Kinh nghiệm quốc tế về REDD+ và các quỹ lâm nghiệp quốc gia

1 Giới thiệu 1.1 Thông tin chung Tại kỳ họp thứ 16 Hội nghị các bên COP16, Công ước khung của LHQ về Biến đổi khí hậu UNFCCC, các bên nhất trí về việc thực hiện REDD+ thông qua một phươ

Kinh nghi ệm quốc tế về REDD+

Vi ệt Nam

Giảm phát thải từ rừng ở khu vực châu Á (LEAF)

Hiệp định hợp tác: AID-486-A-11-00005

Kinh nghiệm quốc tế về REDD+ và các quỹ lâm nghiệp quốc gia

Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID)

Phái đoàn Phát triển Khu vực châu Á (RDMA), Bangkok, Thailand

Đệ trình bởi:

Winrock International Ngày đệ trình:

16th July 2013

Chương trình Giảm phát thải từ rừng ở khu vực châu Á (LEAF) là một chương trình hợp tác

5 năm, do Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) thông qua Phái đoàn Phát triển Khu vực châu Á (RDMA) tài trợ Chương trình LEAF được tổ chức Winrock International (Winrock) thực hiện, với sự phối hợp với các đối tác chính là Tổ chức phát triển Hà Lan (SNV), Climate Focus và Trung tâm vì Con người và Rừng (RECOFTC) Chương trình LEAF bắt đầu triển khai từ năm 2011 và sẽ tiếp tục đến năm 2016

1 Giới thiệu 1

1.1 Thông tin chung 1

1.2 Vai trò và chức năng của các quỹ REDD+ quốc gia 2

2 Đánh giá kinh nghiệm và so sánh với các quỹ quốc tế 4

2.1 Cấu trúc quỹ 9

2.2 Quản trị và quản lý quỹ 10

2.3 Đầu tư tiền quỹ 13

2.4 Tính hợp thức và các tiêu chí lựa chọn 14

2.5 Công tác đánh giá và “Theo dõi – Báo cáo – Thẩm định” (MRV) 16

2.6 Các biện pháp bảo đảm an toàn về xã hội và môi trường 18

2.7 Các yêu cầu cụ thể của nhà tài trợ 19

1 Giới thiệu

1.1 Thông tin chung

Tại kỳ họp thứ 16 Hội nghị các bên (COP16), Công ước khung của LHQ về Biến đổi khí hậu (UNFCCC), các bên nhất trí về việc thực hiện REDD+ thông qua một phương pháp tiếp cận theo giai đoạn, bắt đầu với các hoạt động chuẩn bị trước khi chuyển sang các giai đoạn trình diễn, và cuối cùng là các hoạt động định hướng dựa trên kết quả được theo dõi, báo cáo và thẩm định (MRV) một cách đầy đủ và toàn diện Trong khi ở quy mô quốc tế, cho đến nay phần lớn các hoạt động REDD+ được tập trung vào các hoạt động chuẩn bị, thì sự thay đổi gần đây của nhiều quốc gia trong việc thí điểm chi trả theo kết quả cho thấy sự cần thiết phải xây dựng các phương pháp có hiệu quả, hiệu lực để tiếp nhận, quản lý và giải ngân kinh phí

Việt Nam với những bước tiến nhanh chóng trong việc thực hiện REDD+ đang kỳ vọng

sẽ là một trong những quốc gia châu Á đầu tiên nhận được khoản chi trả cho các kết quả của mình Trong bối cảnh này, một quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Quyết định số 799/QĐ-TTg ngày 27/06/2012) quy định về việc thành lập Quỹ REDD + thuộc Quỹ bảo vệ

và phát triển rừng Việt Nam (VNFF) theo đó Tổng cục Lâm nghiệp (VNFOREST) đã chỉ đạo các cơ quan liên quan chuẩn bị đề cương thành lập quỹ để trình Chính phủ phê duyệt trong năm 2013

Báo cáo này là bước đầu tiên trong số các hoạt động mà Chương trình LEAF sẽ hỗ trợ chính phủ Việt Nam trong việc thiết lập Quỹ REDD+ Mục đích của báo cáo là đúc rút kinh nghiệm và bài học thực tiễn từ các quỹ quốc gia hoặc khu vực với mục đích tương

tự như quỹ REDD+ của Việt Nam, trong đó bao gồm một số quỹ REDD+ mới ra đời hoặc quỹ về khí hậu, và cả các quỹ về bảo vệ rừng hoặc môi trường đã hoạt động trong vài thập kỷ

Báo cáo này sẽ tập trung phân tích so sánh của các khía cạnh hoạt động của quỹ REDD+ hoặc quỹ lâm nghiệp Chúng tôi nhận thấy rằng các điều kiện kinh tế vĩ mô và các ngành là rất trọng yếu đối với quyết định của các nhà tài trợ và các tổ chức khu vực

tư nhân để xử lý các khoản tiền trong quỹ quốc gia Trong báo cáo, các điều kiện khu vực tín dụng và tài chính có ảnh hưởng đến những cuộc đàm phán xung quanh các khoản chi trả theo kết quả thực hiện sẽ được đề cập nhưng không đi vào chi tiết Các tiêu chí có liên quan sẽ được phân tích và khuyến nghị riêng

Báo cáo này có cấu trúc như sau: Mục 1.2 trình bày tổng quan về vai trò và chức năng của các quỹ REDD+ quốc gia, trong khi Phần 2 tiến hành phân tích so sánh các quỹ, tập trung vào bảy khía cạnh được dự kiến sẽ là trọng tâm trong thiết kế của Quỹ REDD+ của Việt Nam Trong mỗi trường hợp, báo cáo sẽ trình bày các phương pháp tiếp cận chính

đã được áp dụng cho từng vấn đề cùng các hàm ý tương ứng, nhằm rút ra bài học cho việc thiết kế thành phần tương ứng của quỹ Phần giới thiệu chi tiết về từng quỹ được trình bày trong Phụ lục 1

1.2 Vai trò và chức năng của các quỹ REDD+ quốc gia

Chi trả REDD+ theo kết quả thực hiện là cách tiếp cận tương đối mới theo hướng hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) theo kiểu "tiền mặt khi giao hàng" và "chi trả theo kết quả" trong đó các khoản chi trả của nhà tài trợ được thực hiện dựa trên điều kiện đạt được những kết quả cụ thể Trong trường hợp của REDD+, kết quả hội đủ điều kiện chi trả được đo lường theo lượng cắt giảm khí nhà kính (GHG) so với đường tham chiếu cơ sở Các kết quả bổ sung khác, chẳng hạn như liên quan đến xóa đói giảm nghèo, bảo tồn tài nguyên nước và đa dạng sinh học cũng có thể được khen thưởng về tài chính theo cách này, mặc dù các phương pháp luận thường là chưa phát triển và phổ biến

Một trong những lợi thế của cách chi trả theo kết quả thực hiện là các nước đang phát

triển có toàn quyền sở hữu và hoàn toàn chịu trách nhiệm trong việc đạt được các kết quả đã cam kết - và đổi lại sẽ được chi trả Sự chuyển dịch mô hình tài chính từ theo

chương trình sang theo kết quả giúp trao quyền cho các tổ chức quốc gia và phân cấp quyết định điều hành nhiều hơn cho cấp quốc gia do vậy củng cố chủ quyền của quốc gia trong thực hiện chương trình Một trong những đặc thù của chi trả REDD+ theo kết quả thực hiện là quốc gia thụ hưởng có quyền tự chủ cao hơn trong việc sử dụng quỹ

Khởi điểm của việc quản lý và điều hành các khoản thanh toán quốc tế là việc tạo lập các quỹ REDD+ quốc gia Các quỹ này sẽ cho phép quản lý các khoản đóng góp quốc tế một cách minh bạch, hiệu quả và hiệu suất Tùy thuộc vào năng lực quốc gia, các quỹ sẽ

được phân cấp nhiều hoặc ít hơn và tương tự như vậy với việc ra quyết định Khả năng

"truy cập trực tiếp" của Quỹ Thích ứng cung cấp một số bài học bổ ích về các yêu cầu

đã được áp dụng cho các tổ chức quốc gia nhận tài trợ từ Quỹ Thích ứng và có khả năng được áp dụng một cách tương tự như tài trợ cho REDD+ Với Quỹ thích ứng, các quốc gia thành lập các Cơ quan thực thi quốc gia (NIEs) Các cơ quan này - khi được công nhận bởi Hội đồng quản trị Quỹ Thích ứng (AFB) - sẽ quản lý quỹ cùng với các Cơ quan thực thi đa phương (MIEs) Để làm như vậy NIEs phải đáp ứng được các tiêu chuẩn về tín dụng và phải được Hội đồng quản trị Quỹ chấp thuận (xem Hộp #1) Với cách quản trị quỹ REDD+, các tổ chức tài trợ quốc gia có khả năng đảm nhận vai trò lớn hơn so với Quỹ Thích ứng Tuy nhiên, có khả năng là các nhà tài trợ sẽ kỳ vọng rằng các tiêu chí tín dụng tương tự sẽ được đáp ứng cho một quỹ REDD+ quốc gia hơn là những yêu cầu để được AFB công nhận (xem Hộp #1)

Để thỏa mãn các tiêu chuẩn này, Quỹ REDD+ quốc gia cần đáp ứng được càng nhiều càng tốt các yêu cầu sau: (i) độc lập với chính phủ; (ii) được quản lý bởi một cơ quan / nhóm các nhà quản lý độc lập; (iii) áp dụng các chuẩn kế toán của quốc tế và đáp ứng các tiêu chuẩn tín dụng quốc tế; (iv) được quản lý một cách minh bạch Thiết kế của các các quỹ REDD+ quốc gia sẽ phụ thuộc vào điều kiện cụ thể về kinh tế và pháp lý của quốc gia đó, các ưu tiên về chính sách đối nội, các tổ chức hiện có, và tính sẵn có của các nguồn lực Tuy nhiên, một số khía cạnh liên quan đến việc các quỹ quốc gia tương tác như thế nào với quỹ REDD+ quốc tế cũng cần được xem xét Giao diện giữa tài chính cấp quốc gia và quốc tế đòi hỏi quỹ REDD+ phải đáp ứng được các chức năng sau đây:

Tiêu chuẩn tín dụng cho Cơ quan thực thi quốc gia (NIE) thuộc Quỹ Thích ứng:

Khi nhất trí lập ra Quỹ thích ứng, các bên tham gia Nghị định thư Kyoto đã quyết định rằng quỹ phải giúp "quản lý tài chính một cách hiệu quả, bao gồm cả việc sử dụng các tiêu chuẩn tín dụng quốc tế" (Quyết định 5/CMP.2) Tại cuộc họp thứ 7, Hội đồng quản trị Quỹ thích ứng đã thông qua các tiêu chuẩn tín dụng sau đây, cần được đấp ứng để trở thành một tổ chức thực thi của Quỹ:

a) Tính toàn vẹn tài chính và quản lý tài chính

• Lưu giữ chính xác và thường xuyên các giao dịch và số dư, được kiểm toán định kỳ bởi một công

ty hoặc tổ chức độc lập

• Quản lý và giải ngân quỹ một cách hiệu quả, với các biện pháp an toàn tới người nhận một cách kịp thời

• Đưa ra được các kế hoạch và ngân sách có tầm nhìn hướng tới tương lai

• Có tư cách pháp nhân để ký hợp đồng với Quỹ Thích ứng và bên thứ ba

b) Năng lực thể chế

• Quy trình đấu thầu mua sắm đảm bảo minh bạch, bao gồm tính cạnh tranh

• Năng lực tiến hành giám sát và đánh giá

• Năng lực xác định, lập và thẩm định dự án / chương trình

• Năng lực quản lý hoặc giám sát việc thực hiện dự án / chương trình bao gồm khả năng quản lý các nhà thầu phụ và hỗ trợ thực hiện và giao hàng

c) Tính minh bạch và Quyền hạn tự điều tra

• Năng lực để đối phó với sự quản lý yếu kém về tài chính và các hình thức sơ suất khác

Hộp #1 - Tiêu chuẩn về tín dụng của Quỹ Thích ứng

1 Quản lý mối quan hệ với các thực thể hoạt động theo (a) cơ chế UNFCCC REDD+; (b) các chương trình REDD+ quốc gia hoặc khu vực; và (c) các nguồn đa phương quốc tế và song phương tài trợ REDD+, bao gồm1

:

a Yêu cầu và tiếp nhận tài trợ từ các nguồn quốc tế;

b Đệ trình chiến lược REDD+ quốc gia;

c Đệ trình báo cáo REDD+ quốc gia cùng báo cáo MRV; và

d Báo cáo định kỳ tại COP hoặc cơ quan cấp cao về thực hiện REDD+

2 Chấp thuận và thực hiện:

a Tài trợ quốc tế, tín dụng, và báo cáo thủ tục;

b Các tiêu chuẩn, phương pháp MRV, và các quy trình kỹ thuật khác;

c Tiêu chuẩn xã hội và môi trường, thủ tục khiếu nại

d Giám sát các mối quan hệ với các thị trường carbon quốc tế

Năng lực của các quỹ REDD+ quốc gia sẽ xác định trách nhiệm mà các thực thể quốc tế

sẽ phân cấp cho các tổ chức quốc gia Số lượng và quy mô tương đối nhỏ hiện tại của các quỹ REDD+ độc lập vẫn là một rào cản đối với việc xây dựng các thể chế tài chính REDD+ dài hạn Các chính phủ cần đóng vai trò tiên phong trong việc xây dựng thể chế cho các quỹ quốc gia Với tinh thần như vậy, nghiên cứu này được đánh dấu qua việc tham mưu cho Chính phủ Việt Nam về việc thành lập một quỹ REDD+ quốc gia

Việc xem xét đối sánh được thực hiện với 8 quỹ với những đặc thù riêng về mục tiêu, từ tài trợ cho các khu bảo tồn để tiếp nhận, quản lý và giải ngân kinh phí REDD+ theo hoạt động Bảng 1 cung cấp một bức tranh tổng quan của từng quỹ Việc đối sánh được thực hiện thông qua rà soát nội nghiệp các tài liệu cơ bản của quỹ và sau đó là các tài liệu bổ sung bao gồm cả các văn bản pháp luật, biên bản ghi nhớ, tài liệu ý tưởng, quy trình vận hành, hướng dẫn mua sắm và các tài liệu khác hoặc các hướng dẫn khung mô tả cách quỹ được thiết kế, thành lập, và quản lý Phân tích tập trung vào bảy cấu phần cụ thể có liên quan trọng yếu đến quản lý quỹ một cách hiệu quả và hiệu suất, nhằm làm nổi bật những bài học và thực tiễn tốt nhất từ kinh nghiệm hiện có đối với mỗi cấu phần Bảy cấu phần bao gồm:

(i) Cơ cấu Quỹ - bao gồm thiết kế tổng thể của quỹ, trong đó có tư cách pháp nhân và mối quan hệ với chính phủ, việc tạo ra nhiều cửa sổ giao dịch và dạng thức quỹ cùng các các nguồn kinh phí được sử dụng;

1

Trang 23, Báo cáo về các phương án thể chế đối với REDD+

http://www.redd-oar.org/links/REDD+IOA_en.pdf

(ii) Quản trị và quản lý quỹ - các loại hình tổ chức chịu trách nhiệm điều hành và quản lý quỹ cùng với các thành phần, chức năng và trách nhiệm của các tổ chức này;

(iii) Các nguyên tắc và quy định đầu tư - phương pháp, quy định và hướng dẫn được đặt

ra để đầu tư các nguồn lực vào quỹ;

(iv) Tính hợp thức và các tiêu chí lựa chọn - kiểu hoạt động và các thực thể hội đủ điều kiện để tài trợ cũng như các tiêu chí lựa chọn người nhận / thụ hưởng;

(v) Đánh giá và theo dõi, báo cáo, thẩm định (MRV) - các quy tắc và quy trình để theo dõi

và đánh giá một cách hiệu quả, minh bạch (1) tình hình hoạt động tổng thể của quỹ; và (2) tình hình thực hiện các hoạt động tài trợ cho các cá nhân;

(vi) Các biện pháp đảm bảo an toàn về xã hội và môi trường - các quy định và hướng dẫn đặt ra để đảm bảo việc sử dụng quỹ là tương thích với các mục tiêu xã hội và môi trường và không gây ra những hậu quả ngoài ý muốn;

(vii) Các yêu cầu cụ thể của nhà tài trợ - các yêu cầu được đặt ra bởi các nhà tài trợ quỹ như một điều kiện khi quyên tiền cho quỹ

Bảng 1: Tổng quan về các đặc điểm chính của các quỹ được xem xét

Đối

tượng tài

trợ

Quản trị / điều hành

pháp an toàn

Yêu cầu của nhà tài trợ

giới điều hành

ủy thác, hướng dẫn bởi hội đồng quản trị hỗn hợp chính phủ và nhà tài trợ

Vốn / danh mục lưu động và cố định

Theo Chiến lược phát triển các-bon thấp của Guyana

Theo hiệu quả hoạt động quỹ;

kiểm toán tài chính hàng năm

Theo chính sách của Ngân hàng Thế giới và bên thực thi

Các c hỉ số về trao quyền kèm theo các chỉ số

về thực hiện

ủy thác, hướng dẫn bởi hội đồng quản trị nhiều bên, hỗ trợ bởi thực thể quản lý quỹ của

tư nhân

Đầu tư theo quyết định của người

ủy thác

Theo 6 tiêu chí Kiểm toán

tài chính hàng năm (cả quỹ và

dự án)

Theo chính sách của AfDB

Sử dụng kinh phí quỹ để chống mất rừng, xây dựng cơ sở

dữ liệu quốc gia

và hệ thống MRV, và tăng cường quan hệ đối tác nhà nước

kỹ thuật

V ốn lưu động đầu tư vào quỹ đầu

tư thu nhập

cố định

Các dự án cần trực tiếp hoặc gián tiếp giảm mất rừng, đến 20%

dành cho các dự

án quốc tế hoặc ngoài vùng Amazon

Th eo hiệu quả hoạt động quỹ;

kiểm toán tài chính hàng năm

REDD + SES và theo các chính sách của BNDES

Không rõ

Không Các dự án do các

bộ hỗ trợ phù hợp với Ch.trình hành động quốc gia về khí nhà kính

Kiểm toán tài chính hàng năm

Theo các chính sách của UNDP

Tối đa hóa đầu tư dài hạn

Tùy thuộc các tiểu chương trình Kiểm toán tổng thể của

kiểm toán viên liên bang, ở cấp

độ người nhận, tùy thuộc chương trình

Không có

dữ liệu Chủ yếu là trong nước tài trợ;

tương lai khi tham gia trong FIP sẽ đòi hỏi đến áp dụng các thủ tục của Ngân hàng Thế giới

Đầu tư cố định do tư nhân quản

lý

Từng dự án, tùy theo các nhà tài trợ đơn lẻ

Hội đồng quản trị giám sát tất

cả các dự

án, kiểm toán độc lập hàng năm

Các chính sách của World Bank

Tài trợ tùy thuộc vào Hiệp định

sử dụng một quỹ ủy thác quốc gia

Không có thong tin

Tùy thuộc tiểu chương trình;

đánh giá theo giá trị sinh thái của đất

Tổ chức tư nhân chịu trách nhiệm kiểm toán các báo cáo tham gia;

kiểm toán độc lập hàng năm

Các chính sách cá biệt

về xã hội và môi trường

áp dụng cho các quỹ trong nước;

tiêu chuẩn của nhà tài trợ

Một số dòng vốn

có yêu cầu của nhà tài trợ cá nhân

bảo vệ

môi

Tổ chức tự trị, hướng dẫn bởi hội đồng quản trị

Tài trợ vốn ban đầu vào quỹ cấp vốn

Thẩm định theo trường hợp riêng

lẻ

Cơ quan quản trị thực hiện đánh

Các biện pháp bảo

vệ nội bộ

Các nhà tài trợ

cá nhân tài trợ cho các mảng cụ

trường nhiều bên giá tổng thể

về hoạt động quỹ, thủ tục đơn giản hóa cho các dự

án nhỏ;

kiểm toán độc lập hàng năm

dựa trên chính sách của Ngân hàng Thế giới

thể có thể yêu cầu áp dụng các chính sách / tiêu chuẩn riêng của

họ thay thế cho các chính sách chuẩn tắc khác