ giai đoạn nào của quản lí nhà nước, các hoạt động này cũng đều được thực hiện với những qui mô khác nhau nhưng không thường xuyên, liên tục hay ít nhất cũng chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lí đất nước Nguyên nhân thì có nhiều trong đó có nhận thức về ý nghĩa, tầm quan trọng, về nội dung, cách thức tiến hành các hoạt động đó chưa sâu sắc, chưa thống nhất

Vì vậy, việc làm sáng tỏ cơ sở lí luận, cơ sở thực tiễn của các hoạt động này, tìm ra cách thức thực hiện một cách tốt nhất các hoạt động đó đang là vấn đề có

ý nghĩa thiết thực trong thực tế quản lí hiện nay

II Tình hình nghiên cứu đề tài

Kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp là hoạt động thực tế mang đậm tính nghiệp vụ, kĩ thuật Cho dù các hoạt động này đã được tiến hành trên thực tế nhiều lần, khi rải rác, khi tập trung thành đợt song việc nghiên cứu những vấn đề lí luận liên quan đến các hoạt động này vẫn chưa đầy đủ, sâu sắc Các công trình nghiên cứu đã công bố có thể kể đến như: các Giáo trình Lí luận chung về nhà nước và pháp luật của các cơ sở đào tạo luật;

Đề tài cấp bộ “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật- thực trạng và giải pháp hoàn thiện” của Viện Khoa học pháp lí, Bộ Tư pháp; các kỉ yếu hội thảo

do Nhà pháp luật Việt- Pháp phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức trong quá trình xây dựng, sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; luận văn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan về “Kiểm tra và xử lí văn bản qui phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay”; sách chuyên khảo “Xử lí văn bản quản lí hành chính nhà nước khiếm khuyết” của

TS Nguyễn Thế Quyền và rất nhiều bài nghiên cứu của các tác giả khác nhau đăng trên các tạp chí chuyên ngành về những khía cạnh khác nhau của các hoạt

III Phương pháp nghiên cứu

Việc nghiên cứu đề tài được thực hiện trên cơ sở quan điểm của chủ nghĩa Mác- Lê nin về nhà nước và pháp luật Những phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng là phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, lịch sử, xã hội học, thống kê

IV Mục đích nghiên cứu đề tài

Kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là công việc cần phải tiến hành thường xuyên, liên tục để đảm bảo chất lượng cho hệ thống pháp luật Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài nhằm những mục đích sau:

- Làm sáng tỏ cơ sở lí luận của hoạt động rà soát, kiểm tra, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, các yêu cầu về nghiệp vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự, pháp luật của các hoạt động này

- Đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa pháp luật ở nước ta trong giai đoạn vừa qua

- Làm rõ nhu cầu kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật nói chung và nhu cầu kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trong một số ngành luật cụ thể

7

- Đề xuất một số kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

Kết quả nghiên cứu đề tài sẽ là tài liệu tham khảo bổ ích cho các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức tham gia hoạt động rà soát, kiểm tra, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và những người quan tâm đến các hoạt động này cả dưới góc độ lí thuyết và thực tiễn

V Phạm vi nghiên cứu

Đề tài sẽ tập trung nghiên cứu các vấn đề lí luận, pháp lí, thực tiễn của hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật nói chung; hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản pháp luật do một

số cơ quan nhà nước tiến hành; trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao chất lượng thực tiễn của các hoạt động đó

VI Nội dung nghiên cứu

Các chuyên đề nghiên cứu cụ thể của đề tài bao gồm:

1 Một số vấn đề lí luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trước khi văn bản được ban hành

2 Một số vấn đề lí luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau khi văn bản được ban hành

3 Một số vấn đề lí luận về rà soát văn bản pháp luật

4 Một số vấn đề lí luận về xử lí văn bản quy phạm pháp luật

5 Một số vấn đề lí luận về hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

6 Mối liên hệ giữa các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

7 Cơ quan quyền lực nhà nước với hoạt động kiểm tra, rà soát xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

9

PHẦN THỨ HAI BÁO CÁO TỔNG THUẬT

Đề tài:

“Kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật”

1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ KIỂM TRA, RÀ SOÁT, XỬ LÍ,

HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT

1.1 Một số vấn đề lí luận về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi văn bản được ban hành

Khái niệm kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi văn bản được ban hành

Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành là hoạt động đánh giá chất lượng của dự thảo văn bản về tính hợp pháp, tính hợp lí, về thủ tục ban hành, kĩ thuật trình bày giúp cơ quan soạn thảo nâng cao chất lượng bản thảo và tạo cơ sở cho cơ quan ban hành quyết định việc ban hành văn bản Kiểm tra văn bản trước khi ban hành được thực hiện thông qua hai hình thức hoạt động cụ thể là thẩm tra và thẩm định Thẩm tra là hoạt động kiểm tra dự thảo văn bản do các cơ quan, tổ chức trong hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước tiến hành đối với các dự thảo văn bản do cơ quan quyền lực ban hành Thẩm định là hoạt động kiểm tra do các cơ quan, tổ chức trong hệ thống cơ quan hành chính tiến hành đối với dự thảo văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc văn bản của cơ quan quyền lực ban hành nhưng do cơ quan hành chính soạn thảo Dựa vào định nghĩa về thẩm định trong Điều 1 Qui chế thẩm định dự án,

dự thảo văn bản qui phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ có thể định nghĩa

về hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành như sau

“Kiểm tra (thẩm định, thẩm tra) dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật là

10

hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung, hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”

Chủ thể kiểm tra:

Chủ thể thẩm định bao gồm Bộ Tư pháp, tổ chức pháp chế của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan tư pháp ở địa phương Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình, thẩm định dự thảo nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ Tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ thẩm định dự thảo thông tư do Bộ trưởng ban hành Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp thẩm định nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp do Ủy ban nhân dân trình, thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cùng cấp

Chủ thể thẩm tra gồm Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các

Ủy ban khác của Quốc hội, các Ban của Hội đồng nhân dân Hội đồng dân tộc

và các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra các dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Các ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp

Mặc dù hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm trước khi ban hành được tiến hành bởi nhiều cơ quan khác nhau nhưng tất cả các cơ quan đó đều có điểm chung là có sự độc lập tương đối so với cơ quan ban hành và cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản, đồng thời đó là các cơ quan có hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ khá rõ Những điểm chung này cũng là yêu cầu cần thiết đối với cơ quan kiểm tra để đảm bảo tính khách quan cũng như giá trị thiết thực của ý kiến kiểm tra

Nội dung kiểm tra Nội dung kiểm tra gồm: Sự cần thiết ban hành văn

bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp của nội dung

11

dự thảo với đường lối, chính sách của Đảng; sự phù hợp của dự án, dự thảo với Hiến pháp và các văn bản qui phạm pháp luật; tính khả thi của dự án, dự thảo; ngôn ngữ, kĩ thuật soạn thảo Như vậy, nội dung kiểm tra rất rộng bao gồm tất

cả các khía cạnh khác nhau của dự án, dự thảo nhằm đánh giá chất lượng của dự

án, dự thảo một cách toàn diện

Mục đích của kiểm tra Một cách chung nhất, mục đích của kiểm tra văn

bản trước khi ban hành là giảm thiểu khả năng văn bản qui phạm được ban hành

có chất lượng thấp Một cách cụ thể, kiểm tra có hai mục đích Một là, tham mưu, tư vấn cho cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản nâng cao chất lượng bản thảo Hai là, tham mưu, tư vấn cho cơ quan ban hành văn bản trong việc quyết định có ban hành văn bản hay không Cả hai mục đích này đều thể hiện ở chỗ

cơ quan kiểm tra tiến hành kiểm tra toàn diện dự án, dự thảo xuất phát từ góc nhìn độc lập, khách quan đối với quan điểm, cách đánh giá vấn đề của cả cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành văn bản

Qui trình kiểm tra Qui trình kiểm tra nói chung bao gồm: Một là, tiếp

nhận hồ sơ kiểm tra Cơ quan kiểm tra tiếp nhận hồ sơ kiểm tra do cơ quan, tổ chức soạn thảo gửi đến, kiểm tra tài liệu có trong hồ sơ, nếu thiếu thì cơ quan kiểm tra yêu cầu cơ quan, tổ chức soạn thảo cung cấp đầy đủ Hai là, tiến hành kiểm tra Việc kiểm tra được thực hiện đối với tất cả các nội dung kiểm tra, cơ quan kiểm tra có thể độc lập tiến hành hoặc phối hợp với cơ quan, tổ chức soạn thảo tiến hành khảo sát thực tế, tổ chức các cuộc hội thảo phục vụ cho việc kiểm tra Ba là, lập báo cáo kiểm tra Cơ quan kiểm tra phải lập báo cáo kiểm tra thể hiện kết quả kiểm tra, ý kiến chính thức của cơ quan kiểm tra đối với dự án, dự thảo đươc kiểm tra và gửi báo cáo này đến cơ quan ban hành văn bản hay cơ quan, tổ chức soạn thảo hay cả hai tùy từng loại văn bản do pháp luật qui định

1.2 Một số vấn đề lí luận về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành

12

Khái niệm kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành

Mặc dù các văn bản qui phạm pháp luật đã được kiểm tra ngay trong quá trình soạn thảo nhằm hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng văn bản được ban hành mà có chứa đựng khiếm khuyết Tuy nhiên, vì nhiều lí do khác nhau trên thực tế vẫn không thể tránh được khả năng một văn bản ngay khi ban hành đã không hợp pháp hay không hợp lí hay vừa không hợp pháp, vừa không hợp lí Mặt khác, bất cứ văn bản qui phạm nào cũng được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong một khoảng thời gian nhất định mà trong khoảng thời gian

đó bản thân các quan hệ xã hội do văn bản điều chỉnh luôn vận động, biến đỏi không ngừng và yêu cầu, nhiệm vụ quản lí nhà nước cũng có những thay đổi nhất định Vì vậy, có nhiều văn bản đảm bảo chất lượng tại thời điểm ban hành nhưng sau một thời gian thực hiện sẽ không còn phù hợp nữa Tất cả các trường hợp nói trên nếu không được phát hiện nhanh chóng và xử lí kịp thời thường gây những hậu quả bất lợi cho quản lí nhà nước Do vậy, các văn bản qui phạm pháp luật sau khi được ban hành cần được thường xuyên theo dõi, xem xét, đánh giá Hoạt động này nếu được tiến hành bởi các cơ quan quyền lực nhà nước thì gọi là hoạt động giám sát, nếu được tiến hành bởi cơ quan hành chính nhà nước thì gọi là hoạt động kiểm tra Vì sự giống nhau về nội dung, mục đích của hai hoạt động này nên trong phạm vi nghiên cứu của đề tài nói chung và chuyên đề này nói riêng, cả hai hoạt động đó đều được gọi chung là hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành Như vây, có thể coi

“Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nước

có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá về tính hợp pháp và hợp lí của văn bản qui phạm pháp luật, phát hiện những sai trái, không phù hợp nhằm sửa đổi,

bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ nhằm nâng cao chất lượng của văn bản qui phạm pháp luật”

Đặc điểm của kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành:

13

- Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động có tính tổ chức chặt

chẽ Tính tổ chức được hiểu là hoạt động này được tiến hành bởi cơ quan, cán

bộ, công chức có thẩm quyền theo qui trình do pháp luật qui định, trong đó có chia thành qui trình kiểm tra các văn bản có nội dung thông thường với qui trình

kiểm tra các văn bản có nội dung bí mật nhà nước

- Kiểm tra văn bản qui phạm là hoạt động thường xuyên, liên tục Tính thường xuyên, liên tục thể hiện hoạt động này được tiến hành đối với mọi văn bản qui phạm ở bất cứ thời điểm nào trong suốt quá trình văn bản tồn tại Yêu cầu thường xuyên, liên tục của hoạt động kiểm tra này nhằm mục đích phát hiện nhanh chóng, kịp thời văn bản sai trái để hạn chế khả năng văn bản đó gây ra những hậu quả xấu cho quản lí nhà nước

- Kiểm tra văn bản qui phạm là hoạt động có tính nghiệp vụ, kĩ thuật cao Đây là hoạt động đòi hỏi người thực hiện phải có kiến thức chuyên môn nhất định Việc đánh giá văn bản phải dựa trên những tiêu chí cụ thể, chính xác về mặt pháp lí và chuyên môn về từng lĩnh vực quản lí xã hội thì việc đánh giá mới

có ý nghĩa thiết thực, là căn cứ xác đáng để tiến hành xử lí văn bản bằng những hình thức thích hợp

- Kiểm tra văn bản qui phạm là hoạt động mang tính phòng ngừa Kiểm tra được tiến hành với bất cứ văn bản qui phạm nào ngay từ khi văn bản vừa được ban hành để phát hiện sớm văn bản sai trái, ngăn ngừa khả năng gây hậu quả xấu do việc thực hiện văn bản sai trái

Vai trò của hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành Hoạt động này có một số vai trò quan trọng sau:

- Góp phần bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật Vai trò này thể hiện thông qua nội dung kiểm tra là kiểm tra tính hợp pháp, hợp lí của văn bản nhằm phát hiện những khía cạnh bất hợp lí, bất hợp pháp của văn

để hạn chế, loại trừ khả năng đó xảy ra trên thực tế

- Góp phần bảo đảm tính khả thi của văn bản Hoạt động kiểm tra có thể phát hiện được những văn bản, những qui định không phù hợp thực tế ngay từ khi ban hành hay bị lạc hậu do điều kiện xã hội thay đổi dẫn đến việc sửa đổi,

bổ sung, bãi bỏ các văn bản, qui định đó làm tăng tính khả thi của pháp luật

Nội dung kiểm tra văn bản qui phạm sau khi ban hành

Nội dung kiểm tra bao gồm:

- Sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội

và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

- Sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó;

- Sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản;

- Sự thống nhất giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan

Để kiểm tra những nội dung nói trên cơ quan kiểm tra phải xác định: văn bản có được ban hành đóng căn cứ pháp lí không; có đóng thẩm quyền không; văn bản có nội dung hợp pháp không; văn bản có được ban hành theo đóng thể thức và kĩ thuật trình bày không; văn bản có được ban hành theo đóng thủ tục không; nội dung của văn bản có phù hợp với điều kiện xã hội không, có phù hợp với các qui phạm xã hội khác không Tất cả các căn cứ nói trên đều được xem xét để kết luận chính xác về tình trạng của văn bản là đối tượng kiểm tra

15

Thẩm quyền kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật

Thẩm quyền kiểm tra được xác định trong hai trường hợp: một là, tất cả các cơ quan ban hành văn bản qui phạm pháp luật đều tự kiểm tra văn bản của chính cơ quan mình ban hành Đây là hoạt động tự kiểm tra Hai là, mỗi cơ quan nhà nước chỉ được kiểm tra đối với những văn bản qui phạm do một số cơ quan khác ban hành Hoạt động này gọi là kiểm tra (giám sát) theo thẩm quyền

Đối với các cơ quan quyền lực nhà nước: Quốc hội có quyền kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc Hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước Hội đồng nhân dân nhân dân các cấp có quyền kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp, của Hội đồng nhân dân cấp dưới

Đối với cơ quan hành chính nhà nước: Chính phủ kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ kiểm tra các văn bản có qui định liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lí nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh kiểm tra văn bản của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện;

Uỷ ban nhân dân cấp huyện kiểm tra văn bản của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp xã

Qui trình kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật

Trước hết, cơ quan kiểm tra nhận văn bản kiểm tra Tất cả các văn bản qui phạm pháp luật đều phải được cơ quan ban hành gửi đến các cơ quan có

16

thẩm quyền kiểm tra văn bản Cơ quan kiểm tra vào sổ theo dõi văn bản đến

để thuận tiện cho công tác kiểm tra Sau đó văn bản được giao cho người trực tiếp kiểm tra Văn bản sẽ được kiểm tra về tất cả các nội dung theo qui định của pháp luật Nếu văn bản là đối tượng kiểm tra có dấu hiệu trái pháp luật thì

cơ quan kiểm tra sẽ thông báo cho cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lí văn bản bằng hình thức thích hợp

1.3 Một số vấn đề lí luận về rà soát văn bản qui phạm pháp luật

Khái niệm rà soát văn bản qui phạm pháp luật

Hệ thống pháp luật bao gồm nhiều văn bản qui phạm pháp luật hợp thành Mỗi văn bản qui phạm là một thành phần vừa có tính độc lập tương đối, vừa có mối quan hệ mật thiết với các văn bản qui phạm pháp luật khác

Sự thống nhất về nội dung, hình thức của các văn bản qui phạm pháp luật là yêu cầu tất yếu bảo đảm hiệu quả điều chỉnh của từng văn bản cũng như của

cả hệ thống pháp luật nói chung Việc xem xét các văn bản qui phạm pháp luật trong mối tương quan với nhau vì vậy là nhu cầu tất yếu trong quản lí nhà nước, quản lí xã hội Công việc này được gọi là rà soát văn bản qui phạm

pháp luật Như vậy, "Rà soát văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động do

các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện nhằm xét lại các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành để đánh giá tính phù hợp với các quy định của pháp luật, tính thống nhất và hợp lý của các văn bản quy phạm pháp luật được rà soát"

Đặc điểm của rà soát văn bản qui phạm pháp luật

- Rà soát văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động có tính chuyên môn, nghiệp vụ cao Đặc điểm này thể hiện ở chỗ người rà soát phải có những kiếm thức chuyên môn và nghiệp vụ nhất định mới có thể tiến hành tập hợp được các văn bản qui phạm phù hợp với phạm vi rà soát và mới có thể đánh giá

hệ thống pháp luật, vừa định hướng cho quản lí nhà nước trong thời gian tới Đồng thời, rà soát còn phục vụ cho hoạt động hệ thống hóa pháp luật hay xây dựng những văn bản pháp luật quan trọng

- Rà soát văn bản qui phạm pháp luật có mục đích bảo đảm tính thống nhất, hợp pháp của hệ thống pháp luật Trên cơ sở xem xét các văn bản qui phạm trong mối quan hệ với nhau, rà soát văn bản qui phạm có khả năng phát hiện ra các văn bản có khiếm khuyết, tạo tiền đề cho hoạt động xử lí để nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật

Vai trò của rà soát văn bản qui phạm pháp luật

- Phát hiện những bất cập, thiếu sót của hệ thống pháp luật hiện hành Khi kiểm tra từng văn bản riêng biệt có thể phát hiện ra những khiếm khuyết chứa đựng trong từng văn bản đó và phần nào liên quan tới các văn bản khác, nhưng khi rà soát, mỗi văn bản được nhìn nhận trong mối tương quan với toàn

bộ hệ thống thì những khiếm khuyết thuộc về hệ thống mới thực sự lộ rõ Chẳng hạn, sự thiếu thống nhất, tản mạn của các qui định về cùng một vấn đề, các lỗ hổng pháp lí do sự thiếu ăn khớp giữa các qui định khác nhau khó có thể phát hiện khi kiểm tra từng văn bản nhưng lại dễ dàng phát hiện khi rà soát nhiều văn bản đồng thời

- Tạo tiền đề cho hoạt động xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Thông qua rà soát có thể phát hiện nhu cầu ban hành văn bản qui phạm pháp

18

luật mới nhằm loại bỏ những mâu thuẫn, chồng chéo của các qui định hiện hành, xóa bỏ các lỗ hổng pháp lí hay tăng tính khả thi của pháp luật Mặt khác, khi phát hiện ra các văn bản có những khiếm khuyết mà sự tồn tại của các văn bản đó ảnh hưởng nghiêm trọng đến kết quả quản lí, hay làm tổn hại những quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hay cộng đồng thì cơ quan rà soát có thể đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử lí các văn bản đó

- Kiểm soát hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật Đối với từng văn bản qui phạm pháp luật riêng biệt thì rà soát là hoạt động đi sau hoạt động xây dựng văn bản nhưng đối với cả hệ thống pháp luật nói chung thì rà soát là hoạt động không thể thiếu trong xây dựng pháp luật Hoạt động này không chỉ tác động trực tiếp đến các văn bản trong phạm vi rà soát mà còn tác động vào quá trình xây dựng pháp luật nói chung nhằm tạo ra các văn bản qui phạm có chất lượng cao, có mối quan hệ hài hòa với các văn bản khác trong

cả hệ thống pháp luật

Chủ thể rà soát văn bản qui phạm pháp luật

Pháp luật hiện hành không qui định cụ thể thẩm quyền rà soát văn bản qui phạm pháp luật mà chỉ qui định chung là các cơ quan nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của mình có trách nhiệm thường xuyên rà soát văn bản qui phạm pháp luật Đồng thời pháp luật cũng qui định Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm rà soát văn bản do cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp ban hành Do vậy, trên thực tế, hoạt động rà soát thường được thực hiện bởi

cơ quan hành chính nhà nước

Phạm vi rà soát văn bản qui phạm pháp luật

Tùy theo yêu cầu cụ thể của mỗi lần rà soát mà hoạt động rà soát có phạm vi khác nhau Thông thường rà soát được thực hiện trong những phạm

vi sau: rà soát theo năm ban hành: là rà soát những văn bản được ban hành trong một năm hay trong một số năm nhất định; rà soát theo chủ thể ban hành:

19

là rà soát các văn bản do một hoặc một nhóm cơ quan nhà nước ban hành trong một khoảng thời gian nhất định; rà soát theo ngành, lĩnh vực: là rà soát các văn bản được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong một ngành, một lĩnh vực quản lí nào đó; tổng rà soát: là rà soát tất cả các văn bản qui phạm pháp luật được ban hành trong một khoảng thời gian tương đối dài, thường là trong mười năm để có sự đánh giá tổng thể đối với cả hệ thống pháp luật

1.4 Một số vấn đề lí luận về xử lí văn bản qui phạm pháp luật

Khái niệm xử lí văn bản qui phạm pháp luật

Xử lí văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính tổ chức, quyền lực nhà nước, được tiến hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo thủ tục

và nguyên tắc do pháp luật quy định nhằm đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật sai trái

Xử lí văn bản qui phạm pháp luật có các đặc điểm:

- Xử lí văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động có tính tổ chức, quyền lực nhà nước Hoạt động này chỉ được tiến hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, theo thủ tục pháp luật qui định

- Xử lí văn bản qui phạm pháp luật chỉ được tiến hành đối với văn bản sai trái và phải đảm bảo có căn cứ theo qui định của pháp luật Việc kết luận một văn bản qui phạm pháp luật sai trái trên cơ sở đó tiến hành xử lí bằng hình thức phù hợp phải dựa trên những căn cứ pháp luật qui định như: văn bản phải được ban hành đóng căn cứ pháp lí; văn bản phải được ban hành đóng thẩm quyền; nội dung của văn bản phải phù hợp với các qui định của pháp luật; văn bản phải được ban hành đóng thể thức và kĩ thuật trình bày; văn bản phải tuân thủ các qui định về thủ tục ban hành, đăng Công báo, đưa tin

- Hoạt động xử lí văn bản quy phạm pháp luật sẽ gây ra những hậu quả pháp lí nhất định đối với văn bản bị xử lí, đó là văn bản sẽ bị đình chỉ thi hành,

20

bị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ Việc văn bản bị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ nội dung tùy thuộc vào tình trạng sai trái cụ thể của văn bản

- Việc xử lí văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật có thể dẫn đến truy cứu trách nhiệm pháp lí đối với chủ thể ban hành văn bản trái pháp luật Một cơ quan, cá nhân ban hành một văn bản qui phạm pháp luật sai trái cũng đồng nghĩa với việc cơ quan, cá nhân đó thực hiện sai trái nhiệm vụ, quyền hạn của mình nên tùy theo tính chất và mức độ sai trái của văn bản mà người ban hành văn bản phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hoặc trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật

Các nguyên tắc xử lí văn bản qui phạm pháp luật

- Văn bản có dấu hiệu trái pháp luật phải được cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản thông báo ngay cho cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản để tự kiểm tra và xử lí Việc thực hiện văn bản sai trái có khả năng dẫn tới những hậu quả xấu cho xã hội nên văn bản sai trái càng được xử lí sớm càng giảm bớt tác động tiêu cực của văn bản Vì vậy, khi phát hiện ra văn bản sai trái thì phải thông báo ngay cho người có thẩm quyền để xử lí kịp thời

- Việc xử lí văn bản trái pháp luật phải được tiến hành một cách khách quan, toàn diện, kịp thời và triệt để theo đóng quy định của pháp luật Xử lí văn bản là nhằm hoàn thiện chính bản thân văn bản bị xử lí và cả hệ thống pháp luật nói chung nên nếu xử lí không chính xác thì đảm bảo giá trị của hoạt động xử lí

- Các văn bản trái pháp luật phải bị đình chỉ thi hành ngay và phải bị bãi

bỏ hoặc huỷ bỏ kịp thời Việc đình chỉ thi hành văn bản trước khi có biện pháp

xử lí thích hợp nhằm giảm thiểu khả năng gây hậu quả xấu của văn bản

- Cơ quan, người có thẩm quyền xử lí văn bản phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết luận và quyết định xử lí của mình; nếu quyết định xử lí trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lí do quyết định đó gây ra Xử lí

21

văn bản qui phạm pháp luật cũng là hoạt động thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của

cơ quan xử lí Mặt khác, xử lí văn bản có thể ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu lực pháp lí của văn bản nên nếu xử lí không đóng đắn lại có thể làm giảm giá trị tác động của văn bản, ảnh hưởng xấu đến các quan hệ xã hội do văn bản điều chỉnh

- Nghiêm cấm cơ quan, tổ chức và cá nhân can thiệp vào quá trình xử lí văn bản trái pháp luật Nguyên tắc này đảm bảo tính chính xác, khách quan cho hoạt động xử lí văn bản

1.5 Một số vấn đề lí luận về hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

Khái niệm hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

Hệ thống pháp luật bao gồm nhiều qui phạm pháp luật được ban hành ở những thời điểm khác nhau, trong các văn bản khác nhau, do các cơ quan khác nhau ban hành Thông thường, các qui định về cùng một vấn đề khó tránh khỏi tản mạn, mâu thuẫn, chồng chéo gây khó khăn cho việc thực hiện và áp dụng qui phạm pháp luật trên thực tế Do vậy, sắp xếp các qui định pháp luật theo một trật tự xác định là nhu cầu khách quan trong quản lí nhà nước Hệ thống hóa pháp luật là hoạt động thu thập, tập hợp, sắp xếp các qui định pháp luật hoặc các nguồn pháp luật (văn bản qui phạm pháp luật) theo những trật tự nhất định Nói cách khác là từ hệ thống pháp luật (các qui định pháp luật, văn bản qui phạm pháp luật ) tiến hành tập hợp, sắp xếp thành những hệ thống nhỏ hơn phục

vụ cho mục đích nghiên cứu, thực hiện và áp dụng pháp luật của các tổ chức và

cá nhân trong xã hội

Mục đích hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

- Hoạt động hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật nhằm tạo ra một hệ thống văn bản qui phạm pháp luật cân đối, hoàn chỉnh, thống nhất trong đó vai trò của các đạo luật ngày càng quan trọng đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã

- Hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật còn có mục đích làm cho nội dung pháp luật phù hợp với những yêu cầu của đời sống, có hình thức rõ ràng,

dễ hiểu, nâng cao giá trị pháp lí của các qui định pháp luật, tạo ra bộ luật, pháp lệnh về từng lĩnh vực tiện lợi cho việc nhận thức, thực hiện và áp dụng chúng trong đời sống nhà nước và xã hội

Ý nghĩa của hoạt động hệ thống hóa

- Hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật là một trong những biện pháp

để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Ý nghĩa này được thể hiện ở việc hệ thống hóa làm cho hệ thống pháp luật có chất lượng cao hơn, dễ thực hiện hơn

- Hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật là một trong những biện pháp góp phần bảo đảm và nâng cao hiệu quả của quản lí nhà nước Pháp luật là phương tiện chủ yếu để nhà nước quản lí xã hội, chất lượng của pháp luật càng cao thì hoạt động quản lí nhà nước càng dễ dàng, thuận tiện, đóng nội dung, đóng mục đích quản lí mà nhà nước định ra

- Hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật có ý nghĩa trong việc nghiên cứu lịch sử về pháp luật trong các lĩnh vực quản lí nhà nước

Hình thức hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

* Hình thức tập hợp hóa:

Tập hợp hóa văn bản qui phạm pháp luật là hình thức thu thập và sắp xếp

các qui định pháp luật hoặc các văn bản qui phạm pháp luật thành tuyển tập luật

23

lệ theo những trật tự nhất định như theo chuyên đề, theo ngành quản lí, cơ quan ban hành, tên gọi, thời gian ban hành văn bản Hình thức tập hợp hoá pháp luật không làm thay đổi nội dung, hiệu lực của các qui định pháp luật, các văn bản pháp luật được tập hợp hóa Các qui định pháp luật, các chương, các mục hoặc toàn bộ văn bản qui phạm pháp luật được giữ nguyên như văn bản gốc kể cả tên chương, số thứ tự cũng như cách trình bày trong quá trình tập hợp hóa không được sửa đổi, không được bổ sung các qui định pháp luật mới (không thay đổi nội dung và cả cấu trúc hình thức của qui phạm, chương của văn bản qui phạm pháp luật gốc)

* Hình thức pháp điển hóa

Pháp điển hóa văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động của cơ quan nhà

nước có thẩm quyền nhằm tập hợp các qui phạm, văn bản qui phạm pháp luật hiện hành và sắp xếp chúng lại trong một chỉnh thể thống nhất, khoa học để tạo thành một văn bản qui phạm pháp luật mới

Pháp điển hoá pháp luật là hình thức cao hơn của hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật, được tiến hành theo ngành luật hoặc theo lĩnh vực quản lí nhà nước Khác với tập hợp hóa, quá trình pháp điển hóa không chỉ dừng lại ở việc lựa chọn, sắp xếp các qui định pháp luật hiện hành mà các qui định pháp luật được pháp điển hóa có thể bị sửa đổi cả về nội dung, hình thức cũng như hiệu lực Khi tiến hành pháp điển hóa, bên cạnh việc lựa chọn những qui định pháp luật đã có từ các văn bản qui phạm pháp luật cũ còn có thể bổ sung thêm các qui định pháp luật mới để thay thế cho các qui phạm đã bị loại bỏ và khắc phục những chỗ trống, loại bỏ những qui định pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, lạc hậu được phát hiện trong quá trình tập hợp văn bản, sửa đổi các qui phạm hiện hành, nâng cao hiệu lực pháp lí của chúng

Chủ thể hệ thống hóa

24

Do sản phẩm của tập hợp hoá pháp luật chỉ là những tuyển tập luật lệ về không có giá trị pháp lí độc lập nên bất kỳ một tổ chức, cá nhân nào cũng có thể tiến hành Tuy nhiên, do nhu cầu quản lí xã hội bằng pháp luật luôn được coi trọng nên chủ thể hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật chủ yếu là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình các cơ quan nhà nước có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các văn bản qui phạm pháp luật Nếu phát hiện có qui định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành các văn bản hay qui định pháp luật đó

Đối với hoạt động pháp điển hoá pháp luật thì phải do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành, vì đây chính là một dạng của hoạt động xây dựng pháp luật

1.6 Mối liên hệ giữa các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

Mối liên hệ giữa các hoạt động này thể hiện ở sự độc lập tương đối của mỗi hoạt động cũng như ở sự tác động qua lại giữa chúng

Sự độc lập tương đối của các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật Sự độc lập trước hết thể hiện là mỗi

hoạt động nói trên được tiến hành bởi những chủ thể nhất định: hoạt động kiểm tra văn bản trước khi ban hành được tiến hành bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, các ban của Hội đồng nhân dân,

Bộ Tư pháp, tổ chức pháp chế của các bộ, cơ quan tư pháp ở địa phương với đặc điểm chung là các cơ quan này không đồng thời là cơ quan soạn thảo hay cơ quan ban hành văn bản Hoạt động kiểm tra văn bản sau khi văn bản được ban hành được tiến hành bởi chính cơ quan ban hành và các cơ quan có thẩm quyền

25

khác Chủ thể tiến hành rà soát, hệ thống hóa ít được pháp luật qui định cụ thể

và thường tập trung vào cơ quan hành chính nhà nước (trừ pháp điển hóa) Hoạt động xử lí văn bản thuộc thẩm quyền của nhiều cơ quan, đó là những cơ quan

có thẩm quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan ban hành văn bản Thứ hai là thời điểm tiến hành mỗi hoạt động: hoạt động kiểm tra văn bản trước khi ban hành chỉ được thực hiện trong quá trình xây dựng văn bản, các hoạt động khác thường được thực hiện sau khi văn bản được ban hành, đôi khi được thực hiện trước khi ban hành văn bản nhằm phục vụ cho việc ban hành một văn bản

cụ thể như rà soát chẳng hạn Thứ ba là về đối tượng của hoạt động: kiểm tra văn bản trước khi ban hành luôn có đối tượng kiểm tra là dự thảo văn bản, các hoạt động khác có đối tượng là văn bản qui phạm pháp luật Mặc dù cùng là văn bản qui phạm nhưng có hoạt động có thể thực hiện đối với từng văn bản riêng biệt, có hoạt động nhất thiết phải tiến hành đồng thời đối với nhiều văn bản Thứ tư là mục đích tiến hành các hoạt động đó: kiểm tra văn bản trước khi ban hành luôn có mục đích chính là nâng cao chất lượng của từng văn bản cụ thể, các hoạt động khác thường có mục đích vừa đảm bảo chất lượng của từng văn bản, vừa đảm bảo chất lượng của cả hệ thống pháp luật

Sự tác động qua lại giữa các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí văn bản qui phạm pháp luật Thứ nhất, mỗi hoạt động trong đó có thể là một khâu tất

yếu trong quá trình thực hiện hoạt động khác như rà soát trong quá trình hệ thống hóa Thứ hai, mỗi hoạt động có thể là tiền đề cho hoạt động khác như kiểm tra, rà soát là tiền đề của xử lí Thứ ba, một hoạt động có thể làm phát sinh hoạt động khác như sau khi rà soát, phân loại văn bản thì phải kiểm tra để xác định tình trạng của các văn bản cụ thể nhằm áp dụng các biện pháp xử lí thích hợp Thứ tư, các hoạt động có thể hỗ trợ lẫn nhau, việc thực hiện tốt hoạt động này sẽ tạo điều kiện cho việc thực hiện hoạt động khác được thuận lợi, chính xác như kiểm tra văn bản trước khi ban hành được thực hiện tốt thì các hoạt

Với vị trí là cơ quan quan trọng nhất trong bộ máy nhà nước, cơ quan quyền lực nhà nước có chức năng lập pháp, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước và quyết định các vấn đề quan trọng của cả nước hoặc địa phương Khi thực hiện các chức năng nói trên, cơ quan quyền lực có vai trò quan trọng trong việc xây dựng và bảo đảm chất lượng cho các văn bản qui phạm pháp luật Việc bảo đảm chất lượng văn bản qui phạm được cơ quan quyền lực thực hiện thông qua hoạt động giám sát, thẩm tra, xử lí, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

Hoạt động giám sát, xử lí văn bản qui phạm pháp luật của Quốc hội

Theo các qui định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội thì Quốc hội xem xét văn bản qui phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội

Khi phát hiện văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội thì Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xét, quyết định việc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó tại kì họp gần nhất Quốc hội ra nghị quyết để xử lí các văn bản trái pháp luật

Hoạt động giám sát, xử lí văn bản của các cơ quan của Quốc hội Ủy

ban thường vụ Quốc hội tự mình hoặc theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội hoặc của Đại biểu Quốc hội quyết

27

định xem xét văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội Ủy ban thường vụ Quốc hội

đó

Hoạt động thẩm tra của cơ quan quyền lực nhà nước Tất cả các văn

bản qui phạm pháp luật của cơ quan quyền lực đều được thẩm tra trước khi ban hành Hoạt động thẩm tra được thực hiện bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, các ban của Hội đồng nhân dân

Hoạt động hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan

quyền lực nhà nước Hệ thống hóa văn bản qui phạm thường được tiến hành

bằng hai hình thức là tập hợp hóa và pháp điển hóa Trên thực tế, tập hợp hóa thường được tiến hành bởi cơ quan hành chính nhà nước Trong khi đó, pháp điển hóa được tiến hành bởi Quốc hội vì kết quả của hoạt động này ở Việt Nam hiện nay thể hiện dưới dạng bộ luật Do yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền

và hội nhập quốc tế cũng như đòi hỏi của thực tiễn quản lí, việc pháp điển hóa những năm gần đây được tiến hành rất tích cực Khá nhiều công trình pháp điển hóa ra đời góp phần hoàn thiện pháp luật, nâng tầm điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng, ổn định đời sống xã hội

28

3 HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG THỰC

TẾ CỦA HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, RÀ SOÁT, XỬ LÍ VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT

3.1 Hoàn thiện pháp luật về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành

Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành có mục đích nâng cao chất lượng của văn bản Các qui định của pháp luật điều chỉnh hoạt động này ngày càng hoàn thiện tạo cơ sở cho các hoạt động trên thực tế Tuy nhiên, pháp luật hiện hành vẫn còn một số điểm hạn chế cần được thay đổi để đảm bảo hoạt động kiểm tra văn bản trước khi ban hành thực sự phát huy giá trị tích cực

Thứ nhất, qui định về tính độc lập tương đối của cơ quan kiểm tra Mục đích

xác định cơ quan kiểm tra có tính độc lập tương đối về tổ chức so với cơ quan, tổ chức soạn thảo (sau đây gọi là cơ quan soạn thảo), cơ quan ban hành văn bản là để đảm bảo tính khách quan của ý kiến kiểm tra, giảm bớt tính chủ quan trong hoạt động của cơ quan soạn thảo, tăng khả năng đánh giá vấn đề một cách toàn diện của cơ quan ban hành Song, theo qui định của pháp luật thì cơ quan thẩm định tham gia vào hầu hết hoạt động của cơ quan, tổ chức soạn thảo từ việc là thành viên của Ban soạn thảo đến việc soạn thảo văn bản, khảo sát các vấn đề liên quan đến nội dung văn bản Việc cùng với cơ quan soạn thảo thực hiện hiện nhiều hoạt động trước khi tiến hành thẩm định như vậy không thể tránh khỏi sự ảnh hưởng bởi quan điểm của cơ quan soạn thảo cũng như các ý kiến khác nhau xuất hiện trong quá trình soạn thảo Thực tế này chắc chắn khó đảm bảo tính độc lập của ý kiến thẩm định Điều đó nói lên rằng, ý kiến thẩm định gần như không còn giữ được vai trò tạo thêm một góc nhìn (khác với cơ quan soạn thảo) để cơ quan có thẩm quyền ban hành có thể đánh giá vấn đề toàn diện hơn, bớt chịu ảnh hưởng bởi quan điểm của cơ quan soạn thảo Nên chăng, pháp luật cần giảm bớt sự tham gia của cơ quan thẩm định vào các hoạt động của cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản

29

Thứ hai, qui định về mối quan hệ giữa cơ quan kiểm tra và cơ quan soạn thảo

Quan hệ giữa cơ quan kiểm tra và cơ quan soạn thảo là mối quan hệ vừa kiềm chế, vừa phối hợp Sự kiềm chế của cơ quan kiểm tra thể hiện ở chỗ, trước hết, hoạt động kiểm tra trong quá trình soạn thảo văn bản giống như sự cảnh báo đối với cơ quan soạn thảo rằng nếu bản thảo có những sai sót ở bất cứ khía cạnh nào đều có thể được phát hiện bởi cơ quan có trách nhiệm và việc quyết định thông qua văn bản hay không của cơ quan ban hành không chỉ phụ thuộc vào việc thuyết trình của cơ quan soạn thảo mà còn phụ thuộc vào ý kiến (mang tính phản biện) của cơ quan kiểm tra Đồng thời, hoạt động kiểm tra có mục đích chính là chỉ ra cho cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành thấy những sai sót về nội dung, hình thức, thủ tục xây dựng văn bản để chỉnh lí trước khi ban hành văn bản Đây chính là sự kiềm chế cơ quan soạn thảo khỏi nóng vội, chủ quan hoặc đánh giá phiến diện thực trạng các quan hệ xã hội, nhu cầu và khả năng điều chỉnh của nhà nước về các vấn đề liên quan đến nội dung văn bản, coi trọng lợi ích cục bộ hơn lợi ích toàn cục, lợi ích trước mắt hơn lợi ích lâu dài trong quá trình xây dựng văn bản Sự phối hợp xuất phát

từ cơ sở là tất cả các hoạt động của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình xây dựng văn bản đều có chung mục đích là làm cho dự thảo có thể đạt được chất lượng cao nhất

Pháp luật hiện hành về mối quan hệ này có những hạn chế và nên được thay đổi như sau: Một là, cơ quan thẩm định phải tham gia vào quá nhiều hoạt động của cơ quan soạn thảo và cùng một lúc cơ quan thẩm định có thể phải thẩm nhiều dự án, dự thảo nên

dễ dẫn đến quá tải Cần giảm bớt số lượng hoạt động cơ quan thẩm định phải tham gia cùng cơ quan soạn thảo Hai là, ý kiến thẩm tra không được gửi cho cơ quan soạn thảo hay cơ quan trình dự án, dự thảo nên không có giá trị lớn trong việc giúp cơ quan soạn thảo nâng cao chất lượng bản thảo Nên qui định ngoài việc báo cáo thẩm tra phải gửi cho

cơ quan ban hành thì cũng phải gửi cả cho cơ quan soạn thảo để cơ quan đó hoàn thiện bản thảo Ba là, cùng là hoạt động kiểm tra văn bản trước khi ban hành nhưng vai trò của

cơ quan thẩm tra và cơ quan thẩm định quá khác nhau mà không dựa trên những cơ sở

30

khoa học vững chắc Đặc biệt là sau giai đoạn thẩm tra, cơ quan thẩm tra có vai trò chủ trì các hoạt động hoàn thiện bản thảo và cơ quan soạn thảo chỉ là cơ quan phối hợp trong các hoạt động đó Qui định này không đảm bảo đóng vị trí của cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra trong quá trình xây dựng văn bản mà nên qui định ngược lại là cơ quan soạn thảo là cơ quan chủ trì, cơ quan thẩm tra là cơ quan tham gia trong các hoạt động nhằm hoàn thiện bản thảo sau giai đoạn thẩm tra

Thứ ba, qui định về nội dung kiểm tra Nội dung kiểm tra phải thể hiện được hết

các vấn đề cần kiểm tra bảo đảm rằng văn bản khi được ban hành không còn bị khiếm khuyết do thiếu cẩn trọng trong quá trình xây dựng Theo pháp luật hiện hành thì tính cấp thiết của việc ban hành văn bản không thuộc nội dung thẩm tra, trong khi báo cáo thẩm tra là căn cứ quan trọng để cơ quan ban hành quyết định việc ban hành văn bản Nếu không thẩm tra tính cấp thiết của việc ban hành văn bản thì cơ quan ban hành không được tư vấn về vấn đề này nên có thể dẫn đến việc quyết định ban hành văn bản cho dù chưa thực sự cần thiết phải ban hành văn bản đó Đối với các văn bản qui phạm do địa phương ban hành thì tính khả thi của văn bản không phải là nội dung bắt buộc phải thẩm định mà chỉ là nội dung bắt buộc của hoạt động thẩm tra Như vậy, với văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành thì chỉ được thẩm định mà không được thẩm tra và nếu không thẩm định về tính khả thi thì khó tránh khỏi việc văn bản được ban hành hoàn toàn hợp pháp nhưng không phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế nên sẽ khó thực hiện hoặc thực hiện nhưng hiệu quả không cao Đối với văn bản của Hội đồng nhân dân ban hành thì được thẩm tra Nhưng như đã nói ở trên, ý kiến của cơ quan thẩm tra chỉ được gửi cho

cơ quan ban hành mà không được gửi cho cơ soạn thảo văn bản nên có thể đến khi xem xét, thông qua văn bản tại cơ quan ban hành dự thảo văn bản sẽ bị trả lại cơ quan soạn thảo vì thiếu tính khả thi thì sẽ gây lãng phí thời gian, công sức của các cơ quan có liên quan rất nhiều Vì vậy, nên qui định tính khả thi của dự thảo là nội dung bắt buộc của thẩm định

31

Thứ tư, qui định về việc phát huy giá trị của ý kiến kiểm tra Là hoạt động xem

xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật, ý kiến kiểm tra cần được gửi cho cơ quan soạn thảo để cơ quan soạn thảo chỉnh lí bản thảo, gửi cho cơ quan ban hành để cơ quan này có thêm cơ sở quyết định có ban hành văn bản hay không Đối với văn bản qui phạm do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành và được trình bởi cơ quan hành chính nhà nước, kiểm tra bao gồm thẩm định và thẩm tra Trong đó báo cáo thẩm định chỉ được gửi tới cơ quan soạn thảo, báo cáo thẩm tra được gửi tới có quan ban hành Vì vậy, nói chung hoạt động kiểm tra hữu ích đối với hoạt động của cả cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành Tuy nhiên, với văn bản qui phạm do cơ quan hành chính ban hành thì chỉ được kiểm tra thông qua hoạt động thẩm định nhưng báo cáo thẩm định không nằm trong hồ sơ trình dự thảo và trong quá trình thảo luận, thông qua văn bản cũng không có đại diện cơ quan thẩm định đọc báo cáo thẩm định Như vậy, vai trò tư vấn của cơ quan thẩm định đối với cơ quan soạn thảo rất hạn chế Nên chăng cần qui định báo cáo thẩm định phải là tài liệu bắt buộc trong hồ sơ trình dự thảo và khi xem xét, thông qua văn bản cần có đại diện cơ quan thẩm định đọc báo cáo thẩm định là khâu bắt buộc Ngược lại, báo cáo thẩm tra lại không được gửi cho cơ quan soạn thảo văn bản nên không phát huy được giá trị giúp cơ quan soạn thảo nâng cao chất lượng bản thảo Do vậy, nên qui định báo cáo thẩm tra phải được gửi cho cả cơ quan soạn thảo như đã nói ở trên

3.2 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành

Kể từ khi Luật Ban hành văn b ản qui phạm pháp luật được ban hành và đặc biệt khi có nghị định cụ thể hóa vấn đề kiểm tra văn bản thì hoạt động kiểm tra văn b ản sau khi ban hành có những chuyển biến tích cực Số lượng văn bản được kiểm tra ngày càng nhiều trong đó bao gồm

cả tự kiểm tra, kiểm tra theo thẩm quyền và nhất là hoạt động kiểm tra

32

do Cục kiểm tra văn b ản qui phạm pháp luật của Bộ Tư pháp tiến hành Hoạt động này tiến hành đ ối với các văn b ản đã được ban hành trước đây, những văn bản mới ban hành và có cả kiểm tra theo chuyên đề tập trung vào những văn b ản qui phạm pháp luật trong một lĩnh vực nhất định đã phát hiện rất nhiều văn bản có sai sót Các cơ quan có chức năng kiểm tra văn b ản đã bố trí lực lượng thích hợp đảm nhiệm công tác này Nhiều cơ quan đã xây d ựng cơ s ở dữ liệu phục vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản Mặc dù vậy, hoạt động kiểm tra cũng còn những hạn chế như chưa có sự thống nhất giữa các qui định của pháp luật về kiểm tra;

sự phối hợp giữa các cơ quan trong công tác kiểm tra chưa hài hòa, đ ội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra còn thiếu; các điều kiện vật chất phục

vụ công tác kiểm tra chưa đ ạt yêu c ầu của công việc Do vậy, để đảm bảo chất lượng hoạt động kiểm tra văn b ản sau khi ban hành c ần:

Hoàn thiện pháp luật: qui định rõ hơn đ ặc trưng c ủa văn bản qui phạm pháp luật để xác định rõ đ ối tượng kiểm tra; mở rộng nội dung kiểm tra bao gồm cả tính hợp pháp và tính hợp lí

Kiện toàn vể tổ chức cơ quan có chức năng kiểm tra văn b ản qui phạm pháp luật: với cơ quan mà kiểm tra là một trong những hoạt động chính thì c ần có bộ phận chuyên môncho công tác này, các cơ quan khác thì nên b ố trí cán b ộ chuyên trách làm công tác kiểm tra

Nâng cao trình độ cho cán bộ làm công tác kiểm tra: việc đánh giá văn bản bị kiểm tra đòi hỏi người kiểm tra phải có kiếm thức cần thiết

về pháp luật, về các vấn đề liên quan đ ến nội dung văn b ản bị kiểm tra Trình độ cán bộ yếu sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiểm tra

Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong công tác kiểm tra, đặc biệt giữa cơ quan ban hành văn b ản với cơ quan kiểm tra, giữa cơ quan kiểm tra với cơ quan xử lí văn b ản

rà soát trên thực tế cũng được tiến hành thường xuyên với chất lượng cao hơn đặc biệt khi cần chuẩn bị ban hành văn bản có hiệu lực pháp lí cao về một vấn đề, một lĩnh vực nhất định hoặc khi Việt Nam gia nhập điều ước quốc tế Mặc dù vậy, công tác rà soát văn bản qui phạm pháp luật cũng còn nhiều hạn chế như khối lượng văn bản cần rà soát quá nhiều

mà đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác này lại thiếu, các qui định của pháp luật về công tác rà soát chỉ mới là một vài qui định quá chung không thể hiện rõ nội dung, qui trình thực hiện nên không đủ cơ sở để tiến hành cũng như ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan Để công tác rà soát văn bản qui phạm pháp luật được thực hiện tốt cần nâng cao nhận thức của nhà nước nói chung, của những người làm công tác rà soát nói riêng về vai trò của công tác này trong xây dựng và thực hiện pháp luật; hoàn thiện các qui định của pháp luật tạo cơ sở pháp lí cần thiết cho hoạt động rà soát; tăng cường cả về số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ trực tiếp thực hiện hoạt động rà soát; bảo đảm kinh phí cần thiết phục vụ cho hoạt động này

3.4 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động xử lí văn bản qui phạm pháp luật

Trong những năm gần đây, hoạt động xử lí văn bản qui phạm pháp luật ngày càng được chú ý và đã đạt được nhiều kết quả khả quan Số lượng văn bản được phát hiện có

34

dấu hiệu trái pháp luật khá nhiều và hầu hết đã được xử lí bằng những hình thức thích hợp góp phần bảo đảm pháp chế, chất lượng hệ thống pháp luật, củng cố lòng tin của nhân dân vào chính quyền, nâng cao tinh thần trách nhiệm của nhà nước, của cán bộ, công chức nhà nước trong xây dựng và thực hiện pháp luật Tuy nhiên, công tác xử lí văn bản qui phạm pháp luật vẫn còn những hạn chế nhất định như có cơ quan, địa phương chưa thực sự coi trọng việc xử lí văn bản, khi được cơ quan có thẩm quyền yêu cầu xử lí thì không xử lí kịp thời hoặc tìm cách lẩn tránh việc xử lí; khối lượng văn bản cần kiểm tra để xử lí quá lớn nên nhiều văn bản kém chất lượng chưa được phát hiện, xử lí kịp thời; các qui định của pháp luật liên quan đến khái niệm văn bản qui phạm pháp luật, đối tượng xử lí, hình thức xử lí vẫn chưa rõ ràng hoặc chưa được hiểu thống nhất cũng gây khó khăn cho công tác này Vì vậy, để nâng cáo chất lượng hoạt động xử lí văn bản qui phạm pháp luật cần:

Nâng cao tinh thần trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật để hạn chế việc ban hành văn bản kém chất lượng;

Hoàn thiện qui định về khái niệm văn bản qui phạm pháp luật, về các yêu cầu về hình thức, nội dung đối với văn bản qui phạm pháp luật làm cơ sở cho hoạt động xử lí;

Có cơ chế thích hợp để phối hợp các cơ quan hữu quan trong các hoạt động liên quan đến xử lí văn bản qui phạm pháp luật để hoạt động này được thực hiện dễ dàng và hiệu quả

3.5 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

Hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay được thực hiện theo hai hình thức: tập hợp hóa và pháp điển hóa Cho đến nay, pháp điển hóa đã được thực hiện đối với một số ngành luật mà đối tượng điều chỉnh là những quan hệ xã hội có

độ ổn định tương đối cao như luật hình sự, luật dân sự, luật tố tụng hình sự, luật tố tụng dân sự, luật lao động Nhiều bộ luật đã được ban hành tạo nên tính thống nhất cao trong

35

các ngành luật tương ứng Tuy nhiên, việc pháp điển hóa theo chủ đề hầu như chưa có, ngoại trừ hoạt động pháp điển hóa về xử lí vi phạm hành chính đang được tiến hành Song song với pháp điển hóa là tập hợp hóa văn bản qui phạm pháp luật Hoạt động này rất được chú ý những năm gần đây Có thể kể đến hoạt động của Cục kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật của Bộ Tư pháp Cơ quan này đã tập hợp hóa các văn bản thuộc nhiều lĩnh vực với các mục đích khác nhau như để xác định văn bản hết hiệu lực, không còn phù hợp với văn bản mới được ban hành để kịp thời kiến nghị sửa đổi, bổ sung; để phục vụ cho việc triển khai thực hiện văn bản mới, phục vụ cho công việc của các cơ quan nhà nước khác nhau hoặc để hoạch định chính sách phát triển kinh tế, xã hội trong những lĩnh vực, những vùng miền nhất định Không chỉ Cục kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật của Bộ Tư pháp mà các tổ chức pháp chế của các bộ, ngành cũng tập hợp hóa văn bản thuộc lĩnh vực quản lí của ngành, các địa phương cũng tập hợp hóa các văn bản qui phạm pháp luật thực hiện trên phạm vi địa phương phục vụ cho việc áp dụng pháp luật một cách thống nhất Mặc dù hoạt động hệ thống hóa trong thời gian qua đã được chú trọng và đạt được những kết quả đáng khích lệ nhưng do khối lượng văn bản qui phạm pháp luật lớn và sự biến đổi thường xuyên của các quan hệ xã hội nên nhu cầu hệ thống hóa rất lớn Giải pháp cần thiết trong thời gian tới là tập hợp hoá pháp luật vẫn phải tích cực thực hiện, song quan trọng hơn là pháp điển hoá theo đóng nghĩa là một hình thức của hệ thống hoá pháp luật phải được thực hiện để có thể nhanh chóng xây dựng được các bộ pháp điển theo từng chủ đề Trên cơ sở đó vừa có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc tra cứu, áp dụng, thi hành pháp luật; vừa có thể đánh giá được chất lượng và tính khả thi của những văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành; vừa có thể phát hiện,

đề xuất xử lý những mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với thực tiễn của các QPPL, góp phầnlàm cho hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện hơn

36

PHẦN THỨ BA NỘI DUNG CÁC CHUYÊN ĐỀ CỤ THỂ TRONG ĐỀ TÀI

Vì vậy, chất lượng của hệ thống pháp luật nói chung được quyết định bởi chất lượng của từng văn bản qui phạm pháp luật cụ thể Không những thế, Việt Nam đang nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền trong đó pháp luật ngày càng được coi trọng đòi hỏi mỗi văn bản qui phạm pháp luật được ban hành phải có chất lượng cao Yêu cầu này trước hết đòi hỏi qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật khoa học, đầy đủ Tức là một qui trình mà mỗi hoạt động trong đó đều thực sự cần thiết và đều nhằm mục đích tạo ra văn bản có chất lượng cao nhất Các qui định của pháp luật về xây dựng văn bản qui phạm pháp luật và hoạt động thực tiễn của cơ quan, tổ chức tham gia soạn thảo văn bản luôn hướng tới mục đích tạo ra các qui phạm phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, với các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lí cao hơn và phù hợp với thực tiễn Phần lớn các hoạt động trong quá trình soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật do

cơ quan, tổ chức soạn thảo tiến hành Tuy nhiên, cơ quan, tổ chức soạn thảo rất khó tránh khỏi sự chủ quan, phiến diện ít nhiều trong cách nhìn nhận, đánh giá nhu cầu điều chỉnh của thực tế xã hội và khả năng quản lí của nhà nước dẫn tới việc đưa ra các văn bản không hoàn toàn phù hợp Để hạn chế tình trạng này, pháp luật qui định có nhiều chủ thể khác tham gia vào quá trình xây dựng văn bản với những vai trò khác nhau Đặc biệt trong đó phải kể đến sự tham gia của

cơ quan thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản Hoạt động thẩm tra, thẩm định dự thảo được gọi là hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi văn

Kiểm là “soát lại, rà xét, đánh giá từng cái hoặc cả tổng thể”1, tra là “tìm

điều cần biết nào đó trong sách chuyên dùng hoặc tài liệu được ghi chép, sắp xếp có hệ thống”2 Như vậy, kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành là hoạt động đánh giá chất lượng của dự thảo văn bản Nói cách khác, kiểm tra văn bản trong trường hợp này chính là hoạt động đánh giá chất lượng

“sản phẩm” có đảm bảo tiêu chuẩn cần thiết trước khi quyết định “xuất xưởng” hay không Không chỉ liên quan đến lợi ích “người tiêu dùng” và uy tín của

“nhà sản xuất” như các sản phẩm mang tính hàng hóa, văn bản qui phạm pháp luật còn ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến các quá trình xã hội, quyền và lợi ích của nhiều đối tượng khác nhau nên việc kiểm tra văn bản trước khi ban hành là đặc biệt cần thiết Kiểm tra văn bản trước khi ban hành gồm thẩm tra và thẩm định Tuy thẩm tra, thẩm định có một số điểm khác nhau nhất định nhưng

về căn bản là giống nhau về mục đích, phạm vi, cách thức tiến hành Vì vậy, có thể dựa vào định nghĩa thẩm định được qui định tại Điều 1 Qui chế thẩm định

dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ để định nghĩa

kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành như sau “Kiểm tra

(thẩm tra, thẩm định) dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung, hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật” Hoạt động này có khả năng hạn chế việc ban hành văn bản qui

1

Như Ý chủ biên, Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nxb Giáo dục, Hà Nội 1995, tr.531

2 Như Ý chủ biên, Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nxb Giáo dục, Hà Nội 1995, tr.1159

Một cách khách quan, mỗi qui phạm pháp luật được coi là qui tắc xử sự chung cho nhiều cá nhân, tổ chức trong cùng một tình huống được dự liệu Trên thực tế, tình huống cụ thể mà các cá nhân, tổ chức rơi vào có nhiều biểu hiện không hoàn toàn giống nhau và mỗi chủ thể đó cũng bị chi phối bởi những yếu

tố kinh tế, xã hội, tâm lí khác nhau Chính vì vậy, qui phạm pháp luật phải vừa

có tính cụ thể để thích ứng với từng trường hợp riêng biệt, vừa có tính khái quát

và tính dự báo cao để phù hợp với nhiều đối tượng trong một thời gian dài với

sự thay đổi nhiều mặt đời sống xã hội Đảm bảo được điều này trong mỗi qui phạm, mỗi văn bản là công việc khó khăn mà trước hết cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản cần có sự khách quan, khoa học trong cách đánh giá, thể hiện đòi hỏi của xã hội, yêu cầu và khả năng quản lí của nhà nước thành các qui phạm pháp luật

Một cách chủ quan, xuất phát từ lợi ích, chức năng, nhiệm vụ, vị trí của mình trong nhà nước, trong xã hội mà mỗi cơ quan, tổ chức thường có cách nhìn nhận, đánh giá không hoàn toàn giống cách nhìn nhận, đánh giá của cơ quan, tổ chức khác về cùng một vấn đề Yếu tố chủ quan luôn luôn có mặt làm cho cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản khó có thể nhận thấy những sai sót, bất cập trong các qui định mà mình dự thảo Điều này càng đáng lưu tâm khi văn bản được soạn thảo bởi cơ quan quản lí chuyên môn về vấn đề liên quan đến nội