Quyền của người dân tộc thiểu số trong pháp luật quốc tế và pháp luật việt nam

Đến năm 1997, ông Phran-xex-cô Ca-pô-toóc-ti Francesco Capotorti, báo cáo viên đặc biệt của Tiểu ban về chống phân biệt đối xử và bảo vệ người thiểu số của LHQ đã đưa ra định nghĩa “ngườ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐÀO NGỌC VÂN

QUYỀN CỦA NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ TRONG PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VÀ PHÁP LUẬT VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: LUẬT QUỐC TẾ

Mã số: 60380108

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:TS NGUYỄN THỊ THUẬN

HÀ NỘI - 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các đoạn trích, số liệu sử dụng trong luận văn đêu được dẫn nguồn có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi Những đánh giá và kết luận khoa học của luận văn này là của tác giả

Vì thời gian có hạn và vốn kiến thức hạn hẹp nên luận văn không tránh khỏi những thiếu sót Kính mong nhận được sự góp ý của thầy cô giáo

và các bạn để luận văn được hoàn thiện hơn

Xin chân thành cảm ơn!

PHẦN MỞ ĐẦU 1

PHẦN NỘI DUNG 4

MỞ BÀI 4

Chương 1 5

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN 5

CỦA NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ 5

1.1 Khái niệm và đặc điểm của người dân tộc thiểu số theo pháp luật quốc tế 5

1.1.1 Khái niệm người dân tộc thiểu số 5

1.1.2 Đặc điểm của người dân tộc thiểu số 9

1.2 Khái niệm và đặc điểm của người dân tộc thiểu số theo pháp luật Việt Nam 11

1.2.1 Khái niệm dân tộc thiểu số ở Việt Nam 11

1.2.2 Đặc điểm của người dân tộc thiểu số ở Việt Nam 14

1.3 Phạm vi và nội dung quyền của người dân tộc thiểu số theo pháp luật quốc tế 17

1.3.1 Phạm vi quyền của người dân tộc thiểu số theo pháp luật quốc tế 17

1.3.2 Nội dung quyền của người dân tộc thiểu số theo pháp luật quốc tế 19 Chương 2 27

QUYỀN CỦA NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ THEO PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VÀ PHÁP LUẬT MỘT SỐ QUỐC GIA 27

2.1 Các văn kiện quốc tế về quyền của người dân tộc thiểu số 27

2.1.1 Các điều ước quốc tế về quyền của người dân tộc thiểu số 28

2.1.2 Các văn kiện quốc tế khác về quyền của người dân tộc thiểu số….31 2.2 Thiết chế quốc tế bảo vệ và thúc đẩy quyền của người DTTS 33

2.2.1 Cơ chế dựa trên Hiến chương 34

quốc tế 41

2.3 Pháp luật của một số quốc gia về quyền của người DTTS 43

2.3.1 Pháp luật của Ucraine về quyền của người DTTS 43

2.3.2 Pháp luật của Ba Lan về quyền của người DTTS 44

2.3.3 Pháp luật Hoa Kỳ về quyền của người DTTS 46

Chương 3 49

QUYỀN CỦA NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM 49

3.1 Đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước về quyền của người DTTS ở Việt Nam 49

3.2 Cơ chế xây dựng, thực thi và giám sát chính sách, pháp luật về quyền của người DTTS 51

3.3 Pháp luật và chính sách về quyền của người dân tộc thiểu số ở Việt Nam 54

3.3.1 Hiến pháp quy định về vấn đề quyền của người DTTS 55

3.3.2 Quy định về quyền của người dân tộc thiểu số trong các văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam 57

3.3.3 Cam kết quốc tế của Việt Nam về quyền của người dân tộc thiểu số 59

3.4 Thực trạng thực thi pháp luật về quyền của người dân tộc thiểu số ở Việt Nam 62

3.4.1 Quyền xác định dân tộc 62

3.4.2 Quyền bầu cử, ứng cử và tham gia vào đời sống chính trị 64

3.4.3 Quyền bảo tồn và phát triển bản sắc văn hóa, ngôn ngữ dân tộc thiểu số, thực hành tôn giáo, tín ngưỡng 66

3.4.4 Quyền được chăm sóc sức khỏe, an sinh xã hội, giáo dục, đào tạo 69

3.4.5 Quyền về hôn nhân – gia đình, lao động, việc làm 71

3.4.6 Quyền phát triển kinh tế, xóa đói giảm nghèo 73

người DTTS ở Việt Nam 76

3.5.1 Nguyên nhân 76 3.5.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả bảo vệ và thúc đẩy quyền của người

DTTS 82

KẾT LUẬN 86

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

DTTS là một trong những nhóm người dễ bị tổn thương Quyền của người DTTS được ghi nhận trong các Điều ước quốc tế mang tính phổ cập toàn cầu và Điều ước quốc tế khu vực Ở Việt Nam, theo số liệu Tổng điều tra dân số và nhà ở năm 2009, có 54 dân tộc sinh sống trên lãnh thổ của cả nước, trong đó có dân tộc Kinh là dân tộc đa số và 53 DTTS Các dân tộc Việt Nam có truyền thống đoàn kết lâu đời trong sự nghiệp đâu tranh xây dựng đất nước thống nhất Trong mối quan hệ giữa các dân tộc ở nước ta thì đoàn kết thống nhất là đặc điểm nổi bật nhất, xuyên suốt trong mọi thời kỳ lịch sử dựng nước và giữ nước Các dân tộc sinh sống trên đất nước ta trong những giai đoạn khác nhau, nhưng đều có chung một sứ mệnh lịch

sử Quyền của người DTTS được Nhà nước Việt Nam ghi nhận tại Hiến pháp và nhiều văn bản pháp luật khác nhau Đời sống về vật chất và tinh thần của đồng bào DTTS đã được cải thiện đáng kể Các quyền cơ bản của đồng bào DTTS về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, giáo dục, chăm sóc y tế được đảm bảo Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau, đời sống của đồng bào DTTS ở nước ta nhìn chung còn nhiều khó khăn, mặt bằng dân trí thấp, còn có khoảng cách đáng kể với dân tộc

đa số, giữa miền xuôi với miền ngược Việc thể chế hóa quyền của người DTTS bằng pháp luật cũng như cơ chế thực hiện quyền của DTTS còn những bất cập

Với lý do trên, tác giả chọn đề tài nghiên cứu “Quyền của người dân tộc

thiểu số trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam” làm luận văn thạc sỹ của

mình, trên cơ sở đó có những giải pháp đề xuất góp phần bảo đảm quyền của người DTTS, bảo đảm lợi ích quốc gia dân tộc

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

DTTS và quyền của người DTTS là một đề tài tuy không mới, tuy nhiên, việc nghiên cứu đề tài này hầu như còn hạn chế, nhất là nghiên cứu dưới góc độ tiếp

cận từ luật pháp quốc tế Hiện nay, theo khảo sát sơ bộ, có Luận văn thạc sỹ “Hoàn

thiện pháp luật về bảo đảm quyền của các dân tộc thiểu số ở Việt Nam hiện nay”

của tác giả Nông Thị Kiều Diễm năm 2014 cũng tiếp cận vấn đề quyền của người DTTS nhưng chỉ ở phạm vi pháp luật Việt Nam Bên cạnh đó, các nghiên cứu hiện

nay chủ yếu dưới dạng các bài viết, tham luận, báo cáo tại các hội thảo trong và ngoài nước

3 Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của luận văn

Luận văn nghiên cứu các văn kiện quốc tế, các điều ước quốc tế và các thiết chế quốc tế quy định và bảo vệ quyền của người DTTS, pháp luật của một số quốc gia trên thế giới về quyền của người DTTS Nghiên cứu các chủ trương, chính sách, pháp luật đối với người DTTS của Việt Nam, các cam kết quốc tế của Việt Nam đối với vấn đề DTTS

4 Mục tiêu nghiên cứu của luận văn

Luận văn tập trung nghiên cứu làm rõ khái niệm DTTS theo quy định của

pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia, các học giả quốc tế, quyền của DTTS theo quy định của pháp luật quốc tế Làm rõ DTTS là một trong các nhóm người thiểu

số, nhóm người dễ bị tổn thương cần được bảo vệ mà quyền của họ đã được pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia ghi nhận Luận văn nghiên cứu chủ trương, chính sách, pháp luật của Việt Nam về DTTS, những thành tựu mà Việt Nam đã đạt được cũng như những hạn chế, khó khăn trong việc ghi nhận và đảm bảo thực hiện quyền của người DTTS Qua đó, đưa ra một số giải pháp góp phần thúc đẩy và bảo vệ quyền của người DTTS

5 Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn

Luận văn tập trung giải quyết các cấu hỏi nghiên cứu như người DTTS được hiểu như thế nào theo pháp luật quốc tế, quan điểm của cộng đồng quốc tế và theo pháp luật Việt Nam; quyền của người DTTS theo pháp luật quốc tế được như thế nào; các thiết chế, công cụ pháp lý hiện này về quyền của người DTTS là gì; pháp luật Việt Nam quy định thế nào về quyền của người DTTS; thực trạng thực thi quyền của người DTTS hiện nay ở Việt Nam như thế nào và giải pháp cần có để nâng cao hiệu quả bảo vệ quyền của người DTTS là gì

6 Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn

Tác giả thực hiện luận văn dựa trên cơ sở sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Bên cạnh đó, luận văn cũng được thực

hiện thông qua các phương pháp phân tích, tổng hợp, diễn giải, quy nạp, so sánh, lịch sử, thống kê…

7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn

Dưới góc độ là một luận văn nghiên cứu thạc sỹ, luận văn đưa ra đáng giá tổng quan quy định của luật pháp quốc tế và Việt Nam về quyền của người DTTS, trên cơ sở đó có những nhận định đánh giá, giải pháp về việc hoàn thiện hệ thống pháp luật và cơ chế bảo đảm quyền của DTTS ở nước ta

8 Bố cục (các chương) của luận văn

- Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quyền của người dân tộc thiểu số

- Chương 2: Quyền của người dân tộc thiểu số theo pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia

- Chương 3: Quyền của người dân tộc thiểu số theo pháp luật Việt Nam

PHẦN NỘI DUNG

MỞ BÀI Trong tính đa dạng của thế giới tự nhiên, sự tồn tại của loài người cũng

phong phú, đa dạng dưới các hình thức chủng tộc, sắc tộc, nguồn gốc dân tộc khác nhau với các đặc điểm nhân chủng học, ngoại hình, văn hóa, tâm lý khác biệt Tổng hợp các đặc điểm này tạo nên giá trị phong phú trong kho tàng văn hóa – xã hội của nhân loại Mặc dù sự tồn tại của con người là thiêng liêng, là bình đẳng và không phân biệt dưới mọi hình thức chủng tộc, sắc tộc, nguồn gốc xuất thân… nhưng quá trình lịch sử cho thấy những người DTTS vẫn thường là đối tượng yếu thế, chịu sự

kỳ thị, thiệt thòi, có cuộc sống kém chất lượng hơn, hạn chế hơn về các quyền tự do, bình đẳng Do đó, dù ở bất kỳ nơi đâu trên thế giới, việc bảo vệ người DTTS có ý nghĩa vô cùng quan trọng không chỉ đối với sự tồn tại của nhóm người này nói riêng

mà còn đối với sự tiến bộ, phát triển của nhân loại nói chung Pháp luật về nhân quyền là một công cụ hữu hiệu để bảo vệ người DTTS khỏi những bất bình đẳng nêu trên ở mọi cấp độ từ phạm vi quốc tế, khu vực đến các quốc gia

Việt Nam là một quốc gia có đông thành phần DTTS Các dân tộc chung sống xen kẽ, đoàn kết với nhau trong quá trình hình thành, phát triển, dựng nước và giữ nước Đảng và Nhà nước luôn coi trọng công tác dân tộc, quan tâm bảo vệ quyền và phát triển đời sống cho đồng bào DTTS Tuy nhiên, trên thực tế, tình trạng kém phát triển, thua thiệt giữa DTTS so với dân tộc đa số vẫn diễn ra tại một số nơi, trên một số lĩnh vực Để bảo đảm triệt để quyền của người DTTS ở Việt Nam, cần

có những giải pháp hữu hiệu, tổng thể về cơ chế và pháp luật để giải quyết trực tiếp các nguyên nhân gây ra hạn chế trong việc thực thi quyền của người DTTS Các giải pháp được xây dựng trên cơ sở tiếp cận lý luận về quyền của người DTTS thiểu

số, pháp luật quốc tế về quyền của người DTTS, tiếp thu kinh nghiệm pháp luật của các quốc gia về quyền của người DTTS

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN CỦA NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ

DTTS luôn là một vấn đề phức tạp, do sự khác biệt về hoàn cảnh lịch sử, văn hóa, địa lý, ý thức hệ và các yếu tố khác mà giữa các cộng đồng, các quốc gia có các cách hiểu khác nhau về DTTS Để thực hiện tốt quyền của người DTTS trên phạm vi quốc tế cũng như ở Việt Nam thì việc tiếp cận các vấn đề pháp lý về khái niệm và quyền của người DTTS dưới góc độ lý luận là vô cùng cần thiết Ở Việt Nam, vấn đề DTTS là một nội dung quan trọng, chiến lược trong sự nghiệp cách mạng thống nhất toàn vẹn lãnh thổ, phát triển đất nước toàn diện về mọi mặt chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng Do đó, lý luận về quyền của người thiểu đưa ra những định hướng để xây dựng các biện pháp hữu hiệu bảo vệ quyền của người DTTS ở Việt Nam

1.1 Khái niệm và đặc điểm của người dân tộc thiểu số theo pháp luật quốc tế

1.1.1 Khái niệm người dân tộc thiểu số

Hiện nay, trong pháp luật quốc tế về quyền con người không có định nghĩa chung ở cấp độ quốc tế về người thiểu số cũng như người DTTS Vì vậy, mối quan

hệ giữa DTTS và người thiểu số chưa được xác định rõ ràng Tuy nhiên, hai khái niệm này có nhiều điểm giống nhau nên tùy thuộc vào cách sử dụng và các ngữ cảnh khác nhau mà có lúc nội hàm của hai khái niệm bao trùm lên nhau, có lúc lại được hiểu tương đương

Một số định nghĩa về người thiểu số đã được xây dựng, tuy nhiên, do tính chất đa dạng, phức tạp và nhạy cảm của vấn đề về người thiểu số ở các lãnh thổ, các khu vực trên thế giới nên không có định nghĩa nào được công nhận ở cấp độ quốc

tế

Vào năm 1930, khi đưa ra ý kiến tư vấn về vấn đề tranh cãi giữa Hy Lạp và Bungari liên quan đến vị thế của các cộng đồng nhập cư thiểu số, Tòa án Công lý quốc tế đã xác định cộng đồng thiểu số là:

“Một nhóm người sống trên một quốc gia hoặc địa phương nhất định, có

những đặc điểm đồng nhất về chủng tộc, tín ngưỡng, ngôn ngữ và truyền thống, có

sự giúp đỡ lẫn nhau và có quan điểm thống nhất trong việc bảo lưu những yếu tố truyền thống, duy trì tín ngưỡng, tôn giáo và hướng dẫn, giáo dục trẻ em trong cộng đồng theo tinh thần và truyền thống của chủng tộc họ.”

Trong giai đoạn lịch sử này, vấn đề chủ quyền quốc gia là mối quan tâm hàng đầu của các quốc gia1 Các quốc gia thường lo ngại về các mối đe dọa đến an ninh, trật tự xã hội liên quan đến vấn đề người thiểu số, trong khi định nghĩa trên về người thiểu số có phạm vi quá rộng, do đó, không được các quốc gia ủng hộ

Các quan điểm về người thiểu số, trong đó có người DTTS tiếp tục được đưa

ra tranh luận tại các diễn đàn Đến năm 1997, ông Phran-xex-cô Ca-pô-toóc-ti (Francesco Capotorti), báo cáo viên đặc biệt của Tiểu ban về chống phân biệt đối xử

và bảo vệ người thiểu số của LHQ đã đưa ra định nghĩa “người thiểu số” trong báo cáo của mình2:

“Một nhóm người, xét về mặt số lượng, ít hơn so với phần dân cư còn lại của

quốc gia, có vị thế yếu trong xã hội, những thành viên của nhóm – mà đang là kiều dân của một nước – có những đặc trưng về chủng tộc, tín ngưỡng hoặc ngôn ngữ khác so với phần dân cư còn lại và chứng tỏ rất rõ ràng là có một ý thức thống nhất trong việc bảo tồn nền văn hóa, truyền thống, tôn giáo và ngôn ngữ của họ.”

Định nghĩa này trên thực tế đã được một số tổ chức quốc tế viện dẫn trong một số trường hợp Tuy nhiên, do gặp phải sự phản đối của một số quốc gia có tư tưởng ủng hộ quá trình hợp nhất, đang thúc đẩy sự đồng hóa nên Tiểu ban về chống phân biệt đối xử và bảo vệ người thiểu số của LHQ vẫn chưa thể đưa định nghĩa này trở thành định nghĩa chính thức về người thiểu số Các quốc gia Bắc Mỹ và Nam

Mỹ là các quốc gia ủng hộ việc hợp nhất giữa người thiểu số vào cộng đồng chung, các quốc gia Châu Âu có tư tưởng đồng hóa người thiểu số, các quốc gia Đông Âu lại quan tâm đến việc bảo vệ người thiểu số nên không thể đi đến sự thống nhất

1

UNDP (2012), Promoting and Protecting Minority Rights – A guide for Advocates, Geneva, New york

2

Nguyễn Đăng Dung, Vũ Công Giao, Lã Khánh Tùng (đồng chủ biên, 2009), Giáo trình Lý luận và pháp

luật về quyền con người, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội

Đến năm 1984, Ủy ban nhân quyền đã yêu cầu Tiểu ban đưa ra một định nghĩa có phạm vi đối tượng thu hẹp hơn để tạo sự đồng thuận từ các quốc gia, ông Jules Descheness – một chuyên gia của Tiểu ban đã đưa ra một định nghĩa khác về người thiểu số đó là:

“… một nhóm công dân của một quốc gia, ít về mặt số lượng và yếu về vị thế

trong quốc gia đó, mang những đặc trưng về chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ mà tạo ra sự khác biệt so với nhóm dân cư đa số, có một ý thức thống nhất, một động

cơ rõ rệt trong việc sử dụng ý chí tập thể để tồn tại và đạt được mục tiêu bình đẳng với nhóm dân cư đa số, cả trên phương diện pháp luật và thực tiễn”

So với định nghĩa của Francesco Capotorti, định nghĩa do Jules Descheness

chỉ khác biệt ở một vài điểm như yếu tố bổ sung: “có một động cơ rõ rệt trong việc

sử dụng ý chí tập thể để tồn tại và đạt được mục tiêu bình đẳng với nhóm dân cư đa

số, cả trên phương diện pháp luật và thực tiễn” Yếu tố này dường như làm nổi bật

tính chất xung đột giữa người thiểu số và đa số, động chạm đến mối lo ngại về vấn

đề an ninh, trật tự của các quốc gia Mặt khác, phạm vi của đối tượng cũng bị thu hẹp quá mức do chỉ áp dụng đối với công dân của quốc gia, không bao gồm đối

tượng “kiều dân” như trong định nghĩa của Francesco Capotorti Với những lý do

đó, Ủy ban quyền con người của LHQ đã chỉ trích và bác bỏ định nghĩa này

Đến nay, mặc dù quyền của người thiểu số đã được khẳng định trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR) và Tuyên bố về quyền của những người thuộc các nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo hoặc ngôn ngữ năm 1992 và một số văn kiện liên quan khác nhưng vẫn chưa có một định nghĩa nào về người thiểu số được chính thức công nhận ở phạm vi quốc tế Trên thực tế, một số văn kiện về quyền con người của châu Âu như Công ước châu Âu về bảo vệ người thiểu số hay Văn kiện Cô-pen-ha-ghen của Tổ chức An ninh và Hợp tác châu Âu… đã nêu ra định nghĩa về người thiểu số, song những văn kiện này chỉ

có hiệu lực trong phạm vi khu vực

Nội dung chưa thống nhất và còn gây nhiều tranh cãi là định nghĩa người thiểu số có bao gồm người không phải là công dân, người không quốc tịch, kiều dân của quốc gia khác, người bản địa, người di trú… hay không Hiện nay, các quyền của người thiểu số vẫn được ghi nhận mà không có định nghĩa về người thiểu số

Việc thiếu vắng định nghĩa dẫn đến những quan điểm và cách hiểu khác nhau về nhóm thiểu số giữa các quốc gia, các tổ chức Các quốc gia có thể viện dẫn nhiều lý

do để không thừa nhận sự tồn tại của nhóm thiểu số ở quốc gia mình dẫn đến không thực hiện các biện pháp đặc biệt để bảo vệ quyền của đối tượng này Theo quan điểm cá nhân, định nghĩa về người thiểu số cần được xây dựng theo hướng thu hẹp phạm vi đối tượng, chỉ áp dụng đối với công dân của quốc gia Bởi lẽ, nhóm kiều dân, người bản địa…mặc dù cũng là những nhóm yếu thế và cần được bảo vệ quyền nhưng đã có những quy định, nguyên tắc chung về quyền con người và một số cơ chế riêng để bảo vệ nhóm đối tượng này như: Tuyên bố về quyền của các dân tộc bản địa năm 2007, Công ước quốc tế bảo vệ quyền của người lao động di trú và các thành viên gia đình họ năm 1990… Mặt khác, việc giới hạn phạm vi nội hàm người thiểu số sẽ dễ dàng tạo sự đồng thuận của các quốc gia hơn Nếu coi nhóm kiều dân của quốc gia ví dụ như nhóm Việt Kiều tại Mỹ là người thiểu số ở Mỹ và được hưởng các quyền của người thiểu số như tham gia vào việc quyết định các vấn đề của quốc gia thì sẽ có nguy cơ ảnh hưởng đến an ninh và quản lý của quốc gia Điều này sẽ cản trở các quốc gia trong việc thừa nhận định nghĩa về người thiểu số theo nghĩa rộng Ngược lại, nếu người thiểu số chỉ bao gồm các công dân của quốc gia thì việc thực hiện các quyền nêu trên là hoàn hợp lý Để giải quyết triệt để hơn quyền của những người không phải là công dân, người bản địa ở quốc gia thì nên xây dựng cơ chế bảo vệ theo hướng: định nghĩa người thiểu số thì ở phạm vi hẹp, quyền của người thiểu số được áp dụng cho người thiểu số, song trong một số trường hợp, quyền của người thiểu số được mở rộng áp dụng cho các đối tượng khác ở mức độ hưởng quyền khác nhau Ví dụ như: quốc gia có nghĩa vụ xây dựng chính sách và pháp luật để bảo tồn bản sắc của người thiểu số, trong khi đó, đối với kiều dân sinh sống ở quốc gia mình, quốc gia cần tạo cơ hội để họ được thực hành tôn giáo, duy trì văn hóa và được học hỏi, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ Tóm lại, cần tiếp cận vấn đề người thiểu số ở hai góc độ: định nghĩa về người thiểu số và phạm

vi quyền của người thiểu số Định nghĩa về người thiểu số cần được xây dựng rõ ràng, theo nghĩa hẹp, tương đương với khái niệm DTTS để phân biệt với các đối tượng khác Trong khi đó, quyền của người thiểu số lại được áp dụng rộng hơn, không chỉ dừng ở đối tượng cơ bản của quyền là người thiểu số

Ngoài các nội dung nêu trên, phần lớn các quan điểm đã thống nhất rằng định nghĩa người thiểu số phải bao gồm hai yếu tố là khách quan và chủ quan Yếu tố khách quan bao gồm sự tồn tại khách quan của một nhóm người có chung chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ, có vị thế yếu trong xã hội và yếu tố chủ quan là ý thức tự thừa nhận nguồn gốc chủng tộc của bản thân và ý thức bảo vệ bản sắc văn hóa của cộng đồng mình Các yếu tố này chính là các đặc điểm của người thiểu số cũng như người DTTS

1.1.2 Đặc điểm của người dân tộc thiểu số

Mặc dù chưa đưa ra được định nghĩa thống nhất về người DTTS trong pháp luật quốc tế, song tổng hợp những thuộc tính được nêu trong các định nghĩa kể trên

và từ nội dung các văn kiện quốc tế liên quan, người DTTS có những đặc điểm cơ bản về mặt khách quan và chủ quan

Về mặt khách quan, có các yếu tố chính như đặc điểm về bản sắc, số lượng,

vị thế xã hội và tính chất tồn tại khách quan

Thứ nhất, người DTTS có đặc điểm riêng biệt về sắc tộc (ethnicity), nguồn

gốc quốc tịch (national origin), văn hóa (culture), ngôn ngữ (language) hoặc/và tôn giáo (religion) Những đặc tính trên được rút ra từ những chuẩn mực về người thiểu

số quy định tại Điều 1 của Tuyên bố về quyền của những người thuộc các nhóm

thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ năm 1992 “Các quốc gia sẽ

bảo vệ sự tồn tại và bản sắc dân tộc hay sắc tộc, văn hóa, tôn giáo và ngôn ngữ của người thiểu số…” và Điều 27 Công ước về quyền dân sự - chính trị “Ở những quốc gia có nhiều nhóm thiểu số về sắc tộc, tôn giáo và ngôn ngữ…” Các quy định đều

nhấn mạnh việc quốc gia phải bảo vệ các quyền liên quan đến bảo tồn phong tục tập quán, bảo tồn ngôn ngữ (tiếng nói, chữ viết), bảo tồn tôn giáo, tín ngưỡng của các cộng đồng DTTS Tất cả các khía cạnh này, thực chất chỉ nhằm vào một vấn đề chung là bảo tồn bản sắc dân tộc theo nghĩa rộng nhằm chống sự đồng hóa các DTTS

Thứ hai, những cộng đồng dân tộc được coi là thiểu số thường có lượng dân

số ít hơn so với nhóm đa số cùng sinh sống trên lãnh thổ Ở hầu hết các quốc gia, nhóm dân tộc, tôn giáo, ngôn ngữ có số dân đông nhất thường là nhóm có quyền lực, vai trò và sức ảnh hưởng lớn nhất trong xã hội, các nhóm dân tộc ít người

thường có vị thế yếu hơn Tại nhiều quốc gia, yếu tố số lượng được đưa vào định nghĩa hoặc điều kiện làm tiêu chí xác định nhóm người thiểu số Ví dụ, theo Luật về quốc gia và DTTS và ngôn ngữ khu vực Ba Lan năm 2005, DTTS phải đáp ứng

điều kiện “có số lượng dân số ít hơn so với người Ba Lan” đồng thời thỏa mãn các

điều kiện khác; theo Luật về bảo vệ quyền và tự do của người thiểu số Liên bang

Nam Tư năm 2002 thì người thiểu số “là bất kỳ nhóm công dân nào của Liên bang

Nam Tư đủ về số lượng đại diện và mặc dù chỉ chiếm thiểu số trên lãnh thổ Liên bang Nam Tư…” 3 Theo pháp luật quốc tế, những cộng đồng có số dân ít, vị thế yếu

trong xã hội nêu trên cần có được bảo vệ quyền bằng những biện pháp riêng biệt Một lưu ý khi xác định số lượng của nhóm thiểu số đó là phải căn cứ trên phạm vi lãnh thổ nhất định Bởi lẽ, có trường hợp trong một vùng lãnh thổ quốc gia,

họ chiếm số lượng ít, nhưng lại là nhóm đa số trong phạm vi khu vực Trường hợp của người Fulani sinh sống ở một số quốc gia Tây phi, họ thường di cư qua biên giới các quốc gia.Tại một số quốc gia, họ là dân tộc đa số, trong khi ở quốc gia khác, họ chỉ chiếm số lượng nhỏ trong dân số quốc gia4 Do đó, việc đánh giá một cộng đồng người có phải là thiểu số về số lượng hay không cần được xem xét trong phạm vi lãnh thổ của từng quốc gia hoặc từng địa bàn khu vực Việc xác định này liên quan mật thiết đến việc bảo vệ quyền của của cá nhân và cộng đồng trong phạm

vi địa giới nhất định

Thứ ba, nhóm thiểu số thường là nhóm yếu thế trong xã hội, thể hiện ở tiềm

lực, vai trò và ảnh hưởng của nhóm đối với đời sống chính trị, kinh tế, xã hội ở lãnh thổ nơi họ sinh sống Tuy nhiên, vị thế xã hội của các dân tộc có thể thay đổi trong quá trình lịch sử và trong các lĩnh vực xã hội khác nhau, vị thế của họ cũng khác nhau Một nhóm đa số có vị thế trong xã hội có thể trở thành nhóm yếu thế, bị phân biệt đối xử khi thể chế chính trị, xã hội thay đổi Một nhóm thiểu số có ưu thế trong lĩnh vực kinh tế nhưng đồng thời có thể chịu sự phân biệt đối xử về mặt chính trị, xã hội nên họ cũng cần được bảo vệ Do đó, để đánh giá một nhóm cộng đồng là có vị thế hơn hay yếu thế hơn trong xã hội, cần phải xem xét trên từng lĩnh vực, khía cạnh

3

Hoàng Ngọc Giao (2015), Kinh nghiệm của một số quốc gia và cam kết quốc tế về dân tộc, Hội thảo xây

dựng Luật Dân tộc, Hà Nội

4

UNDP (2010), Marginalised Minorities in Development Programming, New York

cụ thể Yếu tố địa lý cũng có thể ảnh hưởng đến việc xác định nhóm thiểu số yếu thế Một cộng đồng có thể là đa số trong phạm vi lãnh thổ quốc gia nhưng lại là nhóm thiểu số trên địa bàn một khu vực nào đó của quốc gia Đối với những cộng đồng như vậy, việc xác định và bảo vệ quyền của những người thuộc nhóm đa số được thực hiện tùy theo từng trường hợp cụ thể, đặc biệt là những nơi có khu tự trị

Ví dụ như, một nhóm người thuộc dân tộc đa số sinh sống ở khu vực DTTS cần được duy trì quyền học và sử dụng tiếng mẹ đẻ

Thứ tư, cộng đồng quốc tế thống nhất cao rằng sự tồn tại của người DTTS là

một thực tế khách quan và không phụ thuộc vào sự công nhận của quốc gia sở tại

Do đó, trong những trường hợp quốc gia không chính thức công nhận nhóm DTTS trong cộng đồng mình thì những nhóm DTTS này vẫn có thể yêu cầu được bảo vệ quyền của người DTTS theo quy định của pháp luật quốc tế tại các thiết chế bảo vệ nhân quyền quốc tế

Về mặt chủ quan, người DTTS cần có ý thức tự thừa nhận nguồn gốc sắc tộc

của bản thân, ý thức muốn bảo tồn truyền thống văn hóa của cộng đồng thiểu số mình Về ý thức đối với bản thân, một cá nhân có quyền tự nhìn nhận hoặc không nhìn nhận mình là người thiểu số Một nhóm cộng đồng có quyền khẳng định cộng đồng mình là DTTS, từ đó đòi hỏi những quyền đặc thù của người DTTS Cá nhân

có thể chứng minh mối quan hệ của họ trong cộng đồng DTTS căn cứ vào những đặc điểm khách quan như sắc tộc, văn hóa, ngôn ngữ và tôn giáo Ý thức bảo vệ văn hóa truyền thống của cộng động DTTS được biểu hiện bằng ý chí chung thống nhất của cộng đồng đó

1.2 Khái niệm và đặc điểm của người dân tộc thiểu số theo pháp luật Việt Nam

1.2.1 Khái niệm dân tộc thiểu số ở Việt Nam

Theo từ điển Bách khoa Việt Nam, khái niệm dân tộc có hai cách hiểu: Một là, dân tộc (nation) hay quốc gia dân tộc là cộng đồng chính trị - xã hội được chỉ đạo bởi một nhà nước, thiết lập trên một lãnh thổ nhất định, ban đầu do sự tập hợp của nhiều bộ lạc liên minh, sau này của nhiều cộng động mang tính tộc người (ethnie) của bộ phận tộc người

Hai là, dân tộc (ethnie) còn đồng nghĩa với cộng đồng mang tính tộc người,

ví dụ dân tộc Tày, dân tộc Bana, Mường, Thái, Mông… Các cộng đồng này có thể

là bộ phận chủ thể hay thiểu số của một dân tộc (nation) sinh sống ở nhiều quốc gia dân tộc khác nhau được liên kết với nhau bằng những đặc điểm ngôn ngữ, văn hóa

và nhất là ý thức tự giác tộc người

Khái niệm dân tộc trong DTTS được hiểu theo nghĩa hẹp, chỉ một tộc người (ethnie) cụ thể, khác với nghĩa rộng dân tộc – quốc gia (nation) Theo đó, dân tộc – tộc người được định nghĩa là:

“Một cộng đồng có tính tộc người, có chung một tên gọi, một ngôn ngữ (trừ

trường hợp cá biệt), được liên kết với nhau bằng những giá trị văn hóa, tạo thành tính cách tộc người, có chung một ý thức tự giác tộc người, tức là có chung khát vọng, cùng chung số phận lịch sử thể hiện ở những ký ức lịch sử (truyền thống, lịch

sử, huyền thoại, tập tục…)”.5

Ở Việt Nam, tiêu chí xác định dân tộc hiện nay bao gồm: (i) Có tiếng nói chung (ngôn ngữ mẹ đẻ); (ii) Có chung những đặc điểm sinh hoạt văn hóa (đặc trưng văn hóa); (iii) Có ý thức tự giác nhận mình thuộc cùng một dân tộc

Tuy nhiên, những đặc điểm và tiêu chí nêu trên chưa được sử dụng để đưa ra một định nghĩa có tính pháp lý trong hệ thống pháp luật về DTTS Trong hệ thống pháp luật hiện hành, khái niệm dân tộc mới chỉ được ghi nhận duy nhất Nghị định

05/2011/NĐ-CP về Công tác dân tộc Theo đó, DTTS là “những dân tộc có số dân

ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm vi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”6 Quy định này mới chỉ căn cứ về mặt số lượng, có tính chất loại trừ để phân biệt chứ chưa nêu lên được nội hàm của khái niệm Do vậy, cần nghiên cứu xây dựng định nghĩa mới về DTTS trong hệ thống pháp luật quốc gia trên cơ sở tổng hợp các đặc trưng của DTTS Việt Nam, tham khảo các đặc điểm của người thiểu số được thừa nhận trong pháp luật quốc tế và các định nghĩa dưới góc độ văn hóa về DTTS Việt Nam

5

Giàng Seo Phử (2015), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về công tác dân tộc 30 năm đổi

mới, NXB Chính trị Quốc gia, tr 9

6

quy định tại Khoản 2, Điều 4

Tình trạng di cư, tị nạn của người DTTS trên thế giới từ quốc gia này sang quốc gia khác đã dẫn đến sự sinh sống đan xen giữa các dân tộc, một dân tộc là thiểu số ở quốc gia này nhưng cũng lại là đa số ở quốc gia khác Chẳng hạn, người Việt (Kinh) được coi là “dân tộc đa số” ở Việt Nam, nhưng lại được coi là “DTTS”

ở Trung Quốc7, ngược lại, người Hoa (Hán), được coi là “dân tộc đa số” ở Trung Quốc, nhưng lại là DTTS ở Việt Nam8 Ở nước ta, khái niệm “DTTS” không có ý nghĩa biểu thị tương quan so sánh về dân số giữa các quốc gia dân tộc trên phạm vi khu vực và thế giới mà chỉ đánh giá trong phạm vi lãnh thổ Việt Nam Do đó, Việt Nam xác định có một dân tộc đa số là dân tộc Kinh và 53 dân tộc thiểu số cùng sinh sống trên lãnh thổ Bên cạnh đó, DTTS ở Việt Nam được xác định là những tộc người đã sinh sống lâu đời trên lãnh thổ Việt Nam và “có chung số phận lịch sử” do

đó khi nói đến DTTS ở Việt Nam thì không bao gồm: nhóm người di cư, người lao

động di trú, người lao động nước ngoài, kiều dân nước ngoài ở Việt Nam…

Trong các văn bản pháp luật, chính sách và ngôn ngữ đời sống ở Việt Nam,

có rất nhiều thuật ngữ có ý nghĩa diễn đạt về người DTTS như: người dân tộc, đồng bào dân tộc, đồng bào DTTS, dân tộc ít người, người thiểu số, cộng đồng DTTS… Nói đến yếu tố địa bàn, cũng có nhiều thuật ngữ để chỉ những vùng tập trung nhiều đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống như vùng dân tộc, vùng DTTS, vùng đồng bàn dân tộc, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, vùng dân tộc miền núi, vùng sâu, vùng xa… Các cách gọi này xuất phát từ những đặc điểm khác nhau của người dân tộc và phụ thuộc vào văn cảnh sử dụng khác nhau Tuy nhiên, tựu chung lại, các thuật ngữ này đều không bao hàm ý nghĩa miệt thị, phân biệt chủng tộc mà ngược lại những cụm từ như “đồng bào dân tộc” và “cộng đồng DTTS” được sử dụng phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản chính thống của Đảng và Nhà nước còn thể hiện rõ ràng quan điểm về tính thống nhất, đại đoàn kết dân tộc, trong đó có

sự gắn bó giữa dân tộc đa số với DTTS và giữa các DTTS với nhau

Có thể nói, DTTS ở Việt Nam có nhiều đặc điểm giống với quan điểm về người thiểu số và DTTS trên thế giới như số lượng ít, có bản sắc văn hóa, truyền

thống riêng, có tinh thần dân tộc, ý thức bảo vệ truyền thống của cộng đồng DTTS mình

1.2.2 Đặc điểm của người dân tộc thiểu số ở Việt Nam

Việt Nam là một quốc gia đa dân tộc Cộng đồng dân tộc Việt Nam được được hình thành và phát triển trong suốt hàng nghìn năm lịch sử Theo thống kê dân

số năm 2009, ở Việt Nam có 54 dân tộc, dân tộc Kinh chiếm đa số với 86,2% và 53 DTTS còn lại chiếm 13,8%9, như: dân tộc Tày, Nùng, Thái, Mông, Bana, Ê đê, Giarai, Chăm… DTTS ở các quốc gia khác nhau trên thế giới có những đặc điểm, hình thức đa dạng khác nhau Ở Việt Nam, cộng đồng DTTS Việt Nam cũng có những đặc thù riêng, cơ bản như sau:

Một là, các dân tộc ở Việt Nam có tỷ lệ số dân không đều và sống xen kẽ

với nhau

Tỷ lệ số dân giữa dân tộc đa số và DTTS khá lớn, giữa các DTTS, tỷ lệ số dân cũng rất khác nhau Có những dân tộc có số dân lớn như Tày, Thái, Mường, Khmer, Mông với số dân trên một triệu người, cũng có những dân tộc ít người, thậm chí rất ít người như: Ơ Đu, Cống, Mảng, Cờ Lao, La Hủ, Chứt…với số dân dưới một nghìn người Các DTTS ở nước ta cư trú phân tán và xen kẽ nhau Cư dân của một dân tộc cư trú phân tán ở nhiều tỉnh như người Mường cư trú ở 7 tỉnh, người Mông cư trú ở 12 tỉnh, người Dao cư trú ở 17 tỉnh 10 Trên địa bàn một tỉnh, huyện, xã, thôn, bản có nhiều dân tộc cùng sinh sống, đặc biệt có những tỉnh có hàng chục dân tộc khác nhau cùng sinh sống như các tỉnh ở Tây Nguyên và các tỉnh miền núi phía Bắc Sự cư trú phân tán, xen kẽ tạo điều kiện để các dân tộc giao lưu

về văn hóa, trao đổi kinh nghiệm sản xuất, tăng cường đoàn kết dân tộc nhưng cũng làm nảy sinh các mâu thuẫn, xung đột giữa một số dân tộc Đặc điểm này quyết định rất lớn đến việc hoạch định các chính sách, xây dựng pháp luật cho người DTTS, đảm bảo quyền của người thiểu số thông qua các chính sách và pháp luật

Hai là, các DTTS phân bố trên địa bàn rộng lớn, có vị trí quan trọng về

Dân tộc Kinh – dân tộc đa số sống chủ yếu ở đồng bằng, các DTTS chủ yếu sống ở vùng biên giới, miền núi, vùng sâu, vùng xa Đây là khu vực rộng lớn, chiếm 2/3 diện tích của cả nước và có vị trí quan trọng về nhiều mặt như kinh tế, chính trị và an ninh, quốc phòng Ở miền núi, địa bàn có nhiều tài nguyên khoáng sản, tài nguyên đất đai, rừng và nguồn nước, có điều kiện khí hậu phù hợp để phát triển kinh tế các loại cây công nghiệp, cây dược liệu… Đồng bào DTTS ở biên giới có vai trò quan trọng trong việc bảo

vệ an ninh, quốc phòng của đất nước, giao lưu kinh tế với các quốc gia láng giềng Khi quốc gia thực hiện các biện pháp thúc đẩy và bảo vệ quyền của người thiểu số thì không thể không tính đến các đặc điểm về môi trường sống, vị trí, vai trò bảo vệ an ninh, quốc phòng… của đồng bào nhằm bảo đảm tính hiệu quả, bền vững và hài hòa mối quan hệ giữa quyền con người

và an ninh quốc gia

Ba là, các dân tộc ở nước ta có lịch sử gắn bó lâu đời trong bảo vệ và xây

dựng đất nước thống nhất

Trong suốt chiều dài lịch sử của dân tộc Việt Nam, các DTTS luôn phát huy truyền thống yêu nước, đoàn kết bên nhau cùng chế ngự thiên nhiên, chống lại thiên tai, địch họa; kiên cường đấu tranh chống giặc ngoại xâm, bảo vệ chủ quyền dân tộc Ngày nay, trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, đồng bào các DTTS tham gia vào mọi hoạt động lao động, sản xuất, kinh doanh đóng góp cho sự phát triển chung của đất nước

Bốn là, các dân tộc Việt Nam có trình độ phát triển kinh tế - xã hội không

đồng đều

Về xã hội, các dân tộc ở vùng đồng bằng như dân tộc Kinh, Chăm, Khmer có điều kiện tự nhiên thuận lợi và được tiếp thu sớm với các yếu tố văn minh, hiện đại nên có đời sống văn hóa – xã hội tương đối phát triển Trong khi đó, một số dân tộc

ở Tây Nguyên, miền núi, vùng cao phía Bắc và Trung Bộ còn tồn tại nhiều phong tục, tập quán lạc hậu, trình độ dân trí chưa cao Về kinh tế, một số ít dân tộc vẫn sống dựa hoàn toàn vào tự nhiên, nhiều dân tộc duy trì phương thức sản xuất nương rẫy, làm ruộng nước, chưa chuyển đổi kịp theo cơ cấu thị trường định hướng xã hội

chủ nghĩa của đất nước Sự phát triển không đồng đều giữa các dân tộc vừa là động lực vừa là thách thức trong việc thực hiện quyền con người của đồng bào DTTS

Năm là, sắc thái văn hóa các dân tộc ở nước ta rất đa dạng, phong phú và

có sự thống nhất trong đa dạng

Các dân tộc Việt Nam có nhiều dòng ngôn ngữ như ngôn ngữ Việt – Mường, ngôn ngữ Môn – Khmer, ngôn ngữ Tày – Thái…, trong các dòng ngôn ngữ đều có những phân nhánh, biến thể ngôn ngữ đối với từng dân tộc Mô hình nhà cửa, trang phục, phong tục, lễ hội văn hóa, kết cấu, hình thức làng bản cũng rất đa dạng, phong phú Tất cả sự đa dạng và phong phú trong bản sắc văn hóa dân tộc Việt Nam đóng góp giá trị to lớn trong di sản văn hóa của nhân loại thế giới Yếu tố bản sắc văn hóa luôn là yếu tố được chú trọng cần bảo tồn và phát triển để đảm bảo tốt quyền của người DTTS Đặc biệt, vấn đề DTTS ở Việt Nam luôn gắn liên với vấn đề tôn giáo Việt Nam là một quốc gia có nhiều dân tộc sinh sống, đồng thời cũng là một quốc gia có nhiều tôn giáo và tín đồ các tôn giáo Trong số tín đồ các tôn giáo có một bộ phận không nhỏ là đồng bào DTTS Trong đời sống văn hóa, tinh thần, các DTTS ở Việt Nam đều có nhu cầu về đời sống tâm linh, tôn giáo Xa xưa, hầu hết các DTTS theo tín ngưưỡng đa thần, với quan niệm vạn vật hữu linh và thờ cúng ông bà tổ tiên

và thần linh theo phong tục tập quán truyền thống Thời kì sau này, các tôn giáo như Công giáo, đạo Tin Lành, Phật giáo, đạo Cao Đài… cũng đã thâm nhập vùng đồng bào DTTS ở Tây Bắc, Tây Nguyên Việc truyền bá một số tôn giáo vào vùng đồng bào DTTS thường gắn với quá trình chiếm lĩnh và khai thác của các thế lực đế quốc, với các đợt di dân của người Kinh ở vùng đồng bằng lên lập nghiệp Do vậy, ngày nay, sự đa dạng về bản sắc DTTS còn được biết đến với sự đa dạng về tín ngưỡng, tôn giáo vùng đồng bào DTTS

Có thể thấy DTTS Việt Nam có những đặc điểm chung của người thiểu số, DTTS trên thế giới, đó là: số lượng ít, vị thế xã hội yếu, có ý thức tự thừa nhận nguồn gốc sắc tộc của cá nhân và ý thức bảo tồn truyền thống văn hóa của cộng đồng DTTS mình Bên cạnh đó, các DTTS Việt Nam có những đặc điểm độc đáo, riêng biệt gắn với quá trình lịch sử, hoàn cảnh, điều kiện địa lý, khí hậu, tự nhiên của đất nước Những đặc điểm này chi phối không nhỏ đến cách thức, hiệu quả thực hiện và bảo đảm quyền của người DTTS ở Việt Nam

1.3 Phạm vi và nội dung quyền của người dân tộc thiểu số theo pháp luật quốc tế

1.3.1 Phạm vi quyền của người dân tộc thiểu số theo pháp luật quốc tế

Như đã đề cập ở phần trên, trong hệ thống pháp luật quốc tế hiện nay chưa đưa ra được định nghĩa về người thiểu số cũng như người DTTS, song các quyền của người DTTS đã được ghi nhận tại các văn bản pháp lý và các văn kiện quốc tế, đặc biệt là tại Điều 27 Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị và Tuyên bố về quyền của những người thuộc các nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo hoặc ngôn ngữ năm 1992 Tổng hợp từ các công cụ điều chỉnh hiện có, phạm vi

quyền của người thiểu số áp dụng đối với nhóm thiểu số về dân tộc (national), chủng tộc (ethinic), tôn giáo (religious) và ngôn ngữ (linguistic) Một số đối tượng

có đặc điểm khác biệt về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ so với đa số dân

cư còn lại trên lãnh thổ quốc gia cũng được hưởng quyền của nhóm thiểu số như: người dân tộc bản địa, người di cư, người không quốc tịch, người tị nạn… Ở đây không đòi hỏi vấn đề về quốc tịch và tư cách công dân Bởi lẽ, xuất phát từ nguyên tắc không phân biệt chủng tộc, quốc gia có nghĩa vụ bảo vệ quyền bình đẳng cho tất cả các cá nhân ở trong lãnh thổ hoặc nằm trong phạm vi tài phán của một quốc gia, bất kể họ thuộc vào cộng đồng thiểu số hay không Mặt khác, trên thực tế, do có những đặc điểm khác biệt về dân tộc, chủng tộc, văn hóa, ngôn ngữ mà các đối tượng trên gặp nhiều trở ngại trong việc thực hiện quyền Có thể viện dẫn thực tế một nhóm dân cư không được quốc gia thừa nhận là công dân thường là do họ có sự khác biệt về chủng tộc, văn hóa, ngôn ngữ Hầu hết những người không quốc tịch trên thế giới hiện nay đều thuộc nhóm ít người và khác biệt về chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ11 với đa số dân cư ở quốc gia sở tại và họ gặp nhiều trở ngại trong việc hưởng các quyền con người Quyền các đối tượng trên được quy định tại nhiều văn kiện quốc tế như: Công ước quốc tế bảo vệ quyền của người lao động di trú và các thành viên gia đình họ năm 1990, Công ước về vị thế của người không quốc tịch năm 1954, Công ước về vị thế của

11

Office of the high Commissioner - United Nations Human Rights (2010), Minority Rights: International

Standards and Guidance for Implementation, New York and Geneva

người tị nạn năm 1951, Tuyên bố về quyền của những người không phải là công dân của quốc gia nơi họ đang sinh sống năm 1985…

Quyền của người thiểu số cũng tập trung vào các đối tượng như trẻ em, phụ

nữ, người mắc các bệnh truyền nhiễm, người đồng tính, song tính… Thực tế cho thấy trong nội bộ cộng đồng các DTTS cũng tồn tại sự bất bình đẳng, những đối tượng kể trên cũng có xu hướng không được coi trọng trong chính cộng đồng của mình Những nhóm người này thường phải chịu nhiều hình thức phân biệt đối xử cùng lúc dưới nhiều hình thức khác nhau Vì vậy, quyền của người thiểu số cũng bao gồm quyền đặc biệt áp dụng cho các đối tượng trên

Theo văn kiện quốc tế, quyền của người thiểu số được diễn đạt bằng cụm từ

“quyền của những người thuộc nhóm thiểu số” Do đó, quyền của người thiểu số về

cơ bản hướng tới chủ thể cuối cùng là các cá nhân trong nhóm Tuy nhiên, quyền của người thiểu số có thể được tiếp cận dưới góc độ quyền tập thể và quyền cá nhân Quyền tập thể thể hiện ở chỗ các thành viên phải có những đặc thù chung để tạo thành một cộng đồng, theo đó, nhóm người thiểu số là cộng đồng như cùng chung nguồn gốc dân tộc, chủng tộc, có cùng văn hóa, ngôn ngữ Việc thụ hưởng như quyền bảo tồn văn hóa… chỉ áp dụng đối với thành viên của nhóm Mặt khác,

để cá nhân được hưởng quyền một cách hiệu quả thì cần thực hiện quyền cho cả cộng đồng, cho các thành viên khác trong cộng đồng Mặc dù vậy trên thực tế, có trường hợp quyền cá nhân của người thuộc nhóm thiểu số và quyền tập thể của nhóm thiểu số mâu thuẫn với nhau Chẳng hạn, một số DTTS có phong tục không cho phép người thuộc dân tộc mình kết hôn với người thuộc nhóm đa số hay nhóm thiểu số khác Lúc này, quyền tự do kết hôn của cá nhân theo nguyên tắc cơ bản về quyền con người đã mâu thuẫn với quyền bảo vệ phong tục truyền thống của nhóm thiểu số Để giải quyết vấn đề này Khoản 2 Điều 8 Tuyên bố về quyền của những người thuộc nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ năm 1992

quy định “việc thực hiện các quyền được nêu trong Tuyên bố này sẽ không ảnh

hưởng gì đến việc hưởng thụ các quyền con người và tự do cơ bản đã được công nhận trên phạm vi toàn cầu của tất cả mọi người” Trong mối quan hệ với các

quyền khác, quyền của người thiểu số bị giới hạn ở chỗ không được xâm phạm, ảnh hưởng đến quyền cơ bản khác của con người đã được pháp luật quốc tế ghi nhận

Về mặt lý thuyết, quan điểm chung của các nhà nhân quyền cho rằng quyền con người nói chung và an ninh quốc gia hoàn toàn không phải là hai phạm trù đối lập mà ngược lại, bổ sung hỗ trợ lẫn nhau Việc bảo đảm tốt các quyền con người sẽ giúp giảm thiểu, ngăn ngừa những mâu thuẫn xã hội, củng cố đoàn kết, thúc đẩy phát triển kinh tế đất nước và bảo đảm an ninh quốc gia Mối quan hệ giữa quyền của người thiểu số và an ninh quốc gia cũng dựa trên nền tảng đó Bảo đảm tốt quyền của người thiểu số góp phần tăng cường tình đoàn kết các dân tộc, phát triển bản sắc văn hóa đa dạng của đất nước, phát huy tri thức các dân tộc tạo nên sự thúc đẩy kinh tế,

xã hội, củng cố an ninh, quốc phòng Tuy nhiên, thực tế do sự khác biệt về trình độ, quan điểm, nhận thức về văn hóa, chính trị, xã hội nên các lực lượng thù địch thường tiếp cận, dụ dỗ, lôi kéo, kích động các nhóm thiểu số để chống, phá, gây mâu thuẫn trong nội bộ quốc gia, làm suy yếu bộ máy chính quyền của quốc gia sở tại Vì lẽ đó, nhằm hỗ trợ các quốc gia trong việc bảo vệ an ninh, trật tự, Khoản 4 Điều 8 Tuyên bố

về quyền của những người thuộc các nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và

ngôn ngữ khẳng định “Không có quy định nào trong Tuyên bố này có thể được hiểu

là cho phép bất kỳ hoạt động nào trái với những mục đích và nguyên tắc của LHQ, bao gồm sự bình đẳng về chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và độc lập về chính trị của các quốc gia”

1.3.2 Nội dung quyền của người dân tộc thiểu số theo pháp luật quốc tế

Pháp luật quốc tế về nhân quyền bảo vệ và thúc đẩy quyền con người cho tất

cả mọi người không phân biệt chủng tộc, màu da, giới tính, tôn giáo, ngôn ngữ, chính kiến hay quan niệm, nguồn gốc dân tộc hay xã hội, tài sản, dòng dõi hay bất

cứ thân trạng nào khác Với nguyên tắc này, người thiểu số hay người DTTS được hưởng các quyền con người cơ bản nói chung và ngoài ra, được bảo vệ các quyền

cơ bản, đặc thù gắn với tính chất, đặc điểm của người DTTS Các văn kiện quốc tế ghi nhận nhiều quyền cụ thể của người thiểu số trên các lĩnh vực dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội… song tựu chung lại, tập trung vào bốn nhóm quyền chính là: quyền được sống, quyền không bị phân biệt đối xử, quyền giữ gìn bản sắc và quyền tham gia vào đời sống công cộng và quyết định các vấn đề liên quan đến họ

Về quyền được sống: Trong pháp luật về nhân quyền nói chung, quyền sống

được coi là “quyền quan trọng nhất của con người mà trong bất cứ hoàn cảnh nào,

kể cả trong tình trạng khẩn cấp của quốc gia, cũng không thể bị vi phạm…”12

Quyền sống được hiểu trên hai khía cạnh, theo nghĩa hẹp là quyền được bảo đảm sự toàn vẹn về tính mạng và theo nghĩa rộng thì đó là quyền được bảo đảm các điều kiện tồn tại của con người Các quốc gia có nghĩa vụ thực hiện những biện pháp thích hợp để bảo vệ mọi người khỏi nguy cơ bị tước đoạt tính mạng một cách tùy tiện, đồng thời, thực hiện những biện pháp hỗ trợ xã hội để xóa bỏ tình trạng dịch bệnh, đói nghèo, giảm tỷ lệ tử vong của bà mẹ và trẻ em, nâng cao tiểu chuẩn sống cho người dân…

Nhóm DTTS là nhóm yếu thế, thường có nguy cơ bị nhóm đa số thực hiện các biện pháp áp đặt để hạn chế quyền, cản trở sự tự do, đồng hóa hoặc thậm chí loại

bỏ sự tồn tại nhằm thực hiện mục đích, lợi ích của nhóm đa số Do đó, luật nhân quyền quốc tế đặt ra vấn đề bảo vệ sự tồn tại của người DTTS Khoản 1 Điều 1 Tuyên bố về quyền của những người thuộc nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn gáo và ngôn

ngữ đã chỉ ra rằng “các quốc gia có nghĩa vụ bảo vệ sự tồn tại của nhóm người thiểu số

trong phạm vi lãnh thổ quốc gia” Theo nghĩa này, quốc gia có nghĩa vụ bảo vệ người

DTTS khỏi sự diệt chủng Sự diệt chủng có thể đến từ sự giết chóc của các đối tượng khác hoặc sự tiêu vong về số dân do không thể bảo tồn nói giống Đối với hành vi diệt

chủng, mục đích phá hoại “toàn bộ hay một phần” đối với nhóm thiểu số về tôn giáo,

sắc tộc, ngôn ngữ đều bị cấm theo quy định của Công ước về ngăn chặn và trừng phạt tội ác diệt chủng năm 1948 Quốc gia bảo vệ quyền của người DTTS thông qua nhiều biện pháp, trong đó có việc đưa ra các hình phạt thích đáng đối với hành vi phân biệt chủng tộc và các vi phạm đối với quy định về bảo vệ người thiểu số

Ngoài ra, hiểu theo nghĩa rộng, sự tồn tại là sự sống có chất lượng thích đáng, đảm bảo điều kiện sống tối thiểu và được sống theo bản sắc văn hóa của mình Với sự khác biệt về các điều kiện sinh sống, địa bàn cư trú, văn hóa, phong tục khác biệt khiến cho nhóm thiểu số thường gặp khó khăn trong việc tiếp cận các tiêu chuẩn sống thích đáng như lương thực, chỗ ở ổn định, an toàn, dịch vụ chăm sóc sức khỏe Những mâu thuẫn, xung đột xảy ra giữa nhóm dân tộc đa số và nhóm DTTS có thể dẫn đến tình trạng người DTTS phải di cư, trốn chạy sang lãnh

12

Ủy ban nhân quyền, Bình luận chung số 3

thổ khác để sinh sống, tạo nên môi trường sống bất ổn định và nguy cơ mai một văn hóa Trong một phạm vi lãnh thổ, áp lực về dân số, sự khuếch trương văn hóa, tác động về mặt ngôn ngữ của nhóm đa số cũng dễ dàng khiến các DTTS bị đồng hóa, mất đi ngôn ngữ, bản sắc của mình Hiểu theo nghĩa này, quyền được tồn tại là cơ

sở phát sinh cũng như có tính chất bao trùm lên các quyền còn lại: quyền được tiếp cận thông tin, dịch vụ y tế, xóa đói giảm nghèo, không bị phân biệt đối xử, quyền được bảo vệ bản sắc, văn hóa và quyền tham gia vào các hoạt động xã hội và quyết định các vấn đề liên quan đến nhóm thiểu số của mình Theo đó, bảo vệ quyền được tồn tại được thực hiện thông qua các hoạt động bảo vệ và thúc đẩy các quyền cụ thể nêu trên

Về quyền giữ gìn bản sắc: Trọng tâm quyền của người DTTS chính là quyền

được bảo vệ và thúc đẩy phát triển bản sắc văn hóa Bản sắc văn hóa, tôn giáo, ngôn ngữ của tất cả các cộng đồng là sự đa dạng, phong phú trong văn hóa nhân loại và là

bộ phận của di sản thế giới Do đó, bản sắc văn hóa của bất kỳ nhóm cộng đồng nào, trong đó có bản sắc của nhóm DTTS, không được phép xâm hại, cần được bảo

vệ và phát huy giá trị Tôn trọng, bảo vệ và thực hiện đầy đủ quyền giữ gìn bản sắc cộng đồng DTTS là nhân tố chính tạo ra sự đa dạng và ổn định Việc hạn chế hay loại bỏ những bản sắc vốn có sẽ tạo nên những mâu thuẫn, xung đột trong nội bộ quốc gia

Người DTTS phải được bảo vệ khỏi những chính sách, pháp luật có tính chất đồng hóa hay hạn chế quyền một cách vô lý Dấu hiệu của chính sách đồng hóa bao gồm: không thừa nhận sự tồn tại của người DTTS, ngăn cấm việc thực hành văn hóa và xây dựng một quốc gia thống nhất cho tất cả các cộng đồng nhưng trong đó chỉ xác nhận và bảo vệ tôn giáo và văn hóa của nhóm dân tộc đa số, nổi bật Sự đồng hóa dẫn đến bản sắc văn hóa bị mất và mai một, ngược lại, sự thống nhất trên

cơ sở thừa nhận tính đa dạng văn hóa các dân tộc giúp tạo điều kiện cho bản sắc của người thiểu số phát triển độc lập, đồng thời, trở thành một phần trong đa dạng văn hóa của quốc gia Đồng hóa có tính ép buộc, trong khi đó, sự thống nhất hình thành dựa trên cơ sở sự tự nguyện của các DTTS Chính sách thúc đẩy sự thống nhất thì không hạn chế người thiểu số thể hiện bản sắc riêng của họ mà ngược lại, tạo cơ hội, cơ chế để họ nhận thấy mình là một phần của cộng đồng xã hội và thúc đẩy

phát triển bản sắc văn hóa nhóm thiểu số trên cơ sở bình đẳng với nhóm dân tộc đa

số Quốc gia có nghĩa vụ thừa nhận các di sản văn hóa của các DTTS như công trình văn hóa, nơi thực hành tôn giáo, các tài liệu văn hóa và thư viện của nhóm thiểu số DTTS và dân tộc đa số nên được khuyến khích để tìm hiểu văn hóa của nhau Đây là điều kiện quan trọng trong quá trình thực hiện sự thống nhất

Tuy nhiên, hoạt động thúc đẩy bản sắc văn hóa cũng bị hạn chế ở chỗ “không

được vi phạm pháp luật quốc gia” và “không trái với các tiêu chuẩn của pháp luật quốc tế”13 Mọi ngăn cấm đối với hoạt động văn hóa của người thiểu số đều phải

dựa trên cơ sở khách quan và có lý do chính đáng “Tiêu chuẩn của pháp luật quốc

tế” được hiểu là quốc gia được quyền quy định cấm thực hiện các hoạt động văn

hóa vi phạm đến những tiêu chuẩn quốc tế về quyền con người Ví dụ như trường hợp quốc gia ngăn cản, loại bỏ một phong tục, tập quán lạc hậu của nhóm thiểu số khi phong tục này xâm phạm quyền con người của cá nhân thuộc nhóm Những xung đột này thường liên quan đến quyền của người phụ nữ trong cộng đồng thiểu

số Đối với các trường hợp này, quốc gia cần thực hiện các biện pháp tổng thể, ngoại trừ các biện pháp can thiệp vũ lực Thay vào đó, quốc gia cần chú trọng vào biện pháp giáo dục, tuyên truyền nhằm thay đổi nhận thức nhóm cộng đồng cũng như biện pháp huy động sự tham gia, hợp tác của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân có khả năng tác động, vai trò ảnh hưởng đối với cộng đồng Trong cộng động có thể có những cá nhân cũng muốn thay đổi xóa bỏ những tập tục lạc hậu của cộng đồng họ,

do đó, họ sẽ tham gia tích cực, hỗ trợ cho hoạt động tuyên truyền và các hoạt động khác trong quá trình loại bỏ những tập tục này Ngược lại, việc can thiệp thô bạo bằng vũ lực để nhằm loại bỏ những phong tục, tập quan lạc hậu sẽ gây ra phản ứng tiêu cực từ cộng đồng DTTS, không những không tạo ra được sự chuyển biến mà còn có khả năng gây ra những xung đột giữa các DTTS và chính quyền

Về quyền đảm bảo công bằng và không bị phân biệt đối xử: Quyền không bị

phân biệt đối xử và đảm bảo công bằng trước pháp luật là hai nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế về quyền con người Các nguyên tắc cấm phân biệt đối xử bao gồm nghiêm cấm bất kỳ sự phân biệt, loại trừ, hạn chế hoặc ưu đãi nào với mục đích hoặc

13

Điều 4, Tuyên bố về quyền của những người thuộc nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ

có tác dụng hủy bỏ hay làm giảm sự thừa nhận, hưởng thụ hoặc thực hành, trên cơ sở bình đẳng, các quyền và tự do cơ bản của con người Người DTTS trên thế giới, trong đời sống hàng ngày, chịu sự phân biệt đối xử trực tiếp và gián tiếp Pháp luật quốc tế

về quyền con người nghiêm cấm sự phân đối xử đối với cả hình thức trực tiếp và gián tiếp Phân biệt đối xử gián tiếp thường được thực hiện “tinh vi” hơn nên khó nhận biết và loại bỏ hơn Phân biệt gián tiếp thể hiện ở các quy định trong chính sách và pháp luật đối với người DTTS có thể về mặt hình thức không nhận thấy sự vi phạm nhưng khi thực hiện các quy định, chính sách trên thực tế thì lại dẫn đến sự phân biệt đối xử Hình thức phân biệt này thể hiện ở những quy định có tính cào bằng như quy định một mức học phí chung cho học sinh toàn quốc, theo đó, học sinh DTTS không

có điều kiện kinh tế sẽ không thể theo học, không được tiếp cận nền giáo dục như những học sinh dân tộc đa số Một số những hoạt động, ứng xử khác biệt giữa nhóm

đa số và thiểu số không bị coi là phân biệt đối xử khi mục đích và kết quả là giải quyết được sự không công bằng hiện có

Trên thực tế, luật nhân quyền quốc tế đưa ra các biện pháp đặc biệt giúp loại

bỏ sự phân biệt và đạt được sự công bằng trên cả phương diện pháp luật cũng như thực tế Tại Khoản 4 Điều 1 Công ước quốc tế về xóa bỏ hình thức phân biệt chủng

tộc cho phép thực hiện “các biện pháp đặc biệt được thi hành với mục tiêu duy nhất

là bảo đảm sự tiến bộ thích đáng của một số nhóm chủng tộc, sắc tộc hoặc cá nhân nhất định, mà sự bảo vệ ấy là cần thiết để đảm bảo cho các nhóm hoặc các cá nhân

đó được hưởng thụ các quyền con người và các tự do cơ bản, sẽ không bị coi là sự phân biệt chủng tộc; tuy nhiên, với điều kiện là những biện pháp đó cuối cùng sẽ không dẫn tới việc duy trì những quyền riêng cho những nhóm chủng tộc khác nhau, và những biện pháp đó sẽ phải được chấm dứt khi mục tiêu đặt ra đã đạt được” Công ước xóa bỏ hình thức phân biệt đối với phụ nữ cũng cho phép những

biện pháp đặc biệt tạm thời nhằm thúc đẩy nhanh bình đẳng trên thực tế giữa nam giới và phụ nữ mà không bị coi là phân biệt đối xử Ủy ban Công ước về xóa bỏ hình thức phân biệt chủng tộc giải thích các biện pháp đặc biệt tạm thời bao gồm biện pháp trên phương diện lập pháp, hành pháp, tư pháp, quản lý, tài chính và các công cụ điều chỉnh khác ở mọi cấp độ, thể hiện qua các hình thức kế hoạch, chính sách, chương trình, cơ chế, chế độ quản lý liên quan trong mọi lĩnh vực như tuyển

dụng, đất đai, nhà cửa, giáo dục, văn hóa và sự tham gia vào đời sống cộng đồng… Theo những khuyến nghị của Ủy ban Công ước xóa bỏ phân biệt đối với phụ nữ và khuyến nghị của Diễn đàn về vấn đề thiểu số, các biện pháp đặc biệt tạm thời nêu trên khác với quyền đặc thù của người thuộc nhóm thiểu số Quyền đặc thù của nhóm thiểu số như quyền được bảo vệ, duy trì bản sắc, ngôn ngữ, tôn giáo… là quyền đương nhiên và vĩnh viễn được thừa nhận trong các văn bản pháp lý quốc tế

về nhân quyền trong khi những biện pháp đặc biệt là tạm thời, áp dụng trong hoàn cảnh nhất định trên cơ sở nguyên tắc công bằng

Một khía cạnh khác của quyền được hưởng sự công bằng và không bị phân biệt đối xử là người DTTS còn có quyền tiếp cận một cách công bằng các dịch vụ xã hội, quyền có việc làm trong cộng đồng Trên thực tế, nhiều trường hợp người DTTS bị phân biệt đối xử đối trong lĩnh vực kinh tế, văn hóa và xã hội Công ước về quyền kinh

tế, văn hóa và xã hội là công cụ pháp lý hiệu quả để điều chỉnh vấn đề này Công ước nhấn mạnh đến việc quan tâm đến các DTTS trong việc phát triển, thực hiện và đánh giá các chương trình giảm nghèo và các hoạt động hướng tới Mục tiêu pháp triển thiên niên kỷ (MDGs) Bên cạnh đó, các quốc gia cần thúc đẩy các biện pháp để người thiểu

số tham gia hiệu quả và được tư vấn, hỗ trợ đối với các dự án phát triển kinh tế, sự ảnh hưởng của các dự án này đối với người DTTS liên quan

Về quyền tham gia vào đời sống công cộng và quyết định các vấn đề liên quan đến người DTTS: Quyền tham gia của người DTTS được tiếp cạnh ở ba khía

cạnh, đó là: quyền tham gia vào đời sống công cộng và đưa ra các quyết định, đặc biệt là đối với các vấn đề ảnh hưởng đến cuộc sống của họ; quyền tham gia vào đời sống riêng của cộng đồng DTTS; và quyền tham gia hưởng lợi từ kết quả phát triển kinh tế, xã hội

Thứ nhất, đối với việc tham gia vào đời sống công cộng, quốc gia có nghĩa

vụ quy định trong luật pháp và xây dựng cơ chế để tạo điều kiện cho người DTTS được tham gia vào đa dạng lĩnh vực của đời sống trong phạm vi cả nước cũng như ở mọi cấp độ Đặc biệt chú trọng đến việc người DTTS được tham gia trực tiếp cũng như giám sát hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước, cơ quan quản lý như Quốc hội,

cơ quan tư pháp, hành pháp, công an, quân đội… Tại đây, họ được thực hiện các hoạt động bình đẳng như những người dân tộc đa số, nói lên tiếng nói, nguyện vọng

của cộng đồng DTTS mình, góp phần đưa ra quyết định những vấn đề ảnh hưởng đến họ, đến vùng, lãnh thổ mà họ sinh sống Thứ hai, người DTTS có quyền tham gia vào đời sống riêng của cộng đồng mình mà không bị hạn chế dưới bất kỳ hình thức nào ngoại trừ một số trường hợp ngoại lệ được quy định trong pháp luật quốc

tế Quyền này liên quan đến hoạt động thành lập các hội riêng, tổ chức hội họp, tiếp xúc qua biên giới với công dân ở quốc gia khác mà họ có quan hệ về dân tộc, sắc tộc, tôn giáo hay ngôn ngữ Thứ ba, quyền tham gia hưởng lợi từ kết quả phát triển kinh tế - xã hội hướng đến việc chia sẻ công bằng các lợi ích từ hoạt động sinh kế, sản xuất, thương mại, chuyển giao khoa học - công nghệ, tăng cường tiếp cận thông tin, văn hóa… cho các DTTS

Thêm vào đó, sự tham gia của các DTTS là phải thực chất, đầy đủ và hiệu quả Hai phiên họp thứ 12 và 13 của Diễn đàn về vấn đề thiểu số đã tập trung vào chủ đề về sự tham gia của người thiểu số14 Cơ sở pháp lý chính trong phiên họp là Khoản 2 Điều 2 Tuyên bố về quyền của người thuộc nhóm thiểu số quy định

“Những người thuộc các nhóm thiểu số có quyền tham gia một cách tích cực vào

đời sống văn hóa tôn giáo, xã hội, kinh tế và đời sống cộng đồng.” Quốc gia cần

bảo đảm cho người DTTS được tham gia chính thức vào các hoạt động trên thông qua các quy định pháp luật Đồng thời, các quốc gia cũng cần thực hiện các cơ chế như kiểm tra, giám sát để bảo đảm những ý kiến và quyết định của người DTTS được xem xét tiếp thu một cách nghiêm túc để triển khai trên thực tế

Nhìn chung, việc bảo đảm quyền của người thiểu số nói chung hay người DTTS nói riêng luôn đi kèm với việc thực thi nghĩa vụ của quốc gia Tương ứng với bốn nhóm quyền chính nêu trên, các quốc gia phải thực hiện bốn nhóm nghĩa vụ chính đó là: bảo vệ sự sống, sự tồn tại của người thiểu số; bảo đảm sự công bằng và ngăn chặn các hành vi phân biệt chủng tộc; bảo tồn và phát huy bản sắc, giá trị văn hóa của cộng đồng DTTS và tăng cường thúc đẩy sự tham gia có hiệu quả của người DTTS vào các hoạt động của đất nước Tuy vậy, hiện nay tồn tại sự khác nhau trong quan điểm và cách tiếp cận quyền của người DTTS giữa các quan điểm của cộng đồng quốc tế hay quy định pháp luật quốc tế về quyền của người DTTS,

14

United Nations Human Rights (2010), Minority Rights: International Standards and Guidance for

Implementation, p 12

quan điểm của quốc gia về nhóm DTTS tại quốc gia đó và quan điểm của cộng đồng DTTS tự nhìn nhận mình Đây là một trong những trở ngại lớn trong việc thực thi nghĩa vụ của các quốc gia, tuy nhiên trở ngại này có thể được hạn chế và giải quyết thông qua các hoạt động đối thoại giữa các tổ chức nhân quyền quốc tế, các quốc gia và đại diện các nhóm DTTS tại quốc gia sở tại

Tóm lại, vấn đề về DTTS, quyền của người DTTS đang ngày càng được cộng đồng quốc tế, các quốc gia, các tổ chức nhân quyền quan tâm nghiên cứu Mặc

dù còn tồn tại nhiều cách hiểu, cách tiếp cận khác nhau về vấn đề này song cộng đồng quốc tế đang nỗ lực đưa đến một giải pháp chung nhằm hướng tới mục đích thống nhất cuối cùng là bảo vệ người DTTS khỏi sự diệt vong, sự đồng hóa, sự phân biệt đối xử, mặt khác thúc đẩy nhóm cộng đồng này phát triển về mọi mặt kinh tế, xã hội Thừa nhận những thách thức đang đặt ra đối với vấn đề DTTS, cộng đồng quốc tế đã và đang xây dựng và phát triển những công cụ - văn kiện quốc tế để điều chỉnh hiệu quả vấn đề DTTS cũng như những cơ chế hỗ trợ thực thi nhằm bảo đảm quyền của nhóm người này

Chương 2 QUYỀN CỦA NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ THEO PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VÀ PHÁP LUẬT MỘT SỐ QUỐC GIA

Những cơ chế đầu tiên bảo hộ ở cấp độ quốc tế về quyền của người DTTS được thể hiện qua chuỗi hiệp định (minority treaties) về người DTTS của Hội Quốc liên15 Trong suốt thế kỷ 19, mối quan tâm về mặt chính trị - pháp luật của cộng đồng quốc tế chủ yếu tập trung vào việc công nhận sự thống nhất của quốc gia dựa trên nguyên tắc tự quyết mà chưa chú trọng đến việc bảo vệ các nhóm DTTS Do sự phát triển của chủ nghĩa quốc gia, những người thiểu số về sắc tộc, ngôn ngữ, tôn giáo ngày càng chịu nhiều mối đe dọa Trong bối cảnh cách mạng công nghiệp, mở rộng thương mại hàng hóa, nhu cầu về nhân lực có trình độ tăng lên, tạo áp lực lên đối tượng yếu thế Nhóm DTTS phải thích nghi, hòa nhập với các tiêu chuẩn văn hóa, ngôn ngữ của nhóm đa số Đến thời kỳ bùng nổ Chiến tranh thế giới thứ nhất năm 1914, vấn đề về quốc gia và nhóm DTTS là vấn đề chính trị được quan tâm hàng đầu Cùng với sự ra đời của LHQ, vấn đề quyền của người DTTS ngày càng được quan tâm, chú trọng Các tiêu chuẩn, công cụ và cơ chế bảo vệ và thúc đẩy quyền của người DTTS trên cấp độ quốc tế đã được xây dựng và phát triển, tạo cơ sở bảo đảm thực thi quyền của người DTTS một cách đầy đủ và hiệu quả Các văn kiện quốc tế liên quan đến người DTTS được coi là những công cụ bảo vệ quyền và cơ chế quốc tế bảo đảm thực hiện quyền của nhóm người này Bên cạnh đó, pháp luật của các quốc gia cũng có những quy định

và quy chế riêng căn cứ vào thực tiễn vấn đề thiểu số của quốc gia mình để bảo vệ và thúc đẩy quyền của người DTTS trong lãnh thổ quốc gia

2.1 Các văn kiện quốc tế về quyền của người dân tộc thiểu số

Người DTTS, cũng như người thiểu số trước khi được hưởng quyền đặc thù của nhóm thì đều được hưởng các quyền cơ bản của con người nói chung Các quyền này được quy định trong các văn kiện quốc tế về quyền con người, đặc biệt là các văn kiện của LHQ Hiến chương LHQ năm 1945, Tuyên ngôn nhân quyền của LHQ năm 1948, Công ước quốc tế về quyền kinh tế – văn hóa – xã hội năm 1966 là các văn kiện chung về quyền con người, trong đó có quyền của người DTTS Ngoài

15

United Nations Human Rights (2012), Promoting and Protecting Minority Rights, p2

ra, các quyền đặc thù của người DTTS được ghi nhận trực tiếp trong các văn bản như Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966; Công ước quốc tế về

xoá bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc năm 1965; Công ước quốc tế về quyền trẻ

em năm 1989; Công ước chống phân biệt đối xử trong việc làm và nghề nghiệp năm 1958; Công ước loại bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW) năm 1981; Tuyên bố về quyền của những người thuộc nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ thiểu số năm 1992… Tựu chung lại, quyền của người DTTS được tiếp cận thông qua hình thức các điều ước quốc tế và các văn kiện quốc

tế khác về nhân quyền

2.1.1 Các điều ước quốc tế về quyền của người dân tộc thiểu số

Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966

Một trong những điều ước quốc tế quan trọng nhất về quyền của người DTTS là Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR) năm 1966 Một mặt, Công ước quy định những nguyên tắc chung về quyền có liên quan đến người DTTS như:

“Các quốc gia thành viên Công ước cam kết tôn trọng và bảo đảm cho mọi người trong phạm vi lãnh thổ và thẩm quyền tài phán của mình các quyền đã được công nhận trong Công ước này, không có bất kỳ sự phân biệt nào về chủng tộc, màu

da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị hoặc quan điểm khác, nguồn gốc dân tộc hoặc xã hội, tài sản, thành phần xuất thân hoặc địa vị khác” (Điều 2); “Mọi chủ trương gây hằn thù dân tộc, chủng tộc hoặc tôn giáo để kích động

sự phân biệt đối xử về chủng tộc, sự thù địch, hoặc bạo lực đều phải bị pháp luật nghiêm cấm” (Điều 20);

“Mọi trẻ em, không phân biệt chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, nguồn gốc dân tộc hoặc xã hội, tài sản hoặc dòng dõi đều có quyền được hưởng những biện pháp bảo hộ của gia đình, xã hội và nhà nước theo quy chế đối với vị thành niên” (Điều 24);

“ pháp luật phải nghiêm cấm mọi sự phân biệt đối xử và đảm bảo cho mọi

người sự bảo hộ bình đẳng và có hiệu quả chống lại những phân biệt đối xử về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị hoặc quan điểm khác, nguồn gốc dân tộc hoặc xã hội, tài sản, thành phần xuất thân hoặc các địa vị khác” (Điều 26);

Mặt khác, Công ước đã tạo ra bước ngoặt lớn trong việc bảo vệ quyền của người DTTS khi quy định riêng một điều khoản về quyền của nhóm người này tại Điều 27:

“Ở những quốc gia có nhiều nhóm thiểu số về sắc tộc, tôn giáo và ngôn ngữ,

những cá nhân thuộc các nhóm thiểu số đó, cùng với những thành viên khác của cộng đồng mình, không bị khước từ quyền có đời sống văn hoá riêng, quyền được theo và thực hành tôn giáo riêng, hoặc quyền được sử dụng ngôn ngữ riêng của họ”

Theo đó, những người thuộc các nhóm thiểu số có quyền được giữ gìn bản sắc về dân tộc, chủng tộc, ngôn ngữ và tôn giáo theo cách thức riêng của họ hoặc cùng cộng đồng, bảo vệ quyền được bảo tồn những đặc trưng mà họ muốn duy trì

và phát triển Đây được coi là một công cụ pháp lý vững chắc bảo vệ quyền của người DTTS, bởi lẽ, quyền của nhóm người DTTS đã được ghi nhận trực tiếp ở một văn bản pháp lý quốc tế có phạm vi ảnh hưởng lớn trên diện rộng Công ước này là căn cứ để quyền của người DTTS được cụ thể hóa rõ ràng, triệt để hơn trong các văn bản pháp lý và văn kiện quốc tế khác Hơn thế nữa, Khuyến nghị chung số 18 của Ủy ban quyền con người về không phân biệt đối xử theo Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên phải có những biện pháp cụ thể để điều chỉnh những bất bình đẳng mà các nhóm DTTS ở nước mình phải gánh chịu Đây là một cơ chế hữu hiệu bảo đảm cho quyền của người thiểu số, người DTTS được thực hiện trên thực tế

Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa năm 1966

Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa năm 1966 yêu cầu các quốc gia thành viên có nghĩa vụ chống mọi hành vi phân biệt đối xử, trong đó có

phân biệt về yếu tố dân tộc: “Các quốc gia thành viên cam kết bảo đảm rằng các

quyền được nêu trong Công ước này sẽ được thực hiện không có bất kỳ sự phân biệt đối xử nào về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị hoặc các quan điểm khác, nguồn gốc dân tộc hoặc xã hội, tài sản, thành phần xuất

thân hoặc các địa vị khác” (Điều 2)

Bên cạnh đó, các quyền cơ bản được nêu Công ước quốc tế về các quyền kinh

tế, xã hội và văn hóa như quyền có việc làm, quyền về an sinh – xã hội, y tế, giáo dục, quyền tham gia vào đời sống văn hóa, quyền tự do hội họp, tự do ngôn luận

là những quyền quan trọng và gắn bó mật thiết với hoạt động và đời sống của đồng

bào DTTS Trong đó, Khoản 1 Điều 13 Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa quy định nội dung cụ thể về quyền tự do, bình đẳng trong giáo dục đối với người DTTS như:

“Các quốc gia cũng nhất trí rằng giáo dục cần phải giúp mọi người tham gia

hiệu quả vào xã hội tự do, thúc đẩy sự hiểu biết, khoan dung và tình hữu nghị giữa các dân tộc và các nhóm về chủng tộc, sắc tộc hoặc tôn giáo, cũng như nhằm đẩy mạnh hơn nữa các hoạt động duy trì hoà bình của LHQ”

Do vậy, khi thực hiện quyền cho người DTTS thì không thể không tiếp cận các văn kiện chung có giá trị nền tảng nêu trên để hiểu rõ và thực hiện đầy đủ, hiệu quả quyền cho người DTTS

Công ước quốc tề về xoá bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc năm 1965

Theo Công ước quốc tề về xoá bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc năm

1965, việc chống phân biệt chủng tộc bao gồm cả việc chống phân biệt liên quan đến dân tộc, nguồn gốc dân tộc của một người hoặc một nhóm người cụ thể Ngay tại lời

nói đầu, Công ước khẳng định sự phân biệt giữa người với người dựa trên cơ sở sắc tộc, màu da và nguồn gốc dân tộc là trở ngại cho các quan hệ hữu nghị và hoà bình giữa các quốc gia, là yếu tố phá hoại hoà bình và an ninh giữa các dân tộc, cũng như phá hoại sự hoà hợp giữa những người đang chung sống trên và thuộc một quốc gia Với tinh thần trên, Công ước quy định nghĩa vụ của các quốc gia thành viên phải thực hiện các biện pháp xoá bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc, trong đó có việc chống mọi biểu hiện, hình thức phân biệt liên quan đến người DTTS Bên cạnh đó, Công ước ghi nhận nhiều quyền cụ thể trong lĩnh vực an ninh, chính trị, dân sự, kinh tế,

xã hội, văn hóa như quyền bầu cử, ứng cử, quyền tự do kết hôn, quyền được giáo dục, đào tạo… Đây là những lĩnh vực, hoạt động trong đời sống mà ở đó, người DTTS thường chịu những thiệt thòi, bất bình đẳng, có nguy cơ cao bị kỳ thị, xâm phạm tự do Do đó, Công ước là một công cụ pháp lý quốc tế không thể thiếu trong việc bảo vệ quyền của người DTTS

Ngoài ra, trong các công cụ hỗ trợ bảo vệ quyền của người DTTS, có một số công ước quy định quyền của một số nhóm đối tượng cụ thể dễ bị xâm hại “kép” trong

số những người DTTS và một số văn kiện về các lĩnh vực, phương diện người DTTS

dễ bị phân biệt hoặc bị xâm hại, có thể kế đến như: Công ước quốc tế về quyền trẻ em

năm 1989, Công ước chống phân biệt đối xử trong việc làm và nghề nghiệp năm 1958, Công ước loại bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ năm 1979, Công ước về chống phân biệt đối xử trong giáo dục năm 1960

2.1.2 Các văn kiện quốc tế khác về quyền của người dân tộc thiểu số

Các văn kiện chung, cốt lõi trong lĩnh vực nhân quyền của LHQ đều đưa ra nguyên tắc cơ bản là quyền bình đẳng và không phân biệt đối xử đối dưới mọi hình thức Đó là cơ sở để hình thành quyền bình đẳng và không phân biệt đối xử đối với nhóm người DTTS Trong các văn kiện đó, có những nguyên tắc chung cho mọi người và cũng có những điều, khoản nhấn mạnh đến những yếu tố liên quan đến người DTTS

Hiến chương LHQ

Hiến chương LHQ khẳng định việc tôn trọng và bảo đảm quyền con người

trên nguyên tắc “bình đẳng giữa mọi người về quyền và tự do, không phân biệt

chủng tộc, nam nữ, ngôn ngữ hay tôn giáo” 16; quốc gia thành viên có nghĩa vụ

bằng mọi biện pháp bảo đảm “sự tôn trọng và tuân thủ triệt để các quyền và các tự

do cơ bản của tất cả mọi người không phân biệt chủng tộc, nam nữ, ngôn ngữ hay tôn giáo” 17 Như vậy, theo Hiến Chương LHQ, bất kỳ cá nhân nào thuộc các dân tộc khác nhau đều được hưởng một cách bình đẳng các quyền và sự tự do mà không

bị phân biệt đối xử vì bất kỳ lý do khác biệt nào về dân tộc, ngôn ngữ, tôn giáo hay giới tính Đây là nguyên tắc được cụ thể hóa và thể hiện xuyên suốt trong các văn kiện quốc tế về quyền của người DTTS

Tuyên ngôn nhân quyền của Liên hợp quốc

Tuyên ngôn nhân quyền của LHQ là văn kiện ghi nhận các nguyên tắc quan trọng nhất trong việc bảo vệ quyền con người Tuyên ngôn là cơ sở để xây dựng các văn kiện quốc tế khác về nhân quyền và thường được viện dẫn để chứng minh cho các hành động của LHQ trên lĩnh vực này Nội dung và tinh thần của Tuyên ngôn

có sức ảnh hưởng đến pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới Mặc dù về mặt hình thức, Tuyên ngôn không có hiệu lực pháp lý bắt buộc đối với các quốc gia, song văn kiện này lại có sức ảnh hưởng lớn về mặt đạo đức, chính trị đến hoạt động

bảo vệ quyền con người trên thế giới, trong đó có quyền của người DTTS Điều 2

của Tuyên ngôn khẳng định ai cũng được hưởng những quyền tự do “không phân

biệt đối xử vì bất cứ lý do nào, như chủng tộc, màu da, nam nữ, ngôn ngữ, tôn giáo, chính kiến hay quan niệm, nguồn gốc dân tộc hay xã hội, tài sản, dòng dõi hay bất

cứ xuất thân nào khác” Quy định tại Điều này đã chi tiết hóa nguyên tắc bình đẳng

về quyền con người bằng cách liệt kê các yếu tố có thể dẫn đến việc phân biệt đối

xử, trong đó, bào gồm cả yếu tố dân tộc Điều này tạo cơ sở pháp lý vững chắc trong việc bảo vệ người DTTS trước nguy cơ bị hạn chế hoặc tước bỏ các quyền cơ bản của con người

Tuyên bố về quyền của những người thuộc nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ thiểu số năm 1992

Tuyên bố về quyền của những người thuộc nhóm thiểu số về chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ được thông qua theo Nghị quyết số 47/135 ngày 18/12/1992 của Đại hội đồng LHQ Mặc dù không phải là một văn kiện pháp lý có hiệu lực bắt buộc, song Tuyên bố về quyền của những người thuộc nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ năm 1992 là một văn bản có vai trò và tác động lớn trong việc bảo vệ quyền của người DTTS Đây là văn kiện riêng dành cho nhóm người thiểu số, trong đó có người DTTS Văn kiện có tác động như một công cụ thu hút sự quan tâm của cộng đồng quốc tế về vấn đề thiểu số, bảo vệ người DTTS Tuyên bố đã

cụ thể hóa nội dung Điều 27 Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966, tại đây ghi nhận tập trung các quyền của người DTTS và nghĩa vụ của các quốc gia nhằm thúc đẩy và bảo vệ quyền của nhóm người này Tuyên bố có hai nội dung cơ bản:

Thứ nhất, ghi nhận quyền tồn tại, quyền bình đẳng không phân biệt đối xử

đối với người thuộc nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, ngôn ngữ, tôn giáo trong việc hưởng nền văn hóa riêng, thực hành tôn giáo riêng và sử dụng ngôn ngữ riêng, quyền tham gia vào đời sống văn hóa, tôn giáo, xã hội, kinh tế và công cộng, quyền tham gia vào quyết định những vấn đề của quốc gia; quyền trao đổi, giao tiếp trong nhóm cũng như công dân nước khác có cùng quan hệ về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo

Thứ hai, nghĩa vụ và trách nhiệm của các quốc gia trong việc đảm bảo cho

người thuộc các dân tộc hoặc chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ thiểu số được hưởng những quyền đã nêu ở trên thông qua hoạt động lập pháp (Điều 1); hoạch định chính sách và hợp tác quốc tế (Điều 5, Điều 6 và Điều 7)

Ngoài ra, Tuyên bố được cho là đã mở rộng phạm vi đối tượng được bảo vệ quyền so với quy định tại Công ước về quyền dân sự chính trị Nếu như Điều 27 Công ước về quyền dân sự chính trị chỉ nói đến đối tượng là người thiểu số về dân tộc – chủng tộc (ethic), bên cạnh hai yếu tố là văn hóa và ngôn ngữ thì Tuyên bố còn bổ sung thêm yếu tố dân tộc – quốc gia (national) Tuyên bố hướng đến việc bảo vệ cả nhóm người cùng chung nguồn gốc quốc tịch sinh sống tại quốc gia khác

ví dụ như cộng đồng người Thái Lan tại Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, hay cộng đồng người Việt tại Cộng hòa Séc… Việc mở rộng góp phần bảo vệ quyền của nhóm DTTS trên diện rộng

Bên cạnh đó, có những văn kiện có tính chất khuyến khích, hỗ trợ thúc đẩy thực hiện quyền của người DTTS: Tuyên ngôn về đa dạng văn hóa năm 2001 của Unesco… Mỗi văn kiện đều có giá trị nhất định trong việc bảo vệ quyền của người DTTS

2.2 Thiết chế quốc tế bảo vệ và thúc đẩy quyền của người DTTS

Trong các thiết chế quốc tế, thiết chế của LHQ đóng vai trò nòng cốt và quan trọng trong việc thúc đẩy và bảo vệ quyền của người DTTS Dựa trên vị thế pháp lý

và chức năng, nhiệm vụ, các cơ quan quyền con người LHQ được chia thành hai dạng: các cơ quan được thành lập theo (hoặc dựa trên) Hiến chương (charter – based organs/mechanism, hoặc chater bodies), và các cơ quan được thành lập (hoặc dựa trên) một số điều ước quan trọng về quyền con người (treaty bodies/ treaty – based mechanism) Các cơ quan thành lập trên cơ sở Hiến chương hoạt động trong lĩnh vực DTTS bao gồm: Văn phòng cao ủy LHQ về quyền con người, Hội đồng Quyền con người của LHQ và các cơ quan giúp việc của Hội đồng; Văn phòng cao

ủy LHQ về quyền con người; Các thủ tục đặc biệt của LHQ về quyền con người Bên cạnh đó, các thiết chế được thành lập theo các điều ước quốc tế có nội dung liên quan đến quyền của người DTTS cũng tham gia vào quá trình thúc đẩy và bảo

vệ quyền của người DTTS tại các quốc gia thành viên

2.2.1 Cơ chế dựa trên Hiến chương

Thứ nhất, Văn phòng cao ủy LHQ về quyền con người

Văn phòng cao ủy LHQ về quyền con người là cơ quan giúp việc cho Cao ủy quyền con người Cao ủy quyền con người có nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ quyền con người đối với mọi chủ thể, ở tất cả mọi nơi, do đó, việc bảo vệ và thúc đẩy quyền của người DTTS cũng là một phần quan trọng, không thể thiếu trong hoạt động của Cao ủy và Văn phòng cao ủy LHQ Đặc biệt, Văn phòng cao ủy có nhiệm

vụ thúc đẩy thực hiện các nguyên tắc được ghi nhận trong Tuyên bố về quyền của những người thuộc nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, ngôn ngữ và tôn giáo và tiến hành đối thoại với các Chính phủ nhằm thực hiện mục đích này Văn phòng cao

ủy phục vụ cho hệ thống các cơ quan, cơ chế về nhân quyền của LHQ, bảo đảm quyền của người DTTS thường xuyên được đưa vào các chương trình hoạt động quốc tế về quyền con người Văn phòng cao ủy làm việc rất tích cực trong hoạt động hỗ trợ quyền của người DTTS, thường xuyên đại diện cho người DTTS để lên tiếng bảo vệ mạnh mẽ quyền của họ Văn phòng làm việc trên lĩnh vực quyền của người DTTS thông qua hệ thống mạng lưới toàn cầu, các hoạt động chuyên đề và đại diện ở hơn 50 khu vực trên thế giới Hoạt động của Văn phòng cao ủy chủ yếu dựa trên đối thoại và hợp tác với các Chính phủ, hệ thống lập pháp, tòa án, các cơ quan nhà nước và xã hội dân sự, các tổ chức quốc tế và khu vực và các hệ thống cơ quan của LHQ

Văn phòng cao ủy có chức năng và hoạt động chính sau: (i) hỗ trợ việc xây dựng các tiêu chuẩn quốc tế để nâng cao việc bảo vệ và thực hiện quyền con người, trong đó có quyền của người DTTS; (ii) bảo đảm rằng các tiêu chuẩn được thực thi trên thực tế, duy trì và phát triển hoạt động bảo vệ và thúc đẩy quyền của người DTTS trong hệ thống LHQ cũng như tại các quốc gia, khu vực; (iii) nhận diện các nguy cơ vi phạm quyền của người DTTS và hạn chế nguy cơ đó; trợ giúp kỹ thuật, hỗ trợ về nguồn lực, nhân lực cho các Chính phủ để góp phần ngăn chặn và giải quyết những vi phạm về quyền con người…