Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thực trạng và phương hướng hoàn thiện

LỜI MỞ ĐẦU Chức năng của pháp luật là điều chỉnh các quan hệ xã hội, định hướng sự phát triển của chúng theo chiều hướng phù hợp với bản chất của Nhà nước, lợi ích chung tiến bộ của xã hội. Pháp luật được thừa nhận là một trong những công cụ quan trọng nhất để quản lí nhà nước và xã hội. Do đó, nâng cao chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật góp phần quyết định đến hiệu quả của công tác quản lý Nhà nước bằng pháp luật và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay là việc làm cần thiết. Trong số các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội hiện nay thì các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, Cơ quan ngang bộ ban hành chiếm số lượng lớn và có tác động nhiều đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trên nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế, xã hội. Đặc biệt là trong hoạt động ban hành các văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành luật, nhờ đó các quy định của Luật mới được triển khai trên thực tế. Từ khi thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, đến nay là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, mặc dù các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã đạt được những thành tựu nhất định về chất lượng, số lượng cũng như đảm bảo tiến độ xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, nhưng về cơ bản, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan ngang bộ còn không ít những hạn chế, bất cập ảnh hưởng không tốt đến chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật như một số văn bản còn mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí trái pháp luật, thiếu tính khả thi, sai về hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản… khiến cho những văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành ra kém chất lượng, gây ra không ít những bức xúc trong dư luận thời gian qua. Đồng thời khiến cho công tác quản lý Nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật không được đảm bảo. Trong bối cảnh đó, nhằm góp phần nghiên cứu đánh giá đúng thực trạng, tìm rõ nguyên nhân và đưa ra những giải pháp để có thể nâng cao chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan ngang bộ là điều cần thiết. Qua đó, góp phần nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật nói chung và tạo cơ sở cho việc nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý, điều hành của các Bộ, cơ quan ngang bộ thông qua việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Chính vì vậy, em chọn đề tài khóa luận tốt nghiệp là: “Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan ngang bộ ban hành Thực trạng và phương hướng hoàn thiện”. Trên cơ sở vận dụng phương pháp luận truyền thống của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác Lênin. Ngoài ra, còn sử dụng các phương pháp bổ trợ như phân tích, tổng hợp, so sánh, lịch sử, thống kê, kết hợp lý luận và thực tiễn để làm sáng tỏ vấn đề cần nghiên cứu. Luận văn được trình bày theo bố cục sau : Ngoài phần mở đầu và kết luận, khoá luận gồm 2 chương: Chương 1: Một số vấn đề lí luận về văn bản quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan ngang bộ. Chương 2: Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan ngang bộ thực trạng và phương hướng hoàn thiện. Để hoàn thành khóa luận này, ngoài việc tham khảo các tài liệu có liên quan đến đề tài thì em đã nhận được sự quan tâm giúp đỡ từ cô giáo hướng dẫn và các thầy, cô giáo trong bộ môn cùng sự giúp đỡ từ các bạn sinh viên khác. Tuy đã rất nghiêm túc và cố gắng trong quá trình thực hiện song do thời gian và trình độ còn hạn chế nên luận văn không tránh khỏi những khiếm khuyết. Mong các thầy, cô giáo thông cảm và rất mong nhận được sự chỉ bảo của các thầy, cô giáo cũng như sự đóng góp ý kiến của các bạn sinh viên để bài viết của em được tốt hơn.

LỜI MỞ ĐẦU

Chức năng của pháp luật là điều chỉnh các quan hệ xã hội, định hướng

sự phát triển của chúng theo chiều hướng phù hợp với bản chất của Nhà nước,lợi ích chung tiến bộ của xã hội Pháp luật được thừa nhận là một trong nhữngcông cụ quan trọng nhất để quản lí nhà nước và xã hội Do đó, nâng cao chấtlượng của các văn bản quy phạm pháp luật góp phần quyết định đến hiệu quảcủa công tác quản lý Nhà nước bằng pháp luật và xây dựng Nhà nước phápquyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay là việc làm cần thiết

Trong số các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để điều chỉnhcác quan hệ xã hội hiện nay thì các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ,

Cơ quan ngang bộ ban hành chiếm số lượng lớn và có tác động nhiều đếnhoạt động của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trên nhiều lĩnh vực khác nhaucủa đời sống kinh tế, xã hội Đặc biệt là trong hoạt động ban hành các văn bảnquy định chi tiết hướng dẫn thi hành luật, nhờ đó các quy định của Luật mớiđược triển khai trên thực tế

Từ khi thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

1996, đến nay là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, mặc

dù các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ đã đạt được những thành tựu nhất định về chất lượng, số lượng cũng nhưđảm bảo tiến độ xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, nhưng về cơ bản,công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủtrưởng Cơ quan ngang bộ còn không ít những hạn chế, bất cập ảnh hưởngkhông tốt đến chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật như một số văn bảncòn mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí trái pháp luật, thiếu tính khả thi, sai vềhình thức, thẩm quyền ban hành văn bản… khiến cho những văn bản quyphạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành ra kém

chất lượng, gây ra không ít những bức xúc trong dư luận thời gian qua Đồng

thời khiến cho công tác quản lý Nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luậtkhông được đảm bảo

Trong bối cảnh đó, nhằm góp phần nghiên cứu đánh giá đúng thựctrạng, tìm rõ nguyên nhân và đưa ra những giải pháp để có thể nâng cao chấtlượng các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quanngang bộ là điều cần thiết Qua đó, góp phần nâng cao chất lượng hệ thốngpháp luật nói chung và tạo cơ sở cho việc nâng cao năng lực, hiệu quả quản

lý, điều hành của các Bộ, cơ quan ngang bộ thông qua việc ban hành các vănbản quy phạm pháp luật Chính vì vậy, em chọn đề tài khóa luận tốt nghiệp là:

“Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan ngang bộ ban hành - Thực trạng và phương hướng hoàn thiện”.

Trên cơ sở vận dụng phương pháp luận truyền thống của chủ nghĩa duyvật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin.Ngoài ra, còn sử dụng các phương pháp bổ trợ như phân tích, tổng hợp, sosánh, lịch sử, thống kê, kết hợp lý luận và thực tiễn để làm sáng tỏ vấn đề cầnnghiên cứu

Luận văn được trình bày theo bố cục sau :

Ngoài phần mở đầu và kết luận, khoá luận gồm 2 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lí luận về văn bản quy phạm pháp luật và vănbản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan ngang bộ

Chương 2: Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luậtcủa Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan ngang bộ - thực trạng và phương hướnghoàn thiện

Để hoàn thành khóa luận này, ngoài việc tham khảo các tài liệu có liênquan đến đề tài thì em đã nhận được sự quan tâm giúp đỡ từ cô giáo hướngdẫn và các thầy, cô giáo trong bộ môn cùng sự giúp đỡ từ các bạn sinh viênkhác Tuy đã rất nghiêm túc và cố gắng trong quá trình thực hiện song do thờigian và trình độ còn hạn chế nên luận văn không tránh khỏi những khiếmkhuyết Mong các thầy, cô giáo thông cảm và rất mong nhận được sự chỉ bảo

của các thầy, cô giáo cũng như sự đóng góp ý kiến của các bạn sinh viên đểbài viết của em được tốt hơn.

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG,

THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ

1.1 VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Để quản lí điều hành mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội theo phápluật và bằng pháp luật thì đòi hỏi Nhà nước phải ban hành các văn bản phápluật để tạo nên cơ sở pháp lí cần thiết Văn bản pháp luật là phương tiện chủyếu, có tác động trực tiếp và sâu sắc đến hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước

Hiện nay, đang có nhiều quan điểm khác nhau về thuật ngữ văn bảnpháp luật Có quan điểm cho rằng văn bản pháp luật cũng chính là văn bảnquy phạm pháp luật Quan điểm khác lại xác định văn bản pháp luật là tên gọichung của văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật Các tácgiả trong cuốn giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của trường Đại họcLuật Hà Nội đưa ra quan điểm văn bản pháp luật là tên gọi chung của nhómvăn bản bao gồm: văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật vàvăn bản hành chính

Mỗi quan điểm khác nhau thì có sự phân chia khác nhau về văn bảnpháp luật Tuy nhiên, dù theo quan điểm nào thì văn bản quy phạm pháp luậtcũng được coi là nhóm văn bản chính, là thành phần chủ yếu của văn bảnpháp luật Văn bản quy phạm pháp luật được coi là công cụ chính để thựchiện quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật Chính vì tầm quan

trọng của nó nên ngay trong Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp

luật năm 2008 đã định nghĩa:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục được quy định trong luật này hoặc luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử xự chung, được Nhà nước bảo đảm thưc hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Theo đó, ta thấy rằng văn bản quy phạm pháp luật là nhóm văn bảnnằm trong hệ thống văn bản pháp luật Nó chứa đựng các quy phạm pháp luật,được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn, được dùng để ban hành các chủtrương, đường lối về quản lí Nhà nước Đó là cở sở để ban hành ra văn bản ápdụng pháp luật và văn bản hành chính Văn bản pháp luật chỉ được ban hànhbởi chủ thể có thẩm quyền với tên gọi, trình tự, thủ tục do pháp luật quy địnhtrong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm

2004 Nếu không tuân thủ những quy đinh này, văn bản đó không phải là vănbản quy phạm pháp luật

Mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có vai trò, tác dụngkhác nhau trong hoạt động quản lý Nhà nước Vì vậy, các chủ thể có thẩmquyền cần xuất phát từ vai trò của chúng để xác định trường hợp sử dụng mỗiloại văn bản nhằm đảm bảo sự phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật vớitừng công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lí Nhà nước, quản lí xãhội Tuy nhiên, trong giới hạn đề tài này, tác giả chỉ nghiên cứu về văn bảnquy phạm pháp luật do chủ thể là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộban hành

1.1.2.Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật

Để có thể tìm hiểu về văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủtrưởng cơ quan ngang bộ ban hành thì trước hết phải tìm hiểu về văn bản quyphạm pháp luật nói chung Sau đây, chúng ta sẽ tìm hiểu rõ hơn về văn bảnquy phạm pháp luật thông qua đặc điểm của nhóm văn bản pháp luật này Vớivai trò là công cụ quan trọng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh tronghoạt động quản lí Nhà nước thì văn bản quy phạm pháp luật có những đặcđiểm sau:

Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện nay rất đa dạng và do nhiềuchủ thể ban hành với giá trị và hiệu lực pháp lí khác nhau Tuy nhiên, với vaitrò là công cụ để quản lí Nhà nước và là cơ sở để ban hành văn bản áp dụngpháp luật và văn bản hành chính, thì không phải chủ thể nào cũng có thẩmquyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trên thực tế, chỉ những chủ thể

do pháp luật quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 mới có thẩm quyền này Theo đó, các chủ thể có thẩm quyền ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội,Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao,Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tốicao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng kiểm toán nhà nước, Hộiđồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

Nếu văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi một cá nhân hay tổchức mà pháp luật không quy định thẩm quyền ban hành thì văn bản đókhông phải là văn bản quy phạm pháp luật Điều này được thể hiện trong nộidung tại Khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008:“Văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền…được quy định trong luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” Theo đó, chỉ có các chủ thể

theo quy định của pháp luật trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạncủa mình mới được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới các hình thứctương ứng với thẩm quyền ban hành

Văn bản quy phạm pháp luật có hình thức do pháp luật quy định

Hình thức nếu hiểu theo nghĩa hẹp chính là tên gọi của văn bản, hiểutheo nghĩa rộng là cách thức trình bày hay là thể thức của văn bản Hiện nay,pháp luật có quy định chi tiết về hình thức của văn bản pháp luật bao gồm cảtên gọi và thể thức của văn bản

Tên gọi của văn bản pháp luật phản ánh những giới hạn về quyền lựccủa cơ quan ban hành văn bản Nghĩa là các cơ quan Nhà nước trong nhữngphạm vi nhất định có quyền quyết định vấn đề gì, giải quyết công việc gì, ởmức độ nào thì chỉ có quyền ban hành văn bản với tên gọi cụ thể theo quyđịnh của pháp luật

Nội dung của Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 có quy định về tên gọi các văn bản quy phạm pháp luật gồm: Hiến pháp,Luật, Nghị quyết, Pháp lệnh, Lệnh, Quyết định, Nghị định, Thông tư, Chỉ thị

Việc phân loại các văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, bởi nókhông những chỉ ra đâu là văn bản quy phạm pháp luật mà còn giúp phân biệtcác loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau Tên gọi các loại văn bản quyphạm pháp luật còn giúp ta xác định được thứ bậc, hiệu lực của từng loại vănbản Qua đó tạo điều kiện cần thiết cho hoạt động xây dựng, ban hành, thựchiện hoặc xử lí văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết

Mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật có tên gọi khác nhau thì có vaitrò và mục đích sử dụng không giống nhau, phù hợp với từng công việc cụ thểtrong quá trình quản lý Nhà nước

Thể thức văn bản quy phạm pháp luật là kết cấu về hình thức của vănbản theo quy định của pháp luật Hiện nay, thể thức của văn bản pháp luật nóichung và văn bản quy phạm pháp luật nói riêng được quy định cụ thể trongThông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/05/2005 của BộNội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩ thuật trình bàyvăn bản và Quyết định số 20/2002/QĐ-BKHCN, ngày 31/12/2002 của BộKhoa học và công nghệ ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam số 5700 năm 2002(Mẫu trình bày văn bản quản lý Nhà nước)

Pháp luật quy định cụ thể về thể thức văn bản pháp luật nhằm tạo ra sựthống nhất, khoa học trong cách thức trình bày văn bản và tạo ra sự liên kếtchặt chẽ giữa hình thức và nội dung văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung là ý chí của chủ thể ban hành nhằm đạt được mục tiêu quản lý

Pháp luật mang tính giai cấp, thông qua pháp luật các chủ thể có thẩmquyền quản lí, điều chỉnh các vấn đề xã hội theo định hướng mà họ đặt ra Đểthực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lí xã hội bằng pháp luật, Nhà nước phảixây dựng các văn bản quy phạm pháp luật Do đó, văn bản quy phạm phápluật thường có nội dung là thể hiện ý chí của chủ thể ban hành để hướng tớiđối tượng mà chủ thể quản lý muốn điều chỉnh cho phù hợp với mục tiêu,mục đích quản lý mà họ đã đặt ra Thông qua văn bản quy phạm pháp luật,chủ thể quản lý quy định quyền và nghĩa vụ cho đối tượng quản lý Nếu cácđối tượng quản lý không thực hiện đúng theo các quy định đó tức là vi phạmpháp luật

Do vậy, ý chí của chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật chính

là giá trị bắt buộc thực hiện đối với đối tượng có liên quan Là ý chí Nhà nướcnên nội dung văn bản quy phạm pháp luật được chủ thể có thẩm quyền xáclập một cách đơn phương để tác động lên đối tượng quản lý, trên cơ sở phápluật hiện hành và nhận thức chủ quan cuả cán bộ công chức nhà nước là

những người trực tiếp tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quyphạm pháp luật, cùng những yếu tố khách quan của đời sống xã hội, phù hợpvới mục tiêu cụ thể của từng văn bản Tất cả nhằm mục đích cuối cùng là thựchiện được mục tiêu quản lí trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống.

Trong chế độ Nhà nước ta, nội dung các văn bản quy phạm pháp luậtcòn chịu sự chi phối của đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam

Tuy nhiên, khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật nếu chủ thể

có thẩm quyền chỉ thể hiện ý chí, sự mong muốn của mình mà áp đặt lên đốitượng quản lý, bắt buộc các đối tượng quản lý phải thực hiện mà không quantâm đến nhu cầu cũng như lợi ích chung của cộng đồng xã hội thì sẽ gặp phải

sự chống đối từ đối tượng quản lý Như vậy, sẽ không đạt được tốt nhất mụctiêu quản lý đã đặt ra Chính vì lẽ đó mà trong quá trình xây dựng, ban hànhmột văn bản quy phạm pháp luật các chủ thể có thẩm quyền nên tham khảotâm tư, nguyện vọng của các đối tượng có liên quan trực tiếp tới nội dung vănbản, đặc biệt là của nhân dân lao động để có thể dung hòa được mục tiêu quản

lí cũng như quyền lợi của người dân Qua đó nâng cao chất lượng, hiệu quảquản lý cũng như chất lượng hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định

Trình tự, thủ tục chính là các bước, các hoạt động cần phải tuân theokhi ban hành văn bản quy phạm pháp luật Đây là hoạt động mang tínhchuyên môn, nghiêp vụ do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện trong hoạtđộng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, thủ tục ban hành các văn bản quy phạm pháp luật được quyđịnh trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Banhành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dânnăm 2004

Theo quy định của pháp luật hiện hành, việc quy định cụ thể về thủ tụcban hành đối với mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau là nhằmthống nhất hóa các hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm phápluật, tạo cơ chế dễ dàng cho việc phối hợp, kiểm tra, giám sát của những cơquan có thẩm quyền đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật,làm cho các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luậtphải thực hiện đúng, đủ và nghiêm túc quy trình đó, góp phần hạn chế nhữngkhiếm khuyết trong hoạt động quản lí của nhà nước Để nâng cao chất lượngcủa văn bản quy phạm pháp luật thì quy trình xây dựng văn bản phải hoànthiện, vì quy trình này có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng văn bản quy phạmpháp luật Chính vì vậy, tại Khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật năm 2008 đã khẳng định: “Văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.

Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện

Qua pháp luật, Nhà nước trao cho các chủ thể có thẩm quyền được banhành các văn bản quy phạm pháp luật Do đó, Nhà nước cũng có rất nhiềunhững biện pháp mềm dẻo và cứng rắn khác nhau để đảm bảo thực hiện cácvăn bản quy phạm pháp luật trên thực tế Nhà nước tuyên truyền, giáo dụcphổ biến pháp luật để đảm bảo tính tuân thủ theo pháp luật, qua đó khuyếnkhích các chủ thể tự nguyện tuân thủ pháp luật và thực hiện đúng nội dungvăn bản quy phạm pháp luật

Qua nội dung các văn bản quy phạm pháp luật, thì các đối tượng có liênquan sẽ hiểu được các hành vi nào được phép thực hiện và những hành vi nàokhông được phép thực hiện Nếu các cá nhân, tổ chức có liên quan khôngthực hiện hoặc thực hiện không đúng nội dung, yêu cầu của các văn bản quyphạm pháp luật thì Nhà nước sẽ sử dụng biện pháp cưỡng chế buộc các đối

tượng đó phải chịu trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước Ngược lại, nếu cácđối tượng có liên quan thực hiện tốt nội dung của văn bản quy phạm pháp luật

sẽ được Nhà nước khích lệ về tinh thần hoặc vật chất như tặng huân, huychương, bằng khen, tiền thưởng

Đây là một điểm riêng của văn bản pháp luật nói chung, đặc biệt là vớicác văn bản quy phạm pháp luật Bởi chỉ có văn bản pháp luật mới được Nhànước đảm bảo thực hiện Còn các văn bản khác không phải là văn bản phápluật thì việc thực hiện các yêu cầu trong văn bản đó phụ thuộc vào sự tự giáccủa các chủ thể là chính Nhà nước đảm bảo cho các văn bản quy phạm phápluật được thực hiện trên thực tế bởi văn bản quy phạm pháp luật chính là cáccông cụ để Nhà nước thông qua đó thể hiện ý chí của mình, cũng như làphương tiện để nhà nước quản lí xã hội

1.1.3 Yêu cầu về nội dung của văn bản quy phạm pháp luật

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt độngquan trọng của cơ quan Nhà nước Chất lượng của những văn bản quy phạmpháp luật phần nào thể hiện được hiệu quả quản lí Nhà nước của các cơ quan.Tuy nhiên, để có thể đánh giá đúng đắn vế chất lượng của văn bản quy phạmpháp luật thì không thể dựa vào ý chí chủ quan của mỗi cá nhân mà cần dựavào những tiêu chí khoa học mang tính khách quan và toàn diện Những tiêuchí đó chính là những chuẩn mực khoa học (những yêu cầu) đòi hỏi phải đượcđáp ứng thì văn bản pháp luật và hoạt động xây dựng văn bản pháp luật mới

có chất lượng cao Đây là các yêu cầu mà không chỉ văn bản quy phạm phápluật của chủ thể ban hành là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phảituân theo, mà nó còn là yêu cầu chung đối với mọi văn bản quy phạm phápluật Các yêu cầu đó là :

Khi ban hành một văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản quy phạm pháp luật phải có nội dung phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng.

Trên thực tế, Đảng là người lãnh đạo Nhà nước Đảng đưa ra các đườnglối, chính sách để định hướng cho con đường phát triển của đất nước cũngnhư các hoạt động của Nhà nước Chức năng của pháp luật là điều chỉnh cácquan hệ xã hội, định hướng sự phát triển của chúng theo chiều hướng phù hợpvới bản chất của Nhà nước, lợi ích chung tiến bộ của xã hội, pháp luật cũngchính là công cụ để thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng.

Do đó, nội dung các văn bản quy phạm pháp luật và phương hướng xâydựng các văn bản quy phạm pháp luật luôn chịu sự chi phối bởi đường lốichính sách của Đảng cộng sản Việt Nam Các chủ trương, chính sách củaĐảng thường được thể hiện trong các Nghị quyết (Nghị quyết Đại hội Đảng,Nghị quyết hội nghị Trung ương và các Nghị quyết cụ thể khác) Chính vì vậynội dung văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải thể chế hóa đượccác chủ trương, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam trong từng thời kì,từng lĩnh vực cụ thể

Để đảm bảo sự phù hợp giữa văn bản quy phạm pháp luật với đườnglối, chủ trương của Đảng, yêu cầu đặt ra là cần hiểu đúng bản chất mối quan

hệ giữa Đảng và Nhà nước trong việc hoạch định chính sách phát triển kinh tế

- xã hội và thể chế hóa được các chủ trương, đường lối, chính sách đó củaĐảng trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Đối với các văn bản quy phạm pháp luật thì đây chính là một trongnhững tiêu chí hàng đầu để xem xét về tính đúng đắn của một văn bản quyphạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật phải có nội dung phản ánh nguyện vọng, ý chí của nhân dân lao động

Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.Mục đích cuối cùng trong mọi hoạt động của Nhà nước ta là nâng cao chấtlượng cuộc sống cho nhân dân Nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối

tượng của quyền lực Nhà nước Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạmpháp luật, nhân dân thể hiện ý chí của mình bằng cách đóng góp ý kiến vàthảo luận các vấn đề kinh tế - xã hội của địa phương, của cả nước Khi cácvăn bản quy phạm được ban hành thì nhân dân chính là người thực thi các vănbản đó trên thực tế Do vậy, ngoài việc đảm bảo yêu cầu về sự phù hợp giũavăn bản quy phạm pháp luật với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng,nội dung văn bản quy phạm pháp luật còn phải đảm bảo phù hợp với ý chí,nguyện vọng của nhân dân.

Nội dung của yêu cầu này xuất phát từ quan điểm cho rằng cần thiếtphải tạo ra sự dung hòa về lợi ích giữa các nhóm đối tượng trong xã hội, màtrước hết là sự dung hòa về lợi ích giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản líkhi chủ thể quản lí đưa ra các mệnh lệnh quản lí Nếu chủ thể quản lí chỉ ápđặt mà không quan tâm tới lợi ích cũng như tâm tư nguyện vọng của đốitượng quản lí, thì sẽ dẫn tới sự chống đối của đối tượng quản lí Do đó sẽkhông đạt được mục tiêu quản lí đặt ra

Đây là một nội dung rất quan trọng do đó khi tiến hành xây dựng vănbản quy phạm pháp luật chủ thể ban hành cần thận trọng cân nhắc, lựa chọncách thức điều chỉnh để đảm bảo sự hài hòa về lợi ích giữa các nhóm đốitượng có liên quan, cao hơn nữa là đảm bảo sự hài hòa giữa lợi ích toàn xãhội, của Nhà nước, của mỗi cá nhân và tổ chức khác nhau

Văn bản quy phạm pháp luật phải có nội dung hợp hiến, hợp pháp

Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có quyđịnh về nguyên tắc khi xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như

sau:“Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”.

Điều này nghĩa là khi xem xét nội dung hợp pháp của văn bản quyphạm pháp luật cần xét mối quan hệ giữa các văn bản trong hệ thống văn bản

pháp luật hiện hành Một trong những yêu cầu quan trọng hàng đầu của việcxây dựng, ban hành phạm pháp luật là tạo được một hệ thống văn bản quyphạm pháp luật thống nhất, đồng bộ, đảm bảo tuân thủ tính tối cao của Hiếnpháp và được ban hành theo đúng quy định của pháp luật Bởi vậy, nguyêntắc quan trọng nhất mà các cơ quan tham gia vào quá trình xây dựng, banhành văn bản quy phạm pháp luật là cần phải đối chiếu nội dung của các vănbản soạn thảo với nội dung các văn bản có liên quan để đánh giá về sự phùhợp và thống nhất giữa các văn bản này với nhau.

Nước ta đang trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền, mà mộttrong những đặc trưng của Nhà nước pháp quyền là đề cao vai trò của phápluật mà nội hàm của nó là thừa nhận sự thiêng liêng của Hiến pháp và tính tốicao của các đạo luật Hiến pháp là đạo luật cơ bản, đồng thời cũng được coi lànguồn cơ bản để từ đó xây dựng lên các quy định trong những văn bản quyphạm pháp luật khác Do vậy, Hiến pháp trở thành tiêu chuẩn để đánh giá sựđúng đắn của các văn bản quy phạm khác

Lý luận về Nhà nước và pháp luật cho thấy tính hợp pháp của văn bảnquy phạm pháp luật trước hết thể hiện ở thứ bậc hiệu lực của văn bản.Vì thế,nội dung của nguyên tắc đảm bảo tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bảnquy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật còn tạo ra cách hiểu văn bảnchứa đựng quy phạm pháp luật của cấp dưới phải phù hợp và thống nhất vớinội dung các văn bản do cấp trên ban hành Hay nói cách khác, nội dung vănbản có hiệu lực pháp lý thấp phải phù hợp với nội dung của văn bản có hiệulực pháp lí cao hơn

Văn bản pháp luật phải có tính khả thi

Tính khả thi được đánh giá ở mức độ phù hợp giữa nội dung của vănbản quy phạm pháp luật với các điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại Pháp luật

là yếu tố của kiến trúc thượng tầng xã hội, sinh ra trên cơ sở hạ tầng và đượcquy định bởi cơ sở hạ tầng Các điều kiện kinh tế - xã hội không chỉ là nguyên

nhân trực tiếp quyết định sự ra đời của pháp luật mà còn quyết định toàn bộnội dung của nó Một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành có phát huyđược hiệu lực trên thực tế hay không, phát huy đến mức độ như thế nào chính

là thể hiện tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật đó

Một văn bản pháp luật được coi là hoàn hảo không chỉ hợp hiến, hợppháp mà còn phải hợp lý Bởi chức năng của pháp luật là điều chỉnh các quan

hệ xã hội, định hướng sự phát triển của chúng theo chiều hướng phù hợp vớibản chất của Nhà nước, lợi ích chung tiến bộ của xã hội Sự phù hợp này phảnánh rất rõ mối tương quan giữa trình độ pháp luật với trình độ phát triển kinh

tế - xã hội Có nghĩa là văn bản quy phạm pháp luật đó phải phản ánh đúnghiện thực khách quan, không thấp hơn cũng không cao hơn trình độ và điềukiện phát triển kinh tế, xã hội trong từng thời kì

Nếu nội dung văn bản quy phạm pháp luật phản ánh chính xác nội dungcác quan hệ xã hội, phù hợp với trình độ phát triển của điều kiện kinh tế - xãhội hiện tại thì sẽ thúc đẩy kinh tế, xã hội phát triển Ngược lại, nếu các quyđịnh trong văn bản quy phạm pháp luật không phù hợp, không phản ánh đầy

đủ các hướng vận động của đời sống kinh tế-xã hội, với các quy định quá caohoặc lỗi thời sẽ kìm hãm sự phát triển của kinh tế - xã hội Nếu một văn bảnquy phạm pháp luật được ban hành ra mà không có khả năng ứng dụng trênthực tế thì văn bản đó không đạt yêu cầu về chất lượng

Bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật cũng chính làmột nguyên tắc mà người soạn thảo phải tuân thủ khi xây dựng văn bản quyphạm pháp luật

Văn bản pháp luật phải có nội dung tương thích với điều ước quốc tế

mà Việt Nam đã tham gia hoặc kí kết.

Các nước trên toàn thế giới đang trong giai đoạn hội nhập toàn cầu Sựgiao lưu về thương mại cũng như văn hóa đang diễn ra ngày càng phong phú

giữa các quốc gia có nền văn hóa và thể chế chính trị khác nhau và Việt Namcũng không phải là một ngoại lệ Hiện nay, chúng ta đang là thành viên củarất nhiều tổ chức quốc tế như: Liên hợp quốc, Tổ chức thương mại thế giới(WTO), Hiệp hội các quốc gia Đông nam á(ASEAN)… Trong quá trình hộinhập đó, Việt Nam đã kí kết và thừa nhận nhiều điều ước quốc tế, một mặt thểhiện lợi ích Nhà nước theo nguyên tắc bình đẳng hai bên cùng có lợi, mặtkhác thể hiện nghĩa vụ, trách nhiệm thực hiện các cam kết quốc tế của ViệtNam trong mối quan hệ với các quốc gia và các tổ chức quốc tế Qua đó, phảnánh nhãn quan chính trị của giai cấp lãnh đạo và xu thế phát triển tất yếu của

xã hội

Trong điều kiện đổi mới và mở cửa hiện nay, yêu cầu làm cho văn bảnquy phạm pháp luật nói riêng cũng như cả hệ thống pháp luật của Nhà nước tanói chung ngày càng phù hợp với thông lệ quốc tế, điều chỉnh pháp luật tươngthích có ý nghĩa rất quan trọng Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm phápluật năm 2008 không có điều luật nào quy định về vị trí, vai trò của các điềuước quốc tế Tuy nhiên, trong các điều luật cụ thể thì pháp luật ta thừa nhậnđiều ước quốc tế có vị trí khá cao chỉ sau Hiến pháp trong hệ thống các vănbản quy phạm pháp luật Pháp luật không cho phép áp dụng các quy định cụthể đó nếu như trong các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam là thành viên có quy định khác, chẳng hạn như quy định : “Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước…trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác”(Điều 82) Điều này đặt ra yêu cầu các văn bản quy phạm pháp luật phải

phù hợp, tương thích với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế

1.2 VĂN BẢN PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG

CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

Căn cứ vào khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được quy địnhtrong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cho thấy văn bảnquy phạm pháp luật do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành cũng chứa đựngnhững đặc điểm cơ bản của văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể là:

Chủ thể có thẩm quyền ban hành là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quanngang bộ Được ban hành theo trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Có nội dung chứa đựng những quytắc xử sự chung Quy tắc xử sự chung ở đây được hiểu là một hoặc một nhómquan hệ xã hội nhất định, được áp dụng nhiều lần với một hay một nhóm đốitượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương, lĩnh vực

mà nó tác động đến Các quy tắc xử sự chung này được Nhà nước đảm bảothực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc thẩm quyền điều chỉnh của

Bộ, Cơ quan ngang bộ

Chúng ta sẽ tìm hiểu kĩ hơn về hoạt động ban hành văn bản quy phạmpháp luật của Bộ, Cơ quan ngang bộ mà cụ thể là do Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang bộ ban hành trên cơ sở những nội dung về: thẩm quyền banhành, quy trình soạn thảo, đối tượng tác động, cũng như hiệu lực pháp lí củavăn bản

1.2.1 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Theo điều 22 của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2002 thì:“Các Bộ, Cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với ngành, lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước, quản lý Nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực, thực hiện đại diện chủ phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn Nhà nước theo quy định của pháp luật”.

Cùng với Chính phủ, các Bộ và Cơ quan ngang bộ thực hiện quản lý vĩ

mô toàn xã hội thông qua việc thực hiện các công cụ để quản lý chung Vàmột trong các công cụ đó là quyền lập quy - quyền xây dựng các văn bản quyphạm pháp luật

Các Bộ và Cơ quan ngang bộ hoạt động theo nguyên tắc thủ trưởng Vìthế, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu và là ngườichịu trách nhiệm về các hoạt động của Bộ, Cơ quan ngang bộ Do đó, căn cứvào Hiến pháp, Luật và Nghị quyết của Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủtịch nước, các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng,Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền thay mặt Bộ, Cơ quan ngang bộban hành văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, pháp luật có quy định chi tiết về thẩm quyền ban hành vănbản quy phạm pháp luật cuả Bộ, Cơ quan ngang bộ, bao gồm thẩm quyền vềnội dung và thẩm quyền về hình thức

Thẩm quyền về hình thức

Thẩm quyền về hình thức là việc pháp luật quy định cho những chủ thể

có thẩm quyền được ban hành những loại văn bản quy phạm pháp luật nhất định

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

1996, sửa đổi bổ sung năm 2002, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật củanước ta gồm hơn 20 loại văn bản, do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành.Theo đó, mỗi cơ quan có thể ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản Điều này làmcho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật rất phức tạp và chồng chéo, khiếncho việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạmpháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định được khi nào, vấn

đề gì thì cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức nào Nhằmkhắc phục tình trạng nêu trên và đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạmpháp luật, Điều 2của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm phápluật chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức văn bản.Theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thay vì ban hành chỉ thị,quyết định và thông tư như trước đây nay chỉ ban hành thông tư như nội dungcủa khoản 8 điều 2 luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã nêurõ: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành Thông tư.

Ngoài ra, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn có thể ban

hành: “Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm soát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” (Khoản 11 Điều 2

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008)

Thẩm quyền về nội dung

Thẩm quyền về nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trongviệc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết công việc thuộc thẩmquyền do pháp luật quy định

Theo đó, trong giới hạn quyền lực của mình thì Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang bộ được ban hành Thông tư để quy định về các vấn đề như:

Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh,nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịchnước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ

Thông tư còn được ban hành để quy định về quy trình, quy chuẩn kĩthuật, định mức kinh tế kĩ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách Cũngnhư quy định các biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực

do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao (Theo Điều 16Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008)

Ngoài ra luật còn quy định:“Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị

quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của

bộ, cơ quan ngang bộ đó” (Khoản 2 Điều 20 Luật Ban hành văn bản quy

của Thông tư trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cóphạm vi rộng hơn, bao quát nội dung của cả chỉ thị và quyết định trước đây.Ngoài ra, nội dung “để hướng dẫn thực hiện…” những quy định của cấp trênkhông còn nữa và thay vào đó là nội dung “Quy định chi tiết…” Như vậy,vai trò của Thông tư cũng như giá trị pháp lí của nó đã được nâng lên rất nhiều

1.2.2 Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Theo Đại từ điển Tiếng Việt, quy trình là: “các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó” Từ đó ta có thể hiểu quy trình xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật của Bộ, Cơ quan ngang bộ là các bước, thủ tục mà

Bộ, Cơ quan ngang bộ phải tuân theo khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Các bước này được quy định bởi văn bản của cơ quan Nhà nước cóthẩm quyền nhằm thống nhất hóa các hoạt động xây dựng văn bản quy phạmpháp luật, làm cho các chủ thể xây dựng và tham gia phải thực hiện đúng, đủ

và nghiêm túc quy trình đó Bởi chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật

và khả năng áp dụng văn bản trên thực tế phụ thuộc rất nhiều vào việc tuânthủ chặt chẽ quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, Cơ quan ngang bộđược quy định tại Điều 68 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 và được cụ thể hóa bằng các bước tiến hành trong Điều 34 Nghị định số24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 03 năm 2009 của Chính phủ quy định chi tiết

và các biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 Theo đó, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật Bộ trưởng, Thủtrưởng cơ quan ngang bộ phải tiến hành theo một trình tự cụ thể gồm nhiềugiai đoạn Cụ thể như:

Trước tiên là phải xây dựng dự thảo thông tư:

Khi xây dựng một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, nhà làm luậtphải đối diện với ba nhiệm vụ chính: hình thành một hệ thống quy phạm hoànhảo; thiết lập một cơ chế vững chắc cho việc thực hiện các quy phạm đó trongnhững quan hệ pháp luật cụ thể; đảm bảo sự hòa nhập của quy định mới với

hệ thống pháp luật hiện hành Khi xây dựng dự thảo Thông tư thì các Bộ, Cơquan ngang bộ cũng phải đảm bảo yêu cầu đó Do đó, xây dựng dự thảo làquá trình đầu tiên, bắt buộc không thể thiếu của việc xây dựng, ban hành vănbản quy phạm pháp luật nói chung và của Bộ, Cơ quan ngang bộ nói riêng

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơquan ngang bộ phân công và chỉ đạo đơn vị trực thuộc soạn thảo dự thảothông tư và xây dựng tờ trình Sau đó đăng tải dự thảo thông tư trên trangthông tin điện tử của cơ quan ban hành Tùy theo tính chất và nội dung của dựthảo, dự thảo thông tư được gửi lấy ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quanthuộc chính phủ có liên quan

Khi tiến hành xây dựng tờ trình thì phải đảm bảo: “Tờ trình phải nêu

rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; quá trình soạn thảo và lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân; những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; giải trình nội dung cơ bản của văn bản, trong đó nêu rõ mục tiêu và các vấn đề chính sách cần giải quyết, các

phương án giải quyết vấn đề, các tác động tích cực và tiêu cực của các phương án trên cơ sở phân tích định tính hoặc định lượng các chi phí và lợi ích, nêu rõ phương án lựa chọn tối ưu để giải quyết vấn đề” (Điều 34 Nghị

định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 03 năm 2009)

Khi được Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phân công nhiệm

vụ xây dựng dự thảo Thông tư và tờ trình thì đơn vị được giao chủ trì soạnthảo phải có trách nhiệm phối hợp với tổ chức pháp chế và các đơn vị liênquan tổng kết tình hình thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan

hệ xã hội trong lĩnh vực liên quan đến dự thảo; nghiên cứu thông tin, tư liệu

có liên quan; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; tổ chức lấy ýkiến; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo

Trong quá trình soạn thảo, để có thể nâng cao tính khả thi của văn bảnđơn vị chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu,trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia,nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết, đánh giá tìnhhình thi hành pháp luật; rà soát đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiệnhành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liênquan đến nội dung dự thảo; tập hợp, nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ướcquốc tế có liên quan đến dự thảo (Theo Điều 34 Nghị định số 24/2009/NĐ-CPngày 05 tháng 03 năm 2009)

Trước khi soạn thảo một văn bản quy phạm pháp luật, đơn vị được giaochủ trì phải tiến hành công tác rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạmpháp luật hiện hành để làm cơ sở đưa ra các quy định mới Vì nếu các quyđịnh hiện hành còn phù hợp, thì các quy định mới không được mâu thuẫn vớicác quy định hiện hành Còn nếu các quy định hiện hành không còn phù hợpvới thực tiễn thì cần có quy định mới thay thế và phải lập danh mục các quyđịnh hiên hành sẽ bị bãi bỏ hay phải sửa đổi, bổ sung khi các quy định mới cóhiệu lực thi hành Quá trình khảo sát thực tiễn quản lý Nhà nước, thực trạng

kinh tế - xã hội sẽ làm cho các thông tin có tính khách quan từ thực tiễn đờisống sinh hoạt cộng đồng, đảm bảo được tính khả thi của văn bản khi nó đượcban hành và đưa vào thực hiện trong thực tiễn cuộc sống.

Bước tiếp theo sau khi đã tiến hành khảo sát đánh giá tình hình thựctiễn và các vấn đề có liên quan, chuẩn bị đề cương, tổ chức lấy ý kiến; chuẩn

bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo Thì cơ quan được giao nhiệm

vụ xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sẽ tiến hành soạn thảo dựthảo văn bản quy phạm pháp luật

Khi đã xây dựng được dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnhthì, một hoạt động có tính bắt buộc và không thể thiếu đối với quy trình xâydựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơquan ngang bộ nói riêng cũng như xây dựng, ban hành văn bản quy phạmpháp luật nói chung là: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Tại Điều 34 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 03 năm 2009

đã chỉ rõ: “Tổ chức pháp chế có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư do các đơn vị khác thuộc Bộ, Cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo Đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh

dự thảo và hồ sơ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký ban hành”.

Thẩm định là việc kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi phạm,khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể cótrong dự thảo Đây là một công đoạn quan trọng của quá trình xây dựng vănbản quy phạm pháp luật để đảm bảo cho các dự thảo văn bản được ban hànhđạt chất lượng về nội dung, hình thức và kỹ thuật pháp lí

Tổ chức pháp chế của Bộ, Cơ quan ngang bộ thẩm định dự thảo về cácvấn đề: Sự cần thiết ban hành văn bản; Đối tượng phạm vi điều chỉnh của dựthảo; Sự phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách

của Đảng; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bảnvới hệ thống pháp luật và tương thích với điều ước quốc tế có liên quan màViệt Nam là thành viên Ngoài ra các dự thảo còn được thẩm định về tính khảthi cũng như cả về ngôn ngữ và kĩ thuật soạn thảo

Nếu làm tốt hoạt động này thì các dự thảo văn bản quy phạm pháp luậtcủa Bộ, Cơ quan ngang bộ sẽ được nâng cao về chất lượng Tránh đượcnhững sai phạm cũng như đảm bảo tính khả thi của văn bản khi được banhành và thực thi trên thực tế Do vậy, đây là hoạt động bắt buộc yêu cầu cácchủ thể soạn thảo phải chấp hành nghiêm chỉnh

Từ kết quả của quá trình thẩm định, đơn vị chủ trì soạn thảo sẽ tiếnhành xem xét và chỉnh lí dự thảo để có thể tạo ra một dự thảo văn bản quyphạm pháp luật hoàn chỉnh Khi tiến hành bước này đơn vị được phân côngsoạn thảo phải có trách nhiệm phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiêncứu, tiếp thu ý kiến thẩm định và ý kiến của cơ quan tổ chức, cá nhân liênquan để chỉnh lí dự thảo Sau đó báo cáo lên Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quanngang bộ để Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét thông qua vănbản quy phạm pháp luật

Việc thông qua dự thảo văn bản thường được thực hiện theo một sốcách: thông qua không có sửa đổi, bổ sung, hoặc thông qua dự thảo sau khi đãđược bổ sung hoặc sửa đổi một số nội dung nhất định

Giai đoạn cuối cùng để hoàn thành một văn bản quy phạm pháp luật làviệc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thay mặt cho Bộ, Cơ quanngang bộ xem xét và kí ban hành, sau đó công bố văn bản quy phạm pháp luậttrên công báo và các phương tiện thông tin khác

Một văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh không chỉ đáp ứng nhucầu về nội dung mà còn phải đáp ứng các yêu cầu về hình thức và thủ tục banhành Do vậy, yêu cầu đặt ra cho các chủ thể có thẩm quyền là phải thực hiện

tốt các quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để có thểđảm bảo tính khả thi, hợp hiến, hợp pháp và đồng bộ.

1.2.3 Đối tượng tác động của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành

Để hoàn thành tốt chức năng quản lí nhà nước đối với ngành, lĩnh vựctheo quy định của pháp luật thì các Bộ trưởng và Thủ trưởng Cơ quan ngang

bộ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tác động lên các quan hệ xã hộicần sự điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật đó Tuy được xếp là vănbản dưới Luật nhưng sức tác động của thông tư lên các quan hệ xã hội, cácchủ thể mà nó điều chỉnh không kém gì luật Thông tư không chỉ có sức tácđộng đến những ngành, lĩnh vực mà Bộ, Cơ quan ngang bộ phụ trách, màThông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn có sức tác động

lớn đến đời sống xã hội Thông tư được “áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân Trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoạt điều ước quốc

tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác”

(Điều 82 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008)

Đây là một điểm khác biệt của Thông tư trong luật Việt Nam so vớimột số nước Bởi giải thích hành chính (giải thích luật của cơ quan hànhchính) của các nước thì Thông tư chỉ có giá trị pháp lí ràng buộc đối với cácviên chức thuộc quyền quản lí của bộ mà không có ý nghĩa gì với các côngdân khác [2] Như vậy, Thông tư trong Luật Việt Nam có đối tượng tác độngrộng hơn không chỉ đối với các công chức, viên chức của Bộ mà đối với tất cảmọi cá nhân, tổ chức có liên quan

1.2.4 Hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật do Bộ, Cơ quan ngang bộ ban hành

Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là giới hạn vềkhoảng không gian, thời gian mà văn bản đó có sức tác động đến

Hiệu lực về không gian là giới hạn về lãnh thổ, về vùng địa lí mà vănbản có khả năng tác động đến Bộ, Cơ quan ngang bộ là những cơ quan Nhànước Trung ương Vì vậy, văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, Cơ quan

ngang bộ ban hành “có hiệu lực trong phạm vi cả nước trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” (Điều 82 Luật Ban hành văn bản

quy phạm pháp luật năm 2008)

Hiệu lực theo thời gian của văn bản là sự tác động của văn bản lên cácquan hệ xã hội trong một khoảng thời gian nhất định Đối với hiệu lực về thờigian của văn bản bao gồm thời điểm bắt đầu có hiệu lực và thời điểm kết thúchiệu lực của văn bản

Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm được quy định tại Điều

78 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 như sau: “Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày công bố hoặc kí ban hành” Trừ các trường hợp: “văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc kí ban hành nhưng phải được đăng trên trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng, đăng công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sau đây gọi chung là đăng công báo) chậm nhất là sau hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc kí ban hành” Văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ

trưởng cơ quan ngang bộ ban hành cũng phải tuân thủ theo quy định này

So với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luậtsửa đổi, bổ sung năm 2000, cho phép thời điểm có hiệu lực của văn bản quyphạm pháp luật được tính từ khi đăng công báo hoặc thời điểm ghi trong vănbản quy phạm pháp luật, thì Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm