Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh quảng nam

cập như: mức độ chủ động về ngân sách của địa phương chưa cao, quy trìnhphê duyệt ngân sách còn phức tạp, thời gian dài, hiệu quả quản lý ngân sáchchưa đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế

HUỲNH THỊ NGÂN PHƯƠNG

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ

NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ

TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG

HUỲNH THỊ NGÂN PHƯƠNG

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ

NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ

TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG

Mã số: 60.34.02.01

Người hướng dẫn khoa học: TS Hồ Kỳ Minh

ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Đà Nẵng, ngày tháng năm 2017

Huỳnh Thị Ngân Phương

MỞ ĐẦU1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 2

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4 Phương pháp nghiên cứu 3

5 Bố cục của luận văn 4

6 Tổng quan tình hình nghiên cứu 5

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 9

1.1 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 9

1.1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước 9

1.1.2 Bản chất của Ngân sách nhà nước 9

1.1.3 Chức năng của Ngân sách nhà nước 10

1.1.4 Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế 10

1.1.5 Hệ thống ngân sách nhà nước 13

1.2 PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG .14

1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách 14

1.2.2 Sự cần thiết của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 15

1.2.3 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 16

1.2.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 18 1.2.5 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách trung ương và địa phương 20 1.2.6 Các tiêu chí đánh giá kết quả phân cấp quản lý ngân sách 30

1.3 MỘT SỐ KINH NHIỆM VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH 30

1.3.1 Kinh nghiệm từ một số nước khác trên thế giới 30

CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG

NAM GIAI ĐOẠN 2011 - 2015 36

2.1 ĐẶC ĐIỂM TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA TỈNH QUẢNG NAM .36

2.1.1 Vị trí địa lý của tỉnh 36

2.1.2 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh và các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam (2011-2015) 38

2.2 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2011-2015 40

2.2.1 Đặc điểm tình hình thực hiện phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam (2011 - 2015) 40

2.2.2 Phân cấp thẩm quyền ban hành định mức phân bổ ngân sách 41

2.2.3 Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách 43

2.2.4 Phân cấp quy trình ngân sách 50

2.2.5 Kết quả phân cấp quản lý ngân sách giai đoạn 2011-2015 55

2.3 NGUYÊN NHÂN HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG NAM 60

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 62

CHƯƠNG 3 KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2017 – 2020 63

3.1 PHƯƠNG HƯỚNG CHUNG 63

3.1.3 Phương hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam 73

3.2 KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG NAM .77

3.2.1 Hoàn thiện phân cấp thẩm quyền quyết định định mức phân bổ 77

3.2.2 Hoàn thiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước 78

3.2.3 Hoàn thiện phân cấp quy trình ngân sách 81

3.2.4 Điều kiện để thực hiện khuyến nghị 86

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 93

KẾT LUẬN CHUNG 94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (Bản sao)

BIÊN BẢN HỌP HỘI ĐỒNG ĐÁNH GIÁ LUẬN VĂN (Bản sao)

NHẬN XÉT CỦA PHẢN BIỆN 1

NHẬN XÉT CỦA PHẢN BIỆN 2

BẢN GIẢI TRÌNH CHỈNH SỬA LUẬN VĂN

NS: Ngân sách

NSNN: Ngân sách nhà nước

NSTW: Ngân sách Trung Ương

NSĐP: Ngân sách địa phương

XDCB Xây dựng cơ bản

UBND Ủy ban nhân dân

HĐND: Hội đồng nhân dân

CQĐP: Chính quyền địa phương

GTGT: Giá trị gia tăng

TNDN: Thu nhập doanh nghiệp

TNCN: Thu nhập cá nhân

XDCB: Xây dựng cơ bản

KBNN: Kho bạc nhà nước

2.1 Tổng hợp số thu ngân sách các cấp ở tỉnh Quảng Nam

2.2 Tổng hợp số chi ngân sách các cấp Tỉnh Quảng Nam

2.1 Tổng hợp số thu ngân sách các cấp tỉnh Quảng Nam

2.2 Tổng hợp số chi ngân sách các cấp tại tỉnh Quảng

Nam giai đoạn 2011- 2015 59

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong hoạt động quản lý nhà nước, cùng với sự phát triển kinh tế – xãhội, với yêu cầu can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế thị trường nhằm bảođảm các mục tiêu hiệu quả, ổn định và công bằng, việc phân cấp quản lý nhànước là một nội dung quan trọng nhằm bảo đảm sự tham gia của các cấpchính quyền vào thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước một cáchhiệu quả nhất Ngân sách nhà nước là nguồn lực tài chính của quốc gia Đểquản lý quá trình hình thành và phân bổ một cách có hiệu quả việc sử dụngngân sách nhà nước là một vấn đề quan trọng và cấp thiết của các quốc giatrên thế giới

Trên phương diện lý thuyết cũng như tổng kết thực tiễn, phân cấp quản

lý ngân sách nhà nước đã được thừa nhận là phương thức quan trọng để nângcao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giải quyết các mối quan hệ giữatrung ương và địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt độngcủa ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giúp cho việcxác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp quản lý ngân sách, đảm bảogiải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý nhà nước

Việc phân cấp quản lý ngân sách địa phương là một phần quan trọngtrong phân cấp quản lý ngân sách ở nước ta Hiệu quả của việc phân cấp quản

lý ngân sách ở địa phương có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển chung của

cả nước

Trong giai đoạn 2011-2015 việc phân cấp quản lý ngân sách tại TỉnhQuảng Nam nói chung và tại các huyện thị, thành phố trực thuộc nói riêngđóng vai trò rất quan trọng Ngoài những thành tựu đạt được việc phân cấpngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc vẫn còn tồn tại những bất

cập như: mức độ chủ động về ngân sách của địa phương chưa cao, quy trìnhphê duyệt ngân sách còn phức tạp, thời gian dài, hiệu quả quản lý ngân sáchchưa đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội của Tỉnh… Điều này chothấy cần phải có đánh giá một cách khách quan toàn diện thực trạng phân cấpquản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc Tỉnh Quảng Namtrong thời gian vừa qua, chỉ ra những tồn tại để có được những giải pháp đúngđắn để thực hiện phân cấp quản lý ngân sách là một đòi hỏi cấp thiết.

Ngoài ra sự ra đời của Luật Ngân sách năm 2015 áp dụng từ ngày01/01/2017 thay thế cho Luật Ngân sách năm 2002 cũng đặt ra vấn đề cầnphải nghiên cứu lại và định hướng trong giai đoạn tiếp theo việc hoàn thiệnphân cấp quản lý ngân sách nói chung và phân cấp quản lý ngân sách cho cáchuyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam nói riêng để đảm bảo việcphân cấp quản lý ngân sách hiệu quả hơn phù hợp với chiến lược phát triểnkinh tế xã hội ở ở tỉnh Quảng Nam giai đoạn tới

Xuất phát từ những cấp thiết trên, tôi chọn đề tài “Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình.

2 Mục tiêu nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của đề tài là khảo sát đánh giá phân cấp quản lýngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011-2015 Từ đó, đề xuất các quanđiểm, các phương hướng và giải pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lýngân sách tỉnh Quảng Nam trong giai đoạn 2017-2020

Để giải quyết mục tiêu nghiên cứu của đề tài, đề tài phải trả lời đượcnhững câu hỏi nghiên cứu sau:

- Phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộctỉnh Quảng Nam được thể hiện như thế nào Từ đó so sánh quy mô, định mứcphân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách tỉnh và ngân sách huyện

trong giai đoạn 2011-2015 để thấy được việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụchi cho địa phương trên địa bàn đã hợp lý chưa?

- Quy trình thực hiện việc phân cấp còn vướng mắc, bất cập gì giữa cácđịa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Nam?

- Khuyến nghị hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị,thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2017- 2020 là gì? Phươnghướng để thực hiện khuyến nghị đề ra?

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

a Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu là việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước từcấp tỉnh đến cấp huyện tỉnh Quảng Nam, xuyên suốt từ cấp Tỉnh đến cấphuyện (từ HĐND cấp tỉnh đến UBND cấp huyện)

4 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: tổng hợp để có những đánh giá,

những kết luận, những đề xuất mang tính khoa học, phù hợp với lý luận vàthực tiễn của công tác phân cấp quản lý ngân sách

- Phương pháp so sánh: sử dụng phương pháp so sánh để làm rõ sự giống

và khác nhau của vấn đề nghiên cứu qua các năm, giữa quy mô của từng cấpngân sách, để từ đó có các nhận xét, đánh giá và đề xuất các giải pháp phâncấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc Phương phápnày được sử dụng nhiều tại chương 2

- Phương pháp dự báo: được sử dụng để phân tích, dự báo các xu thế củahoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam nói chung và tạitỉnh Quảng Nam nói riêng trong thời gian đến

- Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: là việc lấy ý kiến từ các chuyêngia về những nội dung của luận văn nhằm tập hợp và hoàn thiện các vấn đềkhoa học của luận văn

Ngoài ra nghiên cứu có sử dụng những kết quả đã nghiên cứu và đượccông bố trong và ngoài nước có liên quan đến, khai thác nguồn dữ liệu và báocáo của Sở tài chính Tỉnh Quảng Nam đã công khai hằng năm, vận dụng cácvăn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ Tài chính và Ủy ban nhân dântỉnh Quảng Nam, luật ngân sách 2002 và 2015

5 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo phần nộidung của luận văn có 3 chương

Chương 1: Cơ sở lý luận về phân cấp ngân sách nhà nước

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị,thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 – 2015

Chương 3: Quan điểm, phương hướng và khuyến nghị nhằm hoàn thiệnphân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnhQuảng Nam giai đoạn 2017 – 2020

6 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Phân cấp ngân sách là nội dung quan trọng trong phân cấp quản lý nhànước và đang trở thành chủ đề được quan tâm hiện nay trong cải cách khu vựccông ở nhiều nước trên thế giới Kể từ khi có Luật Ngân sách 2002, phân cấpngân sách ở Việt Nam đã được đẩy mạnh trên nhiều phương diện Việcnghiên cứu phân cấp quản lý ngân sách trong những năm gần đây có một sốcông trình nghiên cứu như sau:

- Luận văn thạc sĩ “Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN trên địabàn thành phố Đà Nẵng, thực trạng và giải pháp” của tác giả Nguyễn ViếtNhãn, Đại học Đà Nẵng năm 2013 Luận văn đã tập trung nghiên cứu về phâncấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trên địa bàn thành phố Đà Nẵng từ năm 2004 –

2011 Luận văn chưa đề cập đến các khía cạnh khác của phân cấp ngân sáchnhư phân cấp quản lý thẩm quyền phân bổ định mức, phân cấp quản lý quytrình ngân sách

- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách tỉnh QuảngNam” của tác giả Tạ Xuân Quan, Đại học Đà Nẵng năm 2011 Luận văn tậptrung nghiên cứu về quy trình ngân sách và việc kiểm tra, thanh tra và kiểmtoán NSNN

- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác phân bố ngân sách nhà nước tạitỉnh Quảng Bình” của tác giả Bùi Mạnh Cường, Đại học Đà Nẵng năm 2012.Luận văn tập trung nghiên cứu quy trình lập dự toán phân bổ ngân sách tạitỉnh Quảng Bình, từ đó đưa ra các phương hướng hoàn thiện

- Luận văn thạc sĩ “Tăng cường kiểm soát chi NSNN đối với các đơn vị

sự nghiệp có thu do kho bạc nhà nước Đà Nẵng thực hiện” của tác giả PhanXuân Tường, Đại học Đà Nẵng tháng 2012 Luận văn tập trung nghiên cứuchu trình quản lý chi NSNN và việc kiểm soát chi tại kho bạc Đà Nẵng

- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước

tại quận Thanh Khê, thành phố Đà Nẵng” của tác giả Lê Thị Lan Hương, Đạihọc Đà Nẵng tháng 03/2017 Luận văn tập trung nghiên cứu công tác quản lýchi ngân sách tại quận Thanh Khê, thành phố Đà Nẵng.

- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện phân cấp nhiệm vụ chi NSNN tỉnh QuảngNam giai đoạn 2007- 2010” của tác giả Ngô Thị Bích Ngọc, Đại học Đà Nẵngnăm 2012 Luận văn đã đánh giá thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách ởtỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007-2010 từ đó đưa ra các phương hướng hoànthiện phân cấp nhiệm vụ chi NSNN tỉnh giai đoạn 2011 – 2015 Tuy nhiênluận văn chỉ nghiên cứu trên khía cạnh phân cấp nhiệm vụ chi của tỉnh chưađánh giá đầy đủ các vấn đề liên quan đến phân cấp quản lý ngân sách, chưa đisâu vào phân cấp cụ thể trong nội bộ các địa phương trên địa bàn tỉnh

- Bài báo “Phân cấp chi ngân sách và tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam”của TS Sử Đình Thành, TS Mai Đình Lâm được đăng trên Tạp chí Phát triểnKinh tế số 263 năm 2013 Theo tác giả sự can thiệp của chính phủ vào nềnkinh tế bằng công cụ tài khóa là một thực tế, đồng thời mang tính nguyên lí đãđược thừa nhận rộng rãi Nghiên cứu này nhằm khám phá tác động phân cấpchi ngân sách đến tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam Kết quả thực nghiệm chothấy phân cấp chi ngân sách tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế ở ViệtNam Ngoài ra, nghiên cứu cũng phát hiện tác động tích cực của chi trungương, vốn đầu tư tư nhân và độ mở thương mại đến tăng trưởng Đồng thời,chưa tìm thấy mối liên hệ giữa tốc độ lạm phát và thay đổi của lực lượng laođộng đến tăng trưởng

- Bài báo “Bàn về phân cấp ngân sách tại Việt Nam” của TS Vũ NhưThăng và ThS Lê Thị Mai Liên được đăng trên Tạp chí Tài chính số 5 -2013cũng đã đưa ra một số kết quả đạt được và hạn chế của việc phân cấp ngânsách tại Việt Nam đồng thời đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ phâncấp ngân sách

- Bài báo “Nhận diện một số bất cập trong phân cấp quản lý ngân sáchnhà nước” của TS Nguyễn Thị Hải Hà được đăng trên Tạp chí Tài chính số 5-2013 đã nêu lên những bất cập của phân cấp quản lý ngân sách Tác giả đãđưa ra các số liệu so sánh giữa NSTW và NSĐP từ đó thấy rõ việc phân cấpnguồn thu, nhiệm vụ chi vẫn còn nhiều hạn chế và đề ra một số giải pháp.

- Bài báo “Phân cấp nguồn thu Ngân sách nhà nước giữa chính quyềntrung ương và địa phương ở Việt Nam” của TS.Nguyễn Thị Bất, TS.NguyễnXuân Thu được đăng trên Tạp chí Kinh tế phát triển, số Đặc biệt, tháng03/2013 Theo tác giả để đảm bảo cho các nguồn lực tài chính Nhà nước đượchuy động và sử dụng một cách hiệu quả nhất, đồng thời đảm bảo tính chủđộng về tài chính cho các cấp chính quyền địa phương (CQĐP), Luật Ngânsách Nhà nước (NSNN) đã có những qui định cụ thể về phân cấp quản lýNSNN, trong đó, đặc biệt là đã cụ thể hóa nguồn thu và nhiệm vụ chi cho cáccấp chính quyền địa phương Thi hành luật NSNN, nhiệm vụ chi ngân sáchcủa các cấp chính quyền đã từng bước được cụ thể hóa; các địa phương được

ổn định nguồn thu và chủ động hơn trong thực hiện các nhiệm vụ được giao.Tuy nhiên, mức độ mất cân đối tài khóa theo chiều dọc và chiều ngang ở ViệtNam hiện nay vẫn còn tồn tại Theo đó, các vấn đề liên quan đến phân chianguồn thu giữa NSTW và NSĐP cần tiếp tục thảo luận nhằm cải thiện tự chủtài chính cho CQĐP Bài viết này phân tích sự phù hợp của các nguồn thugiao cho CQĐP theo tính chất các khoản thu và quyền tự quyết của CQĐP đốivới các khoản thu được giao

- Bài báo “Tác động của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đến quảntrị nhà nước của chính quyền địa phương ở Việt Nam” của TS.Nguyễn ThịBất, TS.Nguyễn Xuân Thu được đăng trên Tạp chí Kinh tế phát triển, số 224,tháng 02/2016 Theo tác giả hoàn thiện việc phân cấp quản lý ngân sách nhànước (NSNN) là một trong những nội dung quan trọng của cải cách tài chính

công ở Việt Nam Phân cấp quản lý ngân sách phù hợp với bối cảnh từngquốc gia sẽ giúp cải thiện phúc lợi xã hội, cải thiện kinh tế vĩ mô và chấtlượng quản trị nhà nước Bài viết này sử dụng phương pháp hồi qui dữ liệubảng để đánh giá mức độ tác động của phân cấp quản lý ngân sách nhà nướcđến quản trị nhà nước của chính quyền địa phương ở Việt Nam Kết quảnghiên cứu cho thấy, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các cấp chínhquyền địa phương có tác động tích cực đến quản trị nhà nước, nhưng từng cấpngân sách trong ngân sách địa phương lại có tác động khác nhau đến quản trịnhà nước của chính quyền địa phương.

Trong 3 năm gần đây không có bài báo, luận văn, đề tài khoa học nàobàn luận trực tiếp về vấn đề phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị,thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011-2015 Chỉ có một số bàibáo của tỉnh, nhưng chưa đi sâu nghiên cứu một cách cụ thể nội dung nói trên.Điều đó cho thấy việc nghiên cứu đề tài này là vấn đề mới đang đặt ra, vừakhó khăn, đòi hỏi phải nghiên cứu những điều kiện đặc thù của tỉnh để quản

lý ngân sách có hiệu quả hơn

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC1.1 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước

Luật Ngân sách nhà nước 2002 và Luật Ngân sách nhà nước 2015 đềuquy định rõ khái niệm “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi củaNhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thựchiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhànước”

Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải là các con

số, cũng không chỉ là quy mô, sự tăng giảm số lượng tiền tệ đơn thuần, màcòn phản ánh chủ trương phân cấp quản lý của Nhà nước, biểu hiện các quan

hệ tài chính giữa các cấp chính quyền, giữa nhà nước và các chủ thể kinh tếkhác của nền kinh tế quốc dân trong quá trình phân bổ các nguồn lực củaphân phối thu nhập

1.1.2 Bản chất của Ngân sách nhà nước

Hoạt động của ngân sách Nhà nước là hoạt động phân phối các nguồn tàichính, là quá trình giải quyết quyền lợi kinh tế giữa Nhà nước và xã hội vớikết quả là các nguồn tài chính được phân chia thành hai phần: phần nộp vàongân sách Nhà nước và phần để lại cho các thành viên của xã hội Phần nộpvào ngân sách Nhà nước sẽ tiếp tục phân phối lại, thể hiện qua các khoản cấpphát từ ngân sách cho các mục đích tiêu dùng và đầu tư

- Ngân sách Nhà nước hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tàichính, nó thể hiện các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội

- Quyền lực ngân sách thuộc về Nhà nước, mọi khoản thu và chi tàichính của Nhà nước đều do Nhà nước quyết định và nhằm mục đích phục vụyêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước

Những nội dung trên chính là những mặt, những mối liên hệ quyết định

sự phát sinh, phát triển của ngân sách Nhà nước Do đó, có thể kết luận bảnchất của ngân sách Nhà nước: ngân sách Nhà nước là hệ thống các mối quan

hệ kinh tế - xã hội giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình huyđộng, sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các năngquản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội của mình

1.1.3 Chức năng của Ngân sách nhà nước

Qua phân tích bản chất của ngân sách Nhà nước có thể thấy chức năngcủa ngân sách Nhà nước bao gồm các khía cạnh chủ yếu sau: Ngân sách Nhànước là công cụ thực hiện việc huy động và phân bổ nguồn lực tài chính trong

xã hội, đằng sau hoạt động thu chi ngân sách bằng tiền là sự thể hiện quá trìnhphân bổ các yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất kinh doanh

Ngân sách Nhà nước là bộ phận của tài chính nhà nước nên nó có chứcnăng phân phối, chức năng giám đốc Trong nền kinh tế thị trường việc phân

bổ nguồn lực xã hội được thực hiện chủ yếu theo 2 kênh: kênh của các lựclượng thị trường và kênh của Nhà nước thông qua hoạt động thu chi của tàichính Nhà nước nói chung và ngân sách nói riêng từ đó nó còn có chức năngđiều chỉnh quá trình kinh tế xã hội thông qua các công cụ của nó

1.1.4 Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế

Vai trò của ngân sách Nhà nước được xác định trên cơ sở các chức năng

và nhiêm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn

a Huy động các nguồn lực tài chính

Huy động nguồn lực tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

là một vai trò quan trọng có tính chất truyền thống của ngân sách Nhà nước.Vai trò đó bắt nguồn từ nhu cầu tồn tại và phát triển của bộ máy quản lý Nhànước Hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực luôn đòi hỏi phải có cácnguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định Các nhu cầu chi

tiêu này được thõa mãn bằng các nguồn thu ngân sách Nhà nước, mà chủ yếu

là thuế

Tuy nhiên cũng cần nhận thấy rằng nguồn lực tài chính Nhà nước tậptrung vào tay mình thông qua công cụ ngân sách Nhà nước là kết quả hoạtđộng kinh tế của các chủ thể trong nền kinh tế Do đó việc động viên nguồnlực tài chính không phải là vô hạn mà cần có sự cân nhắc tính toán cẩn thận

Có như vậy mới phát huy vai trò tích cực của ngân sách Nhà nước trong việcđộng viên nguồn lực tài chính cho Nhà nước Tiêu chuẩn quan trọng để pháthuy vai trò động viên của ngân sách Nhà nước là phải xem xét đến khía cạnhlợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế Phạm vi, mức độ động viên củangân sách Nhà nước sao cho phù hợp giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích tụ

và tập trung nhằm không ngừng gia tăng các nguồn lực tài chính của xã hội

b Điều tiết vĩ mô nền kinh tế

Xuất phát từ điều kiện cụ thể, trong giai đoạn hiện nay, ngân sách Nhànước có vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội của Nhà nước.Vai trò này xuất hiện trước nhu cầu phải có sự can thiệp của nhà nước vàonền kinh tế nhằm khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường, giúpnền kinh tế - xã hội phát triển cân đối và hợp lý hơn Nhà nước thực hiện vaitrò điều tiết vĩ mô của mình thông qua các hoạt động thu chi ngân sách, thểhiện theo ba nội dung cơ bản sau:

Về mặt kinh tế: Để duy trì sự ổn định của môi trường kinh tế vĩ mô vàthúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đòi hỏi sự cần thiết phải có Nhà nước can thiệp.Trong đó, Nhà nước có vai trò định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới,kích thích phát triển sản xuất, kinh doanh và chống độc quyền Nhà nướckhông thể bỏ qua công cụ ngân sách khi thực hiện vai trò này Ngân sách Nhànước cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng, hìnhthành các doanh nghiệp ở các ngành then chốt và mũi nhọn Các khoản chi

đầu tư của ngân sách Nhà nước có tác dụng định hướng hình thành cơ cấukinh tế và là động lực thúc đẩy sự ra đời của các cơ sở kinh tế mới Ngoài ra,Nhà nước còn sử dụng các công cụ bộ phận của ngân sách Nhà nước là thuế

và chi đầu tư của ngân sách để hướng dẫn, kích thích và tạo sức ép đối với cácchủ thể trong hoạt động kinh tế Với việc phối hợp vận dụng thuế trực thu vàthuế gián thu, thuế suất thích hợp có tác dụng hướng dẫn, khuyến khích thúcđẩy các thành phần kinh tế mở rộng hoạt động kinh doanh, tạo ra môi trườngcạnh tranh, thu hút vốn đầu tư và định hướng đầu tư của khu vực doanhnghiệp

Về mặt xã hội: Thực tiễn cho thấy áp dụng mô hình kinh tế thị trườngbên cạnh những mặt tích cực, cũng làm nảy sinh nhiều khía cạnh tiêu cực màbản thân kinh tế thị trường đơn thuần không thể giải quyết được như vấn đềphân cực giàu nghèo, các tệ nạn xã hội Để giải quyết các vấn đề đó cần có sựcan thiệp của Nhà nước Trong kinh tế thị trường, giải quyết tốt các vấn đề xãhội nảy sinh thuộc về chức năng, vai trò, nhiệm vụ cơ bản của Nhà nước Đểthực hiện vai trò đó, Nhà nước phải sử dụng đến công cụ ngân sách Nhànước Thông qua công cụ thuế, Nhà nước thực hiện việc điều tiết thu nhậpđảm bảo công bằng xã hội, thu hẹp khoảng cách chênh lệch thu nhập Thôngqua các khoản chi Ngân sách nhà nước thực hiện các chính sách xã hội, đảmbảo cho xã hội phát triển công bằng văn minh

Về mặt thị trường: ngân sách Nhà nước có vai trò quan trọng đối vớiviệc thực hiện các chính sách về ổn định giá cả, thị trường Cung cầu và giá

cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối mạnh sự hoạt động của thịtrường Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động đến giá cả, làm cho giá

cả tăng hoặc giảm đột biến và gây ra biến động trên thị trường Đồng thời,mối quan hệ giữa giá cả, thuế và dự trữ Nhà nước có ảnh hưởng sâu sắc tớitình hình thị trường Cả ba yếu tố này đều không tách rời hoạt động của ngân

sách Nhà nước Để bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng và kích thích sảnsuất phát triển, Nhà nước phải theo dõi sự biến động của giá cả trên thị trường

và phải có nguồn dự trữ về hàng hóa và tài chính để điều chỉnh Sự điều tiếtlinh hoạt và có hiệu quả của Nhà nước đối với hoạt động của thị trường thôngqua các loại quỹ dự trữ của Nhà nước sẽ phụ thuộc vào mức độ hình thànhcác loại quỹ dự trữ này trong nền kinh tế quốc dân Trong quá trình điềuchỉnh thị trường ngân sách Nhà nước còn tác động đến sự hoạt động của thịtrường tiền tệ, thị trường vốn và trên cơ sở đó góp phần khống chế và đẩy lùilạm phát

1.1.5 Hệ thống ngân sách nhà nước

Hệ thống ngân sách nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách, có mối quan

hệ gắn bó hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗicấp ngân sách

Theo Hiến pháp ở nước ta, quy định mỗi cấp chính quyền có một cấpngân sách riêng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình tại địaphương Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhànước Phù hợp với mô hình hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệthống ngân sách nhà nước theo Luật định bao gồm ngân sách Trung ương vàngân sách các cấp chính quyền địa phương, ngân sách địa phương gồm:

- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngânsách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị

Sơ đồ 1.1: Hệ thống các cấp ngân sách nhà nước

1.2 PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG

1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách

Luật Ngân sách nhà nước 2002 không quy định rõ khái niệm Phân cấpquản lý ngân sách Tuy nhiên Luật ngân sách nhà nước 2015 đã quy định rõ ở

điều 4, chương 1 “Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách

nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sáchtrong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế -

xã hội”

Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗicấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định, đều có nhiệm vụ thu, chimang tính độc lập Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm

ngân sách nhà nước

ngân sách trung ương ngân sách địa phương

Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (ngân sách tỉnh)

Ngân sách huyện, quận thành phố trực thuộc tỉnh (ngân sách huyện)

Ngân sách xã, phường thị trấn (ngân sách xã)

nảy sinh khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách Có thể hiểu về phân cấpquản lý ngân sách nhà nước như sau:

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi tráchnhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địaphương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục

vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước Phân cấp quản lýngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp ngân sách, phân cấpngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương

1.2.2 Sự cần thiết của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấpchính quyền địa phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống ngân sáchnhà nước gồm nhiều cấp Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế màcòn từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính Mỗi cấp chính quyền đều cónhiệm vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm

vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từtrên xuống Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khiĐảng và Nhà nước ta đang chống tư tưởng địa phương, cục bộ … vẫn cần cóchính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền địa phương pháthuy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo của địa phương mình trongquá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là cách tốt nhất để gắn các hoạtđộng của ngân sách nhà nước với cac hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụthể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ cácnguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiếtkiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế,

xã hội của đất nước Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lýkhông chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt

động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đến điah phương màcòn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địaphương trong cả nước Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhànước được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũngnhư quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công

cụ điều chỉnh vĩ mô của ngân sách nhà nước Đồng thời, phân cấp quản lýngân sách nhà nước còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hộingày càng hoàn thiện hơn

1.2.3 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc giải quyết mối quan hệgiữa các cấp chính quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý vàđiều hành ngân sách nhà nước

Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ cácnguyên tắc sau đây:

Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước Phân

cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản

lý ngân sách nhà nước Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giảiquyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõnguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp Thực chất của nguyên tắc này là giảiquyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng vớinhiệm vụ được giao Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lậptương đối trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở nước ta

Hai là: ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn

lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước

Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước trungương trong quản lý kinh tế, xã hội của cả nước mà Hiến pháp đã quy định và

từ tính chất xã hội hoá của nguồn tài chính quốc gia

Nguyên tắc này được thể hiện:

- Mọi chính sách, chế độ quản lý ngân sách nhà nước được ban hànhthống nhất và dựa chủ yếu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương

- Ngân sách trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trongnền kinh tế và trong xã hội Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷtrọng lớn phải được tập trung vào ngân sách trung ương, các khoản chi có tácđộng đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của cả nước phải do ngân sáchtrung ương đảm nhiệm Ngân sách trung ương chi phối hoạt động của ngânsách địa phương, đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương

- Phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm(%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sáchcấp dưới được cố định từ 3 đến 5 năm Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số

bổ sung một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh

tế Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phương được thu dongân sách địa phương thu, khoản nào ngân sách địa phương phải chi do ngânsách địa phương chi Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởngtrông chờ, ỷ lai hoặc lạm thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địaphương Có như vậy mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địaphương trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội Đồng thời là điều kiện

để xác định rõ trách nhiệm của địa phương và trung ương trong quản lý ngânsách nhà nước, tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch như trước đây

- Đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách Phân cấp ngân sách phải

căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất sựchênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ

1.2.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

a) Bối cảnh và xu thế phát triển kinh tế xã hội ở địa phương

Trong điều kiện tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở địa phương không

có sự biến động lớn thì nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ổn định Khi nền kinh

tế, chính trị xã hội bất ổn định thì nguồn thu NSNN trên địa bàn bị ảnh hưởng,nhiệm vụ chi cho phát triển kinh tế, chi cho đảm bảo an ninh quốc phòng vàgiải quyết các vấn đề xã hội phải thay đổi theo chiều hướng khác Khi nềnkinh tế càng phát triển khả năng tích luỹ của nền kinh tế càng lớn, khả năngchi cho đầu tư phát triển càng cao Như vậy cơ chế phân cấp quản lý NSNNcũng vì thế mà phải thay đổi cho phù hợp

Trong điều kiện hiện nay, xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầuhoá nền kinh tế thế giới đang là nhân tố ảnh hưởng lớn đến phân cấp quản lýNSNN ở mỗi quốc gia, mỗi địa phương Bởi lẽ, sự tác động của toàn cầu hoá

và hội nhập kinh tế quốc tế đã làm thay đổi chức năng nhiệm vụ của nhà nướctrong thời kỳ mới Trong thời kỳ hội nhập, Nhà nước không can thiệp sâu sắc

và trực tiếp vào nền kinh tế mà chỉ đóng vai trò là người cầm cân nảy mực,tạo môi trường hành lang pháp lý cho nền kinh tế ở tầm vĩ mô, việc đầu tưtrực tiếp vào nền kinh tế bằng nguồn vốn NSNN chỉ tập trung ở những khâutrọng yếu không có khả năng thu hồi vốn và đáp ứng các nhu cầu phúc lợi xãhội Vì vậy đây là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới phân cấp quản lý NSNN

b) Tính chất cung cấp hàng hoá công cộng

Hàng hoá công cộng được hiểu là các hàng hoá, dịch vụ mà việc sử dụng

nó của các chủ thể này không làm cản trở tới việc sử dụng của các chủ thểkhác Có thể nói đó là các hàng hoá mà tất cả mọi người đều có thể sử dụng

và lợi ích từ việc sử dụng đó đối với bất kỳ chủ thể nào cũng hoàn toàn độclập với các chủ thể khác cùng sử dụng

Trong quản lý hành chính nhà nước, chính quyền nhà nước các cấp vừaphải đảm bảo chức năng quản lý vừa phải đảm bảo chức năng cung cấp cácdịch vụ công cộng cho xã hội Phần lớn các hàng hoá công cộng đều đượccung cấp bởi khu vực công (chính quyền nhà nước ở trung ương và địaphương).

Đây là yếu tố căn bản khi phân giao quyền hạn và trách nhiệm giữa cáccấp trong bộ máy chính quyền trung ương và địa phương trong việc cung cấphàng hoá công cộng Điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ đòi hỏi phảiđược phân chia nguồn lực từ ngân sách nhà nước Đây chính là tiền đề đểphân cấp ngân sách cho từng cấp chính quyền địa phương

c) Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của các cấp chính quyền ở địa phương

Đây là một nhân tố có tính đặc thù mà cần được quan tâm Tính đặc thù

đó thường được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên về địa hình (như miềnnúi, vùng đồng bằng, đô thị), vùng có tài nguyên, có địa thế đặc biệt hay cóđiệu kiện xã hội đặc biệt (như lợi thế trong phát triển du lịch dịch vụ, pháttriển khu cụm công nghiệp, dầu mỏ, khoảng sản…) hoặc có điều kiện xã hộiđặc biệt (như dân tộc, tôn giáo, trình độ dân trí, điểm nóng về chính trị…); ởnhững vùng, những địa phương này có thể coi là một đối tượng đặc biệt của

cơ chế phân cấp dẫn tới những nội dung phân cấp đặc thù cho phù hợp

Sự đa dạng về mặt xã hội tạo ra sự khác biệt về nhu cầu, sở thích đối vớihàng hoá dịch vụ công do mức thu nhập tạo ra, sự đa dạng về về văn hoá, xãhội, chủng tộc cũng là những nguyên nhân đứng sau sự khác biệt này Khi sựkhác biệt nảy sinh thì đòi hỏi cơ chế phân cấp phù hợp sẽ mang lại hiệu quảhơn

d) Mức độ phân cấp về quản lý hành chính – kinh tế – xã hội giữa các cấp chính quyền

Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ nảysinh yêu cầu hình thành những cấp ngân sách nhà nước tương ứng với từngcấp hành chính đó Tuy nhiên đây mới chỉ là điều kiện cần, bởi vì có nhiềucách khác nhau trong việc chuyển giao một bộ phận trong tổng thể các nguồntài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của mỗi đơn vị hành chính Chẳnghạn, có thể giao một số quyền lực huy động nguồn thu trên địa bàn, hoặc chophép toàn quyền quyết định mọi vấn đề thu, chi hay thực hiện việc chuyểngiao kinh phí đảm bảo theo nhu cầu thực tế phát sinh

Những cách thức chuyển giao đó không thể diễn ra một cách tuỳ tiện mà

nó phụ thuộc vào mức độ phân cấp về quản lý hành chính – kinh tế – xã hộigiữa các cấp chính quyền nhà nước

1.2.5 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách trung ương và địa phương

Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấpquản lý ngân sách nhà nước được quy định rõ trong chương II và III của luậtngân sách nhà nước bao gồm:

Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hànhngân sách nhà nước từ trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổchức thực hiện và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách

Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý vàđiều hành ngân sách nhà nước trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng

từ về trình tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toánngân sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch ngân sách nhànước

a Thẩm quyền ban hành định mức phân bổ ngân sách

Trong phân cấp quản lý ngân sách phải phân định rõ cấp chính quyềnnào được ban hành chế độ, định mức phân bổ ngân sách Những vấn đề nàyphải được quy định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạnmỗi cấp, ngân sách địa phương vừa thể hiện tính chủ động, độc lập, vừa là sựchấp hành Các chế độ, định mức phân bổ mỗi cấp ngân sách tuy phân địnhphạm vi, giới hạn nhưng chúng có mối quan hệ khăng khít và thống nhất Nếukhông chấp hành nghiêm chỉnh trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp chínhquyền trong quản lý ngân sách thì sẽ xảy ra mâu thuẫn giữa yêu cầu xử lý cácđiều kiện cụ thể ở địa phương và khắc phục được tính chất áp dụng một cáchcứng nhắc của các quy định từ trung ương

Theo Luật ngân sách nhà nước 2002 thẩm quyền quyết định định mứcphân bổ ngân sách được quy định như sau:

Đối với định mức phân bổ ngân sách: Thủ tướng chính phủ quyết địnhđịnh mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán, phân bổ ngân sáchcho các bộ, các địa phương Hội đồng nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào định mứcphân bổ ngân sách do Thủ tướng chính phủ ban hành, khả năng tài chính –ngân sách và đặc điểm tình hình tại địa phương, quyết định định mức phân bổngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách ở địa phương.Chính phủ căn cứ vào chủ trương chính sách của Đảng, Nhà nước, Quốchội quyết định những chế độ chi ngân sách quan trọng, phạm vi ảnh hưởngrộng, liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội của cả nước như:chế độ tiền lương, trợ cấp xã hội, chế độ đối với người có công với cáchmạng, tỷ trọng chi ngân sách thực hiện nhiệm vụ giáo dục đào tạo, khoa họccông nghệ trong tổng chi ngân sách

Thủ tướng chính phủ quyết định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu, chithực hiện thống nhất trong cả nước Đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định

mức thu, chi để phù hợp đặc điểm của địa phương, thủ tướng chính phủ quyđịnh khung và giao cho Hội đồng nhân dân tỉnh cấp tỉnh quyết định cụ thể.

Bộ trưởng Bộ Tài chính quyết định chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu, chingân sách đối với các ngành, lĩnh vực sau khi thống nhất với các Bộ quản lýngành, lĩnh vực

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách đốivới một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương để thực hiện nhiệm

vụ phát triển kinh tế - xã hội, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương trên

cơ sở nguồn ngân sách địa phương đảm bảo Riêng những chế độ có tính chấttiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộquản lý ngành, lĩnh vực

Ủy ban nhân dân tỉnh báo cáo Bộ tài chính việc ban hành các chế độ thu,chi ngân sách ở địa phương để tổng hợp và giám sát thực hiện

b Phân cấp về các khoản thu ngân sách nhà nước:

Thu ngân sách nhà nước là số tiền mà nhà nước huy động vào ngân sáchnhà nước và không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp Phần lớncác khoản thu này đều mang tính chất cưỡng bức Với đặc điểm đó, thu ngânsách nhà nước khác với các nguồn thu của các chủ thể khác (doanh nghiệp, tưnhân…) vì nó gắn với quyền lực của nhà nước

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định rõ các khoản thu NSNN

bao gồm toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; toàn bộ các khoản phí thu từcác hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoánchi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch

vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và DNNN thực hiện nộp NSNN theo quyđịnh của pháp luật; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ cácnước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chínhquyền địa phương…

Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu ngân sách nhà nước gồmhai loại:

- Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu

- Các khoản thu ngoài thuế như phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt độngkinh tế của Nhà nước và các khoản chuyển giao vào ngân sách nhà nướckhác

Tại Việt nam, trong giai đoạn 2011-2015 vẫn áp dụng luật 2002 việcphân chia nội dung thu của các cấp ngân sách dựa vào cơ sở kinh tế của chínhquyền tức là những tổ chức kinh tế do trung ương quản lý thì nguồn thu củacác tổ chức này tập trung vào ngân sách trung ương, các tổ chức kinh tế dođịa phương quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân sách địa phương

Phân định nguồn thu giữa NSTW và ngân sách địa phương

Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương

Các khoản

thu 100%

1.thuế GTGT hàng nhập khẩu 2.thuế xuất, nhập khẩu

3.thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ một số mặt hàng, dịch vụ)

4.thuế thu nhập doanh nghiệp của đơn

vị hạch toán toàn nghành 5.thu từ dầu khí

6.thu nhập từ vốn góp của nhà nước, tiền thu hồi vốn của nhà nước từ các

cơ sở kinh tế 7.các khoản do Chính phủ vay, viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước

8.các khoản phí, lệ phí theo quy định 9.thu kết dư NSTW

10.các khoản thu khác.

1.tiền cho thuê đất 2.tiền cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước 3.lệ phí trước bạ

4.thu từ hoạt động xổ số kiến thiết

5.viên trợ không hoàn lai của nước ngoài trực tiếp cho địa phương

6.các khoản phí, lệ phí theo quy định

7.các khoản đóng góp tự nguỵện của cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước 8.thu kết dư NSĐP

9.thu bổ sung từ NSTW 10.các khoản thu khác theo quy định.

Các khoản 1.thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng

Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương

thu phân chia

3.thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao

4.thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài 5.thu từ sử dụng vốn ngân sách của các DNNN.

c Phân cấp về các khoản chi ngân sách nhà nước

Chi ngân sách nhà nước là số tiền mà Nhà nước chi từ quỹ ngân sách đểthực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình Có nhiều cách để xác định cơ cấuchi ngân sách nhà nước

Chẳng hạn, để thấy rõ hơn vai trò của ngân sách nhà nước đối với pháttriển các ngành kinh tế đất nước, đặc biệt là các ngành mũi nhọn thì cơ cấuchi ngân sách nhà nước được phân theo ngành kinh tế quốc dân (ngành côngnghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông vận tải, thương mại, dịch vụ…).Nếu để đảm bảo cho Quốc hội có thể thấy rõ ngay nguồn ngân sách phân bổcho mỗi cơ quan Nhà nước, chi ngân sách Nhà nước được phân loại theo tổchức của cơ quan Nhà nước (theo từng bộ, cơ quan Nhà nước Trung ương, cơquan Nhà nước địa phương…) Nếu để đáp ứng yêu cầu kiểm tra, kiểm soátcủa Nhà nước đối với việc lập dự toán, quyết định dự toán, thực hiện phân

cấp và quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cho từng mục đích vàtừng đối tượng cụ thể, người ta phân loại theo mục đích sử dụng cuối cùng:chi lương, phụ cấp lương, chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ…Nói chung, mỗicách phân loại đều có mục đích và ý nghĩa riêng, chúng có nét chung là chobiết một cách toàn diện ảnh hưởng ngắn hạn hoặc dài hạn của việc chi tiêuquốc gia vào phát triển kinh tế, thấy rõ mục đích kinh tế, xã hội mà Chính phủđang theo đuổi.

Theo luật ngân sách nhà nước 2015, nội dung chi ngân sách nhà nướcđược phân loại theo tổ chức kinh tế, từ ngân sách trung ương đến ngân sáchcác cấp địa phương đều có các khoản chi cơ bản giống nhau:

Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảođảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xãhội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thườngxuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, anninh

Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước, gồm chiđầu tư xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định củapháp luật Trong đó: Chi đầu tư xây dựng cơ bản là nhiệm vụ chi của ngânsách nhà nước để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầngkinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội

Sự khác nhau cơ bản giữa hai nhóm chỉ tiêu trên thể hiện ở chỗ: chi

thường xuyên có tính chất tiêu hao trực tiếp, còn chi đầu tư phát triển có tínhchất thu hồi trong những điều kiện nhất định

Theo thứ tự ưu tiên thì chi thường xuyên được ưu tiên trước hết, sau đómới đến chi đầu tư phát triển Thứ tự ưu tiên này cũng chỉ có ý nghĩa tươngđối vì nếu cứ ưu tiên chi thường xuyên dễ dẫn đến phá vỡ cơ cấu kinh tế, vànếu cứ ưu tiên chi đầu tư phát triển dễ đẫn đến làm tăng thâm hụt ngân sách

nhà nước.

Cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đều có hai khoản chitrên, tuy nhiên, giữa chúng cũng có sự khác nhau về quy mô, phạm vi của cáckhoản chi Chi đầu tư phát triển của ngân sách trung ương là những khoản chi

có quy mô lớn, có tác dụng đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân, các khoảnchi này nhìn chung là khó xác định chủ đầu tư và các công trình phúc lợi côngcộng Còn các khoản chi của ngân sách địa phương chỉ đầu tư cho nhữngcông trình, mục tiêu được thực hiện trong phạm vi địa phương đó Ngoài ra,

có một số khoản chi thuộc đặc thù chức năng của ngân sách trung ương thìngân sách trung ương đảm nhiệm: trả nợ vay, chi an ninh quốc phòng, chi vềngoại giao…

Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.

lý, các xí nghiệp trong vàngoài nước do trung ươngquản lý Hầu hết NSTWđảm nhận chi trả nợ nướcngoài

NSĐP đảm nhận cáccông trình hạ tầng cơ sở

do địa phương quản lý.Các xí nghiệp do địaphương quản lý Trả nợtrong nước, địa phươngđảm nhận phần huyđộng xây dựng cơ sở hạtầng

1 Chi quản lý Nhà

nước

2 Chi sự nghiệp kinh tế

nông nghiệp, thuỷ lợi,

lâm nghiệp, giao thông,

kiến thiết thị chính

Toàn bộ bộ máy quản lýNhà nước của trungương Duy trì bảo vệ đêđiều trung ương Duy tu,

tu bổ các đường giaothông, các công trình

Toàn bộ bộ máy Nhànước của địa phương;Bảo vệ đê điều, hỗ trợlàm thuỷ lợi, thuỷnôngSửa chữa cácđường giao thông địa

Lĩnh vực NSTW NSĐP

3 Chi sự nghiệp giáo

dục phổ thông, chi hoạt

động thường xuyên

giáo dục, chi chương

trình mục tiêu

4 Chi sự nghiệp đào

tạo các trường đại học,

mù chữ, giáo dục miềnnúi…Các trường đại học

đa ngành Một số trườngPTTH khu vực Các cơ

sở y tế chữa bệnh trungương, Nghiên cứu khoahọc cơ bản, Các sựnghiệp văn hoá quầnchúng do trung ươngquản lý Toàn bộ hoạtđộng chính quy Các tổchức thuộc trung ươngtuỳ thuộc khả năng củaNSTW

phương; Chi toàn bộcác trường tự tiểu họctrở lên, kể cả mẫugiáo Các trường trunghọc, dạy nghề; Cơ sởchữa và khám bệnh dođịa phương quản lý.Nghiên cứu ứng dụng.Các sự nghiệp văn hoáquần chúng do địaphương quản lý Dânquân du kích và tuyểnquân Các tổ chứcthuộc địa phương tuỳthuộc vào phân bổ củaNSTW

d Phân cấp về quy trình ngân sách

Quy trình ngân sách là một quá trình với những khâu nối tiếp nhau làlập, chấp hành và quyết toán ngân sách, trong đó trung tâm của một quy trìnhngân sách là việc tổ chức thực hiện dự toán

* Phân cấp trong lập và phân bổ dự toán ngân sách:

Hàng năm căn cứ theo chỉ thị của Thủ tướng chính phủ và văn bảnhướng dẫn của Bộ Tài chính, yêu cầu cụ thể của địa phương UBND tỉnhhướng dẫn và thông báo dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và Ủyban nhân dân cấp dưới

Đối với năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, cơ quan Tài chính chủtrì, phối hợp với cơ quan Kế hoạch và đầu tư tổ chức thảo luận với UBND cấpdưới trực tiếp, một số cơ quan đơn vị cùng cấp về dự toán ngân sách Trongnhững năm tiếp theo của thời kỳ ổn định, cơ quan tài chính cấp trên chỉ làmviệc khi UBND cấp dưới đề nghị

* Phân cấp trong chấp hành ngân sách địa phương:

Sau khi Hội đồng nhân dân thông qua ngân sách địa phương, uỷ bannhân dân các cấp tổ chức thực hiện ngân sách

Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước Chính phủ và Hội đồngnhân dân cấp tỉnh về việc cấp hành ngân sách địa phương Các Sở chịu tráchnhiệm trước Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân tỉnh về chấp hành ngânsách thuộc phạm vi của mình Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã chịu tráchnhiệm trước Hội đồng nhân dân cấp mình và Ủy ban nhân dân cấp trên vềviệc chấp hành ngân sách cấp mình

Trong quá trình chấp hành ngân sách, Sở tài chính chịu trách nhiệmhướng dẫn, kiểm tra việc chấp hành dự toán ngân sách địa phương Kho bạcnhà nước quản lý thu, chi quỹ ngân sách địa phương; Thủ trưởng các đơn vị

dự toán cấp I chịu trách nhiệm chấp hành nhiệm vụ chi của đơn vị dự toán.Hội đồng nhân dân các cấp có trách nhiệm giám sát Uỷ ban nhân dân vàcác cơ quan trong việc chấp hành ngân sách địa phương

Căn cứ vào dự toán ngân sách nhà nước được giao, tiến độ triển khainhiệm vụ và điều kiện chi ngân sách, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách ra

quyết định chi gởi Kho bạc Nhà nước nơi giao dịch, kèm theo các chứng từcần thiết theo quy định của pháp luật Kho bạc kiểm tra tính hợp pháp của các

hồ sơ, chứng từ để thực hiện thanh toán khi có đủ các điều kiện theo quy định

* Phân cấp trong quyết toán ngân sách địa phương:

Ngân sách địa phương cũng như ngân sách nhà nước nói chung đượcquyết toán theo nguyên tắc từ cơ sở và thống nhất theo mục lục ngân sách.Quy trình quyết toán ngân sách địa phương được tiến hành như sau:

- Các đơn vị sử dụng ngân sách (đơn vị dự toán cấp III) lập quyết toángởi lên đơn vị dự toán cấp I Các đơn vị dự toán cấp I xét duyệt quyết toáncủa các đơn vị trực thuộc và lập quyết toán của cấp mình gởi cơ quan tàichính và uỷ ban nhân dân cùng cấp

- Các cấp ngân sách bên dưới xét duyệt quyết toán các đơn vị dự toán vàlập quyết toán của cấp mình gởi lên cơ quan tài chính cấp trên

- Uỷ ban nhân dân tỉnh xem xét quyết toán ngân sách địa phương vàtrình Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định phê chuẩn Hội đồng nhân dân tỉnhphê chuẩn quyết toán chậm nhất 12 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc vàquy định thời hạn phê chuẩn quyết toán ngân sách của Hội đồng nhân dân cấpdưới chậm nhất không quá 6 tháng khi năm ngân sách kết thúc

Theo quy trình ngân sách trên, vị trí vai trò của Hội đồng nhân dân cáccấp được nâng lên đáng kể, thời kỳ ổn định ngân sách 4 năm tạo cho chínhquyền địa phương chủ động lớn hơn trong xây dựng và phân bổ ngân sách cấpmình, khai thác tiềm năng trên địa bàn, góp phần vào sự phát triển kinh tế củađịa phương

Ba nội dung phân cấp quản lý ngân sách có mối quan hệ khăng khít, cácchế độ, chính sách quyết định đến quyền hạn, lợi ích, vật chất mỗi cấp ngânsách