Hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương cho ngân sách quận, huyện tại sở tài chính thành phố đà nẵng

NHỮNG CĂN CỨ ĐỀ XUẤT CÁC KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN TẠI SỞ TÀI CHÍNH THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG...78 3.1.1.. CÁC K

PHẠM THỊ LAN ANH

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ

VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN TẠI

SỞ TÀI CHÍNH THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG

Đà Nẵng - Năm 2017

PHẠM THỊ LAN ANH

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ

VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN TẠI

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các số liệu, kết quả trong Luận văn là trung thực và chưa từng ai công

bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn

Phạm Thị Lan Anh

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 2

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4 Phương pháp nghiên cứu 4

5 Bố cục đề tài 4

6 Tổng quan tài liệu nghiên cứu 5

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN TẠI SỞ TÀI CHÍNH 10

1.1 TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 10

1.1.1 Ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .10

1.1.2 Hệ thống ngân sách nhà nước 24

1.1.3 Ngân sách địa phương 27

1.2 LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN 30

1.2.1 Công tác lập dự toán ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương .30

1.2.2 Phân bổ, giao dự toán ngân sách địa phương 35

1.2.3 Công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương cho ngân sách quận, huyện tại Sở Tài chính 39

1.2.4 Kinh nghiệm quản lý ngân sách tại một số số tỉnh, thành phố.…41

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 45

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CỦA CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN TẠI SỞ TÀI CHÍNH THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG GIAI ĐOẠN 2011 – 2015 46

2.1 KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH THỰC HIỆN QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 46

2.1.1 Vài nét về thành phố Đà Nẵng 46

2.1.2 Khái quát tình hình thực hiện quản lý ngân sách nhà nước thành phố Đà Nẵng 47

2.2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN 50

2.2.1 Những quy định về lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương cho ngân sách quận, huyện 50

2.2.2 Tổ chức công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương cho ngân sách quận, huyện 50

2.2.3 Kết quả công lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương cho ngân sách quận, huyện tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng 66

2.3 ĐÁNH GIÁ CHUNG CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN TẠI SỞ TÀI CHÍNH THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 73

2.3.1 Những kết quả đạt được 73

2.3.2 Những hạn chế và nguyên nhân 74

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 77

CHƯƠNG 3 CÁC KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, 78

3.1 NHỮNG CĂN CỨ ĐỀ XUẤT CÁC KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN TẠI SỞ TÀI CHÍNH THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 78

3.1.1 Căn cứ về chủ trương chính sách của Đảng, Nhà nước về quản lý ngân sách nhà nước 78

3.1.2 Định hướng chiến lược đến năm 2020 của thành phố Đà Nẵng 79

3.2 CÁC KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN TẠI SỞ TÀI CHÍNH THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 80

3.2.1 Nâng cao chất lượng công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách 80

3.2.2 Hoàn thiện hệ thống định mức, các tiêu chí lập, phân bổ dự toán ngân sách địa phương cho ngân sách quận, huyện và các chế độ, chính sách 82

3.2.3 Cải tiến cán bộ làm công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương cho ngân sách quận, huyện 85

3.3 KHUYẾN NGHỊ KHÁC 86

3.3.1 Đối với KBNN Đà Nẵng 86

3.3.2 Đối với Phòng Tài chính – Kế hoạch các quận, huyện 86

3.3.3 Đối với UBND thành phố Đà Nẵng 87

3.3.4 Đối với Chính phủ, Bộ Tài chính 87

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 89

KẾT LUẬN 90 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

HĐND Hội đồng nhân dân

KT-XH Kinh tế - xã hội

TABMIS Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc

Số hiệu

bảng Tên bảng

Tran g

2.1 Dự toán thu ngân sách quận, huyện do UBND Thành phố

2.2 Dự toán chi ngân sách quận, huyện do UBND Thành phố

2.5 Quyết toán đạt so với dự toán ngân sách quận, huyện 69

Số hiệu

SĐ, BĐ Tên sơ đồ, biểu đồ

Tran g

Sơ đồ 1.3 Quy trình lập dự toán ngân sách địa phương 35

Sơ đồ 1.4 Phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương 38Biểu đồ 2.1 Dự toán thu NSNN Bộ Tài chính giao 56Biểu đồ 2.2 Dự toán chi NSĐP Bộ Tài chính giao 57Biểu đồ 2.3 Dự toán thu NSNN UBND Thành phố giao 60Biểu đồ 2.4 Dự toán chi NSNN UBND Thành phố giao 61

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Hiện nay, Luật NSNN đã được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thôngqua ngày 25/6/2015, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017, thay thế luậtNSNN số 01/2002/QH11 Để phù hợp với Hiến pháp năm 2013 thì việc nângcao quản lý và sử dụng NSNN để phát huy tính chủ động của ngân sách cáccấp chính quyền địa phương là mục tiêu phát triển KT-XH đất nước một cáchhiệu quả, vững mạnh

Lập dự toán ngân sách là khâu đầu tiên và là giai đoạn khởi đầu trongmột quá trình ngân sách của mỗi quốc gia, tạo khuôn khổ cho viêc thực hiệnngân sách Khi việc lập dự toán ngân sách được tiến hành trên cơ sở có đầy

đủ căn cứ khoa học và phù hợp với thực tiễn, bảo đảm đúng tiến độ, thời gianquy định hay một ngân sách tốt có thể được thực hiện có chất lượng và hiệuquả Tuy nhiên, không chỉ đơn thuần là đảm bảo thực hiện đúng dự kiến banđầu mà phải linh hoạt với các thay đổi khách quan trong quá trình thực hiện,đồng thời phải tính đến hiệu quả hoạt động

Trong giai đoạn 2011-2015 vừa qua, công tác lập dự toán NSĐP choNSQH tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng đã có những cải tiến, đổi mới vềnội dung và phương pháp để dự toán ngân sách được lập đảm bảo phù hợpvới kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, từng đặc điểm ưu tiên của mỗi quận,huyện; phản ánh các chính sách, chương trình hành động của các cấp chínhquyền xuống từng quận, huyện; góp phần tăng hiệu quả hoạt động của khuvực tài chính công, tránh bị động trong quá trình thực hiện; công tác lập dựtoán ngân sách đã dựa trên những nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế xãhội và bảo đảm quốc phòng an ninh, nhiệm vụ cụ thể của từng ngành, từngđịa phương

Tuy nhiên, quy mô của từng quận, huyện khác nhau dẫn đến nguồn thu,nhiệm vụ chi cũng khác nhau Mặt khác, chúng ngày càng được mở rộng và

đa dạng Nhưng thực tế cho thấy, công tác lập dự toán NSĐP cho NSQH hiệnnay vẫn còn những bất cập, hạn chế cần được khắc phục, hoàn thiện hơn vàđòi hỏi tính dự kiến, dự báo ngày càng được nâng cao

Nhằm đánh giá thực trạng quá trình lập, phân bổ và giao dự toán NSĐPcho NSQH tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng trong thời gian qua, nêu lênnhững kết quả đạt được cũng như nguyên nhân hạn chế Từ đó, đưa ra đượccác khuyến nghị hoàn thiện công tác này tại Sở Tài chính thời gian tới Vì

những lý do trên, tôi chọn đề tài “Hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao

dự toán ngân sách địa phương cho ngân sách quận, huyện tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng” để làm đề tài nghiên cứu luận văn thạc sĩ tài chính –

ngân hàng

2 Mục tiêu nghiên cứu

a Mục tiêu nghiên cứu tổng quát

Trên cơ sở hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN, NSĐP

và phân cấp quản lý NSNN., luận văn tập trung phân tích làm rõ thực trạngquản lý ngân sách tại Sở Tài chính thành phố Đà, từ đó đề xuất một số giảipháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán NSĐPcho NSQH tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới

b Mục tiêu nghiên cứu cụ thể

- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN, NSĐP và phâncấp quản lý NSNN

- Phân tích thực trạng về công tác thực hiện dự toán ngân sách địaphương nói chung và ngân sách quận, huyện trên địa bàn thành phố Đà Nẵnggiai đoạn 2011 – 2015

- Từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác lập, phân bổ

và giao dự toán ngân sách địa phương cho ngân sách quận, huyện tại Sở Tàichính thành phố Đà Nẵng trong những năm đến.

Sở dĩ, luận văn này chỉ phân tích số liệu đến năm 2015 do công tác quyếttoán năm 2016 chưa có số liệu chính thức, vẫn đang trong quá trình thẩm địnhquyết toán ngân sách năm 2016 Do vậy, để đồng nhất số liệu cũng như giaiđoạn phân tích, nên luận văn sẽ phân tích thực trạng về lập, phân bổ và giao

dự toán NSĐP cho NSQH tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng giai đoạn

2011 – 2015

Để giải quyết mục tiêu nghiên cứu của luận văn thì phải trả lời đượcnhững câu hỏi nghiên cứu sau:

- NSNN là gì và nội dung quản lý NSNN là gì?

- Nhân tố nào ảnh hưởng đến công tác công tác lập, phân bổ và giao dựtoán NSĐP cho NSQH tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng?

- Thực trạng về công tác thực hiện dự toán ngân sách địa phương nóichung và ngân sách quận, huyện trên địa bàn thành phố Đà Nẵng giai đoạn

2011 – 2015 như thế nào?

- Để hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địaphương cho ngân sách quận, huyện tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng trongthời gian đến cần phải đề ra các khuyến nghị nào?

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

a Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề về cơ sở

lý luận và thực tiễn liên quan đến về công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngânsách địa địa phương tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng Các đối tượngnghiên cứu cụ thể:

- Công tác lập dự toán thu ngân sách; công tác phân bổ và giao dự toánngân sách địa phương.

- Công toán chấp hành dự toán ngân sách các quận, huyện

b Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu, đánh giá thực trạng của côngtác thực hiện dự toán ngân sách địa phương nói chung và ngân sách quận,huyện trên địa bàn thành phố Đà Nẵng

- Về không gian: Tại phòng Quản lý ngân sách - Sở Tài chính thành phố

Đà Nẵng

- - Thời gian tiến hành nghiên cứu: Đánh giá thực trạng lập, phân bổ vàgiao dự toán NSĐP cho NSQH tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng trong giaiđoạn 2011 - 2015

4 Phương pháp nghiên cứu

Các phương pháp cụ thể được sử dụng: Nghiên cứu lý thuyết và vậndụng các văn bản quy phạm pháp luật; khảo sát tình hình thực tế; thu thập tàiliệu; phương pháp phân tích thống kê số tương đối, số tuyệt đối, số trungbình; phương pháp so sánh đối chiếu, suy luận, khái quát hóa Số liệu đượctập hợp và đưa vào cơ sở dữ liệu trên bảng tính Excel để phân tích và tổnghợp

5 Bố cục đề tài

Đề tài gồm 3 chương như sau:

Chương 1: Tổng quan về lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địaphương cho ngân sách quận, huyện tại Sở Tài chính

Chương 2: Thực trạng của công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sáchđịa phương cho ngân sách quận, huyện tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng.Chương 3: Các khuyến nghị hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự

toán ngân sách địa phương cho ngân sách quận, huyện tại Sở Tài chính thànhphố Đà Nẵng.

6 Tổng quan tài liệu nghiên cứu

Những năm qua, công tác lập, phân bổ và giao dự toán NSĐP đã cónhững kết quả nhất định, việc xây dựng và áp dụng định mức phân bổ ngânsách cơ bản đã được thực hiện, mang lại nhiều kết quả tích cực, phát huy tínhcông khai, minh bạch, công bằng Tuy nhiên, hiệu quả của công tác lập, phân

bổ và giao dự toán NSĐP chưa cao, vẫn còn bộc lộ nhiều điểm chưa phù hợpvới thực tiễn Lập dự toán NSNN vẫn còn dựa trên kinh nghiệm, được lậptheo từng năm và theo phương pháp tăng thêm một tỷ lệ phần trăm nhất định

so với số ước thực hiện của năm hiện hành hoặc mô phỏng theo các Quyếtđịnh của Thủ tướng Chính phủ về định mức phân bổ ngân sách giữa các cấpngân sách Ngoài ra, việc lập dự toán vẫn chưa chặt chẽ gắn với việc triểnkhai thực hiện KT-XH và hiệu quả đầu ra, chưa khuyến khích các đơn vị tiếtkiệm ngân sách, kết quả mang lại chưa tương xứng với nguồn lực đầu tư của

xã hội Qua đó, tôi đã nghiên cứu các tài liệu để đưa ra những khuyến nghịnhằm hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán NSĐP cho NSQH tại

Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng Riêng đối với công này trong 3 năm gầnnhất không có công trình nghiệm thu, công khai trên thư viện Đại học ĐàNẵng Để bài luận văn được hoàn thiện và có nhiều đóng góp cho việc nângcao hiệu quả trong việc hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toánNSĐP cho NSQH tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng, trên cơ sở các nghiêncứu lý luận, các văn bản pháp luật có liên quan, luận văn còn cần tham khảonhững nguồn thông tin thiết thực liên quan đến những vấn đề nghiên cứu Vìvậy, tôi đã chọn lọc và kế thừa một số công trình nghiên cứu khoa học trướcđây để tìm ra nền tảng cho quá trình hoàn thành luận văn tại Sở Tài chínhthành phố Đà Nẵng đã được nghiệm thu, cụ thể như sau:

- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toánNSĐP trên địa bàn thành phố Đà Nẵng” của tác giả Lê Bá Dũng năm 2012.Luận văn trình bày tình hình thực tế, thực trạng công tác lập, phân bổ và giao

dự toán ngân sách thuộc ngân sách thành phố Đà Nẵng trong giai đoạn từ năm

2008 đến năm 2012, trên cơ sở trình bày thực trạng thực tế công tác lập kếhoạch vốn sự nghiệp, phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị thuộc ngân sáchthành phố Đà Nẵng thời gian qua, bên cạnh việc nhìn nhận những kết quả đãđạt được, thì luận văn đã nêu bật lên được những điểm còn tồn tại, hạn chế đểđưa ra những giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện công tác lập dự toán Tuynhiên, luận văn đề cập chưa sâu đến công tác lập, phân bổ và giao dự toánxuống quận, huyện Vì đặc điểm mỗi quận, huyện khác nhau sẽ có cách phân

bổ dự toán khác nhau Hơn nữa, chủ thể được giao dự toán không cụ thể nên

đề xuất giải pháp cũng chưa sát

- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN tại thành phố

Đà Nẵng” của tác giả Mai Quốc Thịnh, năm 2016 Đề tài này đã nghiên cứuthực trạng công tác quản lý chi NSNN tại thành phố Đà Nẵng, bên cạnhnhững mặt đạt được, công tác quản lý chi NSN tại thành phố Đà Nẵng cònbộc lộ nhiều hạn chế như phân cấp quản lý NSNN chưa được đồng bộ, cònchồng chéo, định mức phân bổ chưa hợp lý, công tác lập dự toán còn mangtính đối phó, chưa chấp hành tốt dự toán chi NSNN Từ những tồn tại đó,luận văn đã đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản chi NSNNtại thành phố Đà Nẵng trong thời gian đến để đáp ứng được yêu cầu hiện đạihóa công tác quản lý chi NSNN, phù hợp với quá trình cải cách hành chínhcông, phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế Tuy nhiên, luận văn chưanêu ra được các tiêu chí đánh giá công tác quản lý chi NSNN để có cơ sởđánh giá thực trạng công tác quản lý chi NSNN ở mỗi quận, huyện, từ đó thấyđược những khoảng trống để đưa ra giải pháp cụ thể cho việc hoàn thiện công

tác lập dự toán.

- Luận văn thạc sĩ “Tăng cường quản lý chi thường xuyên NSĐP thànhphố Đà Nẵng” của tác giả Nguyễn Thị Bích Thủy, năm 2015 Đề tài này đãnghiên cứu thực trạng công tác quản lý chi thường xuyên NSĐP thành phố ĐàNẵng, bên cạnh những mặt đạt được, công tác quản lý chi thường xuyênNSĐP thành phố Đà Nẵng còn bộc lộ nhiều hạn chế như phân cấp quản lýNSNN chưa được đồng bộ, còn chồng chéo, chưa phát huy tính năng động, tựchủ sáng tạo của chính quyền cấp dưới; định mức phân bổ chưa hợp lý, khôngđảm bảo kinh phí thực hiện; công tác lập dự toán chi thường xuyên NSĐP cònmang tính đối phó, chưa sát với thực tế nên vẫn còn hủy dự toán Từnhững tồn tại đó, luận văn đã đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường quản lýchi thường xuyên NSĐP thành phố Đà Nẵng trong thời gian đến để phù hợpvới mục tiêu phát triển KT-XH đến năm 2020 của thành phố Vẫn giống như

2 luận văn trên, vẫn chưa đề cập nhiều đến việc quản lý chi thường xuyênNSQH, chỉ nói chung chung nên chưa có cơ sở làm tiền đề cho việc đưa ranhững giải pháp hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán NSĐP choNSQH tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng

Ngoài ra, tôi cũng tham khảo các bài viết trên các trang Tạp chí và điểnhình Tạp chí Kinh tế và Phát triển của Đại học Kinh tế Quốc dân, cụ thể như sau:

- Bài viết của Phan Trung Kiên, Nguyễn Thị Thanh Diệp, số 196 (II)tháng 10 năm 2013, tr 3-8, bài báo “Vai trò của kiểm toán nhà nước đối vớilập dự toán NSNN và kinh nghiệm thế giới và bài học cho Việt Nam” của Tạpchí Kinh tế - Phát triển, Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội Bài viết này đánhgiá đánh giá, cân đối giữa khả năng và nhu cầu các nguồn tài chính của nhànước để từ đó xác lập các chỉ tiêu thu, chi ngân sách hàng năm một cách đúngđắn, có căn cứ khoa học và thực tiễn, đồng thời xác lập các biện pháp nhằm tổchức thực hiện tốt các chỉ tiêu đã đề ra Kinh nghiệm kiểm toán trên thế giới

cho thấy Kiểm toán nhà nước có ảnh hưởng lớn tới quá trình lập dự toánNSNN bằng cách cung cấp thông tin, tư vấn cho các cơ quan có nhiệm vụ lập,quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán NSNN hàng năm Ở nước ta, vaitrò của Kiểm toán nhà nước ảnh hưởng tới quá trình lập dự toán NSNN cònhạn chế Bài viết nhằm tìm hiểu kinh nghiệm về vai trò của Kiểm toán nhànước đối với lập dự toán NSNN của một số nước trên thế giới từ đó rút ra bàihọc đối với Kiểm toán nhà nước Việt Nam.

- Bài viết của Nguyễn Thị Bất, Nguyễn Xuân Thu KT&PT, Số Đặc biệt,tháng 03 năm 2013, trang 12-16, bài báo “Phân cấp nguồn thu NSNN giữachính quyền trung ương và địa phương ở Việt Nam” ” của Tạp chí Kinh tế -Phát triển, Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội Bài viết này đề cập đến nộidung đảm bảo cho các nguồn lực tài chính Nhà nước được huy động và sửdụng một cách hiệu quả nhất, đồng thời đảm bảo tính chủ động về tài chínhcho các cấp chính quyền địa phương, Luật NSNN đã có những qui định cụ thể

về phân cấp quản lý NSNN, trong đó, đặc biệt là đã cụ thể hóa nguồn thu vànhiệm vụ chi cho các cấp chính quyền địa phương Thi hành luật NSNN,nhiệm vụ chi ngân sách của các cấp chính quyền đã từng bước được cụ thểhóa; các địa phương được ổn định nguồn thu và chủ động hơn trong thực hiệncác nhiệm vụ được giao Tuy nhiên, mức độ mất cân đối tài khóa theo chiềudọc và chiều ngang ở Việt Nam hiện nay vẫn còn tồn tại Theo đó, các vấn đềliên quan đến phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP cần tiếp tục thảoluận nhằm cải thiện tự chủ tài chính cho chính quyền địa phương Bài viết nàyphân tích sự phù hợp của các nguồn thu giao cho chính quyền địa phươngtheo tính chất các khoản thu và quyền tự quyết của chính quyền địa phươngđối với các khoản thu được giao

Các nghiên cứu nêu trên đã đóng góp nhiều cho các nhà quản lý NSNN.Tuy nhiên, hiện nay, Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 có hiệu

lực thi hành năm 2017 nên có một số đề xuất không còn phù hợp, đòi hỏi phảiđáp ứng được so với những thay đổi của các cơ chế, chính sách cũng như đặcthù kinh tế của thành phố Đà Nẵng góp phần tăng tính hiệu quả của công táclập dự toán NSNN.

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN VỀ LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO NGÂN SÁCH

QUẬN, HUYỆN TẠI SỞ TÀI CHÍNH

1.1 TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NGÂN SÁCH

ĐỊA PHƯƠNG

1.1.1 Ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

a Ngân sách nhà nước

a1 Khái niệm và đặc điểm NSNN

Căn cứ Điều 1 tại Luật NSNN năm 2002 thì NSNN là toàn bộ các khoảnthu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định

và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm

Ngân sách huyện, quận, thị xã thuộc tỉnh

Ngân sách

xã, phường, thị trấn

NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạolập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nướctham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chứcnăng của Nhà nước trên cơ sở luật định Hơn nữa, NSNN vừa là nguồn lực đểnuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản

lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặcđiểm chính sau:

- NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các thể chếcủa nó được thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan Mặt khác,bản thân NSNN cũng là bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hàngnăm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể KTXH có liên quan phảituân thủ

- NSNN là một bản dự toán thu, chi Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệmlập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách củachính phủ Chính sách nào mà không được dự kiến trong ngân sách thì sẽkhông được thực hiện Chính vì lẽ đó, việc thông qua NSNN là một sự kiệnchính trị quan trọng, nó biểu hiệu sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách củanhà nước Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thấtbại của chính phủ về chính sách và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị

- NSNN là một công cụ quản lý NSNN đưa ra danh mục các khoản thu

mà chính phủ chỉ được phép thu và danh mục các khoản chi tiêu trong khuônkhổ NSNN được Quốc hội phê duyệt Đặc điểm này cho thấy, NSNN là công

cụ giúp cho Quốc hội quản lý và kiểm soát chặt chẽ các khoản chi tiêu, thunhập của chính phủ trong mỗi năm tài khóa [12]

a2 Bản chất ngân sách nhà nước

Trong tiến trình lịch sử, NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế đã rađời và tồn tại từ lâu Là một công cụ Tài chính quan trọng của Nhà nước,

NSNN xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nước vàtiền đề kinh tế hàng hoá- tiền tệ.

Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấutranh giai cấp trong xã hội Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trungnguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trangtrải cho các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năngkinh tế, xã hội của Nhà nước Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham giavào quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội Trong điều kiện kinh tế hànghoá- tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối như: thuế bằng tiền, vaynợ…được Nhà nước sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN Như vậy,NSNN là ngân sách của Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể của ngân sách đó.Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu và chi tiêu quỹ tiền tệcủa Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là các chủ thểkinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hìnhthức giá trị và một bên là Nhà nước Đó chính là bản chất kinh tế của NSNN.Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và cácchủ thể kinh tế, xã hội Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tếgiữa Nhà nước với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thôngqua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một

bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước

và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thựchiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [12]

a3 Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước

- Nguyên tắc niên hạn

Nguyên tắc này có thể được tóm tắt với 2 nội dung chính: (1) Mỗi nămQuốc hội phải thông qua NSNN một lần; (2) Chính phủ thi hành NSNN trongthời gian một năm

Sự phát triển của xã hội theo thể chế nền dân chủ chính trị, thực hiệnngân sách niên hạn là để tạo điều kiện cho Quốc hội và công chúng kiểm soáttình hình thu chi tài chính công được đều đặn và sát thực Mỗi năm Chính phủthu bao nhiêu và chi cho cái gì, Quốc hội và công chúng cần phải biết Thựchiện nguyên tắc này sẽ làm gia tăng quyền lực mạnh mẽ của Quốc hội trongviệc kiểm soát Chính phủ Quốc hội sẽ quyết định NSNN mỗi năm một lần.Nếu một năm nào đó mà Quốc hội chưa quyết định ngân sách, thì Chính phủkhông có quyền thu, hay chi bất kỳ một khoản tiền nào, dù là nhỏ nhất Quản

lý NSNN phải xác định thời gian khởi đầu và thời gian kết thúc để giúp choChính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó cóbiện pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lựccông Nói chung, sự giới hạn NSNN hàng năm với dự toán các khoản thu chichặt chẽ là nhằm làm cho nền tài chính công trở nên minh bạch và quản lý cótrật tự [12]

Tuỳ theo quan điểm của mỗi quốc gia, năm NSNN có thể bắt đầu từngày 1-1 của năm dương lịch và kết thúc ngày 31-12 hoặc có thể bắt đầu từngày 1-4 và kết thúc ngày 31-3…

Ngày nay các nước có khuynh hướng mở rộng NSNN vượt quá khuônkhổ niên hạn, tức là thiết lập khuôn khổ NSNN đa niên (3-5 năm)

- Nguyên tắc đơn nhất

Nguyên tắc này yêu cầu toàn bộ dự toán thu, dự toán chi cần được trìnhbày trong một văn kiện duy nhất Nguyên tắc đơn nhất không chấp nhận việclập ngân sách bằng nhiều văn kiện không tập trung Chính phủ không được đệtrình NSNN trước Quốc hội bằng nhiều văn kiện khác nhau Quốc hội chỉxem xét và thông qua NSNN bằng một đạo luật duy nhất

Nếu NSNN trình bày tản mạn qua nhiều văn kiện khác nhau, thì sự kiểmsoát của Quốc hội sẽ gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là trong việc lựa chọn các

khoản chi tiêu có tính chiến lược ưu tiên Sự tôn trọng nguyên tắc này giúpcho Quốc hội có cách nhìn toàn diện hơn về NSNN Nguyên tắc đơn nhất choQuốc hội biết được quy mô của NSNN, tổng thể nguồn thu và các khoản chitiêu của chính phủ Còn nếu NSNN được báo cáo bằng nhiều văn kiện khácnhau và để biết tổng nguồn thu và tổng các khoản chi, Quốc hội phải tập hợprải rác ở nhiều văn kiện khác, sau đó cộng lại thì đó là một việc làm rất phứctạp, tốn kém nhiều thời gian Về phương diện kỹ thuật, chỉ có nguyên tắc đơnnhất mới giúp cho Quốc hội nắm rõ trạng thái của NSNN: thăng bằng, bội thuhay bội chi [12]

- Nguyên tắc toàn diện

NSNN phải là một ngân sách toàn diện và bao quát Các khoản thu vàchi trong NSNN phải được hợp thành một tài liệu duy nhất, phản ảnh đầy đủmọi chương trình tài chính của Chính phủ Tất cả khoản thu và khoản chi củaquốc gia phải ghi vào trong dự toán NSNN, không có sự bù trừ giữa thu vàchi [12]

a4 Vai trò của ngân sách nhà nước

Vai trò của NSNN ở mọi thời đại và trong mọi mô hình kinh tế là công

cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội và đó được xem là vai trò quan trọngbậc nhất của NSNN Vai trò này về mặt chi tiết chúng ta có thể đề cập đến ởnhững nội dung và những biểu hiện đa dạng khác nhau, song trên góc độ tổngquát thì vai trò của NSNN được thể hiện qua các khía cạnh sau:

- NSNN đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước

Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nước đạt được lợi nhuận nhưcác doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước các đốithủ cạnh tranh trên thị trường NSNN ngoài việc phải đảm bảo các nhu cầuchi tiêu của nhà nước để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước còn phải xâydựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi trường thuận lợi cho các

doanh nghiệp hoạt động.

- Góp phần kích thích tăng trưởng kinh tế

NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằmđảm bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinhdoanh Trước xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nềnkinh tế, thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưuđãi, đầu tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tưthấp; hoặc qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá,dịch vụ của tư nhân có khả năng thao túng trên thị trường; đồng thời, áp dụngmức thuế suất ưu đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng.Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế

- Điều tiết thị truờng, ổn định giá cả và kiểm soát lạm phát

Trong cơ chế thị truờng, cung cầu là những yếu tố chi phối mạnh mẽ đếnhoạt động của thị truờng Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động đến giá

cả, làm giá cả tăng - giảm đột biến gây ra các biến động trên thị trường Đểđiều tiết cung - cầu, ổn định giá cả, nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng của nguờisản xuất và nguời tiêu dùng, nhà nuớc sử dụng NSNN can thiệp vào thịtruờng dưới các hình thức trực tiếp như: chi ngân sách mua hàng hoá, dịch vụ

để điều chỉnh tổng cầu; trợ giá, tài trợ vốn nhằm kích cầu, kích cung Đồngthời sử dụng thuế, một bộ phận của ngân sách nhà nuớc để tác động gián tiếpvào cung - cầu thông qua hạn chế hoặc khuyến khích sản xuất và tiêu dùng.Bên cạnh đó, NSNN còn được sử dụng để can thiệp vào thị trường tài chínhthông qua sử dụng các quỹ dự trữ tài chính tác động vào cung cầu tiền tệ, trên

cơ sở đó nhà nuớc thực hiện kiềm chế và kiểm soát lạm phát

- Giải quyết các vấn đề xã hội

Với chức năng phân phối (phân phối tổng sản phẩm xã hội), NSNN đượcxem là một công cụ quan trọng để điều tiết làm giảm bớt khoảng cách chênh

lệch về thu nhập, hạn chế sự phân hóa giữa các tầng lớp dân cư và góp phầnvào thực hiện công bằng xã hội Vai trò này của NSNN được thể hiện ở cả haimặt thu và chi Về thu, nhà nước sử dụng thuế trực thu, thuế gián thu để điềutiết thu nhập của mọi tầng lớp dân cư; về chi, thông qua các khoản chi tiêungân sách, nhà nước thực hiện các chính sách phúc lợi và tạo ra những sảnphẩm, dịch vụ công phục vụ cho nhu cầu chung của toàn xã hội

Có thể thấy rằng các vai trò trên của NSNN mang tính chất quan trọngcủa NSNN, với các công cụ của nó có thể quản lý toàn diện và có hiệu quảđối với toàn bộ nền kinh tế Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô, cơ cấu vàquản lý NSNN như thế nào để phát huy được vai trò của nó

b Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

b1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách là quá trình Nhà nước trung ương phân giaonhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phươngtrong hoạt động quản lý ngân sách

Phân cấp quản lý NSNN là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa cáccấp chính quyền Thực chất nội dung phân cấp là giải quyết các mối quan hệgiữa chính quyền nhà nước Trung ương và các cấp chính quyền Địa phươngtrong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN bao gồm 3 nộidung sau: Quan hệ về mặt chế độ, chính sách; Quan hệ vật chất về nguồn thu

và nhiệm vụ chi; Quan hệ về quản lý chu trình ngân sách

Về chế độ, chính sách trong phân cấp quản lý NSNN sẽ quy định: Cơquan nhà nước có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩnthu, chi tương ứng với từng loại chế độ

Về nguyên tắc những chế độ nếu đã do trung ương quy định thì các cấpchính quyền địa phương tuyệt đối không được tự tiện điều chỉnh hoặc viphạm Ngược lại trung ương cũng phải tôn trọng thẩm quyền của các địa

phương, tránh can thiệp làm mất đi tính tự chủ của địa phương.

Về quan hệ vật chất trong phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đây luôn

là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều sự bất đồng nhất trong quátrình xây dưng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách Sự khókhăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sựkhác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng, miền trong

cả nước

Vì vậy, bất kỳ phương án phân chia trợ cấp nào cũng khó làm hài lòngcác cấp chính quyền địa phương Ổn định ngân sách trong một khoảng thờigian và bổ sung theo mục tiêu có lẽ là phương thức hữu hiệu để giảm bớt sự ỷlại cũng như điều hòa lợi ích giữa các địa phương

b.2 Sự cần thiết của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấpchính quyền địa phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống ngân sáchnhà nước gồm nhiều cấp Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế màcòn từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính Mỗi cấp chính quyền đều cónhiệm vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm

vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từtrên xuống Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khiĐảng và Nhà nước ta đang chống tư tưởng địa phương, cục bộ … vẫn cần cóchính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền địa phương pháthuy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo của địa phương mình trongquá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là cách tốt nhất để gắn các hoạtđộng của ngân sách nhà nước với cac hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụthể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ cácnguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết

kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế,

xã hội của đất nước Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lýkhông chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạtđộng của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đến điah phương màcòn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địaphương trong cả nước Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhànước được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũngnhư quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công

cụ điều chỉnh vĩ mô của ngân sách nhà nước Đồng thời, phân cấp quản lýngân sách nhà nước còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hộingày càng hoàn thiện hơn

b3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách đem lại kết quả tốt cần phảiquán triệt các nguyên tắc sau:

Thứ nhất: Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội, quốc phòng, anninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn

Chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền về quản lý nhà nước dohiến pháp quy định trong từng thời kỳ Ngân sách là công cụ không thể thiếuđược của các cấp trong việc thực thi nhiệm vụ Vì vậy, phân cấp quản lý ngânsách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ mộtcách hiệu quả Mặt khác, năng lực quản lý của các cấp chính quyền cũng làmột nhân tố cần được xem xét kỹ càng trước khi thực hiện phân cấp mạnhcho địa phương Điều này sẽ hạn chế những tác động tiêu cực như đã bàn đến

ở bên trong tiến trình phân cấp Cần nâng cao năng lực của các cấp chínhquyền trong quản lý nguồn lực công trước khi phân cấp mạnh cho họ

Thứ hai: Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và vị trí độclập của NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất

Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương là một đòi hỏi kháchquan, bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ương trong việc cungcấp những hàng hóa và dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia Hơn nữa, nócòn có vai trò điều tiết, điều hòa đảm bảo công bằng giữa các địa phương.Ngân sách trung ương tập trung đại bộ phận nguồn thu của quốc gia vàthực hiện các khoản chi chủ yếu của quốc gia, như các dự án đầu tư phát triểnkết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội có tác động đến cả nước, các chương trình, dự

án quốc gia, các chính sách xã hội quan trọng, điều phối hoạt động kinh tế vĩ

mô của đất nước, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ những địaphương chưa cân đối được thu, chi ngân sách đều do ngân sách trung ươngđảm bảo

NSĐP được phân cấp nguồn thu đảm bảo chủ động thực hiện nhữngnhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xãhội trong phạm vi quản lý ở địa phương mình

Vị trí độc lập tương đối của nó được thể hiện qua cả ba khâu của chutrình ngân sách: lập, chấp hành, và quyết toán ngân sách Trong phạm vi phânchia nguồn thu, nhiệm vụ chi được ổn định từ ba đến năm năm, các địaphương được chủ động tìm các biện pháp tăng thu hợp pháp để phát triển kinh

tế - xã hội, tăng khả năng tự cân đối ngân sách

Thứ ba: Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp NSNN

Để giảm bớt khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng, các địa phương,trong quá trình phân cấp cần đảm bảo cơ chế điều hòa, trợ cấp giữa trungương với địa phương, giữa ngân sách cấp trên với ngân sách cấp dưới Trợcấp cân đối và trợ cấp có mục tiêu là hai phương thức tài trợ mà chính quyềncấp trên thường sử dụng đối với chính quyền cấp dưới

Ngoài ra, việc thúc đẩy sự phát triển đồng đều giữa các vùng, miền quachi ngân sách trung ương vào đầu tư hạ tầng kinh tế- xã hội cũng được sử

dụng như biện pháp bổ trợ cho hai phương thức trên.

b4 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

- Quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ

Về cơ bản Nhà nước trung ương vẫn giữ vai trò quyết định các loại thunhư thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thựchiện thống nhất trong cả nước

Ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Chính phủ, Thủtướng chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành, đối với một số nhiệm vụchi có tính chất đặc thù ở địa phương, HĐND cấp tỉnh được quyết định chế độchi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương Riêng những chế

độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi quyết định phải có

ý kiến của các bộ quản lý ngành, lĩnh vực

UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ Tài chính việc ban hành các chế độ chi ngânsách ở địa phương để tổng hợp và giám sát việc thực hiện

HĐND cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đấtđai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nướccủa chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quyđịnh của pháp luật, việc huy động vốn để đầu tư xây dựng công trình kết cấu

hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh được quy định theo những điều kiệnnghiêm ngặt nhằm tránh tình trạng sử dụng vốn phi hiệu quả, chồng chất nợnần lên chính quyền trung ương

- Quan hệ các cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi

Trong luật ngân sách quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngânsách trung ương và NSĐP được ổn định từ 3 đến 5 năm Bao gồm các khoảnthu mà từng cấp được hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phầntrăm (%) cũng như nhiệm vụ chi của từng cấp trên cơ sở quán triệt cácnguyên tắc phân cấp nói trên

Ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng khônggắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế xuất khẩu, thuếnhập khẩu, thu từ dầu thô… hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chianhư: thuế thu nhập doanh nghiệp các đơn vị hạch toán toàn ngành.

Ngân sách trung ương chi cho các hoạt động có tính chất bảo đảm thựchiện nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như: chi đầu tư cơ sở hạtầng KT-XH, chi quốc phòng, an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội

do trung ương quản lý… và hỗ trợ các địa phương chưa tự cân đối được thu,chi ngân sách

NSĐP được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện nhữngnhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như:thuế nhà, đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập cánhân…

Chi NSĐP chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý KT-XH, quốc phòng,

an ninh do địa phương trực tiếp quản lý Việc đẩy mạnh phân cấp quản lýngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng,miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địaphương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của nhà nước trên phạm vi từng địaphương Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngânsách cấp dưới dưới hai hình thức: bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu

- Quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình NSNN

Quyết định dự toán NSĐP, phân bổ NSĐP; phân bổ dự toán chi ngânsách cho các sở, ban, ngành theo từng lĩnh vực cụ thể, quyết định bổ sung từngân sách cấp mình cho ngân sách cấp dưới; trực tiếp phê chuẩn quyết toánNSĐP HĐND cấp tỉnh còn có nhiệm vụ: Quyết định việc phân cấp nguồn thu,nhiệm vụ chi cho từng cấp NSĐP; Quyết định tỷ lệ % phân chia giữa ngânsách các cấp chính quyền địa phương đối với phần NSĐP được hưởng từ các

khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với NSĐP và các khoản thu

có phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương

Ngoài ra, việc tổ chức lập ngân sách ở các địa phương được phân cấpcho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định cụ thể chotừng cấp ở địa phương Thảo luận về dự toán với cơ quan tài chính chỉ thựchiện vào năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, các năm tiếp theo chỉ tiếnhành khi các đơn vị, địa phương có đề nghị (Phân cấp quản lý tại [9])

b5 Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

- Bối cảnh và xu thế phát triển kinh tế xã hội ở địa phương

Trong điều kiện tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở địa phương không

có sự biến động lớn thì nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ổn định Khi nền kinh

tế, chính trị xã hội bất ổn định thì nguồn thu NSNN trên địa bàn bị ảnh hưởng,nhiệm vụ chi cho phát triển kinh tế, chi cho đảm bảo an ninh quốc phòng vàgiải quyết các vấn đề xã hội phải thay đổi theo chiều hướng khác Khi nềnkinh tế càng phát triển khả năng tích luỹ của nền kinh tế càng lớn, khả năngchi cho đầu tư phát triển càng cao Như vậy cơ chế phân cấp quản lý NSNNcũng vì thế mà phải thay đổi cho phù hợp

Trong điều kiện hiện nay, xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầuhoá nền kinh tế thế giới đang là nhân tố ảnh hưởng lớn đến phân cấp quản lýNSNN ở mỗi quốc gia, mỗi địa phương Bởi lẽ, sự tác động của toàn cầu hoá

và hội nhập kinh tế quốc tế đã làm thay đổi chức năng nhiệm vụ của nhà nướctrong thời kỳ mới Trong thời kỳ hội nhập, Nhà nước không can thiệp sâu sắc

và trực tiếp vào nền kinh tế mà chỉ đóng vai trò là người cầm cân nảy mực,tạo môi trường hành lang pháp lý cho nền kinh tế ở tầm vĩ mô, việc đầu tưtrực tiếp vào nền kinh tế bằng nguồn vốn NSNN chỉ tập trung ở những khâutrọng yếu không có khả năng thu hồi vốn và đáp ứng các nhu cầu phúc lợi xãhội Vì vậy đây là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới phân cấp quản lý NSNN

- Tính chất cung cấp hàng hoá công cộng

Hàng hoá công cộng được hiểu là các hàng hoá, dịch vụ mà việc sử dụng

nó của các chủ thể này không làm cản trở tới việc sử dụng của các chủ thểkhác Có thể nói đó là các hàng hoá mà tất cả mọi người đều có thể sử dụng

và lợi ích từ việc sử dụng đó đối với bất kỳ chủ thể nào cũng hoàn toàn độclập với các chủ thể khác cùng sử dụng

Trong quản lý hành chính nhà nước, chính quyền nhà nước các cấp vừaphải đảm bảo chức năng quản lý vừa phải đảm bảo chức năng cung cấp cácdịch vụ công cộng cho xã hội Phần lớn các hàng hoá công cộng đều đượccung cấp bởi khu vực công (chính quyền nhà nước ở trung ương và địaphương)

Đây là yếu tố căn bản khi phân giao quyền hạn và trách nhiệm giữa cáccấp trong bộ máy chính quyền trung ương và địa phương trong việc cung cấphàng hoá công cộng Điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ đòi hỏi phảiđược phân chia nguồn lực từ ngân sách nhà nước Đây chính là tiền đề đểphân cấp ngân sách cho từng cấp chính quyền địa phương

- Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của các cấp chính quyền ở địaphương

Đây là một nhân tố có tính đặc thù mà cần được quan tâm Tính đặc thù

đó thường được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên về địa hình (như miềnnúi, vùng đồng bằng, đô thị), vùng có tài nguyên, có địa thế đặc biệt hay cóđiệu kiện xã hội đặc biệt (như lợi thế trong phát triển du lịch dịch vụ, pháttriển khu cụm công nghiệp, dầu mỏ, khoảng sản…) hoặc có điều kiện xã hộiđặc biệt (như dân tộc, tôn giáo, trình độ dân trí, điểm nóng về chính trị…); ởnhững vùng, những địa phương này có thể coi là một đối tượng đặc biệt của

cơ chế phân cấp dẫn tới những nội dung phân cấp đặc thù cho phù hợp

Sự đa dạng về mặt xã hội tạo ra sự khác biệt về nhu cầu, sở thích đối vớihàng hoá dịch vụ công do mức thu nhập tạo ra, sự đa dạng về về văn hoá, xãhội, chủng tộc cũng là những nguyên nhân đứng sau sự khác biệt này Khi sựkhác biệt nảy sinh thì đòi hỏi cơ chế phân cấp phù hợp sẽ mang lại hiệu quảhơn.

- Mức độ phân cấp về quản lý hành chính – kinh tế – xã hội giữa các cấpchính quyền

Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ nảysinh yêu cầu hình thành những cấp ngân sách nhà nước tương ứng với từngcấp hành chính đó Tuy nhiên đây mới chỉ là điều kiện cần, bởi vì có nhiềucách khác nhau trong việc chuyển giao một bộ phận trong tổng thể các nguồntài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của mỗi đơn vị hành chính Chẳnghạn, có thể giao một số quyền lực huy động nguồn thu trên địa bàn, hoặc chophép toàn quyền quyết định mọi vấn đề thu, chi hay thực hiện việc chuyểngiao kinh phí đảm bảo theo nhu cầu thực tế phát sinh

Những cách thức chuyển giao đó không thể diễn ra một cách tuỳ tiện mà

nó phụ thuộc vào mức độ phân cấp về quản lý hành chính – kinh tế – xã hộigiữa các cấp chính quyền nhà nước

1.1.2 Hệ thống ngân sách nhà nước

Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ vớinhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiệnnhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách

ương chi phối phần lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn NSĐP chỉ đượcgiao nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phương [9]

b Các nguyên tắc tổ chức quản lý hệ thống ngân sách nhà nước

- Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ

Theo Điều 6 Hiến Pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 quy định:

“Quốc hội, HĐND và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạtđộng theo nguyên tắc tập trung dân chủ”

Trong hoạt động ngân sách điều này có tầm quan trọng đặc biệt Mộtmặt, nó bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngânsách để được những hàng hóa, dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia Mặtkhác, nó đảm bảo phát huy tính chủ động và sáng tạo của các địa phương, các

tổ chức, cá nhân trong đảm bảo giải quyết các vấn đề cụ thể, trong nhữnghoàn cảnh và cơ sở cụ thể

Tập trung ở đây không phải là quyền lực thực sự tập trung hết ở trungương mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động ngânsách của các cấp chính quyền địa phương, các ngành, các đơn vị nhưng vẫnđảm bảo tính thống nhất trong chính sách tài chính, ngân sách quốc gia.Nguyên tắc này được quán triệt thông qua sự phân công và phối hợp chặt chẽgiữa các cơ quan nhà nước trong phân cấp quản lý ở cả ba khâu của chu trìnhngân sách

Chính vì vậy nguyên tắc này bảo đảm: thống nhất hệ thống báo cáo vàcác chi tiêu đánh giá trong việc thu thập và xử lý thông tin về NSNN; bảođảm tính thống nhất trong hệ thống NSNN, tăng cường quyền lực của chínhquyền trung ương; giảm chính sách can thiệp trực tiếp của trung ương đối vớiquản lý ngân sách sách địa phương; tăng cường vai trò kiểm tra, giám sát củachính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương [9]

- Nguyên tắc công khai, minh bạch

Công khai có nghĩa là để cho mọi người biết, không giữ kín Minh bạch

là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dể hiểu, sáng sủa, không thể nhầm lẫnđược Quản lý ngân sách đòi hỏi phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòihỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho nhà nước.Việc nhà nước có đảm bảo trách nhiệm trước dân về huy động sử dụngcác nguồn thu hay không là phụ thuộc vào tính minh bạch của ngân sách.Điều này cũng rất quan trọng đối với nhà tài trợ, những người hiển nhiên sẽkhông hài lòng nếu sau khi hỗ trợ tài chính cho một quốc gia lại không có đủthông tin về việc sử dụng nó vào đâu, như thế nào? Những nhà đầu tư cũngcần có sự minh bạch về ngân sách để có thể đưa ra các quyết định đầu tư,cho vay…

Luật ngân sách của Việt Nam cũng đã quy định theo hướng tiếp cận vớicác quy tắc về minh bạch ngân sách trên ở cả ba khâu của chu trình ngânsách Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức, cá nhân được NSNN hỗ trợphải công khai theo các mẫu đã được Bộ Tài chính quy định Hình thức côngkhai chủ yếu là: thông báo bằng văn bản cho các cơ quan hữu quan, phát hành

ấn phẩm; công khai trên trang thông tin điện tử của Bộ Tài chính… Thời giancông khai cũng được quy định rõ đối với từng cấp ngân sách Các cơ quannhư: Tài chính, KBNN, các cơ quan thu của nhà nước phải niêm yết côngkhai quy trình, thủ tục tại nơi giao dịch Các tài liệu trình Quốc hội, HĐND về

dự toán và phân bổ ngân sách được quy định đầy đủ, rõ ràng theo Quy chếlập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sáchtrung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN Chính phủ ban hành Quy chếxem xét, quyết định dự toán và phân bổ NSĐP, phê chuẩn quyết toán NSĐP.Chính phủ quy định cụ thể việc công khai ngân sách [9]

- Nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN

Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hòa, hợp lý

trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực; các ngành; các cấpchính quyền.

Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi có tính chất khách quan xuấtphát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mụctiêu ổn định, hiệu quả và công bằng Thông thường, khi thực hiện ngân sáchcác khoản thu dự kiến sẽ không đủ để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

Vì vậy tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách làrất quan trọng Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồnthu bù đắp

Đối với Việt Nam nguyên tắc này đã được quán triệt chặt chẽ trong quátrình quản lý ngân sách trên cả ba khâu: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyếttoán ngân sách cũng như quá trình phân cấp ngân sách cho các địa phương.Trong quá trình lập dự toán cần đảm bảo quy trình khoa học khi xem xétthứ tự ưu tiên của các khoản chi, cắt giảm các khoản chi chưa thật cần thiết.Khi đưa ra chính sách, chế độ mới Nhà nước cần tính toán kỹ lưỡng cácnguồn thu để thực hiện thành công chính sách đó, tránh tình trạng vì chínhsách mới mà phải “san sẻ” ngân sách vốn có hay buộc phải vay nợ, in tiền Cốgắng khai thác hợp lý các nguồn thu, tăng thu cho ngân sách mà vẫn đảm bảocông bằng và nuôi dưỡng nguồn thu

Các cấp chính quyền cần được phân cấp nguồn thu, giao nhiệm vụ chi cụthể Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo;việc ban hành các chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải cónguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp [9]

1.1.3 Ngân sách địa phương

a Khái niệm ngân sách địa phương

Theo Điều 4, Luật NSNN năm 2015: NSĐP là các khoản thu NSNNphân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho

NSĐP và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương.

b Đặc điểm của ngân sách địa phương

- NSĐP là một bộ phận cấu thành của NSNN, do đó NSĐP đều có nhữngđặc điểm của NSNN Nó bao gồm những quan hệ tài chính (giữa một bên lànhà nước và một bên là các chủ thể trong xã hội) trong tổng thể các quan hệtài chính quốc gia, như:

Quan hệ tài chính giữa nhà nước với công dân;

Quan hệ tài chính giữa nhà nước với doanh nghiệp;

Quan hệ tài chính giữa nhà nước với tổ chức xã hội;

Quan hệ tài chính giữa nhà nước với quốc tế

- NSĐP là một công cụ quản lý NSĐP bao gồm danh mục các nguồn thuđược phân cấp và danh mục các nhiệm vụ chi theo phân cấp Đặc điểm nàycho thấy, NSĐP là một công cụ giúp cho HĐND các cấp chính quyền địaphương quản lý và giám sát chặt chẽ nguồn thu và nhiệm vụ chi của địaphương trong mỗi năm ngân sách [10]

c Vai trò của ngân sách địa phương

- NSĐP góp phần quan trọng trong ổn định thị trường, kiểm soát lạmphát, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh giữa các thành phần kinh tế trongnền kinh tế thị trường Chính quyền địa phương sử dụng NSNN như một công

cụ để góp phần bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát Chỉ thực hiện điều tiếtnhững mặt hàng quan trọng, những mặt hàng mang tính chất chiến lược Cơchế điều tiết thông qua trợ giá, hạn chế chi tiêu công nhằm kiềm chế lạmphát…

- Bảo đảm các nhu cầu chi tiêu của địa phương để duy trì sự tồn tại của

bộ máy Nhà nước, xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội của địa phương, gópphần vào công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

- Giải quyết các vấn đề xã hội: NSĐP là công cụ đặc lực trong việc giải

quyết các vấn đề xã hội như điều tiết thu nhập của người có thu nhập cao,thông qua quá trình phân phối và phân phối lại của ngân sách để người có thunhập thấp cũng được hưởng lợi, như: trợ giúp trực tiếp dành cho những người

có thu nhập thấp hay có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn về trợ cấp xã hội, trợcấp gián tiếp dưới hình thức trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu, các khoản chiphí để thực hiện chính sách dân số, chính sách việc làm, chống mù chữ, hỗ trợđồng bào bão lụt, chi hỗ trợ di dời, tái định cư; hướng dẫn tiêu dùng của xãhội, giải quyết các nhu cầu chính sách xã hội về sức khỏe cộng đồng, đời sốngtinh thần, lao động tiền lương…[10]

d Tổ chức hệ thống ngân sách địa phương

NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND vàUBND theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND, theo quy định hiệnhành, bao gồm:

- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngânsách cấp tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận,thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngânsách cấp huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường,thị trấn;

- Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã);Qua nghiên cứu về NSNN và NSĐP ta có thể tóm tắt hệ thống NSNNViệt Nam theo sơ đồ sau:

Ngân sách trung ương

Ngân

sách nhà

nước

Ngân sách địa phương

Ngân sách cấp tỉnh

Ngân sách huyện

Ngân sách cấp huyện

Ngân sách cấp

xã

Sơ đồ 1.2 Hệ thống ngân sách Việt Nam

Ghi chú:

Quan hệ trực tuyến

Quan hệ ảnh hưởng qua lại giữa các cấp:

1.2 LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN

1.2.1 Công tác lập dự toán ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương

Việc lập dự toán NSĐP cũng như NSQH hàng năm được tiến hành đồngthời và tuân thủ theo đúng quy định Vì vậy để nghiên cứu việc lập dự toánNSĐP cho NSQH thì chúng ta đi vào nghiên cứu việc lập dự toán NSNN trêncác nội dung sau:

a Căn cứ và các tiêu chí đánh giá đối với lập dự toán [9]

Để dự toán NSNN thực sự trở thành công cụ hữu ích trong điều hànhngân sách, lập dự toán NSNN phải căn cứ vào các nhân tố chủ yếu sau đây: