Nghiên cứu chính sách tài chính công trong mối liên hệ với chính sách phát triển kinh tế xã hội tỉnh ninh thuận

Ninh Thuận do xuất phát điểm là một tỉnh nghèo, thu không đủ chi, việc huy động các nguồn lực cho phát triển kinh tế ngoài ngân sách gặp nhiều khó khăn, nên nguồn lực từ tài chính công s

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG

TRẦN THỊ KHÁNH TRINH

NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH CÔNG TRONG

MỐI LIÊN HỆ VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH NINH THUẬN

LUẬN VĂN THẠC SĨ

KHÁNH HÒA - 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG

TRẦN THỊ KHÁNH TRINH

NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH CÔNG TRONG

MỐI LIÊN HỆ VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH NINH THUẬN

LUẬN VĂN THẠC SĨ

Quyết định thành lập hội đồng: 696/ QĐ-ĐHNT ngày 07/8/2017

Người hướng dẫn khoa học:

TS NGUYỄN VĂN NGỌC

Chủ tịch Hội đồng:

PGS.TS Nguyễn Thị Kim Anh

Khoa sau đại học:

KHÁNH HÒA - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan mọi kết quả của đề tài: “Nghiên cứu chính sách tài chính

công trong mối liên hệ với chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Ninh Thuận”

là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi và chƣa từng đƣợc công bố trong bất cứ công trình khoa học nào khác cho tới thời điểm này

Nha Trang, ngày 7 tháng 8 năm 2017

Tác giả luận văn

Trần Thị Khánh Trinh

Xin trân trọng cảm ơn lãnh đạo Kho bạc Nhà nước tỉnh Ninh Thuận, các anh chị đang công tác tại Cục Thống Kê Tỉnh Ninh Thuận, Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Ninh Thuận đã giúp đỡ, cung cấp số liệu giúp tôi hoàn thành luận văn

Để có được kiến thức như ngày hôm nay, một lần nữa cho phép tôi gửi lời cảm

ơn sâu sắc đến Quý thầy, cô trường Đại học Nha Trang trong thời gian qua đã truyền đạt cho tôi những kiến thức quý báu Trân trọng cảm ơn sự quan tâm của bạn bè, đồng nghiệp và gia đình đã luôn sát cánh, động viên, giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này Cuối cùng tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến gia đình và tất cả bạn bè đã giúp

đỡ, động viên tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài

Tôi xin chân thành cảm ơn!

Nha Trang, ngày 7 tháng 8 năm 2017

Tác giả luận văn

Trần Thị Khánh Trinh

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN iii

LỜI CẢM ƠN iv

MỤC LỤC v

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT vii

DANH MỤC BẢNG viii

DANH MỤC HÌNH ix

TRÍCH YẾU LUẬN VĂN x

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH CÔNG TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 7

1.1 Cơ sở lý luận về tài chính công và chính sách tài chính công 7

1.1.1 Tài chính công 7

1.1.2 Chính sách tài chính công 12

1.1.3 Ngân sách nhà nước 15

1.2 Cơ sở lý luận về chính sách phát triển kinh tế - xã hội 26

1.2.1 Khái niệm chính sách phát triển kinh tế- xã hội 26

1.2.2 Đặc trưng cơ bản của chính sách phát triển kinh tế- xã hội 28

1.3 Mối liên hệ giữa chính sách tài chính công với chính sách phát triển kinh tế - xã hội 28

1.4 Tài chính công và chính sách phát triển kinh tế - xã hội của một số quốc gia và địa phương 29

1.4.1 Kinh nghiệm của một số quốc gia 29

1.4.2 Kinh nghiệm các địa phương của Việt Nam 31

1.4.3 Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Ninh Thuận 34

1.5 Tổng quan tình hình nghiên cứu 35

TÓM TẮT CHƯƠNG 1 36

CHƯƠNG II: ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH CÔNG CỦA TỈNH NINH THUẬN TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 38

2.1 Giới thiệu khái quát về địa bàn nghiên cứu 38

2.1.1 Vị trí địa lý và điều kiện tự nhiên tỉnh Ninh Thuận 38

2.1.2 Đặc điểm kinh tế xã hội của tỉnh Ninh Thuận 41

2.2 Chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Ninh Thuận 45

2.3 Mô hình tài chính công tỉnh Ninh Thuận 57

2.3.1 Tổng quan mô hình tài chính công tỉnh Ninh Thuận 57

2.3.2 Đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Ninh Thuận 59

2.3.3 Sự tương thích của cơ cấu chi ngân sách đối với chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Ninh Thuận 67

2.4 So sánh một số chỉ tiêu thu-chi ngân sách của tỉnh Ninh Thuận với một số tỉnh lân cận có điều kiện tương đồng 72

2.5 Đánh giá chung về chính sách tài chính công của tỉnh Ninh Thuận trong mối liên hệ với chính sách phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2006-2015 từ kết quả phân tích 74

TÓM TẮT CHƯƠNG 2 76

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH CÔNG CỦA TỈNH NINH THUẬN TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 77

3.1 Quan điểm, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Thuận đến năm 2020 77

3.2 Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả chính sách tài chính công của tỉnh Ninh Thuận trong mối liên hệ với chính sách phát triển KT-XH 79

3.2.1 Giải pháp tăng tính bền vững của thu ngân sách địa phương 79

3.2.2 Giải pháp về chi NSNN, huy động vốn 80

3.2.3 Giải pháp tăng cường cải thiện môi trường kinh doanh và đầu tư, nâng cao năng lực cạnh tranh cấp tỉnh 80

3.3 Một số khuyến nghị chính sách 81

3.3.1 Đối với tỉnh Ninh Thuận 81

3.3.2 Đối với Nhà nước 85

3.4 Hạn chế của đề tài và hướng nghiên cứu tiếp theo 88

TÓM TẮT CHƯƠNG 3 88

KẾT LUẬN 89

TÀI LIỆU THAM KHẢO 91 PHỤ LỤC

và Công nghiệp Việt Nam)

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1 Định hướng cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế 47

Bảng 2.2 Cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế 48

Bảng 2.3 Cơ cấu GDP ngành công nghiệp, xây dựng 50

Bảng 2.4 Cơ cấu lao động theo ngành kinh tế 51

Bảng 2.5 Tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP 53

Bảng 2.6 Cơ cấu vốn theo thành phần kinh tế 54

Bảng 2.7 Cơ cấu lao động theo thành phần kinh tế 54

Bảng 2.8 Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) qua các năm 56

Bảng 2.9 Cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Ninh Thuận 58

Bảng 2.10 Chi tiết cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Ninh Thuận 59

Bảng 2.11 Cơ cấu thu ngân sách địa phương giai đoạn 2006 - 2015 62

Bảng 2.12 Cơ cấu các khoản thu phân chia 63

Bảng 2.13 Cơ cấu các khoản thu thường xuyên 64

Bảng 2.14 Cơ cấu các khoản thu đặc biệt của ngân sách tỉnh Ninh Thuận 65

Bảng 2.15 Cơ cấu đóng góp của các thành phần doanh nghiệp vào ngân sách 66

Bảng 2.16 Cơ cấu chi thường xuyên 68

Bảng 2.17 Cơ cấu chi đầu tư phát triển tỉnh Ninh Thuận từ 2006 – 2015 69

Bảng 2.18 Cơ cấu vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giai đoạn 2006 - 2015 72

Bảng 2.19 Cơ cấu kinh tế và thu-chi ngân sách một số tỉnh tương đồng 73

DANH MỤC HÌNH

Hình 1.1 Hệ thống NSNN Việt Nam 16 Hình 1.2 Nội dung phân cấp ngân sách 23 Hình 2.1 Vị trí địa lý tỉnh Ninh Thuận 43 Biểu đồ 2.1 Chuyển dịch cơ cấu GDP nội ngành công nghiệp giai đoạn 2006-2015 50 Biểu đồ 2.2 Diễn biến chuyển dịch cơ cấu GDP và cơ cấu lao động 52 Biểu đồ 2.3 Chỉ số PCI của Ninh Thuận giai đoạn 2007-2016 56 Biểu đồ 2.4 Cơ cấu thu ngân sách tỉnh Ninh Thuận giai đoạn 2006 - 2015 60 Biểu đồ 2.5 Cơ cấu chi ngân sách địa phương tỉnh Ninh Thuận giai đoạn 2006-2015 67 Biểu đồ 2.6 Diễn biến cơ cấu chi ĐTPT tỉnh Ninh Thuận từ 2006- 2015 71 Biều đồ 2.7 Cơ cấu vốn đầu tư phát triển toàn xã hội bình quân giai đoạn 2006 - 2015 72

TRÍCH YẾU LUẬN VĂN

1 Giới thiệu

Tài chính công đóng vai trò quan trọng trong thúc đẩy tăng trưởng và phát triển Ninh Thuận do xuất phát điểm là một tỉnh nghèo, thu không đủ chi, việc huy động các nguồn lực cho phát triển kinh tế ngoài ngân sách gặp nhiều khó khăn, nên nguồn lực từ tài chính công sẽ là đòn bẩy chính để tác động tới tăng trưởng kinh tế của địa phương

Xuất phát từ những vấn đề của thực tiễn đặt ra mà tác giả nghiên cứu trong việc đánh giá thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Thuận trong mối liên hệ với chính sách phát triển kinh tế-xã hội Kết quả nghiên cứu này sẽ là cơ sở cho các nhà quản lý đưa ra các chính sách tài chính của tỉnh Ninh Thuận trong thời gian tới

2 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu của nghiên cứu này nhằm nghiên cứu chính sách tài chính công của tỉnh Ninh Thuận, tập trung chủ yếu vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh liên hệ với chính sách phát triển KT-XH sẽ làm rõ mức độ phù hợp của cơ cấu này với chính sách, trên

cơ sở đó đề xuất một số khuyến nghị chính sách đối với chính sách tài chính công của tỉnh

3 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính Cụ thể, sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu để lựa chọn khung phân tích cho đề tài Các phương pháp như phân tích, so sánh, tổng hợp được sử dụng để xử lý các dữ liệu về quyết toán thu, chi ngân sách và chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Ninh Thuận nhằm đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi ngân sách từ đó đưa ra những khuyến nghị chính sách phù hợp Bên cạnh đó, luận văn cũng vận dụng các quy định của Luật Ngân sách

để đánh giá những bất cập và vấn đề còn tồn tại trong cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh

4 Các phát hiện chính từ nghiên cứu

Thứ nhất, tốc độ tăng chi cao hơn cả tốc độ tăng trưởng kinh tế Điều đó chứng tỏ nhu cầu chi tiêu rất lớn của địa phương trong điều kiện nguồn lực hạn chế Chính sách phát triển kinh tế của tỉnh Ninh Thuận là tập trung phát triển công nghiệp, nhằm

chuyển dịch nền kinh tế theo cơ cấu hiện đại trong khi đó, nguồn thu ngân sách trên địa bàn chỉ chiếm khoảng hơn 30% tổng thu ngân sách của tỉnh và chiếm chưa đến 40% khoản chi thường xuyên Ngoài ra, cơ cấu nguồn thu của NSĐP thiếu tính bền vững, nguồn lực ngân sách phụ thuộc nhiều vào các nguồn thu đặc biệt Thứ hai, chính sách chi ngân sách của tỉnh không đảm bảo nguyên tắc thu bù chi, chi đầu tư phát triển gần như phụ thuộc hoàn toàn vào trợ cấp ngân sách cấp trên Thứ ba, chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của Ninh Thuận mặc dù đã có sự tăng hạng tuy nhiên còn rất chậm

và chưa ổn định, chưa có khả năng thu hút cao đối với nhà đầu tư

5 Kết luận và khuyến nghị

Trong giai đoạn 2006-2015, mặc dù đã có những bước phát triển về kinh tế, song Ninh Thuận vẫn là một tỉnh nghèo, định hướng chính sách phát triển KT-XH của Ninh Thuận nhằm chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp Tuy nhiên, những hạn chế về nguồn lực, chính sách chi ngân sách của tỉnh không đảm bảo nguyên tắc thu bù chi, thu NSĐP chưa đảm bảo tính bền vững cũng như hạn chế về năng lực cạnh tranh cấp tỉnh đã khiến cho nền kinh tế của tỉnh không phát triển theo như định hướng

Xuất phát từ kết quả nghiên cứu, luận văn đã đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả chính sách tài chính công của tỉnh Ninh Thuận trong mối liên hệ với chính sách phát triển KT-XH trong thời gian tới gồm: (1) Tăng tính bền vững của thu ngân sách địa phương; (2) Giải pháp về chi NSNN, huy động vốn; (3) Tăng cường cải thiện môi trường kinh doanh và đầu tư, nâng cao năng lực cạnh tranh cấp tỉnh

Từ khóa: Chính sách, tài chính công, Ninh Thuận

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Tài chính công đóng vai trò quan trọng trong thúc đẩy tăng trưởng và phát triển, bằng việc sử dụng các quỹ công, tài chính công có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội (KT-XH), đạt tới những mục tiêu đã định Vì vậy, chính sách tài chính công nói chung, hay chính sách thu - chi ngân sách nhà nước, cũng như cơ chế quản lý nói riêng luôn là mối quan tâm trong nghiên cứu cải cách kinh tế ở hầu hết các quốc gia, trong đó bao gồm cả Việt Nam

Việc thu hút các nguồn lực phục vụ cho phát triển kinh tế là nhu cầu chung và cần thiết của các tỉnh nhằm cải thiện sự phát triển của nền kinh tế địa phương Tuy nhiên, để thu hút được nguồn vốn đầu tư phụ thuộc nhiều vào chính sách, khả năng tiếp cận nguồn vốn, lao động và cơ sở hạ tầng của địa phương (VCCI, 2017) Trong điều kiện huy động các nguồn vốn khác còn hạn chế thì kênh chi tiêu của ngân sách hiệu quả sẽ đóng vai trò quan trọng tạo ra năng lực cạnh tranh cho tỉnh Đặc biệt, phân cấp ngân sách sẽ tạo động lực cho các tỉnh huy động và sử dụng nguồn vốn có hiệu quả hơn

Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, phân cấp ngân sách bao gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương (NSTƯ) và ngân sách các cấp chính quyền địa phương, nhằm đảm bảo cho chính quyền địa phương được chủ động trong thực hiện nhiệm vụ được giao Phân cấp ngân sách đã tạo ra lợi thế lớn cho một

số tỉnh có nguồn thu dồi dào và nguồn lực phát triển cao Thông qua quá trình phân cấp, các địa phương cũng được phép huy động nhiều nguồn lực hơn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, nhưng vẫn phải đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách địa phương.Tuy nhiên đối với nhiều địa phương còn phụ thuộc nhiều vào trợ cấp ngân sách sẽ chịu tác động bởi sự thăng giáng của NSTƯ Điều đó tạo ra tính hai mặt của một vấn đề Một mặt “thúc đẩy và duy trì cơ chế “xin cho” trong phân bổ nguồn lực từ lâu đã trở thành thông lệ trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương” (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008) Mặt khác, tạo động lực cho các tỉnh xin

hỗ trợ ngân sách lập kế hoạch thu thấp để giữ lại phần dôi dư, đồng thời phân cấp chi ngân sách cũng không phản ánh được đúng đắn các yếu tố chi phí và nhu cầu (Phạm Lan Hương, 2006)

Ninh Thuận thuộc vùng Duyên hải Nam Trung Bộ, với dân số khoảng trên 600

ngàn người chủ yếu là dân tộc Kinh, Chăm và Raglai Trong giai đoạn 2006-2010, tốc

độ tăng trưởng kinh tế của Ninh Thuận đạt mức 12,7% và giai đoạn 2011-2015 đạt mức 8,6% đây là mức tăng trưởng cao so với tăng trưởng bình quân cả nước giai đoạn này Năm 2016 thu nhập bình quân đầu người 28,4 triệu đồng/năm chỉ bằng 60% trung bình chung của cả nước Là tỉnh có dân số thành thị xếp thứ 35 cả nước nhưng tốc độ

đô thị hóa khá cao, đạt 35,54 % (cao hơn cả nước 2,46%) Tuy nhiên, nếu so sánh các chỉ tiêu kinh tế với các tỉnh thành khác trong khu vực và cả nước thì qui mô GDP của Ninh Thuận xếp thứ 57/63 tỉnh/thành phố của cả nước; năng lực cạnh tranh cấp tỉnh năm 2016 (PCI) đứng thứ 49/63; tổng thu ngân sách nội địa trên địa bàn năm 2016 là 2.025,8 tỷ đồng cho thấy Ninh Thuận vẫn đang là một trong những tỉnh nghèo nhất của cả nước và khoảng cách tụt hậu khá xa so với các tỉnh trong khu vực Miền Trung

và vùng kinh tế trọng điểm phía Nam Để đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế, bắt nhịp được với xu hướng phát triển chung của cả nước, hướng phát triển kinh tế của tỉnh Ninh Thuận là chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng nhanh dần tỷ trọng các ngành công nghiệp, dịch vụ và giảm dần tỷ trọng ngành nông nghiệp với trọng tâm tập trung ưu tiên phát triển 6 nhóm ngành gồm: Năng lượng, du lịch, nông lâm, thủy sản, sản xuất chế biến và 2 nhóm ngành phụ trợ là giáo dục-đào tạo, xây dựng và kinh doanh bất động sản Do đó, chính sách của tỉnh là tập trung xây dựng kết cấu hạ tầng công nghiệp, giao thông, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp, dịch vụ (Đảng bộ tỉnh Ninh Thuận, 2015) Chính sách phát triển KT-XH đặt ra cho chi ngân sách cần phải đáp ứng được nhu cầu nâng cao năng lực sản xuất, xây dựng cơ sở hạ tầng cho tỉnh

Do xuất phát điểm là một tỉnh nghèo, thu không đủ chi, việc huy động các nguồn lực cho phát triển kinh tế ngoài ngân sách gặp nhiều khó khăn, nên nguồn lực từ tài chính công sẽ là đòn bẩy chính để tác động tới tăng trưởng kinh tế của địa phương Mặc dù vậy, chi tiêu của khu vực công tỉnh Ninh Thuận vẫn phụ thuộc chủ yếu vào trợ cấp của NSTƯ Nguồn thu ngân sách địa phương (NSĐP) chưa đảm bảo và đáp ứng đối với các khoản chi thường xuyên của tỉnh, gần như toàn bộ nguồn lực sử dụng cho chi đầu tư phát triển là nguồn trợ cấp từ NSTƯ Điều này đã làm giảm tính tự chủ trong thực hiện các chương trình phát triển KT-XH Mặt khác, cơ cấu thu ngân sách thiếu bền vững, phụ thuộc nhiều vào các khoản thu đặc biệt như thu từ chuyển quyền

sử dụng đất và các khoản thu nhất thời, thiếu tính ổn định Nguồn lực ngân sách tỉnh chưa mở rộng nhiều ra các nguồn thu khác ngoài sự hỗ trợ từ NSTƯ Tổng doanh thu

từ thuế, phí trên địa bàn bình quân giai đoạn 2006 – 2015 chỉ đáp ứng được gần 70% khoản chi thường xuyên của tỉnh, trong khi các khoản chi còn lại gần như phụ thuộc hoàn toàn vào trợ cấp của NSTƯ Đặc biệt, nguồn vốn cho đầu tư phát triển chủ yếu từ trợ cấp ngân sách cấp trên, trong khi các hình thức huy động đầu tư tư nhân chưa phát triển và mở rộng Do đó, việc huy động nguồn vốn cho phát triển kinh tế là một thách thức lớn cho chính quyền tỉnh Ninh Thuận

Hơn nữa nguồn thu từ trợ cấp NSTƯ về tương đối lại đang có xu hướng giảm dần, điều đó đặt ra thách thức cho tỉnh phải tăng cường huy động nguồn thu từ ngân sách địa phương, trước hết là đảm bảo cho các khoản chi thường xuyên, kế tiếp sẽ hướng tới tăng nguồn lực cho chi đầu tư phát triển

Có thể dễ dàng nhận thấy ngân sách của tỉnh đang chịu sự phụ thuộc rất lớn vào NSTƯ Một khi cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh đang chịu sự phụ thuộc rất lớn vào NSTƯ thì điều đó sẽ làm giảm tính linh hoạt, chủ động của chính quyền địa phương khi quyết định các khoản chi cho đầu tư phát triển, đặc biệt là chi xây dựng cơ sở hạ tầng “cứng” nhằm nâng cao năng lực thu hút đầu tư, tạo nền tảng cho sự phát triển của doanh nghiệp

Thời gian qua, chính sách tài chính công đã thu hút được nhiều nhà nghiên cứu cũng như các nhà hoạch định chính sách quan tâm nghiên cứu như: nghiên cứu của

Phạm Thị Giang Thu (2011) về Nghiên cứu pháp luật tài chính công Việt Nam, nghiên

cứu của Phạm Lan Hương (2006) về phân cấp ngân sách từ chính quyền trung ương đến các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam; nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim

và Vũ Thành Tự Anh (2008) phân cấp tại Việt Nam: Các thách thức và gợi ý chính

sách nhằm phát triển kinh tế bền vững; nghiên cứu Phạm Thị Hường (2012) chính sách

tài chính công trong mối liên hệ với chính sách phát triển kinh tế - xã hội, trường hợp tỉnh Tuyên Quang….Các nghiên cứu đã khái quát các lý thuyết và phương pháp tiếp cận chính sách tài chính công phạm vi quốc gia hay một địa phương Tuy nhiên, cho đến nay tại Ninh Thuận chưa có một nghiên cứu nào quan tâm về chính sách tài chính

công tại địa phương này

Do đó, vấn đề “Nghiên cứu chính sách tài chính công trong mối liên hệ với chính

sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Ninh Thuận” được tác giả chọn làm đề tài nghiên

cứu nhằm nghiên cứu chuyên sâu về lĩnh vực tài chính công của tỉnh Ninh Thuận,

phân tích đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu và sự tương thích của cơ cấu chi ngân sách của tỉnh, tác động của cấu trúc thu, chi ngân sách hiện tại tới chính sách phát triển KT-XH của tỉnh, từ đó đề xuất những khuyến nghị chính sách đối với chính sách tài chính công của tỉnh Ninh Thuận trong thời gian tới

Mục tiêu chung:

Mục tiêu của nghiên cứu này nhằm nghiên cứu chính sách tài chính công của tỉnh Ninh Thuận, tập trung chủ yếu vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh liên hệ với chính sách phát triển KT-XH sẽ làm rõ mức độ phù hợp của cơ cấu này với chính sách, trên cơ sở đó đề xuất một số khuyến nghị chính sách đối với chính sách tài chính công của tỉnh

Mục tiêu cụ thể:

- Nghiên cứu chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Ninh Thuận trong giai đoạn

từ 2006 đến 2015 để từ đó đưa ra một mô hình tài chính công hợp lý

- Đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu và sự tương thích của cơ cấu chi ngân sách của tỉnh, để từ đó phân tích tác động của cấu trúc thu, chi ngân sách hiện tại tới chính sách phát triển KT-XH của tỉnh

- Đề xuất một số khuyến nghị chính sách đối với chính sách tài chính công của tỉnh Ninh Thuận

Nghiên cứu này sẽ tập trung trả lời cho các câu hỏi sau:

Thứ nhất, mức độ bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Ninh Thuận như thế nào? Thứ hai, cấu trúc chi ngân sách có phù hợp với chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh hay không?

Thứ ba, tỉnh Ninh Thuận có thể làm gì để tăng tính bền vững ngân sách?

Đối tượng nghiên cứu:

Nghiên cứu chuyên sâu về lĩnh vực tài chính công của tỉnh Ninh Thuận trong giai đoạn từ 2006-2015

Phạm vi nghiên cứu:

Về không gian: Đề tài luận văn được thực hiện tại địa bàn tỉnh Ninh Thuận

Về thời gian: Đề tài sử dụng số liệu thứ cấp trong giai đoạn từ năm 2006 đến 2015

Về nội dung: Do hạn chế về thời gian nên đề tài tập trung chủ yếu vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh trong bối cảnh phân cấp ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách Liên hệ giữa cơ cấu thu, chi ngân sách với chính sách phát triển KT-XH sẽ làm

rõ mức độ phù hợp của cơ cấu này với chính sách Lựa chọn một số chỉ tiêu thu, chi ngân sách tổng hợp để so sánh với các địa phương lân cận có điều kiện tương tự tỉnh Ninh Thuận

Phương pháp nghiên cứu:

Luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính Cụ thể, sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu để lựa chọn khung phân tích cho đề tài Các phương pháp như phân tích, so sánh, tổng hợp được sử dụng để xử lý các dữ liệu về quyết toán thu, chi ngân sách và chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Ninh Thuận nhằm đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi ngân sách từ đó đưa ra những khuyến nghị chính sách phù hợp Bên cạnh đó, luận văn cũng vận dụng các quy định của Luật Ngân sách

để đánh giá những bất cập và vấn đề còn tồn tại trong cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh

Nguồn dữ liệu thu thập:

Tác giả thu thập số liệu quyết toán thu, chi ngân sách từ hệ thống dữ liệu lưu trữ của Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Ninh Thuận từ năm 2006 - 2016 Một số thông tin khác từ Văn phòng Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân, Cục Thống kê tỉnh Ninh Thuận, trang web của Bộ Tài chính nhằm đảm bảo tính xác thực nhất cho những kết luận của mình Thêm vào đó, tác giả cũng thu thập thông tin đánh giá năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của VCCI nhằm so sánh năng lực hiện tại của tỉnh với một số địa phương có điều kiện tương đồng

Dựa trên việc phân tích, đánh giá dữ liệu đã thu thập, tác giả đưa ra những khuyến nghị đối với chính sách tài chính công đảm bảo tính phù hợp với chính sách phát triển KT-XH của địa phương

Ý nghĩa về mặt thực tiễn:

Luận văn đã thu thập và tổng hợp một khối lượng lớn các tài liệu liên quan đến phân tích tài chính công địa phương, đồng thời khái quát một bức tranh khá hoàn chỉnh

về thực trạng tài chính công của Ninh Thuận trong thời gian qua

Do đó, luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo hữu ích cho các đối tượng quan tâm đến lĩnh vực tài chính công địa phương

Ngoài các phần như mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, phụ lục, Luận văn được kết cấu thành 3 chương như sau:

Chương 1 Cơ sở lý luận về chính sách tài chính công trong mối liên hệ với chính sách phát triển kinh tế - xã hội

Chương này trình bày về cơ sở lý thuyết về tài chính công và chính sách tài chính công, về chính sách phát triển KT-XH, mối liên hệ giữa chính sách tài chính công với chính sách phát triển KT-XH, tài chính công và chính sách phát triển KT-XH của một

số địa phương và tổng quan những nghiên cứu trước

Chương 2 Đánh giá chính sách tài chính công của tỉnh Ninh Thuận trong mối liên hệ với chính sách phát triển kinh tế-xã hội

Chương này sẽ khái quát về địa bàn, đề cập tới chính sách phát triển KT-XH, mô hình tài chính công của tỉnh và phân tích, đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi

ngân sách có hỗ trợ cho chính sách phát triển của tỉnh hay không

Chương 3 Giải pháp nâng cao hiệu quả chính sách tài chính công của tỉnh Ninh Thuận trong mối liên hệ với chính sách phát triển kinh tế - xã hội

Đưa ra kết luận và các khuyến nghị chính sách, cũng như đề cập đến những hạn chế trong quá trình thực hiện đề tài nhằm gợi ra các hướng nghiên cứu tiếp theo

1.1.1.1 Khái niệm tài chính công

Tài chính công là một thuật ngữ khá thông dụng ở các nước công nghiệp phát triển nhưng chỉ thực sự xuất hiện ở nước ta khoảng hơn 30 năm nay Từ khi thực hiện đường lối đổi mới (1986) phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN thì thuật ngữ tài chính công mới có điều kiện xuất hiện, mà đúng hơn là du nhập từ các nền kinh tế thị trường

Tài chính công được hiểu theo nghĩa rộng là tài chính khu vực công Góc tiếp cận này thông thường được nhà quản trị công sử dụng để xây dựng chính sách công và phân tích quy mô nợ công, qua đó đánh giá nguy cơ tiềm ẩn nợ công đối với quốc gia Theo quan điểm này, nợ công bao gồm: nợ chính phủ; nợ của chủ thể khác nhưng được chính phủ bảo lãnh thanh toán; các khoản nợ công ngầm định và nợ bất thường Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế cũng tiếp cận tài chính công theo nghĩa rộng trong việc xây dựng các tiêu chuẩn minh bạch khu vực công và hướng dẫn quản lý nợ công cho các nước trên thế giới

Để hiểu rõ khái niệm tài chính công, cần thống nhất nhận thức rằng tài chính công là tài chính của Nhà nước (trung ương), các cấp chính quyền địa phương, các đơn

vị hành chính, đơn vị sự nghiệp ở trung ương và địa phương Tài chính công phản ánh các quan hệ kinh tế - tiền tệ phát sinh trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của các “chủ thể công” - khác biệt với tài chính của các chủ thể là cá nhân, hộ gia đình, hoặc doanh nghiệp - tài chính công phục vụ các hoạt động vì lợi ích cộng đồng và chịu sự điều chỉnh của hệ “luật công” Hoạt động tài chính công là hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ gắn liền với các chủ thể công mà trong đó NSNN là bộ phận cấu thành quan trọng nhất

Từ đó, có thể có khái niệm tổng quát về tài chính công như sau:

Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội (Dương Đăng Chinh và Phạm Văn Khoan,

Ở các quốc gia khác nhau, thậm chí ngay trong một quốc gia, giữa các thời kỳ phát triển khác nhau, việc tổ chức bao nhiêu quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN là không giống nhau Điều đó phụ thuộc vào mức độ phát triển KT-XH, trình độ quản lý tài chính nhà nước của các quốc gia trong các thời kỳ lịch sử nhất định

Từ các cách phân loại trên đây của tài chính công có thể rút ra nhận xét rằng: nguồn vốn của tài chính công bao gồm các nguồn NSNN và ngoài NSNN Trong đó, nguồn NSNN có quy mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũng như hiệu quả hoạt động của tài chính công Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phát huy quyền tự chủ của các ngành, các địa phương và các đơn vị cơ sở, thực hiện phương châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho sự phát triển KT-XH, các nguồn vốn ngoài NSNN cũng giữ một vị trí hết sức quan trọng

Phù hợp với nền kinh tế Việt Nam, tài chính công bao gồm quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ ngoài ngân sách (quỹ bảo hiểm xã hội, các quỹ hỗ trợ tài chính ), tài chính các đơn vị quản lý hành chính, tài chính các đơn vị sự nghiệp trong đó quỹ ngân sách nhà nước là bộ phận quan trọng nhất

1.1.1.2 Đặc điểm của tài chính công

Tài chính công có những đặc điểm sau:

- Tài chính công là loại hình tài chính thuộc sở hữu nhà nước

- Tài chính công cung cấp các hàng hóa công cho xã hội trong điều kiện khu vực

tư chưa thể thỏa mãn đầy đủ nhu cầu về những loại hàng hóa này, khâu tài chính này hoạt động không vì lợi nhuận

- Quản lý tài chính công phải tôn trọng nguyên tắc công khai, minh bạch và có sự tham gia của công chúng (Sử Đình Thành, 2006)

1.1.1.3 Bản chất của tài chính công

Về bản chất, tài chính công có bản chất kinh tế và bản chất chính trị

■ Bản chất kinh tế

Tài chính công phán ánh tổng thể mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước và xã hội trong quá trình phân phối các nguồn lực tài chính Bản chất kinh tế của tài chính công bắt nguồn từ sự quan tâm của chính phủ đến quy mô chiếc bánh kinh tế Hoạt động thu, chi của chính phủ phải hướng đến làm tối đa hóa hiệu quả của nền kinh tế

Trong một nền kinh tế, nguồn lực tài chính luôn có sự giới hạn nhất định về quy

mô và khả năng tạo lập Điều này cũng có nghĩa là khu vực tư cũng không có nhiều khả năng để cung cấp nguồn lực tài chính dồi dào cho nhà nước Bản thân khu vực này luôn cần có nguồn lực tài chính ở quy mô nhất định để trang trải cho các nhu cầu chi tiêu thường xuyên và đầu tư Vả lại, đây là những nhu cầu rất cần thiết để tạo ra sự tăng trưởng kinh tế Chính vì vậy, trong chính sách huy động nguồn lực của mình, nhà nước cần chú trọng sử dụng các công cụ của tài chính công ở chừng mực sao cho tạo lập nguồn lực tài chính với quy mô thích hợp trong sự cân bằng về lợi ích kinh tế với khu vực tư đề nhằm tạo ra động lực thúc đẩy kinh tế phát triển Nếu vì nhu cầu chi tiêu công ngày càng tăng, nhà nước lại thực hiện chính sách tập trung cao độ nguồn lực tài chính của xã hội, thì điều này không những làm triệt tiêu động lực kinh tế của khu vực

tư mà còn tăng thêm gánh nặng cho xã hội Vì vậy, chi tiêu công và sự can thiệp của nhà nước vào kinh tế cần phải tạo ra những lợi ích nhất định và ít ra là phải đủ để bù lại

sự hy sinh của khu vực này

■ Bản chất chính trị

Bản chất chính trị của tài chính công bắt nguồn từ sự quan tâm của chính phủ đến

sự phân phối chiếc bánh kinh tế và các mục tiêu nâng cao phúc lợi xã hội: an sinh xã hội, giáo dục, y tế

Tài chính công từ cội nguồn xa xưa đã gắn bó chặt chẽ với quyền lực chính trị của nhà nước Thực tiễn hệ thống chính trị là yếu tố cơ bản và chi phối toàn bộ hoạt động tài chính công Tài chính công không thể vận hành bên ngoài khuôn khổ chính trị, vì không có chính trị thì không thể nào thỏa mãn được các mục tiêu có tính xã hội Tài chính công thuộc sở hữu nhà nước và là công cụ để thực hiện các nhiệm vụ KT-XH mà nhà nước đảm nhận, trong đó tái phân phối và đảm bảo công bằng là nhiệm vụ trọng tâm Trong nền kinh tế hiện đại, các nhiệm vụ KT-XH của nhà nước trong từng thời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất - đó là Quốc hội (nền dân chủ đại diện) Quốc hội là chủ thể duy nhất quyết định chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước, quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản thu chi của tài chính công tương ứng với các nhiệm vụ của nhà nước theo chiến lược

đã hoạch định nhằm đảm bảo thực hiện có hiệu quả nhất các nhiệm vụ đó

Như vậy, chính trị là nền tảng tổ chức các mặt hoạt động của xã hội, cho nên khi nghiên cứu tài chính công phải chú trọng mốì quan hệ chặt chẽ với toàn bộ hệ thống quyền lực chính trị của quốc gia Tuy nhiên, do vừa mang tính chất tương tác và lan tỏa, đôi khi có tính định đoạt đối với việc hình thành các thể chế, tài chính công tạo thành một tập hợp rất phong phú và phản ánh đầy đủ mối quan hệ KT-XH

1.1.1.4 Vai trò của tài chính công

Với quy mô mỗi ngày một lớn hơn trong các quan hệ kinh tế - tài chính, tài chính công luôn chiếm vị trí đáng kể ở nước ta cũng như hầu hết các nước trên thế giới Thông qua các chính sách, cơ chế cụ thể, vai trò của tài chính công luôn chiếm vị trí quan trọng trong việc thiết lập và hoạch định các đường lối phát triển KT-XH trong các nền kinh tế và được thể hiện chủ yếu qua 3 điểm chính là (i) duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước và các cấp chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm

an ninh, quốc phòng, trật tự và an toàn xã hội; (ii) là công cụ để nhà nước tác động vĩ

mô (và vi mô) vào nền KT-XH, bảo đảm công bằng và phù hợp với các quy luật khách quan; (iii) là công cụ để nhà nước thực hiện việc điều tiết, kiềm chế và bổ trợ cho thị trường, khắc phục các khuyết tật của thị trường, san lấp bất công, duy trì sự bình đẳng trong xã hội, bảo vệ môi trường, tạo cơ sở cho tăng trưởng và phát triển bền vững Nghiên cứu vai trò của tài chính công sẽ cho phép hiểu được cơ chế vận động, sự ảnh hưởng và hiệu quả tác động của tài chính công đối với nền KT-XH để từ đó thiết

kế chính sách phù hợp với thực tiễn, có tính khả thi và mang lại hiệu quả cao nhất

Vai trò đảm bảo nguồn lực duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước

Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy nhà nước cần phải có nguồn tài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu Các nhu cầu chi tiêu của bộ máy nhà nước được đáp ứng bởi tài chính công, đặc biệt là NSNN Vai trò kể trên của tài chính công, được thể hiện trên các khía cạnh sau đây:

Một là, khai thác, động viên và tập trung các nguồn tài chính để đáp ứng đầy đủ,

kịp thời cho các nhu cầu chi tiêu đã được Nhà nước dự tính cho từng thời kỳ phát triển

Hai là, phân phối các nguồn tài chính đã tập trung được cho các nhu cầu chi tiêu

theo những quan hệ tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo duy trì sự tồn tại và tăng cường sức mạnh của bộ máy nhà nước, vừa bảo đảm thực hiện các chức năng KT-XH của nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế

Ba là, kiểm tra giám sát để đảm bảo cho các nguồn tài chính đã phân phối được

sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đáp ứng tốt nhất các yêu cầu của quản lý nhà nước và phát triển KT-XH

Vai trò là công cụ để nhà nước tác động vào nền KT-XH một cách phù hợp với các quy luật khách quan

Do vị trí đặc biệt của mình, tài chính công đã trở thành công cụ đóng vai trò chủ yếu trong việc điều chỉnh các quan hệ KT-XH nhằm đạt tới các mục tiêu đã định của kinh tế vĩ mô Có thể khái quát vai trò kể trên của tài chính công trên các khía cạnh chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, tài chính công đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển

kinh tế, tăng trưởng kinh tế và nâng cao hiệu quả của các hoạt động KT-XH

Thứ hai, tài chính công đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng

xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội

Vai trò là công cụ để nhà nước điều tiết bảo đảm công bằng xã hội, bổ khuyết cho các khuyết tật của thị trường, góp phần bảo vệ môi trường

Tài chính công luôn là công cụ hữu hiệu để Nhà nước thực hiện việc điều tiết, kiềm chế và bổ trợ cho thị trường, khắc phục các khuyết tật của thị trường, giảm thiểu bất công, duy trì sự bình đẳng trong xã hội, bảo vệ môi trường, tạo cơ sở cho tăng trưởng và phát triển bền vững

Nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, bản chất, vai trò tài chính công không những giúp củng cố nhận thức mà còn sẽ cung cấp những luận cứ xác đáng, tạo cơ sở cho

việc nghiên cứu đổi mới cơ chế quản lý, chế độ, chính sách, hoặc đổi mới cơ cấu thu, chi của hệ thống tài chính công nhằm sử dụng hiệu quả các công cụ tài chính phù hợp với quá trình phát triển kinh tế thị trường, bảo đảm công bằng xã hội, tôn trọng lợi ích chính đáng của giai cấp cầm quyền và của nhân dân lao động

Tài chính công không chỉ thực hiện nghiên cứu các công cụ huy động nguồn lực

để tài trợ nhu cầu chi tiêu công mà còn mở rộng ra hơn nghiên cứu chính sách sử dụng các công cụ thuế, tín dụng, chi tiêu công (thông qua các nghiệp vụ đầu tư và hỗ trợ tài chính cho các khu vực kinh tế) để nhà nước can thiệp một cách hữu hiệu vào các lĩnh vực KT-XH nhằm thúc đẩy nền KT-XH phát triển theo định hướng của nhà nước

ra cho mỗi tổ chức đó và chúng chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó Do đó, mọi chủ thể kinh tế xã hội đều có những chính sách của mình

Theo quan niệm phổ biến, chính sách là phương thức hành động được chủ thể khẳng định và thực hiện nhằm giải quyết những vấn đề lặp đi lặp lại (Đoàn Thị Thu Hà

và Nguyễn Thị Ngọc Huyền, 2007) Chính sách xác định những chỉ dẫn chung cho quá trình ra quyết định Chúng vạch ra phạm vi hay giới hạn cho phép của các quyết định, nhắc nhở các nhà quản lý những quyết định nào là có thể và những quyết định nào là không thể Bằng cách đó, các chính sách hướng suy nghĩ và hành động của mọi thành viên trong tổ chức vào việc thực hiện các mục tiêu chung của tổ chức

Như vậy, có thể hiểu: Chính sách là phương thức hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình

* Khái niệm chính sách tài chính công

Thực tế phát triển của nền kinh tế thị trường hiện đại đã cho thấy nhà nước phải biết nắm lấy tài chính công để tác động trở lại đối với nền kinh tế mà quan trọng là điều chỉnh vĩ mô đảm bảo cho nền KT-XH phát triển ổn định và bền vững

Để sử dụng tốt công cụ tài chính công trong quản lý, điều tiết vĩ mô nền kinh tế, đòi hỏi nhà nước cần có một chính sách tài chính công thích hợp

“Chính sách tài chính công là hệ thống các quan điểm, chủ trương, biện pháp

của nhà nước trong việc sử dụng công cụ tài chính công để tác động vào quá trình hình thành và vận động của hệ thống tài chính và các quan hệ giữa chúng nhằm hướng vào thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội đã được vạch ra trong chiến lược phát triển từng giai đoạn của đất nước” (Sử Đình Thành, 2006, trang 318)

Thông qua chính sách tài chính công nhà nước thực hiện khai thác, động viên và

sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính công để kích thích tối đa sự vận động của nguồn lực khác của đất nước nhằm phục vụ cho sự nghiệp phát triển KT-XH, ổn định môi trường kinh tế vĩ mô và nâng cao tiềm lực của nền tài chính quốc gia

Có thể nói sức mạnh và hiệu quả của hệ thống quản lý vĩ mô của nhà nước không chỉ biểu hiện ở cơ cấu, chức năng của bộ máy mà còn ở chính sách sử dụng công cụ tài chính công mà qua đó nhà nước thực hiện sự can thiệp và điều khiển nền kinh tế vận động đến các mục tiêu KT-XH mong muốn

Chính sách tài chính công một mặt phản ánh các quan điểm chỉ đạo của chiến lược kinh tế, mặt khác phải xác lập môi trường vận hành các quan hệ tài chính nhằm hiện thực hóa các chính sách kinh tế, kích thích và điều tiết các quan hệ kinh tế vận động theo định hướng của nhà nước

1.1.2.2 Mục tiêu

Với tư cách là một công cụ của chính sách tài chính quốc gia, liên quan đến việc thực hiện phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính công nên vấn đề xuyên suốt của chiến lược đổi mới tài chính công phải thực hiện ba mục tiêu chiến lược:

- Tăng cường tiềm lực tài chính công, đồng thời tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể trong chi tiêu công để ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy kinh tế tăng trưởng bền vững

và đẩy nhanh tốc độ giảm nghèo

- Thiết lập cơ chế phân phối nguồn lực tài chính phù hợp với các mục tiêu ưu tiên của chiến lược tăng trưởng và giảm nghèo, ổn định môi trường bền vững và đảm bảo công bằng xã hội, phù hợp với cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa

- Nâng cao tính trách nhiệm, minh bạch trong quản lý chi tiêu công, đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực của những chương trình và cung cấp hàng hóa công cho xã hội; chi tiêu công thực sự trở thành thước đo năng lực, hiệu lực quản lý KT-XH của nhà nước

Ba mục tiêu này có quan hệ chặt chẽ với nhau Thiếu kỷ luật trong việc lựa chọn chính sách sẽ dẫn tới tình trạng không gắn kết giữa chính sách và nguồn lực Giữ kỷ luật tài chính tạo ra môi trường khuyến khích thực hiện tốt mục tiêu hai và ba Đến lượt mình thực hiện tốt các mục tiêu này lại tác động đến giữ kỷ luật tài chính

Chính vì vậy trong quyết định phê duyệt chiến lược tài chính đến năm 2020 tại Quyết định số 450/2012/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ nêu rõ: “Xây dựng nền tài chính quốc gia lành mạnh, đảm bảo giữ vững an ninh tài chính, ổn định kinh tế vĩ mô, tài chính - tiền tệ, tạo điều kiện thúc đẩy tăng trưởng kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế, giải quyết tốt các vấn đề an sinh xã hội; huy động, quản lý, phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính trong xã hội hiệu quả, công bằng; cải cách hành chính đồng bộ, toàn diện; đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực của công tác quản lý, giám sát tài chính.”

1.1.2.3 Các quan điểm cơ bản

Việc xây dựng và thực hiện Chiến lược Tài chính đến năm 2020 được gắn với ba quan điểm chủ đạo sau:

- Tài chính là huyết mạch của nền kinh tế, có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy, mở đường nhằm thực hiện phát triển nhanh, bền vững gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế

- Phát triển nền tài chính quốc gia theo hướng hiệu quả, toàn diện, hợp lý và công bằng, trong đó ưu tiên nâng cao hiệu quả là nội dung xuyên suốt trong toàn bộ thời kỳ chiến lược

- Quản lý tài chính bằng pháp luật, đảm bảo tính thống nhất, minh bạch, kỷ cương, kỷ luật tài chính và hiện đại hóa nền tài chính quốc gia

1.1.2.4 Nội dung của chính sách tài chính công

Chính sách tài chính công là bộ phận của chính sách kinh tế, nó sử dụng tổng thể các công cụ của hệ thống tài chính nhằm khai thác, động viên và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính của đất nước phục vụ cho sự nghiệp phát triển KT-XH Để đạt

được hiệu quả cao trong định hướng hoạt động tài chính, chính sách tài chính công lại bao gồm các chính sách tài chính bộ phận Do đó, nội dung chính sách tài chính công bao gồm các nội dung cơ bản sau:

Trong hệ thống tài chính công, NSNN có vị trí quan trọng đặc biệt Hoạt động quản lý KT-XH của Nhà nước phụ thuộc vào khả năng và hiệu quả hoạt động của ngân sách Do đó, chính sách tài chính công nhằm hướng vào việc huy động vốn cho NSNN một cách vững chắc, ổn định nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định Các chính sách sử dụng các công cụ về thuế; công trái; chi tiêu công; tài trợ… Chính sách huy động và sử dụng vốn: Để đảm bảo nguồn vốn cho đầu tư phát triển, Chính phủ cần đưa ra các định hướng huy động vốn đầu tư trong nước, nước ngoài

và định hướng sử dụng vốn hợp lý, có hiệu quả

1.1.3 Ngân sách nhà nước

1.1.3.1 Khái niệm ngân sách nhà nước

Từ “ngân sách” được lấy ra từ thuật ngữ “budget” một từ tiếng Anh thời trung cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa những khoản tiền cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường sá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách biệt nhau Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này từ đó nảy sinh khái niệm NSNN

Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một

kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là NSNN

Điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước Cộng hoà XHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 cũng khẳng định:

“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước

có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Về bản chất của NSNN, đằng sau những con số thu, chi đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong

và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách

1.1.3.2 Hệ thống ngân sách nhà nước

Hệ thống NSNN là tổng thể ngân sách của các cấp chính quyền nhà nước có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách

Tổ chức hệ thống ngân sách chịu tác động bởi nhiều yếu tố mà trước hết đó là chế độ xã hội của một nhà nước và phân chia lãnh thổ hành chính Thông thường ở các nước hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính

Ở nước ta với mô hình nhà nước thống nhất nên hệ thống ngân sách được tổ chức theo hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách của các cấp chính quyền địa phương Ngân sách Trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay ngân sách địa phương bao gồm: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã)

Hình 1.1: Hệ thống NSNN Việt Nam

(Nguồn: Dương Đăng Chinh và Phạm Văn Khoan, 2009, trang 79)

Hệ thống NSNN Việt Nam được tổ chức và quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung và dân chủ, thể hiện:

- Tính thống nhất: Đòi hỏi các khâu trong hệ thống ngân sách phải hợp thành một thể thống nhất, biểu hiện các cấp ngân sách có cùng nguồn thu, cùng định mức chi tiêu

và cùng thực hiện một quá trình ngân sách

- Tính tập trung: Thể hiện ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn thu lớn và các nhiệm vụ chi quan trọng Ngân sách cấp dưới chịu sự chi phối của ngân sách cấp trên và được trợ cấp từ ngân sách cấp trên nhằm đảm bảo cân đối của ngân sách cấp mình

- Tính dân chủ: Dự toán và quyết toán ngân sách phải được tổng hợp từ ngân sách cấp dưới, đồng thời mỗi cấp chính quyền có một ngân sách và được quyền chi phối ngân sách cấp mình

1.1.3.3 Thu chi ngân sách nhà nước

Thu chi ngân sách là hoạt động chính của hệ thống NSNN Các quy định của pháp luật về NSNN phần lớn đều đề cập tới hoạt động thu chi ngân sách, nguyên tắc, trình tự và định mức thu chi

Hoạt động thu ngân sách nhà nước là hoạt động tạo lập nguồn vốn của NSNN Thu NSNN bao gồm những khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của Nhà nước Về mặt bản chất, thu NSNN là hệ thống những quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của mình Thu NSNN chỉ bao gồm những khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp

Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật ngân sách năm 2002 thì: “Thu NSNN bao

gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức cá nhân; các khoản viện trợ; và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật"

Khác với thu NSNN, chi NS là hoạt động phân phối sử dụng nguồn NSNN Chi NSNN là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách, là quá trình phân phối nguồn tiền tệ

nằm trong quỹ NSNN để chi vào những mục đích khác nhau Chi ngân sách là phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán ngân sách đã được chủ thể quyền lực quyết định nhằm duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước và đảm bảo nhà nước thực hiện

được các chức năng của mình (Nguyễn Văn Tuyến và đtg,2008)

Theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật NSNN năm 2002 thì: “Chi NSNN bao

gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”

Chi NSNN là hoạt động phân phối và sử dụng quỹ NSNN, hoạt động này chỉ có thể thực hiện trên cơ sở quy định pháp luật và dự toán ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nước quyết định Đây là một nội dung quan trọng quyết định đến hiệu quả quản lý nhà nước của bộ máy nhà nước nên nó phải được thông qua theo nguyên tắc tập thể bằng một quá trình nghiêm ngặt Mọi hoạt động chi ngân sách phải được thực hiện trên cơ sở dự toán do quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp quyết định Mục tiêu cơ bản của chi NSNN là đáp ứng nhu cầu về tài chính cho sự hoạt động của bộ máy nhà nước, đảm bảo cho nhà nước thực hiện được chức năng và nhiệm vụ của mình

Theo quy định của pháp luật hiện hành ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho NS xã; hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NS các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn

NSĐP có vai trò vô cùng quan trọng đối với sự phát triển của địa phương nói riêng và của cả nước nói chung NSĐP cung cấp các phương tiện, vật chất nhằm đảm bảo cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy chính quyền ở địa phương Mặt khác NSĐP cũng góp phần làm lành mạnh hóa tài chính địa phương và tài chính quốc gia, là công cụ đặc biệt để địa phương quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội ở địa phương Cũng giống như NSNN, thu NSĐP tức là việc địa phương huy động những khoản tiền vào ngân sách nhằm đảm bảo nhu cầu chi tiêu của địa phương Hoạt động thu được diễn ra theo quy định chung của pháp luật về ngân sách, đồng thời phải phù hợp với hướng dẫn, quy định của ngân sách cấp trên trực tiếp

Chi ngân sách địa phương là toàn bộ các khoản chi của chính quyền địa phương được thực hiện trong một thời kỳ để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình Như vậy, thu chi ngân sách địa phương là hoạt động của ngân sách địa phương trong quá trình tạo lập và phân phối nguồn quỹ từ ngân sách trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương, cũng như tạo nguồn lực làm cơ sở

để phát triển địa phương Thu chi ngân sách địa phương là một bộ phận của thu chi NSNN, do đó nó mang đầy đủ những đặc điểm của thu chi NSNN, phải thực hiện theo những quy định cụ thể của pháp luật, được tiến hành bởi chủ thể đặc biệt là cơ quan nhà nước có thẩm quyền Bên cạnh đó thu chi NSĐP cũng có những đặc điểm riêng biệt như chỉ được tiến hành trong phạm vi của địa phương, mang tính chất địa phương Thu chi NSĐP được vận dụng linh hoạt tại từng địa phương nên nó sẽ mang đặc điểm của địa phương mình Tóm lại thu chi ngân sách địa phương là phương thức mà chính quyền địa phương sử dụng để tạo lập và phân phối nguồn quỹ nhằm thực hiện chức năng và chính quyền của địa phương

1.1.3.4 Tính bền vững của ngân sách

Dưới góc độ tài chính, sự ổn định, bền vững của NSNN sẽ mang lại những nguồn thu, nhất là những nguồn thu từ nội bộ nền kinh tế cho ngân sách ngày càng tăng, có khả năng đáp ứng được các nhu cầu chi một cách thuận lợi, tạo đủ nguồn cho nhà nước thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH trong từng giai đoạn (Vương Đình Huệ, 2009) Bền vững của NSNN (fiscal sustainability) là một khái niệm để chỉ một ngân sách luôn có khả năng cung cấp cho nhà nước những công cụ tài chính khả dụng, trong bất cứ tình huống nào, thu - chi NSNN đều được kiểm soát một cách chủ động, trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn đều không đẩy nhà nước vào tình trạng vỡ nợ (Vũ Đình Ánh, 2003)

Bền vững ngân sách là trạng thái mà ở đó thu, chi ngân sách của Nhà nước được kiểm soát một cách chủ động, đảm bảo Nhà nước có khả năng thực hiện được các nghĩa vụ tài chính theo cam kết Đảm bảo bền vững ngân sách có ý nghĩa rất quan trọng giúp an toàn vĩ mô chung của nền kinh tế

Từ khái niệm NSNN bền vững có thể thấy, mối quan hệ biện chứng giữa NSNN bền vững gắn với thu ngân sách bền vững, thể hiện ở các yếu tố: nguồn thu luôn ổn định, cơ cấu thu hợp lý, quy mô số thu liên tục tăng trưởng và thay đổi theo không gian Khi đề cập đến bền vững ngân sách thì bền vững về thu ngân sách có vai trò đặc biệt quan trọng Mức độ bền vững của thu ngân sách thường được đánh giá thông qua

các tiêu chí về quy mô thu và cơ cấu nguồn thu ngân sách Để có được một nguồn thu

ổn định, hệ thống thu ngân sách phải có kết cấu phù hợp, có sự cân đối về cơ cấu thu giữa các khoản thu Xét về tổng thể, quy mô thu ngân sách phụ thuộc vào cả những nhân tố bên trong và bên ngoài của hệ thống thuế Các yếu tố bên ngoài hệ thống thuế bao gồm: Mức độ phát triển; độ mở của nền kinh tế; cơ cấu các ngành kinh tế và các yếu tố về thể chế Các nhân tố bên trong bao gồm: Cách thức cấu trúc của hệ thống thuế; thuế suất và cơ sở tính thuế của từng sắc thuế; hiệu quả của công tác tổ chức thu thuế Trong đó, cách thức thiết kế của hệ thống thuế có vai trò rất quan trọng Động viên nguồn thu vào thuế quá cao có thể làm giảm động cơ tiêu dùng, không khuyến khích sản xuất và rất khó đảm bảo được “tính bền vững” của quy mô thu ngân sách

Có nhiều khái niệm về tính bền vững của ngân sách, theo Schick (2005) thì ngân sách bền vững phải đảm bảo 4 yếu tố: (i) tình trạng có thể trả được nợ - khả năng của chính phủ trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính; (ii) tăng trưởng - chính sách chi tiêu đảm bảo cho kinh tế tăng trưởng; (iii) Ổn định - khả năng của chính phủ trong việc đáp ứng các nghĩa vụ trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; (iv) Công bằng - khả năng của chính phủ trong việc chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai

Tính bền vững ngân sách theo cách tiếp cận của Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000) là “tình trạng ngân sách có thể duy trì được trong trung hạn mà không làm tăng thái quá tổng gánh nặng nợ và ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô hay không”

Tính bền vững của ngân sách theo nhiều nghiên cứu khác được tiếp cận theo cơ cấu thu, chi ngân sách Có thể chia thu ngân sách ra thành các khoản thu được phân chia, thu thường xuyên và thu bất thường (thu đặc biệt), các khoản chi cũng được phân chia thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển

Các khoản thu được phân chia đem lại thu nhập bền vững cho ngân sách Thu thường xuyên là một dạng thu nhập bền vững trong khi thu đặc biệt là loại thu nhập bất thường và do đó không bền vững Trong khoản thu thường xuyên thì thu về lệ phí môn bài và trước bạ không phải nguồn thu bền vững và giảm dần theo thời gian Các khoản thu đặc biệt như thu từ bán nhà và quyền sử dụng đất lại không bền vững (Rosengard và đtg, 2006)

Tương tự theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì các khoản thu

từ chuyển đổi đất không bền vững vì nguồn thu này sớm muộn cũng sẽ cạn, còn thu từ

xổ số kiến thiết là khoản thu không tạo ra “giá trị gia tăng” Ngoài ra, Vũ Thành Tự Anh và đtg(2011) cho rằng sự sẵn có của nguồn tài nguyên hay vị trí địa lý có thể đóng góp cho sự thịnh vượng cũng chỉ có giới hạn Do đó, nguồn thu từ thuế tài nguyên là không bền vững

Từ giác độ cơ cấu, thu NSNN bền vững phải dựa vào một cơ cấu thu mà ở đó nguồn thu từ các hoạt động sản xuất - kinh doanh và tiêu dùng trong nước là nền tảng Một hệ thống thu ngân sách bền vững cũng đồng thời phải đảm bảo được sự cân bằng

về cơ cấu giữa thuế gián thu (thu vào tiêu dùng), thuế trực thu (thu vào thu nhập) và thuế thu vào tài sản Hiện nay, xu hướng chung của các nước là tiến tới dựa nhiều hơn vào các khoản thuế tiêu dùng, đặc biệt là thuế giá trị gia tăng (GTGT) Tính ổn định của quy mô các khoản thu từ thuế tiêu dùng được xem là cao hơn so với các khoản thu

từ thuế thu nhập Việc dịch chuyển này cũng là hệ quả của quá trình hội nhập khi mà các hàng rào đối với sự di chuyển của vốn và lao động từng bước được dỡ bỏ, các nước đã phải liên tục điều chỉnh giảm mức độ động viên các sắc thuế thu nhập, bao gồm cả thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) và thuế thu nhập cá nhân (TNCN) để đảm bảo tính cạnh tranh của môi trường đầu tư Đồng thời, cơ cấu thu ngân sách bền vững cũng phải hạn chế sự phụ thuộc vào các khoản thu chịu nhiều tác động của các yếu tố ngoại sinh, các khoản thu không thường xuyên Các khoản thu không thường xuyên như thu từ vốn, từ tài nguyên cần phải có những thiết chế phù hợp về cách thức

sử dụng, trong đó cần phải hạn chế tối đa việc sử dụng các khoản thu này trong việc đáp ứng các nhu cầu chi thường xuyên

Cùng với thu ngân sách, chi ngân sách cũng là một thành tố quan trọng đảm bảo tính bền vững ngân sách Tuy nhiên, khác với thu ngân sách, quy mô và mức độ chi ngân sách phụ thuộc nhiều vào “ý chí” của Chính phủ, thiết chế và cách thức tổ chức chính quyền ở mỗi nước và vì thế cũng rất khác nhau Để đảm bảo tính bền vững của chi ngân sách, yêu cầu đặt ra là phải xác định được quy mô chi ngân sách phù hợp,

đảm bảo tính hiệu quả trong chính sách chi ngân sách (Trương Bá Tuấn, 2015)

1.1.3.5 Cấu trúc thu, chi ngân sách

Cấu trúc thu, chi ngân sách được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau Theo Luật Ngân sách, các khoản thu NSNN bao gồm: các khoản thu NSTƯ hưởng 100%,

các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTƯ và NSĐP và nguồn thu NSĐP hưởng 100% Ngoài ra còn có các khoản thu huy động từ đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng Cơ cấu chi NSNN bao gồm: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi trả nợ và các khoản chi khác

Còn theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì cơ cấu ngân sách “là phần đóng góp của nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ trong GDP của tỉnh Cơ cấu ngân sách của một tỉnh phản ánh mục tiêu phát triển của tỉnh đó cũng như các lợi thế cạnh tranh so với các tỉnh khác”

Ngoài ra, theo cách tiếp cận khác cơ cấu thu ngân sách còn được thể hiện theo các lĩnh vực, ngành nghề sản xuất, kinh doanh Cơ cấu thu NSNN được Bộ Tài chính

sử dụng được chia theo loại hình doanh nghiệp như doanh nghiệp nhà nước (DNNN), doanh nghiệp tư nhân (DNTN), doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI), khu vực công, thương nghiệp, dịch vụ ngoài quốc doanh

1.1.3.6 Cân đối ngân sách

Nguyên tắc vàng (golden rule) của cân bằng ngân sách là dùng doanh thu từ thuế

để tài trợ cho các khoản chi tiêu thường xuyên của chính phủ và vay mượn (dưới dạng phát hành trái phiếu) để tài trợ cho các khoản đầu tư công Ngụ ý ở đây là việc đi vay

để chi tiêu sẽ không thể tạo ra nguồn tiền cho việc trả nợ trong tương lai, ảnh hưởng đến tính an toàn của nợ công Thay vào đó, việc đi vay chỉ được dùng để tài trợ cho các dự án đầu tư có khả năng thu hồi vốn hoặc ít nhất là cũng tạo ra năng lực sản xuất cho nền kinh tế

Thể hiện ngân sách cân bằng khi các khoản thu từ thuế đủ bù đắp cho các khoản chi tiêu thường xuyên Bên cạnh đó, Luật Ngân sách cũng đề cập đến tính cân đối của ngân sách khi tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy cao vào chi đầu tư phát triển

Theo Trương Bá Tuấn (2015), các nhiệm vụ chi thường xuyên cần phải được trang trải đủ bằng các nguồn thu thường xuyên, hay nói cách khác, phải đảm bảo

“nguyên tắc vàng” trong cân đối ngân sách Tuy nhiên, nếu không làm rõ ranh giới giữa thu thường xuyên và thu không thường xuyên, việc tuân thủ nguyên tắc này trong nhiều trường hợp cũng chỉ mang tính hình thức Ở một số nước, trong đó có Việt Nam,

đang xếp thu từ tài nguyên vào nhóm các khoản thu từ thuế (thu thường xuyên), song

về bản chất khoản thu này có tính chất thu từ vốn nhiều hơn là khoản thu thường xuyên, do đây là khoản thu không tái tạo và nguồn cung về tài nguyên là hữu hạn Việc

sử dụng số tăng thu “đột biến” từ các khoản thu có tính chất một lần hoặc các khoản thu hữu hạn (ví dụ: thu từ tài sản, từ tài nguyên) để đảm bảo nguồn cho việc xây dựng các chính sách chi thường xuyên mới có thể tạo ra các rủi ro về đảm bảo nguồn trong tương lai Đây là những khoản thu thường có biến động lớn và hữu hạn, trong khi các cam kết về chi thường xuyên thường không dễ cắt giảm trong trường hợp có biến động dẫn đến quy mô thu ngân sách giảm

1.1.3.7 Vấn đề phân cấp ngân sách

Phân cấp ngân sách là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định và quản lý hoạt động thu, chi ngân sách từ Trung ương đến địa phương, nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ được pháp luật quy định

Hình 1.2 Nội dung phân cấp ngân sách

(Nguồn: Nguyễn Thị Huyền, 2013)

Phân cấp ngân sách là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp Trung ương đến các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và quản lý NSNN, đảm bảo cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình

Phân cấp quản lý NSNN được nhìn nhận như là một biện pháp quản lý hoạt động của NSNN Thực chất của việc phân cấp quản lý NSNN là việc phân chia trách nhiệm, quyền hạn trong quản lý hoạt động của NSNN cho các cấp chính quyền nhằm làm cho hoạt động của NSNN lành mạnh và đạt hiệu quả cao Phân cấp hoạt động quản lý thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ

Theo thông lệ quốc tế, phân cấp ngân sách bao gồm các nội dung sau:

quan trọng nhất trong phân cấp ngân sách là việc xác định những điều sẽ phân cấp cho chính quyền địa phương, bao gồm nhiệm vụ chi và khả năng về nguồn thu Lợi ích tiềm năng của việc phân cấp trách nhiệm chi cho cấp chính quyền cấp dưới là tăng hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công, giảm chi phí thông tin và giao dịch Tuy nhiên, nếu phân cấp ngân sách không đi kèm với việc nâng cao khả năng của bộ máy chính quyền địa phương, nâng cao trách nhiệm giải trình, thì có thể dẫn tới tham nhũng và việc cung cấp hàng hóa công không hiệu quả

được chức năng, chính quyền địa phương sẽ được giao quyền quyết định cơ bản về nguồn thu để đảm bảo thực hiện các chức năng này, bao gồm các khoản thu được phân chia, không phân chia và các khoản thu chuyển giao

phủ trung ương còn có các nguồn lực bổ sung thông qua một hệ thống tài chính ngân sách của Chính phủ/hoặc tài trợ

(iv) Chính quyền địa phương có thể được phép đi vay (từ chính quyền trung ương

hoặc từ thị trường tài chính) để tài trợ thâm hụt trong chi tiêu ngân sách

Như vậy, bốn nội dung phân cấp ngân sách nêu trên có tác động qua lại với nhau Trong đó, phân cấp nhiệm vụ chi cho mỗi cấp chính quyền; đồng thời để thực hiện được nhiệm vụ chi thì việc đảm bảo nguồn lực tạo tính chủ động cho địa phương là hết sức quan trọng, bao gồm nguồn thu từ ba lĩnh vực quan trọng: thuế, phí, lệ phí; các khoản bổ sung cân đối từ chính quyền trung ương và quyền tự chủ của chính quyền địa phương đối với việc vay nợ trong khuôn khổ kỷ luật tài khóa tổng thể

Tư tưởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN (2002) là: Phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ thu chi cho mỗi cấp Ngân sách (Phụ lục 3: Chính

sách phân cấp thu, chi ngân sách tại Việt Nam)

ổn định cho Ngân sách Trung ương, đồng thời tạo cho Ngân sách địa phương có nguồn thu gắn với địa bàn Trên tinh thần đó nguồn thu được chia thành 3 loại:

+ Các khoản thu Ngân sách Trung ương hưởng 100%

+ Các khoản thu Ngân sách địa phương hưởng 100%

+ Các khoản thu điều tiết theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa trung ương và địa phương

+ Ngân sách trung ương đảm bảo nhu cầu chi cho việc thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia

+ Ngân sách địa phương đảm bảo nhu cầu chi cho việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý

Các nghiên cứu trước về phân cấp ngân sách đã chỉ ra rằng sự phân cấp nói chung trong đó có phân cấp ngân sách là một tất yếu khi xu hướng quản lý công dần thay đổi, chuyển từ nền kinh tế đóng sang nền kinh tế toàn cầu hóa Sự phân cấp sẽ đem lại cho các địa phương tính chủ động, đem lại hiệu quả, bền vững cho phát triển kinh tế, tăng cường sự tham gia của người dân đối với hoạt động của cấp chính quyền Phân cấp quản lý ngân sách mang lại những cơ hội to lớn cho chính quyền địa phương:

“việc địa phương quản lý ngân sách có thể dẫn đến huy động và phân bổ nguồn lực tốt hơn; các dịch vụ cung ứng sẽ phù hợp hơn và đáp ứng tốt nhu cầu và mong muốn của người dân địa phương; và việc cung ứng dịch vụ cũng hiệu quả hơn ứng với điều kiện

và tình huống cụ thể của địa phương” (Phạm Lan Hương, 2006)

Việc tăng quyền chủ động cho các địa phương có điều kiện phát triển ổn định thông qua xác lập tỉ lệ điều tiết cố định theo Luật NSNN sẽ góp phần tạo ra sự ổn định

về tài chính cho NSĐP Đây cũng là tiền đề quan trọng để giảm bớt sự lệ thuộc của các địa phương vào NSTƯ và tăng cường giám sát chi NSNN tại các địa phương Cần xác định thẩm quyền quyết định và trách nhiệm cụ thể của cơ quan, tổ chức và người đứng đầu trong Luật NSNN là căn cứ phòng ngừa vi phạm và nâng cao hiệu quả và trách

nhiệm đối với sử dụng NSNN (Phạm Thị Giang Thu, 2011)

Tuy nhiên, phân cấp ngân sách một mặt đem lại nhiều cơ hội mở rộng nguồn lực hơn cho các địa phương có tiềm năng phát triển, mặt khác làm cho các tỉnh phát triển kém hiệu quả phải chịu sự phụ thuộc nhiều vào trợ cấp của NSTƯ (Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh, 2008) Khi nguồn thu từ thuế không đủ đáp ứng cho nhu cầu chi ngân sách thì phải đi vay, đối với NSĐP nếu thu địa phương và thu chia sẻ không

đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngân sách sẽ được trợ cấp bởi ngân sách cấp trên Mục tiêu của trợ cấp ngân sách nhằm đảm bảo: (i) Về kinh tế, đảm bảo nguồn lực được phân bổ có hiệu quả, và góp phần tăng hiệu quả trong thu thuế; (ii) Về xã hội, nhằm đảm bảo công bằng dọc và công bằng ngang thông qua phân phối lại thu nhập giữa các địa phương (iii) Về chính trị/thể chế, nhằm đảm bảo quản trị nhà nước tốt và ổn định chính trị quốc gia

1.2 Cơ sở lý luận về chính sách phát triển kinh tế - xã hội

1.2.1 Khái niệm chính sách phát triển kinh tế- xã hội

Khái niệm chính sách KT-XH theo nghĩa rộng

Xét theo nghĩa rộng, chính sách KT-XH là tổng thể các quan điểm, tư tưởng phát triển, những mục tiêu tổng quát và những phương thức cơ bản để thực hiện mục tiêu phát triển của đất nước

Chính sách theo quan niệm trên là đường lối phát triển KT-XH của đất nước Ở Việt Nam, đường lối do Đảng Cộng sản Việt Nam - lực lượng chính trị lãnh đạo Nhà nước và xã hội xây dựng Các quan điểm, tư tưởng phát triển của đất nước là nguyên tắc thể hiện bản chất của chế độ xã hội được dùng làm cơ sở để xem xét mọi vấn đề trong tiến trình xây dựng đất nước Đánh mất nó Nhà nước và xã hội sẽ bị biến chất Các quan điểm còn là kim chỉ nam cho hoạt động của tất cả các phân hệ trong xã hội (lĩnh vực, ngành, địa phương) Nó là chuẩn mực để lựa chọn các mục tiêu bộ phận và các mục tiêu ưu tiên cho từng giai đoạn phát triển, đảm bảo không gây tổn hại tới mục tiêu chung, lợi ích chung của cả đất nước

Quan điểm phát triển của đất nước ta hiện nay là:

- Phát triển đất nước theo định hưóng xã hội chủ nghĩa, đảm bảo vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội

- Phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần

- Tiến hành sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hóa đất nước

- Tiến hành đa dạng hóa, đa phương hóa các mối quan hệ đối ngoại

- Lấy giáo dục, đào tạo và khoa học, công nghệ làm quốc sách hàng đầu

- Gắn đổi mới kinh tế với đổi mới chính trị

- Kết hợp hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với thực hiện các chính sách công bằng xã hội

Mục tiêu tổng quát của đất nước ta giai đoạn 2016-2020: “… Đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới; phát triển kinh tế nhanh, bền vững, phấn đấu sớm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại Nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân… Giữ gìn hòa bình, ổn định, chủ động và tích cực hội nhập quốc tế để phát triển đất nước; nâng cao vị thế và uy tín của Việt Nam trong khu vực và trên thế giới.” (Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII Đảng Cộng sản Việt Nam; 2016)

Khái niệm chính sách KT-XH theo nghĩa hẹp

Có rất nhiều khái niệm khác nhau về chính sách KT-XH (chính sách công)

Định nghĩa một cách đơn giản, chính sách công là một hành động nào đó mà Nhà nước lựa chọn thực hiện hoặc không thực hiện hay chính sách công là phương thức hành động được Nhà nước tuyên bố và thực hiện nhằm giải quyết những vấn đề lặp đi lặp lại

"Chính sách KT-XH (chính sách công) là quyết sách của Nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chín muồi đặt ra trong đời sống KT-XH của đất nước, thông qua hoạt động thực thi của các ngành, các cấp có liên quan trong bộ máy Nhà nước"( Nguyễn Duy Gia, 1998)

"Chính sách KT-XH là tổng thể các quan điểm, các chuẩn mực các biện pháp và các thủ thuật mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các đối tượng và khách thể quản lý nhằm đạt đến các mục tiêu trong số những mục tiêu chiến lược chung của đất nước” (Lê Văn Được, 1991)

Tóm lại: “Chính sách KT-XH là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các giải pháp

và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các chủ thể KT-XH nhằm giải quyết

vấn đề chính sách, thực hiện những mục tiêu nhất định theo định hướng mục tiêu tổng thể của đất nước” (Đoàn Thị Thu Hà và Nguyễn Thị Ngọc Huyền, 2007, trang 23)

Các chính sách KT-XH với nội dung như là một công cụ quản lý của Nhà nước, các chính sách đó còn được gọi là các chính sách công

1.2.2 Đặc trưng cơ bản của chính sách phát triển kinh tế- xã hội

Giáo trình chính sách KT-XH, các tác giả đã nêu ra những đặc trưng trong mỗi luận cứ phản ánh chính sách KT-XH từ các góc độ khác nhau, song đều hàm chứa những nội dung thể hiện bản chất của chính sách công, có thể tóm lược một số đặc trưng cơ bản như sau:

- Có một cấp thẩm quyền ban hành

- Mang lợi ích công

- Mọi người đều có quyền tiếp cận (công khai, minh bạch)

- Nhìn chung là bắt buộc thi hành (tuy nhiên cũng có những hình thức không mang tính bắt buộc, thường là các chính sách khuyến khích, hỗ trợ)

- Thường thể hiện dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật, liên quan đến nhau và mang tính hành động, tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống KT-

hiệu lực quản lý của nhà nước trên lĩnh vực của đời sống xã hội

Là một bộ phận của hệ thống chính sách, chính sách tài chính công một mặt chịu tác động của chiến lược phát triển KT-XH, mặt khác là động lực hỗ trợ cho quá trình phát triển đó

Sự phối hợp chặt chẽ giữa các chính sách tài chính công và chính sách KT-XH

sẽ tạo điều kiện phát huy nội lực, gắn kết toàn dân, tạo động lực và nguồn sức mạnh để phát triển đất nước nhanh, hiệu quả và bền vững

Chính sách KT-XH không thể thoát ly khỏi chính sách tài chính công ở tầm vĩ

mô Khi chính sách tài chính công phù hợp hay tương thích với chính sách phát triển

KT-XH sẽ có tác động tích cực, thúc đẩy sự phát triển cũng như tiến bộ xã hội và trong trường hợp không tương thích sẽ có tác động ngược lại

1.4 Tài chính công và chính sách phát triển kinh tế - xã hội của một số quốc gia và địa phương 1.4.1 Kinh nghiệm của một số quốc gia

Theo nghiên cứu của Võ Văn Hợp, (2013) và tài liệu chuyên đề chuyên sâu của Trung tâm bồi dưỡng Đại biểu Dân cử, (2014) với kinh nghiệm của Mỹ và Trung Quốc trong thi hành chính sách ngân sách

* Mỹ: Kinh nghiệm thi hành chính sách kinh tế nói chung và chính sách ngân

sách nói riêng

Kinh tế Mỹ được mô tả như là một hệ thống thị trường tự do, năng động Huy động phân bổ nguồn lực tài chính trong nền kinh tế là do thị trường quyết định Tuy vậy, Chính phủ Mỹ rất coi trọng việc quản lý cân đối ngân sách và đảm bảo thu ngân sách bền vững:

Các vấn đề kiểm soát thu chi ngân sách trong lý thuyết của Keynes đã được Chính phủ Mỹ vận dụng triệt để Chính phủ đã đầu tư về cả tri thức và vật chất để thúc đẩy nền kinh tế Từ sau cuộc đại khủng hoảng (1929-1933) cho đến cuối thập kỷ 60, nền kinh tế Mỹ phát triển như vũ bão Các vấn đề kiểm soát thu chi ngân sách trong lý thuyết của Keynes đã được Chính phủ Mỹ vận dụng triệt để Chính phủ đã đầu tư về

cả tri thức và vật chất để thúc đẩy nền kinh tế, tính trung bình (1950-1980) tỷ lệ chi kinh tế trong tổng chi ngân sách ở mức 13-15% Bên cạnh đó, Chính phủ không ngừng giảm thuế thu nhập công ty, tạo điều kiện cho các nhà kinh doanh tăng đầu tư

Mục tiêu đầu tiên là đưa nền kinh tế tăng trưởng đủ nhanh mang lại nhiều việc làm cho mọi người…thành lập thêm nhiều doanh nghiệp nhỏ, nhiều công ty đầu tư để

mở rộng kinh doanh và có thêm nhiều người sử dụng lao động với quan niệm cho rằng công ăn việc làm đầy đủ khi nền kinh tế phát triển, nền kinh tế phát triển khi người dân

có nhiều tiền để tiêu dùng và đầu tư Vì vậy, về chính sách tài khoá cần phải giảm thuế cho những khoản tiêu dùng và đầu tư của người dân, trên tinh thần đó năm 2003 tất cả những người nộp thuế thu nhập đều được giảm Với những tư tưởng chỉ đạo trong thông điệp năm 2003 của Tổng thống Bush cho thấy: Để giải quyết vấn đề thâm hụt ngân sách, đảm bảo tính bền vững của NSNN về lâu dài phải thúc đẩy phát triển kinh