Trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời nguyễn ở việt nam (giai đoạn 1802 1884)

Nghiên cứu về trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn có thể đóng góp thêm tư liệu tham khảo cho việc hoạch định chính sách về công vụ hiện nay.. công trình như: Cuốn

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TRẦN THỊ MAI

TRÁCH NHIỆM CÔNG VỤ CỦA QUAN LẠI THEO PHÁP LUẬT THỜI NGUYỄN Ở VIỆT NAM ( GIAI ĐOẠN 1802 – 1884)

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01 01

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS NGUYỄN THỊ HỒI

HÀ NỘI - 2016

Lời đầu tiên, cho phép tôi xin được gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc tới các thầy, cô giáo của trường Đại học Luật Hà Nội, đặc biệt là các thầy, cô trong tổ bộ môn Lý luận Nhà nước và pháp luật đã truyền đạt những kiến thức quý báu cho tôi trong suốt thời gian học tập và rèn luyện tại trường Đặc biệt, tôi xin được gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất tới PGS TS Nguyễn Thị Hồi – người đã tận tình hướng dẫn, động viên tôi trong suốt thời gian hoàn thành luận văn thạc sĩ của mình Tôi xin bày tỏ sự biết ơn chân thành, kính chúc cô sức khỏe và công tác tốt

Đồng thời, tôi cũng xin gửi lời cảm ơn tới gia đình, bạn bè đã luôn ủng hộ nhiệt thành trong suốt quãng thời gian học tập tại Trường Đại học Luật Hà Nội, để tôi có thể hoàn thiện luận văn của mình

Tôi xin chân thành cảm ơn !

Hà Nội, ngày 03 tháng 08 năm 2016

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi và được sự

hướng dẫn khoa học của PGS TS Nguyễn Thị Hồi Những số liệu tỏng các bảng biểu phục vụ cho việc phân tích, nhận xét, đánh giá được chính tác giả thu thập từ các nguồn khác nhau có ghi rõ trong phần tài liệu tham khảo Ngoài ra, trong luận văn còn sử dụng một số nhận xét, đánh giá cũng như số liệu của các tác giả khác, cơ quan, tổ chức khác đều có trích dẫn và chú thích nguồn gốc

Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung luận văn của mình

Hà Nội, ngày 03 tháng 08 năm 2016

1 Tính cấp thiết của đề tài Luận văn 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài Luận văn 1

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận văn 3

4 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn 4

5 Phương pháp nghiên cứu của Luận văn 4

6 Bố cục của Luận văn 4

NỘI DUNG CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ TRÁCH NHIỆM CÔNG VỤ CỦA QUAN LẠI THEO PHÁP LUẬT THỜI NGUYỄN Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN (1802 – 1884) 6

1.1 Bối cảnh thời Nguyễn khi thiết lập Vương triều 6

1.1.1 Về kinh tế 6

1.1.2 Về chính trị - văn hóa, xã hội 8

1.2 Một số quan điểm tác động tới trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 - 1884) 10

1.2.1 Trách nhiệm công vụ theo quan điểm “Thiên mệnh” 10

1.2.2 Trách nhiệm công vụ theo quan điểm “chính danh” 13

1.2.3 Trách nhiệm công vụ theo quan điểm “sửa đức, tu thân”, kết hợp giữa đức trị và pháp trị 15

1.3 Quan niệm về công vụ và trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 - 1884) 17

1.3.1 Công vụ 17

1.3.2 Trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn (giai đoạn 1802 – 1884) 19

1.4 Các biện pháp bảo đảm trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 - 1884) 22

1.4.1 Chế độ lương bổng, đãi ngộ 22

1.4.2 Chế độ khen thưởng, hồi tỵ 23

1.4.3 Chế độ thế tập, hưu trí 24

LUẬT THỜI NGUYỄN (GIAI ĐOẠN 1802 – 1884) VÀ MỘT SỐ GIÁ

TRỊ THAM KHẢO Ở VỆT NAM HIỆN NAY 25

2.1 Bộ máy quan lại thực hiện trách nhiệm công vụ theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884) 25

2.1.1 Bộ máy quan lại thực hiện trách nhiệm công vụ ở Trung ương 25

2.1.2 Bộ máy quan lại thực hiện trách nhiệm công vụ ở địa phương 26

2.2 Nội dung trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1804) 27

2.2.1 Nội dung trách nhiệm công vụ của quan lại nói chung theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884) 27

2.2.2 Nội dung trách nhiệm công vụ của quan lại các cấp theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884) 32

2.2.3 Nội dung các loại trách nhiệm pháp lý đối với quan lại trong quá trình thi hành công vụ theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 - 1884) 57

2.2.4 Nội dung các biện pháp khác bảo đảm trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 - 1884) 61

2.3 Thực tiễn áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884) 68

2.3.1 Thực tiễn áp dụng trách nhiệm hành chính – kỷ luật 68

2.3.2 Thực tiễn áp dụng trách nhiệm vật chất (bồi thường thiệt hại) 69

2.3.3 Thực tiễn áp dụng trách nhiệm hình sự 71

2.4 Một số giá trị tham khảo về trách nhiệm công vụ theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884) đối với hiện nay 78

2.4.1 Giá trị tham khảo về trách nhiệm công vụ cá nhân của quan lại 78

2.4.2 Giá trị tham khảo về trách nhiệm liên đới, giám sát lẫn nhau giữa quan lại các cấp, ngành, lĩnh vực 79

2.4.3 Giá trị tham khảo về hình thức xử lý khi vi phạm trách nhiệm công vụ 81 2.4.4 Giá trị tham khảo về việc nâng cao ý thức trách nhiệm,

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài Luận văn

Hiện nay, trách nhiệm công vụ là một nội dung quan trọng trong hoạt động của nền hành chính quốc gia Nhờ có hoạt động công vụ mà Nhà nước mới thực hiện được các chủ trương, chính sách mang tính chính trị của Đảng cầm quyền, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội và tổ chức việc cung cấp, phục vụ các nhu cầu, lợi ích thiết yếu của nhân dân Bên cạnh những đóng góp to lớn vào sự nghiệp cải cách hành chính và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì trách nhiệm công vụ ở Việt Nam hiện vẫn tồn tại một số hạn chế Đó là chưa có sự thay đổi triệt để về nhận thức cũng như các nội dung quy định trách nhiệm công vụ; tính pháp lý của các quy định về trách nhiệm công vụ chưa cao, do đó chưa định vị chế độ công vụ trong nền hành chính quốc gia với tư cách là các chế định chính trong hoạt động của

bộ máy nhà nước Những hạn chế trên làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước

Để giải quyết những khó khăn, vướng mắc đó cần một hệ thống giải pháp toàn diện Trong nỗ lực tìm kiếm các biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả của việc thực hiện trách nhiệm công vụ thì trở lại quá khứ, tìm ra những kinh nghiệm lịch sử là một việc làm cần thiết và ý nghĩa Nghiên cứu về trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn có thể đóng góp thêm tư liệu tham khảo cho việc hoạch định chính sách về công vụ hiện nay Ngoài ra, việc tìm hiểu trách nhiệm công vụ, làm sáng rõ hơn về vấn đề còn nhiều khoảng trống trong lịch sử thời Nguyễn, qua đó tìm ra các giá trị tham khảo quý báu phục vụ cho nhu cầu thực tiễn phát triển đất nước hiện nay là điều cần thiết Đó chính là lý do tác giả chọn đề tài: “Trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn

1802 - 1884)” để nghiên cứu làm Luận văn Thạc sĩ luật học của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài Luận văn

Nghiên cứu về bộ máy nhà nước và hệ thống quan lại triều Nguyễn đã được nhiều học giả quan tâm khai thác Điều đó được thể hiện qua một số

công trình như: Cuốn sách “Quan và lại ở miền Bắc Việt Nam – một bộ máy hành chính trước thử thách (1820 – 1918)” của tác giả người Pháp -

Emmanuel Poisson được ban hành năm 2006 nghiên cứu về chế độ quan và lại ở miền Bắc Việt Nam trong giai đoạn đầu chuyển tiếp từ thời đại độc lập,

sang chế độ thuộc địa cuối thế kỷ 19 đầu thế kỷ 20; Tác phẩm “Việc đào tạo

và sử dụng quan lại của triều Nguyễn từ năm 1802 đến năm 1884” của Lê

Thị Thanh Hòa (Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1998), đã khái quát về việc đào tạo và sử dụng quan lại của nước ta trước thời Nguyễn và nền giáo dục thời Nguyễn qua đó tác giả rút ra những bài học lịch sử nhằm phục vụ cho vấn đề đào tạo và sử dụng cán bộ trong công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa

và hiện đại hóa nước ta hiện nay; Cuốn “Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn (1997)” do Đỗ Bang chủ biên (thuộc đề tài độc lập cấp Nhà nước về

triều Nguyễn) Năm 1997, công trình này được Nhà xuất bản Thuận Hóa xuất bản, nghiên cứu về các cơ quan của triều Nguyễn từ năm 1802 đến năm

1884, trên tất cả các lĩnh vực tổ chức, chức năng, nhiệm vụ; Cuốn “Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh (1820 – 1840)” của Nguyễn Minh Tường

(1996), (Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội) đã nói về quá trình vua Minh Mệnh cải cách lại tổ chức bộ máy chính quyền từ đời vua Gia Long… Các bài viết

đã làm rõ tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và hệ thống quan lại thời Nguyễn nói riêng nhưng chưa đi sâu tìm hiểu, nghiên cứu về trách nhiệm công vụ của quan lại ở thời này

Về trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam giai đoạn 1802 – 1884, trong một số công trình, các tác giả có

nghiên cứu một số vấn đề như “Thanh tra, giám sát và khảo xét quan lại thời phong kiến ở nước ta” của Thái Hoàng và Bùi Quý Lộ đăng trên tạp chí

Nghiên cứu lịch sử (1995) viết về hoạt động thanh tra, giám sát và khảo xét

quan lại trong thời kì phong kiến; “Tuyển chọn, kiểm tra, giám sát đội ngũ quan lại dưới triều Minh Mệnh” của Bùi Huy Khiên (2006) được đăng trên

tạp chí Nhà nước và pháp luật đề cập đến các kinh nghiệm về việc tuyển chọn, kiểm tra, giám sát hoạt động đội ngũ quan lại dưới triều Minh Mệnh, đây là thời kỳ ông vua này đã tiến hành cuộc cải cách hành chính mạnh mẽ

và tương đối toàn diện trong lịch sử hành chính nhà nước Việt Nam Tuy nhiên, các tác giả mới chỉ nghiên cứu riêng rẽ một số nội dung liên quan đến trách nhiệm công vụ của quan lại triều Nguyễn mà chưa tìm hiểu trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn (giai đoạn 1802 – 1884) một cách cơ bản, đầy đủ và hệ thống như Luận văn này

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận văn

Đối tượng nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu các quy định pháp

luật về trách nhiệm công vụ của quan lại trong một số văn bản pháp luật triều Nguyễn như: Hoàng Việt luật lệ, Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, Minh Mệnh chính yếu…; và thực tiễn áp dụng quy định của pháp luật về trách nhiệm pháp lý đối với quan lại thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn

1802 – 1884) được thể hiện chủ yếu trong văn bản Đại Nam thực lục, qua đó tìm ra các giá trị có thể tham khảo trong quá trình hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật về công vụ ở Việt Nam hiện nay

Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu trách nhiệm công vụ của

quan lại trong giai đoạn độc lập, có chủ quyền của vương triều Nguyễn từ năm 1802 đến năm 1884 Sở dĩ chọn nhà Nguyễn vì đây là triều đại phong kiến cuối cùng, nhà Nguyễn có điều kiện tiếp thu và hoàn thiện trách nhiệm công vụ của các triều đại phong kiến trước đó Do đó, đây là triều đại mà trách nhiệm công vụ được chú trọng nhất, để lại nhiều bài học cho công cuộc cải cách bộ máy hành chính ở nước ta hiện nay

Giai đoạn được chọn là 1802 – 1884 là giai đoạn nhà Nguyễn được độc lập, tự chủ trong đối nội và đối ngoại, với một chính quyền vững mạnh, có đầy đủ quyền năng trong tay, nhà Nguyễn đã quy định một chế độ công vụ tiến bộ, đem lại hiệu quả trong công tác quản lí bộ máy nhà nước Trong khoảng thời gian từ 1802 đến năm 1884, triều Nguyễn trải qua 7 đời vua: Gia Long (1802-1819), Minh Mệnh (1802-1840), Thiệu Trị (1841-1847), Tự Đức (1848-1883), Dục Đức (3 ngày), Hiệp Hoà (6/1883-11/1883), Kiến Phúc (12/1883-8/1884) Luận văn tập trung chủ yếu vào 4 đời vua đầu triều Nguyễn là Gia Long, Minh Mệnh, Thiệu Trị, Tự Đức

4 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn

Nghiên cứu về các quy định pháp luật về trách nhiệm công vụ của quan lại thời Nguyễn nhằm mục đích làm rõ một số vấn đề mang tính lý luận

về trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884), qua đó nhận thức và xác định những giá trị tham khảo quý báu để phục vụ cho việc xây dựng và thực thi pháp luật công vụ hiện nay ở Việt Nam, cũng như phục vụ đắc lực cho công cuộc xây dựng, chỉnh đốn đội ngũ cán bộ, công chức trong thời kì đổi mới của đất nước hiện nay

Để đạt được mục đích đó, Luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu một số vấn

đề lý luận về trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884); phân tích nội dung trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802-1884) đồng thời phân tích thực tiễn áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với quan lại theo pháp luật thời Nguyễn (giai đoạn 1802-1884) và rút ra những giá trị tham khảo về trách nhiệm công vụ theo pháp luật thời Nguyễn đối với hiện nay

5 Phương pháp nghiên cứu của Luận văn

Ngoài các phương pháp nghiên cứu có tính chất cơ sở phương pháp luận cho các ngành khoa học xã hội nói chung như phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp duy vật lịch sử, Luận văn còn sử dụng các phương pháp đặc thù như thống kê, so sánh, phân tích, tổng hợp để đưa ra nhận định, đánh giá đối với các quy định pháp luật của nhà Nguyễn, rút ra những kinh nghiệm có thể tham khảo cho ngày nay

6 Bố cục của Luận văn

Luận văn ngoài phần Mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo được bố cục làm 02 chương:

Chương 1 Một số vấn đề lý luận chung về trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884)

Chương 2 Nội dung trách nhiệm công vụ, thực tiễn áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với quan lại theo pháp luật thời Nguyễn (giai đoạn 1802 – 1884) và một số giá trị tham khảo ở Việt Nam hiện nay

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ TRÁCH NHIỆM CÔNG

VỤ CỦA QUAN LẠI THEO PHÁP LUẬT THỜI NGUYỄN Ở VIỆT NAM

GIAI ĐOẠN (1802 – 1884) 1.1 Bối cảnh thời Nguyễn khi thiết lập Vương triều

1.1.1 Về kinh tế

Nửa đầu thế kỷ XIX, nền kinh tế Việt Nam chủ yếu là nền kinh tế nông nghiệp lúa nước, ruộng đất chính là tư liệu sản xuất Song tình hình ruộng đất thời kỳ này phải đối mặt với rất nhiều khó khăn, đó là: ruộng đất bỏ hoang, nông dân phiêu tán, nội chiến làm cho nền nông nghiệp càng trở nên lạc hậu Vấn đề đặt ra cho triều Nguyễn lúc này là xác định lại chế độ sở hữu ruộng đất, khôi phục lại sản xuất, đưa nông dân về với ruộng đồng, ổn định làng xã và an ninh lương thực Ở thời kỳ này, chế độ sở hữu tư nhân về ruộng đất đã phát triển hơn các triều đại trước rất nhiều nhưng vẫn chưa chiếm ưu thế so với sở hữu Nhà nước và trên danh nghĩa, Nhà Vua là chủ sở hữu toàn bộ đất đai trong cả nước Nhà nước phong kiến triều Nguyễn cho phép ruộng tư phát triển nhưng vẫn duy trì chế độ ruộng công nên quá trình tư hữu hoá ruộng đất bị kìm hãm Trong các vương triều Nguyễn, sở hữu tư nhân tiếp tục được duy trì trong sự quản lý, kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước Đây là mâu thuẫn rất căn bản trong chế độ sở hữu ruộng đất Ruộng đất công thuộc sở hữu nhà nước luôn là nền tảng kinh tế, là sức mạnh của triều Nguyễn, nhưng nếu ruộng tư không được khuyến khích phát triển thì sẽ không có sự cạnh tranh, nền sản xuất hàng hóa không có cơ sở để phát triển và vì vậy, ở thời kỳ này, các nhân tố tư bản chủ nghĩa chưa nảy sinh, kinh tế hàng hoá chưa có điều kiện phát triển Một xã hội với nền kinh tế thuần nông, tự cấp tự túc, khép kín như thế cùng với chế độ chính trị phong kiến trung ương tập quyền chuyên chế thì

tự nó không thể nảy sinh nhu cầu cải cách Sự ra đời, tồn tại và phát triển

sở hữu tư nhân về ruộng đất là mặt năng động, phát triển của chế độ phong kiến, là xu hướng phát triển xã hội, nhưng triều Nguyễn lại chủ

trương duy trì, mở rộng ruộng đất công, phát triển các khu vực quản lý trực tiếp của Nhà nước, làng xã, coi đó là bản chất của chế độ phong kiến

và sở hữu nhà nước là cơ sở kinh tế - xã hội vững chắc bảo đảm cho ổn định và tồn tại của chế độ phong kiến đó

Kinh tế nông nghiệp dưới triều Nguyễn chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển của quốc gia Mặc dù thi hành chính sách “trọng nông”, nhưng do sự bất lực của Nhà nước phong kiến, chính sách này không những không bảo vệ và phát triển nông nghiệp mà còn làm cho nông dân lâm vào cảnh ai oán, điêu tàn, khuyến khích nạn chiếm hữu ruộng đất, ngoài ra

còn là “nguyên nhân chính của thảm trạng nhân dân lưu tán thường xuyên và phổ biến khắp ba kỳ làm nổ ra liên tiếp những cuộc khởi nghĩa

Khi thực hiện một số chính sách tiến bộ đối với nông nghiệp thì triều Nguyễn lại sai lầm khi áp dụng các biện pháp ức thương nhằm hạn chế

sự phát triển các nhân tố thương mại trong nền kinh tế Chính sách “trọng nông ức thương” là có nguyên nhân sâu xa về mặt tư tưởng, liên quan đến việc tôn sùng đạo Nho dưới thời Nguyễn Xuất phát từ quan niệm vương đạo trong nền chính trị - đạo đức Nho giáo, các Vua Nguyễn coi buôn bán

là nghề mạt nên đã xếp thương nghiệp đứng sau tất cả các nghề khác Đồng thời, do Việt Nam là một nước nông nghiệp nên mọi khoản chi thu trong ngân sách quốc gia đều dựa vào nguồn thu chủ yếu là địa tô Vì thế, Nhà nước phong kiến Việt Nam đặt nghề nông lên vị trí hàng đầu trong nền kinh

tế Hơn nữa, để đối phó với hiểm họa các nước phương Tây, ngay từ thời Gia Long, chính sách đóng cửa, Nhà nước kiểm soát việc ngoại thương đã được thi hành

Bên cạnh đó, trong các ngành tiểu thủ công nghiệp, tình hình không

có điểm mới Nhà Nguyễn nắm giữ những công xưởng lớn đúc súng, đúc tiền, đúc tàu Những chính sách trong các ngành tiểu thủ công nghiệp đã kìm hãm sự phát triển của kinh tế, các sản phẩm làm ra không được tham

1

Hà Thúc Minh (1997), Nho giáo và văn hoá phương Tây, Nxb Giáo dục, Hà Nội, tr 446

gia vào quá trình tái sản xuất, không được hội nhập vào thị trường hàng hóa nên không thể trở thành đòn bẩy kích thích mở rộng sản xuất, mở rộng nền kinh tế hàng hóa, tạo đà đi lên cho yếu tố kinh tế tư bản chủ nghĩa Thương mại, công nghiệp bị ngăn trở, các thị trấn không thành lập được, nạn nhân dân lưu tán trở nên trầm trọng Triều đình không thể giải quyết được bằng chính sách đinh điền Chính vì vậy, con đường phát triển tự nhiên của kinh

tế Việt Nam lúc ấy chỉ có thể là con đường tiến lên của công thương tư nhân và công thương nhà nước, nghĩa là con đường tư bản chủ nghĩa, nói theo danh từ lúc ấy là “phú quốc cường dân” hay là “ngụ binh ư thương”2

1.1.2 Về chính trị - văn hóa, xã hội

Triều Nguyễn phát triển từ một cái nôi cát cứ phong kiến địa phương với thời gian chia cắt đất nước hai miền lâu dài trong thời kì chế độ phong kiến Việt Nam khủng hoảng toàn diện Sự tàn lụi về chế độ do tập đoàn Lê – Trịnh để lại, bị nhân dân cả nước lên án Lòng dân vẫn hướng về chế độ Tây Sơn Những tấm gương của họ Trịnh chuyên quyền, của chế độ tể tướng, Nội các chia năm xẻ bảy của phong kiến Trung Quốc… khiến cho các vua chúa lưu tâm đến một chế độ tập quyền, chuyên chế Theo đó mọi quyền lực tập trung trong tay nhà vua, và lẽ dĩ nhiên, bộ máy giúp việc là quan lại – cánh tay phải đắc lực của vua được coi trọng và tôn kính hơn, đây là sự tiếp tục thiết chế quân chủ thời Lê (thế kỷ XV), nhưng được nâng lên mức tập trung cao hơn, nhằm ứng phó với những biến động xã hội Chính sách

“bế quan toả cảng” là một mặt trong toàn bộ chính sách “trọng nông ức thương”, kìm hãm công thương nghiệp của nhà Nguyễn và hệ quả là Việt Nam trở thành cô lập, khép kín về thương mại, ngoại giao, làm cho đất nước trì trệ, lạc hậu, không tiến kịp các nước phát triển phương Tây Điều

đó khiến nước ta suy yếu, không đủ sức đương đầu với những khó khăn, thách thức mới của thời đại

2

Trần Văn Giàu (1958), Sự khủng hoảng của chế độ phong kiến nhà Nguyễn trước 1858, Sơ khảo,

Nxb Văn hoá, Hà Nội, tr 154

Đến đời Minh Mạng, tính chất chuyên chế chính trị phát triển cao độ song song với việc hạn chế quyền hành của các cấp địa phương Nhà Vua đặt thêm Cơ mật viện, lấy 4 đại thần ở các bộ bổ sung vào để cùng Nhà Vua bàn bạc những việc quân quốc trọng yếu; lại đặt thêm Tôn nhân phủ là

cơ quan quản lý công việc của Hoàng tộc Bộ máy Nhà nước quân chủ chuyên chế đó ngày càng xa rời thực tế, bảo thủ, cố chấp, kém hiệu lực rồi trở nên lạc hậu trước những trào lưu canh tân và Âu hóa nửa đầu thế kỷ XIX Sự đề cao các học thuyết chính trị của Nho giáo như những chân

lý tuyệt đối, vĩnh hằng đã đẩy triều Nguyễn sa vào tình trạng bảo thủ cố chấp về mọi mặt, đặc biệt là quan hệ giao lưu với văn hóa phương Tây Nhận thức đánh giá Nho giáo như một công cụ thống trị về tư tưởng, triều Nguyễn sử dụng Nho giáo, đặc biệt trong việc củng cố vương quyền, tranh thủ lòng dân, ổn định xã hội, với các nguyên tắc tam cương ngũ thường, đường lối nhân chính, lý tưởng xây dựng một xã hội hòa mục và có

kỷ cương Gia Long cho rằng Nho giáo chính là học thuyết duy nhất có khả năng đáp ứng đầy đủ những yêu cầu của chế độ phong kiến trung ương tập quyền, và ông đã đưa Nho giáo lên địa vị quốc giáo Điều này không khác so với triều Lê, song trong bối cảnh xã hội và triều đình nhà Nguyễn đã tiếp xúc với nền văn minh Tây phương, đã nhìn thấy họa mất nước cận kề thì đây là một bước lùi về tư duy chính trị, không theo kịp xu thế cải cách trong khu vực Chính sách đối ngoại sai lầm của các Vua Nguyễn, bắt đầu từ Gia Long, được hoàn thiện và củng cố bởi Minh Mạng, được duy trì bởi Thiệu Trị và Tự Đức là một trong những nguyên nhân quan trọng làm Việt Nam trở nên lạc hậu so với nhiều nước đương thời Chính sách đóng cửa, bế quan toả cảng, tự cố thủ trong nền văn hoá Nho giáo đã đưa Việt Nam tới tình trạng trì trệ về mọi mặt

Như vậy, bộ máy quan lại thời Nguyễn nói chung không cồng kềnh cũng không đông đảo, song những kẻ có chức, quyền và lợi dụng chức, quyền đó, bằng nhiều thủ đoạn, cách thức khác nhau đã mưu lợi cho riêng mình

Về xã hội, đời sống nhân dân khổ cực, hiện tượng dân nghèo siêu tán

ngày càng trở nên phổ biến Nhân dân không chỉ phải đóng thuế và chịu sưu dịch cho Nhà nước mà còn bị cường hào lý dịch chèn ép, ăn chặn Nạn đói kém diễn ra thường xuyên Làng xã Việt Nam rối ren, bị nạn cường hào khuynh loát Mâu thuẫn giữa nông dân và địa chủ ngày càng gay gắt, dẫn tới nhiều phong trào nông dân bùng nổ Thời Gia Long có 73 cuộc khởi nghĩa

Từ thời Minh Mạng đến năm 1858, các cuộc đấu tranh của nông dân diễn ra nhiều hơn, quy mô lớn hơn Năm 1821 diễn ra cuộc khởi nghĩa của Phan Bá Vành, năm 1833 có cuộc khởi nghĩa của Nông Văn Vân ở Tuyên Quang Các cuộc đấu tranh của nông dân đều bị triều đình Huế đàn áp khốc liệt

Về văn hóa, các hoạt động học thuật và khảo cứu Nho giáo được duy

trì thường xuyên, nhằm phục hưng và tôn sùng Nho học Tự Đức dịch sách

Luận ngữ sang chữ Nôm để truyền bá tư tưởng Nho giáo sâu rộng trong nhân dân In ấn, phổ cập rộng rãi trong xã hội “Nhị thập tứ hiếu”, “Thập huấn điều” để giáo hoá nhân dân Trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo nho

sĩ, triều Nguyễn hủy bỏ tất cả các chương trình giáo dục cấp tiến của Vua Quang Trung, ngừng việc sử dụng chữ Nôm, quay trở lại dùng chữ Hán và theo đuổi đường lối giảng dạy Nho học Chữ Hán trở thành công cụ chính thức để truyền đạt tư tưởng, viết văn bản, giao tiếp trong hàng ngũ quan lại, giới Nho sỹ

1.2 Một số quan điểm tác động tới trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 - 1884)

1.2.1 Trách nhiệm công vụ theo quan điểm “Thiên mệnh”

Trong xã hội phong kiến, quyền chủ tể trong nước, quyền quyết định vận mệnh của quốc gia được quan niệm như một bảo vật là thần khí mà Trời giao phó Do vậy, ai nắm được quyền chủ tể ấy thường được coi là thừa mệnh Trời để trị nước, an dân Quyền chủ tể ấy bắt nguồn từ quan điểm

“Thiên mệnh’ của Nho giáo Thuyết “Thiên mệnh” là một nội dung cơ bản trong hệ thống tư tưởng Nho giáo “Thiên” tức là Trời, “Mệnh” tức mệnh lệnh Buổi đầu khi con người xuất hiện, hàng ngày đối diện với vòm trời cao vời vợi cùng những hiện tượng tự nhiên chưa thể lý giải Vì Trời vô cùng

thần bí, sức mạnh vô song, vượt ra khỏi mọi sự đo lường của tư duy con người, có khả năng chở che hóa dục muôn loại, nên Trời được tôn xưng là vị thần tối thượng có đủ mọi năng lực Nho giáo cho rằng Trời làm chúa tể cả

vũ trụ thì “tất là có cái ý chí rất mạnh để khiến sự biến hóa ở trong thế gian

Ý chí ấy gọi là “Thiên mệnh” hay “Đế mệnh” Như vậy “Thiên

mệnh” ở một khía cạnh nào đó có thể hiểu là ý chí của Trời Trong chế độ phong kiến, thuyết “Thiên mệnh” chỉ rõ vua là “Thiên tử” (con Trời) Về địa

vị của nhà vua: Vua là người đại diện cho Trời để cai trị dân, là người “thay Trời hành đạo”, đồng thời cũng là người đại diện cho dân trước Trời Mọi ý chỉ, mệnh lệnh của Nhà Vua đều được cho là theo “mệnh Trời” nên trong các chiếu chỉ thường có “Phụng thiên thừa vận, Hoàng đế chiếu viết…” Chính vì thế, theo “mệnh Trời” nên mệnh lệnh của Vua phải tuyệt đối được phục tùng và thực hiện như một điều tất yếu Vua với địa vị của mình chỉ đứng dưới một người là Trời và trên muôn người, quan lại là bầy tôi của Vua, nhân dân là thần dân của Vua, sơn hà xã tắc không phải của nhân dân

mà là của Nhà Vua

Bộ máy quan lại dưới thời phong kiến có vị trí hết sức quan trọng, bởi Vua là người thừa hành thiên mệnh nhưng Vua không thể tự mình thực hiện được thiên đạo, do đó, Nhà Vua đặt quan lại để giúp Vua thi hành thiên đạo Vua đặt ra quan lại là vì dân Các quan lại đại diện cho Vua, thay Vua chăm

lo cho dân chúng, do đó, “nước trị hay loạn cốt ở trăm quan, được người giỏi thì nước trị, dùng người xấu thì nước loạn Các bậc đế vương đời trước

sở dĩ hưng được nghiệp là nhờ dùng người quân tử, bị mất nước là vì dùng

Vua giáo hóa dân chúng, giữ yên phép nước thì Nhà nước mới thịnh trị, Vua giữ được thiên mệnh, mang tiếng thơm muôn đời Nếu quan lại cậy quyền thế, làm những việc sai trái, chỉ chăm chú về lộc vị, vơ vét cho đầy túi tham, làm lòng dân oán than, thì âm dương bất hòa, ắt sinh tai biến Chính vì vậy,

khi lên nắm quyền, Vua luôn quan tâm đến việc xây dựng và chỉnh đốn đội ngũ quan lại để giữ yên muôn dân, làm tròn thiên mệnh

Khác với các triều đại phong kiến Việt Nam trước đây là coi trọng nhân nghĩa và tư tưởng thân dân trong đường lối cai trị, triều Nguyễn ngay sau khi thống nhất đất nước lại đặc biệt đề cao “mệnh Trời” trong việc định ra đường lối cai trị Nhà Nguyễn dựa vào mệnh Trời để hợp thức hóa vị trí của dòng họ thống trị, củng cố và khẳng định địa vị thống trị của triều Nguyễn Vua Gia Long, Minh Mạng, Thiệu Trị, Tự Đức đều coi

“mệnh Trời” là điều kiện để làm đẹp lòng dân, năm Minh Mạng thứ 11 có

ra chiếu rằng: “Trẫm nghĩ vương giả tỏ mừng, tất từ đầu xuân ra lệnh, hoàng trù ở giữa thường ban phúc lớn cho dân Theo đạo Trời cốt để nuôi người; gia đức trạch cho cùng vui vẻ Trẫm nay ơn nhờ Trời giúp, kính giữ phúc nhà, khuya sớm cần cù, công việc săn sóc, đến nay đã được 11 năm rồi Vẫn thường kính Trời, thương dân Thực là nhờ Thượng đế cho phúc, Liệt Thánh ban ơn Từ trong đến ngoài, đều vâng lệnh không trái, từ quan đến dân, cùng thuận hòa tin theo Nghĩ đến phúc lành rộng lớn,

Thánh tổ Nhân Hoàng đế ta, vận dụng cái đức cương kiện của Trời, giữ lâu đã thành được đạo chính, thuần một đức về kính Trời, theo tổ, chăm chính, yêu dân, nghĩ mưu rộng về lập trị, giữ nước, đặt phép bày mối Giao, miếu, triều đình, lễ nhạc đầy đủ, Đông, Tây, Nam, Bắc, thanh gio rộng xa Võ công thì thấy rõ ở sự dẹp yên, uy thanh lừng lẫy như trong thơ Giang Hán, văn trị thì đặt ra những mục chính yếu, pháp độ rõ rệt

sự thống trị của vương triều Nguyễn mà còn là phương tiện để các Vua Nguyễn lý giải những thành công hay thất bại của những chính sách cai trị, khi thành công thì coi đó là do “nhờ Trời mến tựa”; khi có những thiên tai, dịch bệnh… thì coi đó là do Trời trách phạt điều lầm lỗi gì đó của Vua hay

do việc hình ngục đọng lại quá nhiều… Minh Mạng có lần bị nạn cũng coi

đó là ý Trời: “Ta lại có lần đi thuyền, thuyền mắc cạn, mui thuyền bị gẫy sụp xuống, bỗng nghe có tiếng răng rắc, Ta đứng lên ngoảnh lại, thì ra cái ván ngồi đã vỡ Việc ấy dẫu là ngẫu nhiên, song cũng là có mệnh Trời;

vì thế, người ta không lo xa đã đành là không nên, nhưng không quá lo, cũng lại không được Chỉ nên vui đạo Trời, yên số mệnh, đến lúc làm việc,

duy tâm thần bí đó chiếm phần lớn trong sách vở của nhà Nguyễn và nó luôn luôn tác động đến con người và xã hội đương thời Một số nho sĩ khác có tham vọng cá nhân, lúc đầu không tin ở “mệnh Trời” Họ cố vượt qua số phận bằng cách cố gắng trèo lên các bậc thang khoa cử, nhưng chế

độ khắc nghiệt của nhà Nguyễn không cho phép họ vượt qua số phận của họ Kết cục họ quay về với “mệnh Trời”, chỉ biết đến “mệnh Trời”, sức Trời, họ không thừa nhận sức người Vì vậy, quan điểm “mệnh Trời” của họ chứa nhiều yếu tố tiêu cực và thụ động

1.2.2 Trách nhiệm công vụ theo quan điểm “chính danh”

Theo Nho gia, nguyên nhân dẫn đến tình trạng xã hội bất ổn là do danh thực lẫn lộn, người dưới bàn chuyện của người trên, người trên không làm đúng phận sự của mình Khi Tử Lộ hỏi về đạo trị nước, việc gì cần làm trước? Khổng Tử đáp: muốn trị nước trước hết phải chính danh Nếu không chính danh, đạo trị nước không thực hiện được, quyền lực nhà nước cũng không thể tập trung trong tay nhà vua: Danh không chính thì nói không thuận Nói không thuận thì việc không thành Việc không thành thì lễ nhạc không dấy lên Hình phạt không đúng phép thì dân không biết đặt chân tay vào đâu (làm thế nào cho phải)8

“Chính danh” theo Khổng Tử đề xướng là một nguyên tắc cai trị xã hội, được hiểu là: một vật trong thực tại cần phải cho phù hợp với cái danh

nó mang, có nghĩa là đảm bảo sự phù hợp giữa cái danh và cái thực Điều

7

Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, Viện sử học (dịch), t lđd chú thích 5, tập 3, tr 468

8 Nguyễn Hiến Lê (dịch) (1965), Luận ngữ , Bộ Giáo dục XB, Sài Gòn, tập III, tr 20

này thể hiện trong năm mối quan hệ lớn của Nho gia (ngũ luân): Vua - tôi, cha - con, chồng – vợ, anh – em, bầu bạn Theo đó thì Vua ra Vua, tôi ra tôi, cha ra cha, con ra con , mỗi người đều phải hành xử đúng với cái danh mà mình mang Vua phải có uy thế của Vua, phải có tài có đức cho dân kính trọng Bề tôi cũng phải làm tròn trách nhiệm của mình là trung với Vua, một lòng tôn kính tuân lệnh, thậm chí sẵn sàng xả thân “cứu Chúa” Cha phải ra cha, phải luôn luôn hành xử đúng mực gương mẫu để con noi theo Con thì phải làm tròn chữ hiếu, kính trọng, vâng lời, hết lòng phụng dưỡng cha… Thuyết “chính danh” được tôn trọng thực hiện đã giúp cho mỗi con người trong xã hội đều có những chuẩn mực hành vi riêng (được gọi là khuôn mẫu văn hóa) do địa vị xã hội của mình quy định, có giá trị để thiết lập một trật tự

xã hội từ trên xuống dưới, từ phạm vi một quốc gia tới phạm vi một gia tộc hay nhỏ hơn nữa là một gia đình trong xã hội phong kiến Trong phạm vi chế

độ trách nhiệm công vụ, thuyết “chính danh” khẳng định các quan lại phải

có tư cách đạo đức, luôn làm tròn trách nhiệm theo đúng cái “danh” mà mình có để bảo vệ lợi ích của Nhà Vua và giai cấp địa chủ phong kiến, giữ cho xã tắc được thái bình, thịnh trị

Quan niệm chính danh được đề cập rải rác trong các tác phẩm kinh điển của Nho gia, nhìn khái quát, nội hàm khái niệm chính danh bao hàm ba

nội dung: Một là, mỗi vật, mỗi người sinh ra đều có một công dụng hoặc

một địa vị nhất định, tương ứng với mỗi địa vị, công dụng đó đều có một danh (tên gọi) tương ứng Nhờ vào danh người ta hiểu được thực (bản chất)

do vậy danh và thực phải phù hợp với nhau, nếu không phù hợp khi gọi tên người ta không hiểu, không nắm được bản chất sự việc Do vậy, Trình Tử

nói “danh và thực cần có nhau, một việc đã cẩu thả, còn lại những việc khác

đòi hỏi cương vị mà mỗi con người đạt được phải chính đáng, nói cách khác con đường đưa con người đến địa vị nào đó phải hợp pháp, chính nghĩa và

được nhiều người thừa nhận; ba là, ở mỗi cương vị, mỗi người phải làm tròn

9

Nguyễn Hiến Lê (dịch), tlđd chú thích 8, tr 22

bổn phận, trách nhiệm của mình Vua làm trọn đạo của Vua, bầy tôi làm trọn đạo của bầy tôi, cha làm trọn đạo của cha, con làm trọn đạo của con

Đặt chế độ trách nhiệm công vụ trong mối quan hệ với quan điểm chính danh nên yêu cầu đặt ra đối với quan lại là bộ máy trợ giúp đắc lực cho Vua Đối với quan lại, địa vị phải được chính đáng, con đường chính đáng đó là thông qua các hình thức tuyển dụng Khi đạt tới địa vị bằng con đường chính đáng, quan lại phải làm cho thực phù hợp với danh, nói cách khác là phải thực hiện đúng trách nhiệm, phận sự của mình

1.2.3 Trách nhiệm công vụ theo quan điểm “sửa đức, tu thân”, kết hợp giữa đức trị và pháp trị

Để trị nước và làm tròn phận sự của mình, làm cho thực phù hợp với danh, danh chính ngôn thuận, theo quan điểm của Nho giáo, cần phải tu thân, “người xưa muốn làm sáng tỏ đức sáng trong thiên hạ, trước lo trị nước Người muốn trị nước, trước lo chỉnh đốn trong nhà, người muốn chỉnh đốn trong nhà trước lo sửa mình”10

Giống như các triều đại phong kiến trước, các Vua triều Nguyễn thực hiện đường lối trị nước cũng đều kết hợp đức trị với pháp trị Dùng pháp luật để trị nước gọi là pháp trị Dùng lễ, tư tưởng của Nhà Vua để trị nước theo mệnh Trời gọi là lễ trị Quan điểm lễ trị là dùng đức, dùng lễ để giáo hóa con người dựa vào nhân chính, vương đạo để quản lý đất nước, còn gọi

là đức trị

Ở Trung Quốc, pháp trị xuất hiện từ thời Xuân Thu – Chiến Quốc là

tư tưởng của Pháp gia Dưới thời Tần, pháp trị đề cao một cách cực đoan:

“lấy pháp làm gốc; pháp, thuật, thế kết hợp” tạo nên một nền hành pháp chuyên chế hà khắc, xã hội căng thẳng, sức dân kiệt quệ Từ kinh nghiệm này, nhà Hán dùng “đức chủ yếu, hình pháp bổ sung” để trị nước Đức trị lấy

“tam cương, ngũ thường, thiên nhiên cảm ứng” làm cơ sở lý luận, cũng là quân chủ chính thống của nền quân chủ phong kiến Trung Quốc Các triều

10

Tăng Tử (1970), Đại học, Nhà sách Khai trí, Sài Gòn, tr 225

đại kế tiếp vẫn theo quan điểm “đức chủ, hình bổ”, “lễ - hình kết hợp” để trị nước

Các Vua nhà Nguyễn đã chỉ rõ rằng: “Đạo trị dân giáo hóa nên làm trước Nhưng nay dân mới trải qua thời loạn, nhiễm thói xấu đã lâu, chưa tin giáo hóa mới, trong phép trị mối loạn, hình phạt không thể dùng

nhưng mặt khác thì: “Công việc ngày nay là đối với người thiện thì nên vỗ

về bằng nhân đức, đối với kẻ ác thì phải dạy bảo bằng uy quyền Dùng cả

nước là ở tu thân, gốc của sự tu thân là sự trau dồi trí tuệ và đạo đức Tư tưởng Đức trị của Nho giáo cho rằng việc cai trị phải dùng đức mà khiến, người trên mà có đức thì sẽ cảm hóa được dân chúng Tư tưởng Đức trị cũng đòi hỏi người làm quan phải biết tu thân, biết giữ thân mình cho đoan chính,

trong sạch, bởi “tâm chính thì sau mới tu được thân, tu thân thì mới tề gia,

có tề gia được thì mới trị được nước, trị được nước thì thiên hạ mới thái

theo Muốn cai trị tốt, các quan lại phải gương mẫu, có phẩm cách Quan lại vừa phải giáo dục, đồng thời phải làm gương cho con dân Như vậy, triều Nguyễn đã dùng đường lối Đức trị của Nho giáo làm đường lối cai trị, đây

là sự lựa chọn tiếp nối sự lựa chọn của các triều đại trước về hệ tư tưởng thống trị, về mô hình nhà nước… nhất là mô hình của thời Lê Thánh Tông Sự khác biệt ở đây là ở chỗ, triều Nguyễn đã tập trung quyền lực tuyệt đối vào một người, đó là Vua Do vậy, đường lối cai trị, giáo dục, pháp luật đã dẫn đến những quan điểm chính trị, chính sách độc đoán, cực đoan, khắc nghiệt, đi ngược lại với nhu cầu phát triển khách quan Ngay khi lên ngôi, Gia Long đã dụ rằng: Hiện nay nước mới được yên, dân đương ngửa trông đức mới Bọn người đều nên tuyên dương đức hóa, vỗ yên nhân dân điêu hao, khiến dân ta đều được yên nghiệp, để cho xứng sự

ủy thác14 Trong tư tưởng của nhiều Nhà Vua dưới triều Nguyễn, Nhà Vua là gốc của phong hóa, phải là tấm gương cho thiên hạ, như Vua Minh Mạng đã nói: Ta là Vua của cả nước, vẫn nghĩ sâu sắc rằng mình là gốc của phong hóa, phải làm gương cho thiên hạ Vua không nên cầu an nhàn, không quá xa xỉ, nếu việc gì có lợi cho dân thì cứ làm Và đạo làm chính trị cốt ở nuôi dân; gìn giữ dân không gì hơn sửa mình trước Cây nên ngay thì bóng thẳng, nguồn nước sạch thì dòng trong, thật chẳng ra ngoài

8 điều của sách Đại học, 2 chữ của đạo Trung dung, theo đó mà sửa mình, lo việc dân, ứng tiếp nhân vật, trung vua, yên nước, vinh thân, nổi tiếng, thế là tới được chỗ chí thiện đó Người xưa đã nói: Vua phải biết cái khó về đạo làm Vua, bề tôi phải biết cái khó về phận làm tôi Các người chớ bỏ qua mệnh Trẫm, lúc nào cũng phả giữ yên cho dân để được chịu ơn nước lâu dài, còn gì vui bằng15

1.3 Quan niệm về công vụ và trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 - 1884)

1.3.1 Công vụ

Công vụ là một yếu tố quan trọng của nền hành chính quốc gia Đó là một loại lao động đặc thù để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, thi hành luật pháp, quản lý và sử dụng có hiệu quả công sản và ngân sách nhà nước phục vụ nhiệm vụ chính trị Ngày nay, công vụ là một khái niệm gắn liền với công chức, được hiểu là một khái niệm được giới hạn trong phạm vi hành chính, là vấn đề con người – một hệ thống nhân lực để thực thi các nhiệm vụ của nhà nước Trong Nhà nước phong kiến, Vua là người đứng đầu bộ máy nhà nước Dưới Vua là các quan lại được lựa chọn trong hàng ngũ những kẻ giàu có và quyền thế trong xã hội, những người thi cử đỗ đạt Đặc điểm này cho thấy Nhà nước phong kiến không có khái niệm về công chức mà chỉ có các quan lại giữ chức vụ thừa hành các mệnh lệnh của Nhà Vua Và công vụ được coi như sứ mệnh cao cả của quan lại

Trong tiếng Anh, thuật ngữ công vụ được sử dụng phổ biến là “public service” có nghĩa là hoạt động phục vụ lợi ích công – hoặc phục vụ công, còn hẹp hơn thì “public” được hiểu là công quyền, là nhà nước, do đó

“public service” là công vụ Nhà nước Ở Việt Nam, công vụ là một từ Hán – Việt Theo cách giải thích trong từ điển “Từ và ngữ Việt Nam” của GS Nguyễn Lân thì: công là chung, vụ là việc, công vụ là việc chung16 Công vụ

có thể được hiểu theo nghĩa rộng là các hoạt động nhằm phục vụ lợi ích chung của xã hội trong các tổ chức có quy mô khác nhau, mang tính Nhà nước hoặc phi Nhà nước, có thể trong cơ quan Nhà nước, nhưng cũng có thể trong các doanh nghiệp hoặc tổ chức xã hội

Từ những góc độ khác nhau như chính trị, pháp lý, hành chính, đạo đức, xã hội…lại có những quan niệm khác nhau về công vụ:

Từ góc độ chính trị, hoạt động công vụ là thực hiện các chủ trương,

đường lối của Đảng và các chính sách, luật pháp của Nhà nước Công vụ phục vụ lợi ích của một Nhà nước, một chế độ chính trị và một giai cấp thống trị nhất định, nó luôn mang bản chất của giai cấp thống trị

Từ góc độ xã hội, công vụ là những hoạt động của Nhà nước nhằm

thực hiện ý chí của nhân dân, do đó, mục tiêu của nền công vụ là phục vụ lợi ích của nhân dân

các cơ quan Nhà nước nhằm thực hiện chức năng quản lý hoạt động xã hội trên tất cả các mặt, lĩnh vực của đời sống nhằm đảm bảo kỷ cương xã hội, thực hiện các quyền và lợi ích hợp hiến, hợp pháp của nhân dân, phục vụ lợi ích nhân dân

Tuy nhiên, ở Việt Nam, do đặc thù riêng nên các cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội là một hệ thống chính trị thống nhất đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Giữa các cơ quan này luôn có sự liên thông trong sử dụng nguồn nhân lực, do vậy công vụ không chỉ thuần túy là hoạt động của công chức nhân danh quyền lực công mà còn được hiểu

16

Nguyễn Lân (2006), Từ điển Từ và ngữ Việt Nam, Nxb Tổng hợp, TP.HCM

là các hoạt động trong phạm vi rộng hơn Để khẳng định tính đặc thù này,

Điều 2 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định hoạt động công vụ “là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan”

Có thể thấy, ở các nước, trong mỗi thời kì lịch sử khác nhau, công vụ được hiểu không giống nhau Về cơ bản có sự khác nhau giữa công vụ của Nhà nước phong kiến, công vụ của Nhà nước tư sản truyền thống, công vụ của Nhà nước tư sản hiện đại, công vụ của Nhà nước Xã hội chủ nghĩa Tựu chung lại, công vụ luôn gắn với Nhà nước, quyền lực công Công vụ thể hiện

ý chí và đáp ứng lợi ích của nhân dân và Nhà nước Tóm lại, có thể hiểu

công vụ là hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước do cán bộ, công chức tiến hành theo quy định của pháp luật nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm

1.3.2 Trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn (giai đoạn 1802 – 1884)

1.3.2.1 Trách nhiệm công vụ nói chung

Nói đến công vụ là nói đến trách nhiệm công vụ nhằm mục tiêu phục

vụ người dân và xã hội Trong chế độ công vụ nói chung, trách nhiệm công

vụ được hiểu trong phạm vi hẹp hơn

Trong tiếng Việt, thuật ngữ “trách nhiệm” rất gần nghĩa với thuật ngữ

“nghĩa vụ” Theo nghĩa thông thường, trách nhiệm được hiểu theo hai nghĩa:

Thứ nhất, là phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu hậu quả; thứ hai, là

sự ràng buộc đối với lời nói, hành vi của mình, bảo đảm đúng đắn, nếu sai thì phải gánh chịu hậu quả bất lợi Theo Từ điển Bách khoa Toàn thư Việt Nam thì “trách nhiệm là sự tương xứng giữa hoạt động với nghĩa vụ, là hệ quả của tự do ý chí của con người, là đặc trưng cho hoạt động có ý thức của con người Con người ngày càng nhận thức được quy luật khách quan của tự

17

Chuyên đề V (2013), “Chế độ công vụ và quản lý cán bộ, công chức”, Tạp chí xây dựng Đảng, (08), tr

10

nhiên, xã hội Khi năng lực chi phối tự nhiên, xã hội của con người lớn lên thì trách nhiệm của con người đối với hành vi của mình cũng lớn lên Về mặt pháp lí, việc xem xét trách nhiệm cá nhân phải xuất phát từ sự thống nhất giữa quyền và nghĩa vụ: quyền càng rộng thì trách nhiệm càng lớn”18 Theo đó, trách nhiệm là “điều phải làm, phải gánh vác hoặc phải nhận về mình” Nghĩa vụ được hiểu là bổn phận phải làm đối với xã hội hoặc người khác Nghĩa vụ và trách nhiệm đều là những quan hệ xã hội được thiết lập giữa các

cá nhân hoặc tổ chức mà nội dung được xác định là cách xử sự của chủ thể này buộc phải thực hiện đối với chủ thể kia Ở góc độ chung nhất, có thể hiểu trách nhiệm là sự ràng buộc trong các mối liên kết của con người, trong

đó cá nhân hoặc tổ chức phải thực hiện các nghĩa vụ vì người khác hoặc vì cộng đồng Như vậy, trách nhiệm luôn gắn liền với những nghĩa vụ có tính bắt buộc phải thực hiện

Từ những phân tích trên, có thể hiểu trách nhiệm là sự thực hiện bổn phận, nghĩa vụ của chủ thể đối với người khác, với xã hội một cách tự giác

Trách nhiệm công vụ là một khái niệm mang tính chất chính trị, đó là việc cán bộ, công chức tự ý thức về quyền và nhiệm vụ được phân công cũng như bổn phận phải thực hiện các quyền và nhiệm vụ đó Trách nhiệm công vụ được xem xét dưới hai bình diện khác nhau: trách nhiệm công vụ chủ động (tích cực) và trách nhiệm công vụ thụ động (tiêu cực)

Ở góc độ chủ động, trách nhiệm công vụ là bổn phận, nghĩa vụ của các chủ thể thực thi công vụ phải thực hiện (hoặc không được thực hiện), những công việc nhất định ở hiện tại hoặc tương lai để phục vụ Nhà nước, nhân dân

Ở khía cạnh thụ động (tiêu cực), trách nhiệm công vụ là loại trách nhiệm pháp lý, là sự phản ứng của Nhà nước, cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới, cá nhân công chức khi thực hiện một hành vi hành chính trong quá trình thực thi công vụ mà trái pháp luật, gây thiệt hại, xâm phạm

18

Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam (2005), Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb Từ điển Bách khoa,

Hà Nội

tới quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, dẫn tới cơ quan, công chức phải gánh chịu hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật chất, tinh thần

Từ những phân tích trên, có thể hiểu khái quát: Trách nhiệm công vụ

là bổn phận và nghĩa vụ của cán bộ, công chức theo quy định pháp luật cũng như những hậu quả pháp lý mà họ phải gánh chịu nếu vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi công vụ Với ý nghĩa quan trọng như vậy, bất

kỳ Nhà nước nào cũng phải xây dựng một nền công vụ hiệu lực, hiệu quả và

nhấn mạnh đến trách nhiệm công vụ

1.3.2.2 Trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn

ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884)

Quan lại là một khái niệm ghép được tạo thành từ hai thành tố: quan

và lại

Quan là người có chức, giữ một trọng trách trong bộ máy chính quyền phong kiến, chịu trách nhiệm về một khâu nào đó trong hoạt động của bộ máy Nhà nước Quan cũng đồng thời là người có phẩm hàm, có tư và có thể

có tước

Trong xã hội phong kiến Việt Nam, quan có thể xuất thân từ quý tộc hoặc từ bình dân Tuy nhiên, việc xác định loại quan không căn cứ vào nguồn gốc xuất thân mà dựa chủ yếu vào vị trí công việc đảm trách Vì vậy, nhìn chung, quan được chia làm hai ngạch văn, võ và gồm ba loại: quan đại thần, quan triều đình (quan trong) và quan ở các địa phương (quan ngoài) Lại (thuộc lại) là người giúp việc cho quan trong các cơ quan Nhà nước thời phong kiến từ cấp huyện trở lên Thuộc lại thường không có phẩm hàm, nhưng phải đáp ứng một số tiêu chuẩn nhất định khi tuyển chọn và được hưởng lương theo vị trí công việc đảm trách Về cơ bản, thuộc lại được phân làm ba loại: lại dịch, là người làm những công việc phục vụ thông thường trong các cơ quan Nhà nước từ cấp huyện trở lên; lại điển, là người làm các công việc văn thư trong các cơ quan nhà nước quan trọng ở triều đình (các Bộ, Khoa, Cơ mật viện…); lại mục là nhân viên trực tiếp giúp tri huyện giải quyết các công việc Nhà nước và trong số các thuộc lại thì bộ phận này thường được phong phẩm hàm

Như vậy, về cơ bản có thể hiểu quan lại là những người hoạt động trong bộ máy Nhà nước, đảm trách những công việc nhất định, được phân loại theo phẩm trật hoặc loại công việc và được hưởng lương

Hệ thống công chức bao gồm quan và nha lại thực hiện các mệnh lệnh, chỉ dụ, chiếu chỉ của Nhà Vua, thường được gọi là chế độ quan lại Các quan

do Vua bổ nhiệm và thực thi cương vị chỉ huy, điều khiển công việc và cai trị dân, được xem là “phụ mẫu của dân” Các nha lại là những người thừa hành công việc của quan giao phó Quan chức thường có thể thay đổi theo ý chí của Vua, còn nha lại thường ở lại để phục vụ cho bộ máy quan lại của triều đình (ở một góc độ nào đó có thể coi như là nền hành chính Nếu nói theo ngôn ngữ hiện đại thì quan lại là công chức lãnh đạo, chỉ huy điều hành còn nha lại là công chức hành chính thừa hành)

Như vậy, có thể hiểu khái quát: Trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoan 1802 – 1884) được hiểu

là bổn phận và nghĩa vụ của quan lại theo ý chí Nhà Vua trong việc quản lý toàn diện các lĩnh vực hoạt động trên cả nước, cũng như hậu quả pháp lý

mà quan lại phải gánh chịu nếu vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi công vụ được thể hiện trong hệ thống pháp luật thời Nguyễn của Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884)

1.4 Các biện pháp bảo đảm trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 - 1884)

1.4.1 Chế độ lương bổng, đãi ngộ

Dưới thời quân chủ, ở những nước chịu ảnh hưởng của Nho giáo, kẻ sĩ

ra làm quan, được mọi người và ngay bản thân họ coi đó là một việc cực kỳ quan trọng Về quyền lợi, hàng ngũ quan lại luôn được triều đình đãi ngộ hơn hẳn các tầng lớp khác Không kể thời gian còn làm việc, ngay cả khi đã hưu trí, họ vẫn được mọi người nể trọng

Những người lập công, có đóng góp cho Nhà nước thì dùng các quyền lợi về tinh thần và vật chất như hệ thống tước phẩm, ruộng đất, các tài sản vật chất khác để phong thưởng Thời nhà Nguyễn, quan lại được cấp tiền lương Ngoài lương chính, các quan phủ huyện còn được cấp thêm tiền

dưỡng liêm (tiền nuôi dưỡng lòng thanh liêm), tùy thuộc vào nơi yếu khuyết hay giản khuyết Pháp luật thời Nguyễn đã có quy định khá cụ thể về tiền luơng cũng như tiền dưỡng liêm đối với quan lại, có thể thấy, Nhà vua rất quan tâm đến quyền lợi của đội ngũ làm việc trực tiếp dưới quyền mình, qua

đó cũng nhằm mong muốn quan lại đảm bảo được trách nhiệm, hoàn thành công việc được giao phó

1.4.2 Chế độ khen thưởng, hồi tỵ

Bên cạnh chế độ lương bổng, đãi ngộ, Nhà nước áp dụng thường xuyên chế độ khen thưởng để khuyến khích quan lại hết lòng phụng sự Khen thưởng trong xã hội phong kiến đôi khi là sự quyết định đột xuất của nhà vua, song về cơ bản đã được quy định dự liệu từ trước Đây là biện pháp hữu hiệu khuyến khích sự cố gắng của quan lại trong công việc bởi sự thưởng, phạt không thuần túy mang ý nghĩa về giá trị vật chất mà cao hơn nữa là ở chỗ nó thể hiện sự đánh giá lòng trung và năng lực của quan lại Vấn đề khen thưởng dưới thời Nguyễn được quy chuẩn hóa thành điển chế, thường xuyên tiến hành dưới danh xưng “xét thành tích các quan viên từng khóa” hay gọi tắt là chế độ “khảo khóa”

Phép khảo khóa quan lại là một thể chế làm việc xuất hiện từ thời Đường vào thế kỷ VIII Theo đó, khảo khóa là quá trình xét thành tích, sai lầm của các quan lại theo từng giai đoạn làm việc Nhà nước căn cứ vào kết quả của các kỳ khảo khóa để bổ nhiệm, thăng giáng quan lại Như vậy, khảo khóa là biện pháp để giám sát, chấn chỉnh buộc đội ngũ quan lại luôn phải đề cao yếu tố tu thân, làm đúng chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mình Việc tiến hành khảo khóa theo thông lệ giúp quan lại rèn luyện được tính liêm khiết, khách quan, vô tư khi thực hiện trách nhiệm công vụ của mình Ngoài

ra khảo khóa còn làm hạn chế nạn tham nhũng của quan lại, góp phần bảo vệ, củng cố quyền lực của Nhà Vua và bảo vệ đời sống nhân dân

Trong việc sử dụng quan lại, để tránh việc kéo bè kéo cánh, ỷ thế làm bậy dẫn tới hậu quả làm tha hóa bộ máy hành chính, Vua Minh Mạng áp dụng triệt để chế độ "Hồi tỵ" Hồi tỵ nghĩa đen là tránh né, theo đó, những người thân như anh em, cha con, thầy trò thì không được làm quan cùng

một chỗ Nếu ai gặp trường hợp trên thì phải tâu báo lên triều đình cho tránh

đi chỗ khác, gọi là cho phép “hồi tỵ” Trong lịch sử Việt Nam, dưới triều Lê

sơ (1428 – 1527) đã có quy định về chế độ này Trong bộ Quốc triều hình luật, triều đình cũng có quy định những điều khoản về hồi tỵ Bước vào thế

kỷ XIX, chế độ hồi tỵ được đặt lại và bắt đầu thi hành khá triệt để dưới triều Minh Mạng Thực tế lịch sử cho thấy, chế độ hồi tỵ góp phần làm cho bộ máy hành chính dưới thời Minh Mạng hoạt động hữu hiệu hơn

1.4.3 Chế độ thế tập, hưu trí

Thế tập (tập ấm) là việc bổ sung con cháu quan lại cho quan trường, là các thế hệ quan lại kế truyền địa vị của cha ông Triều Nguyễn cũng có lệ tập

ấm, phàm quan chính nhất phẩm thì được tập ấm theo hàng tùng lục, gọi là

ấm thọ, đó là bậc cao nhất; còn bậc thấp nhất thì các quan tùng ngũ được một người con tập ấm gọi là ấm sinh Tuy nhiên, phép thế tập ở nước ta không giống như phép thế tập của quý tộc các nước châu Âu, vì lệ tập ấm chỉ hưởng được một hai đời Chế độ tập ấm ở Việt Nam thời phong kiến chỉ có tính chất như một phần thưởng để động viên quan lại, chứ không phải nguồn chính để tuyển dụng người vào bộ máy nhà nước

Chế độ hưu trí đã được quy định từ thời Lê Thánh Tông Đó được coi như là một khoản tiền Nhà Vua trợ cấp cho những quan lại không còn đủ sức khỏe và trí lực để hoàn thành công việc, đã lui về dưỡng lão Sau khi về hưu,

họ được hưởng khoản tiền này để đảm bảo cuộc sống sinh hoạt hàng ngày khi không còn đương chức Đây cũng được coi là sự đãi ngộ của Nhà Vua đối với đội ngũ quan lại đã từng giúp việc cho mình

Chương 2 NỘI DUNG TRÁCH NHIỆM CÔNG VỤ, THỰC TIỄN ÁP DỤNG TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ ĐỐI VỚI QUAN LẠI THEO PHÁP LUẬT THỜI NGUYỄN (GIAI ĐOẠN 1802 – 1884) VÀ MỘT SỐ GIÁ TRỊ THAM KHẢO Ở VỆT NAM HIỆN NAY 2.1 Bộ máy quan lại thực hiện trách nhiệm công vụ theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884)

2.1.1 Bộ máy quan lại thực hiện trách nhiệm công vụ ở Trung ương

Nhìn tổng thể bộ máy quan lại ở Trung ương bao gồm nhóm sau:

Các quan đại thần: Danh hiệu đại thần trong thời kì phong kiến

thường dùng để phong tặng cho những người có công lớn với triều đại hoặc những quý tộc tôn thất có quan hệ huyết thống gần gũi với Nhà Vua Sau cải cách Minh Mạng, tham dự vào hàng các quan đại thần bao gồm tứ trụ triều đình: Cần chánh điện đại học sĩ, Văn minh điện đại học sĩ, Võ hiển điện đại học sĩ, Đông các đại học sĩ Tứ trụ đại thần chỉ là hàm tước thượng phong thêm cho các vị Thượng thư có công lao có uy tín Tam Thái, Tam Thiếu chỉ dùng để gia hàm cho những người trong hoàng tộc có quan hệ gần gũi với Nhà Vua

Các cơ quan có chức năng tư vấn và văn phòng: Sau khi lên ngôi,

Minh Mạng đã liên tục đưa ra cải cách về tổ chức các cơ quan này Ngoài Hàn lâm viện được đặt ra năm 1822, từ năm 1829 Minh Mạng đặt Nội các

và đến năm 1834 đặt thêm Cơ mật viện

Các cơ quan quản lý hành chính và chuyên môn: Lục Bộ được coi là

cơ quan quản lý hành chính và chuyên môn trong bộ máy nhà nước phong kiến, bao gồm: Bộ Lại, Bộ Lễ, Bộ Binh, Bộ Hình, Bộ Công, Bộ Hộ Ngoài

Lục Bộ thì Lục Tự cũng được đặt ra để lo một số việc về văn hóa, pháp luật

và tế tự ngoài chức năng của Lục Bộ, bao gồm Đại lý tự, Thái thường tự, Quang lộc tự, Thượng bảo tự, Thái bộc tự, Hồng lô tự

Các cơ quan giám sát và tư pháp: Đô sát viện là cơ quan giám sát bộ

máy Nhà nước triều Nguyễn từ trung ương đến địa phương Ngoài ra, chế độ Kinh lược sứ là chế độ thanh tra đặc biệt đối với các tỉnh, phủ, huyện; Tam

pháp ty là cơ quan tư pháp liên ngành, xét xử phúc thẩm trung ương, hoạt động tương đối độc lập với cơ quan hành chính

Các cơ quan chuyên môn khác: Để giúp việc cho Nhà nước và Hoàng

đế, một số cơ quan chuyên môn đặc biệt khác được thành lập như: Quốc Tử Giám; Bưu chính ty; Nội vụ phủ; Tôn nhân phủ…

2.1.2 Bộ máy quan lại thực hiện trách nhiệm công vụ ở địa phương

Chính quyền địa phương là nơi trực tiếp triển khai, thi hành chính sách pháp luật của Nhà nước, quản lý sản xuất và dân cư Chính quyền địa phương triều Nguyễn được chia thành ba cấp: chính quyền cấp tỉnh; chính quyền cấp phủ – huyện; chính quyền cấp tổng và cấp xã Do vậy, quan lại ở địa phương cũng được chia làm ba loại: quan lại cấp tỉnh; quan lại cấp phủ – huyện; quan lại cấp tổng và cấp xã

- Quan lại cấp tỉnh

Trên cơ sở 30 tỉnh được phân định từ sau năm 1832, Minh Mệnh chia

ra thành 14 liên tỉnh, mỗi liên tỉnh gồm 2 tỉnh (có một liên tỉnh gồm 3 tỉnh) Mỗi tỉnh đều có các chức quan cai trị như Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chánh,

Án sát, Lãnh binh Ngoài ra, tùy theo địa hình cụ thể, có tỉnh còn có thêm chức quan Thủy sứ lãnh binh, quan Hà đê và Đốc học; giúp việc cho quan là các lại viên

- Quan lại cấp phủ – huyện

Phủ được coi là cấp hành chính trung gian giữa huyện và tỉnh Năm

1827, phủ, huyện trong cả nước được phân thành 4 loại: 1 Loại tối yếu khuyết (rất nhiều việc); 2 Loại yếu khuyết (nhiều việc); 3 Loại trung khuyết (việc vừa); 4 Loại giản khuyết (ít việc) Theo Nghị chuẩn được ban hành năm 1832 thì quan lại ở phủ, huyện được quy định như sau: phủ rất nhiều việc hoặc nhiều việc và có 6 – 7 huyện thuộc hạt thì đặt một viên Tri phủ và một viên Đồng Tri phủ Các huyện đặt một viên Tri huyện hoặc một Huyện thừa Ngoài ra mỗi phủ còn được đặt thêm một Giáo thụ, mỗi huyện một Huấn đạo để lo giáo dục, học hành, thi cử

- Quan lại cấp tổng và cấp xã

Tổng là cấp hành chính trung ương giữa huyện và xã Người đứng đầu một tổng là Cai tổng, tuy nhiên, Cai tổng lại không có trụ sở làm việc độc lập mà đặt dưới sự sai phái của Tri phủ và Tri huyện Cai tổng được chọn từ

Xã trưởng cấp xã, định lệ “3 năm khảo xét 1 lần, ai hèn kém, tham ô bị xếp

Xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở Đứng đầu xã là Xã trưởng, sau này đổi thành Lý trưởng Tổ chức xã bao gồm cơ quan quyết nghị và cơ quan chấp hành Cơ quan quyết nghị đại diện là Hội đồng Kỳ Mục (Kỳ hào, Hội đồng làng), đây là ban quản lý xã, bất kì công việc chung nào của xã cũng được đưa ra bàn bạc trước Hội đồng Cơ quan chấp hành, đại diện là Lý trưởng, Phó Lý, Trương tuần

Như vậy, từ thời Gia Long đến Minh Mạng, bộ máy cai trị của nhà Nguyễn đã ngày càng được hoàn thiện Khuynh hướng tập trung quyền lực

là nguyên tắc chi phối trong toàn bộ quá trình hoàn thiện và cải cách bộ máy hành chính dưới triều Nguyễn Để thiết chế đó vận hành có hiệu quả theo nguyên tắc trên, nhà Nguyễn, nhất là Vua Minh Mạng, đã từng bước hoàn thiện các chế định nhằm đảm bảo sự liên kết chặt chẽ giữa các cấp hành chính

2.2 Nội dung trách nhiệm công vụ của quan lại theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1804)

2.2.1 Nội dung trách nhiệm công vụ của quan lại nói chung theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 – 1884)

Trong xã hội phong kiến, người ta thường dùng danh xưng “phụ mẫu chi dân” (cha mẹ dân) để chỉ các quan, đây là một bằng chứng điển hình về

vai trò quan trọng cũng như về nghĩa vụ nặng nề của các quan thời bấy giờ Quan lại là những người đại diện quyền lực công nhằm thực hiện việc quản

lý mọi phương diện của xã hội, vì vậy, nếu quan lại có tinh thần trách nhiệm cao trong thực thi công vụ, thực hiện tốt các bổn phận nghĩa vụ do Nhà Vua giao phó thì xã tắc mới ổn định Ngược lại, nếu quan lại tắc trách trong quá

19

Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, Viện Sử học (dịch), tldd chú thích 5, tập 9, tr 99

trình thực thi công vụ thì muôn dân không yên, dẫn tới tình hình chính trị bất

ổn Do đó, các quy định pháp luật về chế độ trách nhiệm công vụ của hệ thống quan lại là vô cùng quan trọng, đó là khuôn khổ để các quan lại thực hiện đúng bổn phận đã được giao phó, ngăn chặn sự lộng quyền, ảnh hưởng đến quan trường và làm hại dân chúng Đúng như Phan Huy Chú trong Lịch triều hiến chương loại chí, quyển thứ 19 có viết: Nếu không có quy chế để khuyên răn và phân biệt kẻ hay người kém thì lấy gì để răn những kẻ tham lam, khuyến khích những người biết giữ khí tiết, ủy thác làm cho phên dậu

để giữ gìn nước nhà, giao phó tính mệnh của dân chúng mà để mặc các quan chức chăm chú về lộc vị, chỉ vơ vét cho đầy túi tham, thì tài nào chả làm xấu quan trường và hại dân chúng Cho nên muốn cho dân yên thì không gì bằng chỉnh đốn quan lại, mà cách chỉnh đốn thì ắt phải có khảo sát công việc, xét

rõ hạng thượng hạ, làm cái mức cho thăng giáng; mới phân biệt được người

có liêm sỉ và chính trị mới được hoàn toàn Cho dù là quan lại triều đình, quan lại các cơ quan trung ương hay địa phương, một khi đã được Nhà nước trao một phần quyền lực công để quản lý xã tắc thì đều phải thực thi tốt các công việc này Tuy mỗi quan lại ở mỗi vị trí khác nhau có những trọng trách chuyên môn khác nhau, nhưng trong quá trình thực thi công vụ, các quan lại đều phải đáp ứng đúng các quy định chung

2.2.1.1 Trách nhiệm cá nhân của quan lại

Xuất phát từ nguyên tắc “chức” và “trách”, quan lại ở chức vụ nào thì phải hoàn thành trách nhiệm ở chức vụ đó, cũng tương tự, quan lại phải chịu trách nhiệm cá nhân (tùy theo chức vụ, nội dung, phạm vi, tính chất công việc đươc giao) đối với cấp trên về hiệu quả công việc và cấp dưới thuộc quyền Ngoài ra, nếu vi phạm trách nhiệm công vụ ở vị trí mà mình đảm nhiệm thì bản thân quan lại ở chức vụ đó phải tự chịu trách nhiệm trước Vua

và dân chúng Ví dụ, năm 1802, triều Nguyễn ra quy định về điều lệ kiện tụng được xây dựng dựa trên Quốc triều hình luật thời Lê, tại Điều 8 của Đại

Nam thực lục có nêu: “Phàm quan xét xử nhận bừa đơn kêu vượt thì quan phủ bị phạt một con trâu, chiết thành tiền 5 quan, quan trấn bị phạt 2 con

trâu, chiết thành tiền 10 quan, đều nộp vào Nhà nước” 20 Như vậy, điều luật

đã quy định hình thức xử lý đối với chính bản thân quan lại khi có hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ

2.2.1.2 Trách nhiệm hoàn thành công vụ của quan lại

Trong nền hành chính dưới triều Nguyễn, nguyên tắc chức và trách là nguyên tắc rất được đề cao Nguyên tắc này xuất phát từ thuyết “chính danh” của Nho gia “Chức” tạm coi là “danh”, còn “trách” (trách nhiệm, quyền hạn) là “thực” Theo đó thì cái danh phải “xứng” với cái thực Tức là, ở vào chức nào thì buộc phải hoàn thành tốt trách nhiệm, quyền hạn của chức ấy không thể có trường hợp ỷ vào quyền chức mà mưu lợi riêng Nếu vi phạm

sẽ bị phạt rất nặng Ví dụ, Điều 8 Quyển 4 Hoàng Việt luật lệ về Lại luật quy định xử lý việc “Tự tiện bỏ bê công việc làm” như sau:

Phàm nội ngoại văn võ quan lại,điển lại, không vì bịnh hoạn, công sai

mà tự tiện bỏ bê công việc thì phạt 40 roi (đối với người còn lưu chức việc) Nếu bỏ chức việc để giải quyết khó khăn như về lương tiền, có liên quan đến

vụ trộm, rồi nhân đó bỏ trốn luôn thì phạt 100 trượng, bãi chức dịch kể thứ bậc… Ở bộ phận quan coi về gió lửa, tới phiên trực không trực, tới trực đêm

Hay như Điều 10 Quyển 4 của Hoàng Việt luật lệ về việc “Vô cớ không đến triều tham dự công việc, không đến công sở làm việc” được quy

định:

Phàm quan viên lớn nhỏ ở kinh thành, không lí do mà không đến triều tham dự công việc, còn ở ngoài kinh thành mà không đến công sở làm việc cũng như quan lại được cấp giấy nghỉ phép, mãn hạn không lí do, không đến làm việc thì cứ trễ 1 ngày là phạt 10 roi, mỗi 3 ngày thêm 1 bực mút tội là

Nguyễn Văn Thành, Vũ Trinh, Trần Hựu ; Người dịch: Nguyễn Quang Thắng, Nguyễn Văn Tài (1994),

Hoàng Việt luật lệ (Luật Gia Long), Nxb Văn hoá Thông tin, Hà Nội, tập 4, tr 234 – 235

22

Nguyễn Văn Thành, Vũ Trinh, Trần Hựu ; tldd chú thích 22, tập 4, tr 238 – 239

triều tham dự công việc hay đến công sở làm việc, đó là việc làm thường

ngày của quan viên lớn nhỏ trong ngoài trừ một số người được sai phái đi lo

việc công, người bệnh hoặc có việc ma chay, nếu không lí do mà trốn tránh

trách nhiệm thì lỗi lầm chính là sự lười biếng, bỏ bê công việc

2.2.1.3 Trách nhiệm liên đới của quan lại

Dưới triều Vua Minh Mạng, triều đình đặt ra “Cửu Khanh” và tại địa

phương đặt chức Tổng đốc phụ trách các liên tỉnh, song các viên quan này

không được trao toàn quyền tuyệt đối, nhất là khi đứng trước các công việc

quốc gia trọng đại Sở dĩ như vậy là do nguyên tắc “trên dưới liên kết hiệp

đồng” cùng giải quyết công việc, bình đẳng với nhau và có trách nhiệm như

nhau, quan có chức hàm cao hơn cũng không được quyền phủ quyết các ý

kiến trái lại với ý kiến của mình Chính Minh Mạng là người yêu cầu các cơ

quan công quyền thực hiện theo quy trình xử lý công việc có thời hạn để

giảm thiểu sự trì trệ và sách nhiễu Khi đặt ra nguyên tắc “Lục Bộ tương

thông” (các Bộ phải cùng nhau giải quyết công việc) nhà Nguyễn đã tạo ra

sự phối hợp giải quyết công việc hoặc phân công trực ban tại triều khiến các

Bộ không thể tự tung tự tác khi giải quyết công việc và giữ triều đình là một

thể thống nhất dưới quyền chủ tể của Hoàng đế Dưới triều Minh Mạng,

không có sự phân chia tách biệt trách nhiệm giữa từng viên quan lãnh đạo ở

mỗi Bộ Điều này là bởi người xưa quan niệm sự phân công ở cấp bậc lãnh

đạo cao này dễ dẫn đến độc đoán trong thực tế Và bởi, người xưa đặt ra

pháp độ cũng nhằm cho người thực hiện có thể phát huy tính năng động của

mình Cụ thể, trong ban lãnh đạo mỗi Bộ hay ở mỗi tỉnh (có Tổng đốc, Tuần

phủ, Bố chánh, Án sát và Lãnh binh) không có vấn đề thiểu số phải phục

tùng đa số Ngay cả những việc mà chỉ có một người – cho dù người đó là

viên quan thấp nhất (ở Bộ là Thị lang, ở tỉnh là Án sát) mà chống lại ý kiến

của 4 người kia thì ý kiến chống lại ấy cũng hoàn toàn được tôn trọng như ý

kiến của 4 người Trong mục “Quy tắc làm việc” ở sách Đại Nam thực lục

có ghi:

Tổng đốc, Tuần phủ hay các viên thự lý Tuần phủ ấn vụ, công việc

cũng giống như nhau Phàm trong hạt sự việc gì nên tâu báo, đều được làm

chuyên tập tâu lên Duy Tuần phủ (ở tỉnh có Tổng đốc) kiêm hạt khi có chính

sự lớn lao về hưng lợi, trừ tệ thì cùng với Tổng đốc bàn bạc rồi ký tên tâu chung một giấy Nếu ý kiến khác nhau, thì cho làm tờ tâu riêng Bố chính,

Án sát: Phàm những việc nên tâu, nên tư, đều phải tường báo với quan trên

là Tổng đốc hay Tuần phủ để phân biệt, liệu làm Duy việc quan hệ đến lợi hại về đời sống của dân chúng mà ý kiến khác nhau, hoặc bị quan trên chèn

Như vậy có thể thấy được sự liên kết trong nguyên tắc làm việc và sự liên đới trách nhiệm công vụ giữa các viên quan trong Ban lãnh đạo ở mỗi

Bộ, giữa Ban lãnh đạo đối với các nhân viên trong Bộ Tuy các Ty, các Tào đều có sự phân công riêng, nhưng những viên Lang Trung hoặc viên Ngoại Lang đứng đầu mỗi Ty, Tào phải biết toàn bộ công việc đang được giải quyết ở Bộ chứ không phải chỉ biết đến riêng việc của Ty hay Tào của mình

mà thôi

Nguyên tắc “liên đới trách nhiệm”, quy định rõ trong Điều 27 của bộ

Hoàng Việt luật lệ “phàm đồng liêu phạm tội công (nghĩa là quan lại cùng ngành, phán quyết văn án việc công sai sót một cách vô tư) như thủ lãnh của lại điển chính phạm giảm hơn lai điển 1 bực, quan phó giảm hơn quan thủ

cụ thể khác đi kèm25 Nguyên tắc “liên đới trách nhiệm” được vua Minh Mạng củng cố lần nữa vào năm 1832 khi quy định rõ mức độ liên đới giữa

các lỗi vi phạm của các thành phần quan chức: “Nếu có lầm lẫn mà việc do lại điển, thì phải kể lại điển chuyên biệt là thủ phạm, thứ đến viên thủ lĩnh

còn nhấn mạnh: “duy có việc quân việc nước là trọng đại, nếu có gì sai trái,

Nguyễn Sĩ Hải (1962), Tổ chức chính quyền trung ương thời Nguyễn Sơ, Luận án Tiến sĩ Luật khoa, Ban

Công pháp, Đại học Luật khoa Sài Gòn, TP Hồ Chí Minh, tr 289

được kết hợp với nhiều định lệ quan chức và nguyên tắc làm việc khác, tạo nên một sự ràng buộc về chức năng và trách nhiệm lẫn nhau giữa các cơ quan và chức quan trong việc giải quyết công vụ Một vài dẫn chứng như: Liên đới trách nhiệm trong lệ “tiến cử” và “bảo cử”, người tiến cử cũng sẽ bị trị tội khi người được tiến cử phạm tội; liên đới trách nhiệm trong kiểm tra giám sát (khi phát hiện có sai phạm thì bộ phận kiểm tra giám sát mà không phát hiện cũng bị liên đới); thậm chí là liên đới đối với những bộ phận chỉ có

chức trách làm văn thư lưu trữ “Bọn ngươi đừng thấy ta giận mà sợ, rồi sau này chỉ một niềm im lặng Nếu thấy việc không hợp mà không bày tâu, trẫm

thư phòng năm 1829)

2.2.2 Nội dung trách nhiệm công vụ của quan lại các cấp theo pháp luật thời Nguyễn ở Việt Nam (giai đoạn 1802 - 1884)

2.2.2.1 Trách nhiệm công vụ của quan lại trung ương

a Trách nhiệm công vụ của quan lại trung ương trong lĩnh vực quản

lý quan lại, nội chính

Trong chế độ phong kiến nói chung và triều Nguyễn nói riêng thì Bộ Lại được xem là Bộ quan trọng trong triều đình, bởi lẽ Bộ Lại có chức năng giúp Nhà Vua quản lý toàn bộ đội ngũ quan lại trong cả nước – xương sống

của nền quân chủ, bao gồm bổ dụng, thuyên chuyển các quan văn, kỷ lục

công tranh, thăng thưởng phẩm trật và quan hàm, giữ phép khảo sát niên khóa và thành tích, phong tước, trao ấn và phong tặng; thảo những chiếu, sắc, cáo, mệnh (lời Nhà Vua) và làm sổ ghi rõ các ngạch của quan chức Theo

ghi chép của Hội điển thì Bộ Lại có nhiệm vụ “giữ chính sự thăng giáng về quan văn trong kinh và ở các tỉnh, chỉnh đốn phương pháp làm quan để giúp

Trực thuộc của Bộ Lại có các Ty: Văn tuyển, Trung tự, Phong điển và

Xứ Lại trực Trong đó: Ty Văn tuyển có nhiệm vụ “chuyên giữ việc phẩm

28

Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, Viện sử học (dịch), tldd chú thích 5, tập 2, tr 927

29

Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, Viện Sử học (dịch) (1993), Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, Nxb

Thuận Hoá, Huế, tập 2, tr 9

cấp quan chế thuyên bổ chức hàm và chương sớ phiếu nghĩ, làm các bản danh sách hộ giá, hồi tế, dự yến, kiểm soát danh sách quan hầu và khóa

việc gia cấp kỷ lục, thưởng tự, giáng phạt, cấp tuất, cho nghỉ gia hạn và làm danh sách mãn khóa thăng thưởng từ tứ phẩm trở xuống"; Ty Phong điển

“giữ việc phong tặng, tập ấm, làm những cáo bằng cấp phát tra thư và làm

nhận các chương sớ và tư trình đường quan chuyển giao cho các Ty chiếu làm theo từng tháng mà báo tiêu; nhân viên xứ Lại trực giữ viết phiếu viết bài trình lên và viết tinh tả phiếu nghĩ, để chầu đóng ấn vàng; vị nhập lưu thư lại 50 viên, chia làm 3 ban, 2 ban chi lương ở công sở tùy các ty công việc nhiều hay ít mà liệu phái người làm việc Như vậy, theo quy định của pháp luật thì Bộ Lại và quan lại các cơ quan trực thuộc có vai trò rất quan trọng trong việc quản lý quan lại và nội chính triều đình

b Trách nhiệm công vụ của quan lại trung ương trong lĩnh vực quản

lý kinh tế, tài chính

Bộ Hộ là cơ quan giúp nhà vua quản lý kinh tế, tài chính trên phạm vi

cả nước, có nghĩa vụ trông coi đinh điền, thuế khóa, giá cả, tiền tệ, hàng hóa,

kho tàng, cấp phát, điều tiết kinh tế Theo Hội điển có ghi chép thì Bộ Hộ có quyền “nắm giữ các chính sách về điền thổ, hộ khẩu, tiền thóc trong nước bình chuẩn việc phát ra thu vào (làm cho cân bằng giá cả, lúc rẻ thì mua

làm sổ điền, Bộ có nhiệm vụ căn cứ ở trong xã hoặc mùa hạ, mùa thu, hoặc

cả 2 mùa, hoặc là đất hạng nào mà chia loại kê khai mẫu, sào, thước, tấc, chỗ

ở, xứ sở, bốn bề đông tây và có chú thích rõ ràng33 Về việc đúc tiền thì cần tuân theo thể chế trên mặt đồng tiền khắc chữ niên hiệu, thông bảo, dùng đồng hoặc kẽm theo phép đặt giá đúc ra, tiền đồng hạng lớn thì nặng 9 phân,

hạng nhỏ và tiền kẽm nặng 6 phân34; Đối với tiền tuất, của các quan văn võ, nhất phẩm là 400 quan, tòng nhất phẩm là 300 quan, nhị phẩm là 200 quan35

Đó là một số công việc cụ thể mà Bộ Hộ có nhiệm vụ phải thực hiện theo quy định của pháp luật triều Nguyễn

Trực thuộc Bộ Hộ có các Ty Kinh trực, Ty Nam kỳ, Ty Bắc kỳ, Ty Thường lộc, Ty Thuế hạng, Ty Hộ ấn, Xứ Hộ trực Theo đó, Ty thanh lại Kinh trực chuyên giữ sớ sổ sách ở Kinh trực; Ty thanh lại Nam kỳ chuyên giữ giấy sớ sổ sách các tỉnh từ Bình Định trở vào Nam; Ty thanh lại Bắc kỳ chuyên giữ giấy sớ sổ sách các tỉnh từ Hà Tĩnh trở ra Bắc; Ty thanh lại thưởng lộc giữ việc chi cấp lương bổng, thường cấp tiền lương; Ty thanh lại Thuế hạng chuyên trách về thuế sản xuất và kinh phí mua sắm đồ vật ở các địa phương; nhân viên Ty Hộ ấn, Xứ Hộ trực giữ việc chi lương phân phát việc làm cho các Ty36

Phủ Nội vụ: Theo Hội điển thì Phủ Nội vụ có nhiệm vụ coi giữ các

hạng vàng ngọc quý báu cùng các thứ của công như tơ lụa mềm đẹp, nộp

vào phát ra Thuộc Phủ gồm có Ty Quan phòng có chức năng quản lý vàng

bạc châu ngọc, gấm vóc, đồ chơi quý, vật hạng bằng sa tanh, lụa hoa, nhạc khí, quần áo tơ lụa và dược phẩm; các quan lại trông coi kho vàng, bạc có

nhiệm vụ coi giữ các hạng vàng bạc và các thứ đồ đạc bằng vàng ngọc; các quan lại của kho châu ngọc thì coi giữ châu ngọc và các đồ pha lê, đồ ngọc; các quan lại kho gấm vóc thì coi giữ các hạng gấm đoạn; kho đồ chơi quý thì

vâng giữ các đồ chơi quý và các đồ sứ; quan lại kho the lĩnh thì giữ các hạng the lĩnh tơ lụa Tàu; kho các hạng đồ vật thì coi giữ các hạng dầu, nến, rượu, chiếu; quan lại kho lụa hoa thì giữ các hạng lụa tơ; quan lại kho nhạc khí thì coi giữ nhạc khí, kho quần áo lụa thì coi giữ các hạng quần áo bông vải; quan lại kho dược phẩm thì coi giữ dược phẩm và hương liệu37

Thương trường: Theo Hội điển thì Thương trường (Trường kho) có

chức năng chuyên giữ công việc xuất nhập ở vựa thóc trong Kinh và kho