Một số quan niệm khác nhau về đối tượng và phương pháp điều chỉnh của luật hành chính

NỘI DUNG I. Đặt vấn đề. Mỗi ngành khoa học đều có lịch sử hình thành và phát triển khác nhau, có những quan điểm, khái niệm, lý thuyết riêng của nó. Xác định đúng đối tượng và phương pháp điều chỉnh của mình, ngành khoa học đó sẽ xác định được sự độc lập của mình hay không trong hệ thống các ngành khoa học; xây dựng được đầy đủ một hệ thống nội dung bao quát để các đối tượng đó. Đây là một vấn đề nghiêng về lý thuyết, lý luận nên mỗi nhà khoa học khi nghiên cứu, đứng trên những góc độ, quan điểm khác nhau đã đưa ra những quan điểm khác nhau, điều đó đã làm phong phú hơn kho tàng lý luận khoa học. Nhưng trong một ngành luật cụ thể, thiết nghĩ sự thống nhất trong quan điểm của các nhà khoa học về đối tượng và phương pháp điều chỉnh là rất cần thiết, nó xác định được cái mà ngành luật đó hướng tới là gì, làm cho các quy phạm pháp luật điều chỉnh nó phát huy được hiệu lực và hiệu quả, xác định được đúng phương thức mà ngành luật đó sử dụng để tác động đến các đối tượng tham gia vào các quan hệ xã hội mà ngành luật đó điều chỉnh. (Để phân biệt một ngành luật, phương pháp điều chỉnh cũng rất quan trọng nhưng có những ngành luật sử dụng không chỉ một phương pháp mà trong đó có sự đan xen các phương pháp của nhiều ngành luật khác, do đó có thể nói đối tượng điều chỉnh là tiêu chuẩn quan trọng nhất để phân biệt các ngành luật). Luật hành chính Việt Nam, về mặt lý thuyết ra đời muộn hơn so với nhiều ngành luật khác. Tuy vậy hệ thống các quan niệm, luận điểm... của các nhà khoa học về vấn đề này có thể nói là khá nhiều nhưng nhìn chung là thiếu tính sáng tạo, mới mẻ, sự đột phá. Về đối tượng và phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính, đây là một vấn đề rất quan trọng, phức tạp và có rất nhiều những quan niệm khác nhau vì vậy việc tìm ra sự thống nhất, một tiếng nói chung là rất cần thiết

NỘI DUNG

I Đặt vấn đề.

Mỗi ngành khoa học đều có lịch sử hình thành và phát triển khác nhau, có những quan điểm, khái niệm, lý thuyết riêng của nó Xác định đúng đối tượng và phương pháp điều chỉnh của mình, ngành khoa học

đó sẽ xác định được sự độc lập của mình hay không trong hệ thống các ngành khoa học; xây dựng được đầy đủ một hệ thống nội dung bao quát

để các đối tượng đó Đây là một vấn đề nghiêng về lý thuyết, lý luận nên mỗi nhà khoa học khi nghiên cứu, đứng trên những góc độ, quan điểm khác nhau đã đưa ra những quan điểm khác nhau, điều đó đã làm phong phú hơn kho tàng lý luận khoa học Nhưng trong một ngành luật

cụ thể, thiết nghĩ sự thống nhất trong quan điểm của các nhà khoa học

về đối tượng và phương pháp điều chỉnh là rất cần thiết, nó xác định được cái mà ngành luật đó hướng tới là gì, làm cho các quy phạm pháp luật điều chỉnh nó phát huy được hiệu lực và hiệu quả, xác định được đúng phương thức mà ngành luật đó sử dụng để tác động đến các đối tượng tham gia vào các quan hệ xã hội mà ngành luật đó điều chỉnh

(Để phân biệt một ngành luật, phương pháp điều chỉnh cũng rất quan trọng nhưng có những ngành luật sử dụng không chỉ một phương pháp

mà trong đó có sự đan xen các phương pháp của nhiều ngành luật khác, do đó có thể nói đối tượng điều chỉnh là tiêu chuẩn quan trọng nhất để phân biệt các ngành luật).

Luật hành chính Việt Nam, về mặt lý thuyết ra đời muộn hơn so với nhiều ngành luật khác Tuy vậy hệ thống các quan niệm, luận điểm của các nhà khoa học về vấn đề này có thể nói là khá nhiều

nhưng nhìn chung là thiếu tính sáng tạo, mới mẻ, sự đột phá Về đối tượng và phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính, đây là một vấn

đề rất quan trọng, phức tạp và có rất nhiều những quan niệm khác nhau

vì vậy việc tìm ra sự thống nhất, một tiếng nói chung là rất cần thiết

II Một số quan niệm khác nhau về đối tượng và phương

pháp điều chỉnh của Luật hành chính.

Trong khoa học pháp lý, lý luận về đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính có rất nhiều quan điểm khác nhau Tuy nhiên, do hạn chế về thời gian và nguồn tài liệu nên trong bài tiểu luận này tôi chỉ nêu ra quan điểm của Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà nội và Khoa Nhà nước và Pháp luật - Học viện Hành chính Quốc gia

1 Về đối tượng điều chỉnh.

điều chỉnh của Luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nước (hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước), được những quan hệ pháp luật điều chỉnh”

Theo quan niệm đó, những vấn đề và lĩnh vực quan hệ xã hội được quy phạm pháp luật điều chỉnh bao gồm:

- Các nguyên tắc quản lý nhà nước Việt Nam dưới dạng chung cũng như các hình thức thể hiện và các phương pháp cụ thể thể hiện các nguyên tắc đó;

- Trình tự thành lập, sắp xếp lại, giải thể các cơ quan quản lý và danh mục các cơ quan đó trong hệ thống thống nhất của chúng; mục đích, nhiệm vụ, thẩm quyền và các vấn đề khác thuộc địa vị pháp lý của

1 Giáo trình Luật h nh chính, Khoa Lu ành chính, Khoa Lu ật - ĐHQGHN.

các cơ quan này, cũng như cơ cấu tổ chức và trình tự hoạt động của chúng;

- Trình tự thành lập, sắp xếp lại, giải thể, cũng như nhiều mặt hoạt động của các đối tượng bị quản lý - các đơn vị cơ sở như xí nghiệp, cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp, quan hệ của chúng với các

cơ quan quản lý nhà nước;

- Những lĩnh vực quản lý ngành và liên ngành như: công nghiệp, nông nghiệp, hoạt động kế hoạch hoá, tài chính tiền tệ, giá cả, chế độ lương và trợ cấp lương các loại, chế độ phân phối các nguồn dự trữ vật chất, quản lý nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ ;

- Cụ thể hoá, chi tiết hoá và bổ sung các quy phạm Luật nhà nước (Hiến pháp) về quyền và nghĩa vụ công dân, đồng thời quy định bổ sung thêm nhiều quyền và nghĩa vụ mới cụ thể hơn, quy định cơ chế thực hiện và bảo vệ chúng trước các vi phạm;

- Cụ thể hoá, chi tiết hoá và bổ sung các quy phạm Luật nhà nước

về các tổ chức xã hội và cơ quan xã hội và tham gia xác định địa vị pháp lý của chúng;

- Hoạt động công vụ và chế độ công chức nhà nước, bao gồm các nguyên tắc của hoạt động công vụ nhà nước, trình tự tuyển dụng, quyền- nghĩa vụ của viên chức, công chức nhà nước, trình tự thuyên chuyển, chế độ khen thưởng, đề bạt, trách nhiệm viên chức nhà nước;

- Điều chỉnh không chỉ hoạt động quản lý mà cả hoạt động bị quản lý, ví dụ như: quy tắc đi đường bộ, trên đường hàng không, trên tàu hoả, tàu thuỷ; cách xử sự nơi công cộng; các quy định về giảng dạy

và học tập; bảo vệ tài nguyên và môi trường nói chung Các cơ quan

quản lý nhà nước kiểm tra sự tuân thủ các quy định này và áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước nếu chúng bị vi phạm;

- Các quy phạm Luật hành chính còn quy định hành vi nào (hành động hay không hành động) là vi phạm hành chính, đặt ra các biện pháp trách nhiệm được áp dụng đối với chủ thể thự hiện vi phạm hành chính, trình tự xử lý đối với các vi phạm đó;

- Đặt ra các biện pháp cưỡng chế mang tính chất phòng ngừa vi phạm và các hiểm hoạ có thể xảy ra trong thực tiễn, các biện pháp cưỡng chế có tính chất ngăn chặn và các biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt khác

Việc liệt kê như trên cho phép chúng ta hình dung được chính xác phạm vi, ranh giới đối tượng điều chỉnh của một ngành luật, có khái niệm đầy đủ về vị trí, vai trò của nó trong hệ thống các ngành luật

và trong công cuộc xây dựng, phát triển đất nước

Để khái quát hoá đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính, người ta phân tất cả những quan hệ xã hội được Luật hành chính điều chỉnh ra làm 3 nhóm lớn:

Một là, những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan quản lý nhà nước, đây là nhóm lớn nhất, cơ bản nhất và do đó quan trọng nhất;

Hai là, những quan hệ xã hội mang tính chất chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động xây dựng, tổ chức công tác nội bộ của các cơ quan nhà nước khác (Viện kiểm sát, Toà án, Cơ quan quyền lực nhà nước);

Ba là, những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước khác hay tổ chức

xã hội khi được nhà nước trao quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước

Khác với quan niệm của Khoa Luật ĐHQGHN, Khoa Nhà nước

điều chỉnh của Luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong

tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước”

Những quan hệ xã hội được Luật hành chính điều chỉnh cũng được chia ra thành 3 nhóm lớn:

- Những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước Đây là nhóm lớn nhất, cơ bản nhất và do đó quan trọng nhất;

- Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành trong

tổ chức và hoạt động nội bộ của các cơ quan quyền lực nhà nước, Toà

án và Viện kiểm sát;

- Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước khác và của các tổ chức

xã hội được nhà nước trao quyền hành pháp

Những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được tổng hợp lại thành những nhóm quan hệ sau:

2 Giáo trình Luật h nh chính v t i phán h nh chính Vi ành chính, Khoa Lu ành chính, Khoa Lu ành chính, Khoa Lu ành chính, Khoa Lu ệt Nam – Khoa Nh n ành chính, Khoa Lu ước v pháp lu ành chính, Khoa Lu ật, Học viện H nh chính Qu ành chính, Khoa Lu ốc gia Nxb ĐHQGHN 2004.

- Nhóm thứ nhất: Những quan hệ xã hội nảy sinh giữa cơ quan hành chính cấp trên và cơ quan hành chính cấp dưới trong quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước;

- Nhóm thứ hai: Những quan hệ giữa hai bên đều là cơ quan hành chính cùng cấp, thực hiện các quan hệ phối hợp, phục vụ lẫn nhau;

- Nhóm thứ ba: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức xã hội và các đoàn thể nhân dân;

- Nhóm thứ năm: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền và một bên là công dân

Trong tất cả các quan hệ kể trên đều có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền hoặc đại diện cho hành pháp Không có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền hoặc đại diện cho quyền hành pháp trọng phạm vi quản lý hành chính nhà nước thì không thể xuất hiện quan hệ quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh

Do đó, chủ thể bắt buộc trong các quan hệ kể trên là cơ quan hành chính nhà nước, hoặc cá nhân, tổ chức nhân danh quyền hành pháp

2 Về phương pháp điều chỉnh.

Về phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính trong tất cả các giáo trình Luật hành chính đều thừa nhận và khẳng định rằng phương pháp mệnh lệnh - quyền lực phục tùng là phương pháp đặc trưng của Luật hành chính Phương pháp này cho chúng ta thấy được sự không bình đẳng về ý chí của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính, trong các quan hệ đó một bên thường mang tính quyền lực nhà nước

(cơ quan hành chính nhà nước hay những người được uỷ quyền), nhân danh nhà nước thực hiện các chức năng của nhà nước, thực hiện những hoạt động theo ý chí của mình; còn bên kia - bên phục tùng quyền lực bắt buộc phải thi hành các quyết định của bên thực hiện quyền lực nhà nước

Điểm khác nhau trong quan niệm về vấn đề này đó là về vai trò của phương pháp thỏa thuận trong Luật hành chính Cả 2 quan niệm của 2 Khoa nói trên đều khẳng định rằng: “Trong quan hệ pháp luật hành chính đôi khi có sự xuất hiện phương pháp thoả thuận, ở đây tồn tại sự bình đẳng về ý chí của các bên tham gia quan hệ”

Ví dụ như trong giao kết hợp đồng hành chính; trong việc ban hành các quyết định liên tịch; cơ quan quản lý nhà nước trước khi ban hành một quyết định về một vấn đề nào đó, theo pháp luật quy định phải hỏi ý kiến hay thoả thuận với các cơ quan khác

PGS.TS Phạm Hồng Thái cho rằng: việc nhấn mạnh phương pháp mệnh lệnh - quyền lực phục tùng của Luật hành chính chỉ làm hài lòng các nhà hành chính quan liêu, coi dân là đối tượng cai quản của hành chính và từ đó người ta rất đễ coi thương dân chúng, dễ gây ra hiện tượng hành chính luôn nhận thuận lợi về mình và đẩy những khó khăn cho dân cư Nói như vậy không có nghĩa phủ nhận hoàn toàn phương pháp đó mà nó chỉ nên được sử dụng trong những hạn chế nhất định Còn ngày nay, trong một nền kinh tế thị trường, xã hội phát triển, nền hành chính là phục vụ dân - nhân dân là “khách hàng của nền hành chính” thì phương pháp đó không còn phù hợp Tức là ở đây đề cao vai trò của phương pháp thoả thuận hơn phương pháp mệnh lệnh

Ở đây, có thể thấy phương pháp thoả thuận và phương pháp mệnh lệnh đều đóng vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan

hệ xã hội do Luật hành chính điều chỉnh Trong cơ chế tập trung bao cấp, phương pháp mệnh lệnh là quan trọng nhất và là cách thức chủ yếu

để điều chỉnh và nó là phù hợp với thời kỳ đó Còn trong một cơ chế mới, với sự phát triển cao hơn, trong tiến trình hội nhập thì phương pháp thoả thuận cũng không thể thiếu, một cơ quan nhà nước nói chung

và cơ quan quản lý nhà nước nói riêng được thành lập ra là để phục vụ

sự nghiệp phát triển, phục vụ nhân dân thì không thể quản lý kiểu áp đặt, mệnh lệnh như thời bao cấp Thế nhưng, “muốn quản lý thì phải có

quản lý có đạt được hiểu quả, liệu có xảy ra tình trạng “ nhốn nháo”?

Vì vậy, không nên xác định phương pháp nào hơn hay liệt kê xem trong từng mối quan hệ, từng trường hợp nên áp dụng phương pháp nào -điều này là rất khó; phải chăng trong quản lý hành chính chúng ta nên kết hợp nhuần nhuyễn cả hai phương pháp mệnh lệnh và thoả thuận trên cơ sở quy định của pháp luật

3 Giáo trình Luật h nh chính v t i phán h nh chính Vi ành chính, Khoa Lu ành chính, Khoa Lu ành chính, Khoa Lu ành chính, Khoa Lu ệt Nam - Khoa Nh n ành chính, Khoa Lu ước v pháp lu ành chính, Khoa Lu ật, Học viện H nh chính Qu ành chính, Khoa Lu ốc gia - Nxb ĐHQGHN 2004 Trang 24.

II Kết luận.

Qua những phân tích như trên, trong đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính có thể thấy 2 quan điểm của Khoa Luật và Khoa Nhà nước - Pháp luật có sự khác nhau ở 2 cụm từ “quản lý nhà nước” và

“quản lý hành chính nhà nước” Ở đây, qua tìm hiểu tôi thấy việc sử dụng cụm từ “ quản lý hành chính nhà nước” là hợp lý hơn

Thuật ngữ “quản lý” theo định nghĩa của các từ điển Tiếng việt là

“tổ chức, điều khiển và theo dõi thực hiện những đường lối của chính

chính”, theo gốc từ Hán - Việt có nghĩa là “sự thi hành những chính

có điểm tương đồng, đều là “tổ chức thực hiện”, “thi hành”; nhưng

“hành chính” là hoạt quản lý của cơ quan nhà nước, là sự chấp hành và điều hành những chính sách của các cơ quan nhà nước; còn “quản lý” không chỉ có cơ quan nhà nước thực hiện hoạt động đó mà còn có cá nhân, những tổ chức khác cũng thực hiện sự quản lý của mình (ví dụ như quản lý xí nghiệp, quản lý thư viện ) Có thể thấy, thuật ngữ

“quản lý” hiểu theo một nghĩa hẹp nào đó cũng là hoạt động chấp hành

và điều hành vì thế Khoa Luật cho rằng việc ghép các thuật ngữ thành cụm từ “quản lý hành chính” là không có nghĩa, không chính xác Thế nhưng, nhà nước không phải chỉ sử dụng một mình quy phạm pháp luật của Luật hành chính để quản lý mà bên cạnh đó còn sự dụng rất nhiều các quy phạm pháp luật của các ngành luật khác, do đó “quản lý nhà

4 Nguồn: google.com.vn

5 Giáo trình Luật h nh chính Vi ành chính, Khoa Lu ệt Nam, Khoa Luật - ĐHQGHN, trang 8, Nxb ĐHQGHN năm 2000.

nước” là rất rộng và việc sử dụng quản lý nhà nước là để phân biệt với các dạng quản lý xã hội khác “Quản lý nhà nước” là được thực hiện bởi toàn bộ hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước Trong quản lý nhà nước thì quản lý hành chính là một bộ phận, nó chỉ được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan nhà nước khác và các tổ chức khác khi được nhà nước uỷ quyền quản lý, tức là trong “quản lý hành chính nhà nước” luôn thực hiện bởi ít nhất là một bên có thẩm quyền hành chính được quy định bởi nhà nước, nên khi ghép thành “quản lý hành chính” là hợp lý, là để phân biệt với những hoạt động quản lý khác của nhà nước Theo cách lý giải khác thì nếu khi sử dụng cụm từ “quản lý nhà nước” thì luôn luôn bên cạnh đó ta phải cần phải giải thích thêm rằng phải hiểu theo nghĩa hẹp là hoạt động chấp hành và điều hành; còn khi đọc cụm từ “quản lý hành chính nhà nước”, người đọc hiểu ngay được nghĩa chính xác của nó Vì vậy, tôi đồng ý với định nghĩa của Học viện Hành chính Quốc gia về đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là” những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước”

Trong các phân tích ở phần II, cả 2 quan điểm đều cụ thể hoá các đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính, theo tôi sự phân chia đó cũng chỉ là tương đối và để thuận lợi hơn trong việc nghiên cứu cũng như việc học môn Luật hành chính

Như đã nói ở trên, trong hoạt động quản lý nhà nước thì cần phải

có quyền uy - quyền lực nhà nước và quản lý hành chính cũng vậy, nếu không sẽ không đạt được hiệu quả cao của sự quản lý; nhưng nếu chỉ

sử dụng quyền uy thì rất dễ gây ra sự lạm quyền, gây trở ngại cho các hoạt động khác trong xã hội cũng như quyền lợi của công dân, doanh nghiệp các tổ chức khác.Vì thế, trong quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt là trong những mối quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là công dân - những quan hệ phát sinh thường xuyên trong cuộc sống, thì cần phải có kết hợp nhuần nhuyễn, hợp lý của nguyên tắc mệnh lệnh - quyền lực, phục tùng và nguyên tắc thoả thuận

Có thể khái quát rằng, trong quan hệ pháp luật hành chính luôn luôn phải có một bên là cơ quan có thẩm quyền với tư cách là chủ thể của hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước, hay nói cách khác

là một bên có thẩm quyền hành chính nhà nước Nếu những quan hệ xã hội được phát sinh bởi một bên là cơ quan hành chính nhà nước nhưng không phải trong phạm vi, thẩm quyền, không sử dụng quyền uy, quyền lực nhà nước thì những quan hệ xã hội đó không phải là đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính Và trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền, một xã hội công dân, một đất nước phát triển hội nhập với quốc tế thì nền hành chính cần phải đổi mới nhất là trong phương pháp điều chỉnh, phương pháp mệnh lện không còn là tối thượng mà cần phải kết hợp nó một cách hợp lý với phương pháp thoả thuận