THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

…………/………… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HOÀNG QUỐC HÙNG

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG,

HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN

TỈNH THỪA THIÊN HUẾ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS TRẦN THỊ CÚC

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi

Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng

và được trích dẫn đầy đủ theo quy định

Học viên

Hoàng Quốc Hùng

LỜI CẢM ƠN

Để thực hiện và hoàn thành đề tài luận văn này tôi đã nhận được nhiều

sự hỗ trợ, giúp đỡ và tạo điều kiện từ nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân

Trước hết tôi xin trân trọng cảm ơn Cơ sở Học viện Hành chính khu vực miền Trung, Khoa Sau đại học - Học viện Hành chính quốc gia cùng toàn thể các thầy giáo, cô giáo đã tận tình truyền đạt những kiến thức quý báu, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS.TS Trần Thị Cúc - người hướng dẫn khoa học, đã tận tình dành nhiều thời gian trực tiếp hướng dẫn tôi trong suốt quá trình xây dựng đề cương, nghiên cứu và hoàn thành luận văn

Tôi xin cảm ơn tập thể lớp Cao học LH2.T2 - Cơ sở Học viện Hành chính khu vực miền Trung, các đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu

Tuy đã có nhiều cố gắng, nhưng do hạn chế về thời gian và khả năng nghiên cứu nên trong luận văn này không tránh khỏi những thiếu sót, kính mong quý thầy giáo, cô giáo, các chuyên gia, những người quan tâm đến đề tài tiếp tục có những ý kiến đóng góp, giúp đỡ để đề tài được hoàn thiện hơn

Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn./

Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2017

Học viên

Hoàng Quốc Hùng

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn 3

3 Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn 5

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 6

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 6

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 7

7 Kết cấu của luận văn 7

Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ 9

1.1 Khái niệm và sự cần thiết của việc thu hồi đất 9

1.1.1 Khái niệm thu hồi đất 9

1.1.2 Sự cần thiết của việc thu hồi đất 12

1.2 Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 13

1.2.1 Khái niệm bồi thường 13

1.2.2 Khái niệm hỗ trợ 17

1.2.3 Khái niệm tái định cư 18

1.3 Khái niệm, đặc điểm, vai trò thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 18

1.3.1 Khái niệm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 18 1.3.2 Đặc điểm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 20 1.3.3 Vai trò của thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư27 1.4 Một số điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 30

1.4.1 Điều kiện về pháp lý 30

1.4.2 Điều kiện đảm bảo phù hợp về chính trị 31

1.4.3 Điều kiện đảm bảo cân bằng lợi ích trong hoạt động bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 32

1.4.4 Điều kiện về tổ chức bộ máy; năng lực phẩm chất đội ngũ cán bộ,

công chức của các cơ quan quản lý nhà nước 33

1.5 Kinh nghiệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 33

1.5.1 Kinh nghiệm quốc tế 33

1.5.2 Kinh nghiệm trong nước 38

Tóm tắt chương 1 42

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ Ở TỈNH THỪA THIÊN HUẾ 43

2.1 Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và môi trường ở tỉnh Thừa Thiên Huế 43

2.1.1 Thuận lợi 43

2.1.2 Những khó khăn, hạn chế 44

2.2 Thực trạng các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế 44

2.2.1 Cơ sở pháp lý 44

2.2.2 Phạm vi áp dụng 46

2.2.3 Đối tượng được áp dụng các quy định về bồi thường, hỗ trợ,

tái định cư 47

2.2.4 Trách nhiệm bồi thường, hỗ trợ và tái định cư 47

2.2.5 Các nguyên tắc bồi thường 48

2.2.6 Nội dung bồi thường thiệt hại 50

2.2.7 Một số đánh giá về quy định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế 60

2.3 Thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở tỉnh Thừa Thiên Huế 66

2.3.1 Ưu điểm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế và nguyên nhân 66

2.3.2 Những hạn chế trong thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế và nguyên nhân 69

Tóm tắt chương 2 73

Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP

LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU

HỒI ĐẤT Ở TỈNH THỪA THIÊN HUẾ 74

3.1 Quan điểm bảo đảm thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế 74

3.1.1 Thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải thực hiện đồng bộ các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật 74

3.1.2 Thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải gắn liền với cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật 76

3.2 Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế 77

3.2.2 Nâng cao nhận thức cho người dân và nâng cao năng lực cho cán bộ, cho các tổ chức xã hội có liên quan về quy trình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 81

3.2.3 Công khai thông tin quản lý đất đai ở tỉnh Thừa Thiên Huế 83

3.2.4 Thực hiện quy chế dân chủ cơ sở 84

3.2.5 Tăng cường giám sát, theo dõi, đánh giá việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 85

3.2.6 Tăng cường các hoạt động tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý trong thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 87

Tóm tắt chương 3 89

KẾT LUẬN 90

TÀI LIỆU THAM KHẢO 92 PHỤ LỤC

TỪ VIẾT TẮT

hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một trong những vấn đề lớn của tỉnh Thừa Thiên Huế, và Tỉnh ủy, UBND tỉnh xác định đây là nhiệm

vụ trọng tâm hàng năm của chính quyền địa phương Thực hiện tốt công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng là một trong những tiêu chí quan trọng trong mục tiêu nâng cao năng lực cạnh tranh, tạo môi trường đầu tư hấp dẫn thu hút các nhà đầu tư, góp phần thúc đẩy và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương

Cùng với sự phát triển về kinh tế - xã hội thì quyền con người đã được quan tâm Đặc biệt là người dân trong các dự án thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế Bởi trong quan hệ xã hội, Nhà nước được xem là một chủ thể, trước pháp luật, Nhà nước bình đẳng với các cá nhân, tổ chức khác trên cơ sở tôn trọng các quyền, lợi ích hợp pháp của các bên Nhà nước pháp quyền phải chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của mình, do đó khi Nhà nước thu hồi đất, gây thiệt hại cho người dân thì phải chịu trách nhiệm về những thiệt hại đó Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi thu hồi đất của người dân không chỉ là trách nhiệm pháp lý mà còn là trách nhiệm xã hội

Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hay quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 tại khoản 3 Điều 54, theo đó: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật” [40]

Để các quy định trên vào cuộc sống, Nhà nước đã ban hành văn bản dưới Hiến pháp với những quy định cụ thể hơn Chẳng hạn, trên cơ sở quy định được ghi nhận trong Chương VI của Luật Đất đai năm 2013, ngày 15-5-2014 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Cũng như các chính quyền địa phương khác trên phạm vi

cả nước với xu hướng nâng cao việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất và ràng buộc trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, đồng thời qua đó nâng cao chất lượng công việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Ngày 05-8-2014, UBND tỉnh Thừa Thiên Huế đã ban hành Quyết định số 46/2014/QĐ-UBND quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế, thay thế cho các văn bản hiện tại được quy định theo Luật Đất đai năm 2003 Như vậy, các quy định

về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở tỉnh Thừa Thiên Huế được xây dựng và tạo điều kiện thuận lợi để triển khai phù hợp với các quy định mới của trung ương cũng như

để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ thể bị thu hồi đất

Mặc dù công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế trong những năm gần đây đã có nhiều tiến bộ, với sự

cố gắng, nỗ lực của các cấp ủy Đảng, chính quyền địa phương và người dân, phục

vụ giải phóng mặt bằng sạch để đầu tư, thực hiện các công trình, dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng Nhiều diện tích đất đã được giải phóng

để thực hiện cho các dự án chỉnh trang, xây dựng hạ tầng kỹ thuật, phát triển đô thị phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội ở địa phương

Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều hạn chế, vướng mắc làm ảnh hưởng đến tiến độ các dự án đầu tư, ảnh hưởng lớn đến đời sống và quyền lợi thiết thực của người dân Do việc thực hiện pháp luật luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không tuân thủ đúng các quy định của pháp luật nên dẫn đến việc kiến nghị, khiếu nại liên quan đến công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư xảy ra khá nhiều Nguyên nhân của những hạn chế trong thực hiện pháp luật bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư bao gồm cả những nguyên nhân khách quan và chủ quan

Thêm vào đó, các quy định của pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ trung ương đến địa phương vừa chồng chéo, vừa không rõ ràng, vừa thiếu quy định thống nhất Ví dụ như cần có sự thống nhất quy định về thành lập, hoạt động của Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; cần có quy chế phối hợp giữa các chủ thể

trong quá trình thực hiện trình tự bồi thường; cần thể hiện rõ quyền giám sát của công dân; cần quy định hợp lý về bồi thường, tái định cư ; ngoài ra còn nhiều phát sinh trong thực tiễn đã không được hướng dẫn và điều chỉnh kịp thời

Vì thế, việc nghiên cứu một cách toàn diện, cả về cơ sở khoa học và thực tiễn

về thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; bảo đảm cho các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được thực hiện đúng pháp luật là cấp thiết, có ý nghĩa khoa học, có tính thực tiễn và

có tính thời sự

Xuất phát từ thực tiễn trên tác giả chọn đề tài "Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế" làm luận văn thạc sỹ

luật hiến pháp và luật hành chính, mã số 60 38 01 02

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Nhiều các công trình, sách báo pháp lý nghiên cứu về vấn đề này dưới khía cạnh lý luận và thực tiễn Tiêu biểu có một số công trình nghiên cứu của các tác giả như sau:

Nhóm các đề tài nghiên cứu khoa học và nghiên cứu sinh:

- Đề tài nghiên cứu khoa học (năm 2013) của TS Nguyễn Thị Nga về:

“Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất – thực trạng và hướng hoàn thiện”

Tác giả đã đưa ra những vụ việc phát sinh trong thực tế, nêu ra những vướng mắc, những câu hỏi mà bản thân pháp luật hiện hành chưa có lời giải Các kinh nghiệm thực tiễn của quá trình tổ chức thực thi pháp luật cũng được phân tích, làm sáng tỏ trong đề tài này

- Luận án tiến sỹ: “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp ở Việt Nam”, của Phạm Thu Thủy, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2014

Tác giả đã nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân ở Việt Nam, mà không nghiên cứu các vấn đề về tái định cư

Nhóm các đề tài Luận văn thạc sỹ:

- Luận văn: “Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong

giải phóng mặt bằng – thực trạng và giải pháp hoàn thiện”, của Đỗ Phương Linh,

năm 2012

- Luận văn: “Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi

Nhà nước thu hồi đất giải phóng mặt bằng ở quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội”,

của Đỗ Quang Dương, năm 2013

- Luận văn: “Thực thi pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà

nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay”, của Trần Cao Hải Yến,

Đại Học Luật Hà Nội, năm 2014

Các luận văn này đã phân tích, làm rõ cơ sở lý luận của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung trên phạm vi cả nước, hay trên một địa bàn cụ thể là ở Hà Nội; kiến nghị góp phần hoàn thiện và thực thi có hiệu quả pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên cơ sở Luật Đất đai năm 2003

Riêng ở tỉnh Thừa Thiên Huế, gần đây nhất có một luận văn “Hoàn thiện chính

sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế”, của Nguyễn Đắc Vui, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2016

Với luận văn trên, tác giả đã phân tích các chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế Tuy nhiên, các chính sách này được ban hành theo Luật Đất đai năm 2003 và thực trạng về các dự án thu hồi đất ở khoản thời gian từ năm 2010 đến năm 2014

- Dự án: “Nâng cao năng lực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất,

bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại thành phố Cần Thơ (ICLAP-CANTHO)”, của Đại

Học Cần Thơ, thời gian thực hiện 01/2017 – 05/2018 Với vai trò là một đơn vị đào tạo và nghiên cứu khoa học pháp lý, khoa Luật – trường Đại Học Cần Thơ mong muốn hỗ trợ chính quyền địa phương trong việc soạn thảo dự thảo sửa đổi các quy định về thủ tục thu hồi đất để các quy định pháp luật này được thực hiện hiệu quả hơn nhằm phục vụ người dân địa phương được tốt hơn Đồng thời, dự án sẽ hỗ trợ

nâng cao nhận thức của người dân và năng lực của công chức, viên chức địa phương về các quy định pháp luật về quy trình thu hồi đất, bồi thường Hơn nữa, dự

án là cơ hội giúp hỗ trợ nâng cao năng lực nghiên cứu của giảng viên và sinh viên của trường Đại Học Cần Thơ

Ngoài ra, cũng có một số luận văn khác nghiên cứu về cấp giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, về chính sách thu tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ, về giải pháp giải quyết việc làm cho người lao động có đất nông nghiệp bị thu hồi Những vấn đề này có liên quan chặt chẽ đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Tuy nhiên, dưới góc độ chuyên ngành luật hiến pháp và luật hành chính, điều tiết hài hòa lợi ích giữa nhà đầu tư, Nhà nước, người dân và đối tượng thu hồi đất một cách khoa học; tính đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu về

đề tài "Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế", đặc biệt là trên góc độ cơ sở khoa học và thực tiễn tại địa bàn

tỉnh Thừa Thiên Huế

3 Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích nghiên cứu

Luận văn có mục đích làm rõ một số vấn đề cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân khi Nhà nước thu hồi đất Đồng thời, thông qua thực tiễn, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành để đưa ra giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế

3.2 Nhiệm vụ của luận văn

- Làm sáng tỏ cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Trong đó phân tích, khái quát khái niệm, hình thức, vai trò, chủ thể, khách thể, nội dung và các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế hiện nay

- Đưa ra quan điểm và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Đối tượng nghiên cứu

- Hệ thống quan điểm, đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước về thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

- Các văn bản quy phạm pháp luật của trung ương, của UBND tỉnh Thừa Thiên Huế về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

- Thực tiễn, thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà

nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu ở việc tìm hiểu các quy phạm pháp luật về thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, thời gian đánh giá từ khi có Luật Đất đai năm 2013 đến nay, trên phạm vi địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế, trong đó đi sâu phân tích các quy định hiện hành về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật để xem xét chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân có đất bị thu hồi Đặc biệt là quan điểm đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng và hoàn thiện pháp luật dân sự, kinh tế, thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, về sở hữu đất đai, về QSDĐ của người sử dụng đất, trong đó có quyền được bồi thường hay trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi thu hồi đất

Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:

- Phương pháp giải thích, phân tích, bình luận để tìm hiểu về một số vấn đề

cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

- Phương pháp đánh giá, đối chiếu, diễn giải, tổng hợp, quy nạp để tìm hiểu

về thực trạng thực hiện pháp luật về về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế; đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Đồng thời, tác giả kết hợp cơ sở khoa học và thực tiễn, đối chiếu để làm nổi bật những vấn đề hiện tại với nội dung các quy định pháp luật được nghiên cứu Việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu, xem xét các vấn đề về cơ sở khoa học gắn với thực tiễn cho phép nhìn nhận, đánh giá vấn đề một cách toàn diện, khách quan trong các mối quan hệ qua lại, gắn bó, tác động với nhau trong những hoàn cảnh, điều kiện cụ thể nhất định đối với vấn đề nghiên cứu

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Về phương diện lý luận: Kết quả nghiên cứu mới của luận văn góp phần làm sáng tỏ, phong phú những vấn đề cơ sở khoa học về thực hiện pháp luật trên một lĩnh vực cụ thể nói riêng, đó là thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

- Về phương diện thực tiễn: Luận văn là tài liệu tham khảo cho các cơ quan

có thẩm quyền trong việc hoàn thiện quy trình thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở tỉnh Thừa Thiên Huế Luận văn cũng là tài liệu tham khảo cho việc học tập, nghiên cứu pháp luật riêng về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, có ý nghĩa trong việc tổ chức thực hiện và góp phần giải quyết tranh chấp liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

7 Kết cấu của luận văn

Kết cấu của luận văn gồm 3 phần: Phần mở đầu, Phần nội dung và Phần kết luận Phần nội dung chia làm 3 chương:

- Chương 1 Cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

- Chương 2 Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế

- Chương 3 Quan điểm và giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế

Chương 1:

CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA THỰC HIỆN PHÁP LUẬT

VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ

1.1 Khái niệm và sự cần thiết của việc thu hồi đất

1.1.1 Khái niệm thu hồi đất

Trong lịch sử lập pháp Việt Nam cho đến nay, thu hồi đất trong quy hoạch mới được ghi vào Hiến pháp năm 2013 đánh dấu bước phát triển mới về cơ sở pháp

lý cho việc thu hồi đất Lý do được viện dẫn để tiến hành thu hồi đất trong Hiến pháp năm 2013 tại khoản 3 Điều 54 là Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết

để phục vụ quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng [40] Thẩm quyền xác định sự “thật cần thiết” được trao cho Quốc Hội, Thủ tướng Chính phủ và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Phạm vi các dự án được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất so với pháp luật đất đai trước đó có thu hẹp hơn, không có 2 loại dự án: (i) các dự án có vốn đầu tư lớn thuộc nhóm A; (ii) các dự án đầu tư có 100% vốn FDI Ngoài ra, Luật Đất đai năm 2013 quy định kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là căn cứ để thu hồi đất cho các mục đích nói trên

Trước đó, cơ sở pháp lý cao nhất của thu hồi đất chủ yếu nằm trong các văn bản pháp luật về đất đai Các Luật đất đai qua các thời kỳ, kể từ khi Hiến pháp năm

1980 được ban hành đến nay, đều quy định về hoạt động thu hồi đất như là một công cụ quản lý nhà nước và cũng nhằm để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của nhà nước đối với đất đai Trong điều kiện kinh tế thị trường, thu hồi đất còn được xem như là một giai đoạn của quá trình điều tiết, phân phối đất đai, tức là chuyển dịch QSDĐ từ người này qua người khác để tạo ra giá trị đất đai cao hơn nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội ở mức cao hơn, hiện đại hơn Cùng với quá trình phát triển của pháp luật đất đai, chế định thu hồi đất cũng dần được hoàn thiện

Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai,

có quyền thu hồi đất bằng một quyết định hành chính Quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai của người được Nhà nước trao QSDĐ

Từ năm 1987 đến nay đã có bốn luật đất đai (Luật Đất đai năm 1987, 1993,

2003, 2013) đều xác định có tính nguyên tắc “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” do Nhà nước thống nhất quản lý Trước đó, Nhà nước thực hiện những biện pháp hành chính để chuyển đổi đất đai từ sở hữu tư nhân sang sở hữu toàn dân bằng các quy tắc, thể lệ, công văn hành chính

Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993, đã có quy định về thu hồi đất, nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và Điều 26 Luật Đất đai năm 1993)

Khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất đã được giải thích tại khoản 5, Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này” [43]

Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song cách quy định này chưa thật sự cụ thể, bởi nó có thể dẫn đến cách hiểu rằng, người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay UBND xã, phường, thị trấn, trong khi theo quy định pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, và trên thực tế hộ gia đình, cá nhân là chủ thể bị thu hồi đất phổ biến nhất

Trên cơ sở hiến định rõ ràng về thu hồi đất trong Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm 2013, tại khoản 11, Điều 4 đã quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền

sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [44]

Do đó, thu hồi đất sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý chấm dứt QSDĐ của người sử dụng đất Việc thu hồi đất có thể xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau nhưng

đều hướng đến hai mục đích: Thứ nhất, thu hồi đất nhằm bảo vệ quyền sở hữu đất

đai của Nhà nước khi người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật đất đai có khả

năng gây tổn hại đến tài sản của Nhà nước; Thứ hai, thu hồi đất để hỗ trợ cho quá

trình điều phối đất đai khi Nhà nước cần điều chỉnh lại việc sử dụng đất về mục đích, chủ thể sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Ngày nay, có nhiều quan điểm liên quan khái niệm pháp lý về “Nhà nước thu hồi đất”

Quan điểm thứ nhất cho rằng, thuật ngữ “Nhà nước thu hồi đất” nói trên chỉ

phù hợp đối với trường hợp thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai hoặc do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, hoặc việc sử dụng mảnh đất có nguy cơ đe dọa tính mạng con người Còn đối với trường hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nên sử dụng thuật ngữ “trưng mua” hay “trưng thu” Xét khía cạnh pháp lý, việc thu hồi QSDĐ, đặc biệt là các trường hợp gắn liền với nhà ở

và tài sản khác gắn liền với đất, rất gần với thuật ngữ "trưng mua" tài sản trong Hiến pháp năm 1992 (Điều 23) hay Hiến pháp năm 2013 (Điều 32) Bởi lẽ, đất hay QSDĐ cũng đều là tài sản Điều 163 BLDS năm 2005 và khoản 1 Điều 105 BLDS năm 2015 và đã liệt kê tài sản là “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản” [36], [37] Ngoài ra, Điều 115 BLDS năm 2015 khẳng định QSDĐ là quyền tài sản Theo quan điểm này thì các thuật ngữ nên dùng là: (i) Nhà nước trưng thu QSDĐ có bồi thường đối với các dự án vì lợi ích quốc phòng, an ninh và lợi ích công cộng không gắn với lợi ích của nhà đầu tư; (ii) Nhà nước trưng mua QSDĐ đối với các dự án vì lợi ích công cộng gắn với lợi ích của nhà đầu tư

Quan điểm thứ hai cho rằng, về bản chất, QSDĐ mà các cá nhân, tổ chức

hiện nay phải nắm giữ nếu muốn tiếp cận, khai thác, sử dụng trên một thửa đất, là quyền do Nhà nước trao cho họ bằng con đường chuyển giao hoặc công nhận Việc Nhà nước trao QSDĐ cho người sử dụng không có nghĩa là Nhà nước hoàn toàn mất đi quyền này mà chỉ chuyển giao hoặc thừa nhận việc người sử dụng đất có quyền khai thác, sử dụng đất trong phạm vi trao quyền đã được giới hạn về không gian (diện tích sử dụng) và thời gian (thời hạn sử dụng) Vì đó là một quyền được trao bởi Nhà nước nên việc Nhà nước có thể lấy lại quyền này thông qua con đường thu hồi là hoàn toàn hợp lý

Từ những nghiên cứu trên, tác giả đưa ra khái niệm về thu hồi đất như sau:

Thu hồi đất là sự kiện pháp lý với việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đã được Nhà nước trao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật

1.1.2 Sự cần thiết của việc thu hồi đất

Đất đai vừa là tài sản, vừa là tư liệu sản xuất và là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật Nó

là tư liệu đầu vào không thể thiếu đối với mọi hoạt động sản xuất kinh doanh và sinh hoạt của con người Hơn nữa, đây là loại tài sản bị hạn chế về nguồn cung nên việc phân phối, sử dụng phải thực sự hợp lý mới có thể đáp ứng tốt nhu cầu của đời sống xã hội

Nhà nước Việt Nam tuy là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai trong phạm vi cả nước, nhưng không trực tiếp khai thác, sử dụng đất mà chuyển giao từng thửa đất nhất định cho người sử dụng đất phù hợp để trực tiếp sử dụng Việc chuyển giao này được thực hiện thông qua các hình thức phân phối đất đai cụ thể được pháp luật quy định Ở mỗi giai đoạn kinh tế - xã hội, Nhà nước có thể thực hiện những điều chỉnh nhất định về mục đích sử dụng, về chủ thể sử dụng đất, về hình thức sử dụng đất để đảm bảo cho đất đai được sử dụng có hiệu quả cao nhất, nhằm phục vụ lợi ích chung cho xã hội

Trong đó, thu hồi đất là một giai đoạn quan trọng của tiến trình điều phối đất đai Là một quốc gia đang phát triển, việc chuyển dịch đất đai từ chủ thể này sang chủ thể khác, từ mục đích này sang mục đích khác rất thường xuyên xảy ra Do đó, thu hồi đất là hoạt động hỗ trợ đắc lực nhất cho Nhà nước để thực hiện quá trình này

Bên cạnh sự cần thiết phải thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội (Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013), Luật Đất đai năm

2013 còn quy định sự cần thiết các trường hợp thu hồi đất do vi phạm đất đai và trường hợp đe dọa tính mạng con người Cụ thể:

So với Luật Đất đai năm 2003 và các quy định thi hành (Khoản 2 Điều 36 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ, Điều 34 Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ) thì Luật Đất đai năm 2013 không cho phép được thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế nếu như nó không gắn liền với “lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” Sự thay đổi này được cho

là nhằm mục đích bảo vệ lợi ích chính đáng của những người sử dụng đất trong các khu vực được quy hoạch phát triển kinh tế, tránh việc thu hồi đất tùy tiện làm phát

sinh nhiều trường hợp khiếu nại, khiếu kiện phức tạp về đất đai gây bất ổn cho đời sống kinh tế, chính trị, xã hội

Cũng như khác với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai theo hướng có lợi hơn cho người sử dụng đất Ngoài quy định phải căn cứ vào văn bản, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi vi phạm pháp luật về đất đai, có những trường hợp Nhà nước chỉ thu hồi đất sau khi xử lý vi phạm hành chính đối với người sử dụng đất mà họ tiếp tục vi phạm pháp luật Ngoài ra, đối với trường hợp thu hồi đất do nhà đầu tư không triển khai dự án hoặc tiến độ dự án chậm so với quy định thì Luật Đất đai năm 2013 có quy định để tạo cơ hội cho nhà đầu tư sửa chữa sai lầm bằng cách gia hạn sử dụng thêm 24 tháng Trong trường hợp này, nhà đầu tư phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này để rút kinh nghiệm cho hành vi vi phạm của mình

Lần đầu tiên được đưa vào Luật Đất đai năm 2013 là các trường hợp phải thu hồi đất đất ở trong khu vực bị ô nhiễm môi trường có nguy cơ đe dọa tính mạng con người và đất ở có nguy cơ sạt lở, sụt lún, bị ảnh hưởng bởi hiện tượng thiên tai khác

đe dọa tính mạng con người Quy định này hoàn toàn phù hợp với thực tế cuộc sống nhằm bảo vệ tính mạng, sức khỏe và tài sản của người sử dụng đất

Cùng với sự phát triển, nhu cầu sử dụng đất của các chủ thể trong xã hội là nhu cầu mang tính tất yếu Vì thế, trong quá trình thực hiện quyền sở hữu đất đai, thực hiện chức năng quản lý nhà nước, Nhà nước thu hồi đất để thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc dịch chuyển QSDĐ không chỉ xuất phát từ nhu cầu, lợi ích của Nhà nước, mà còn vì lợi ích của người bị thu hồi đất và các chủ thể khác để cùng hướng đến mục tiêu chung phát triển của toàn xã hội

1.2 Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

1.2.1 Khái niệm bồi thường

Nhà nước bồi thường trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khác với việc Nhà nước bồi thường trong pháp luật về đất đai mà luận văn này đang

nghiên cứu Bởi lẽ, trong trường hợp thứ nhất, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại xuất phát từ hành vi trái pháp luật do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án [46] Còn trong trường hợp thứ hai, trách nhiệm bồi thường xuất phát từ hành vi mà pháp luật đất đai cho phép Ví dụ, việc thu hồi đất của người dân được pháp luật cho phép

So sánh sự khác nhau giữa trách nhiệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với bồi thường trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước [28, tr.41-42]:

Trách nhiệm bồi thường khi Nhà nước

thu hồi đất

Trách nhiệm bồi thường trong Luật trách nhiệm bồi thường nhà nước

- Không do hành vi vi phạm pháp luật của

Nhà nước gây ra mà do yêu cầu khách

quan của xã hội

- Do hành vi trái pháp luật, có lỗi của người thi hành công vụ gây ra trong khi thi hành công vụ

- Đối tượng được bồi thường: Tổ chức, hộ

gia đình, cá nhân sử dụng đất bị Nhà

nước thu hồi đất

- Đối tượng được bồi thường: Cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công

vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án

- Phạm vi bồi thường: Bồi thường về đất

và bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền

với diện tích đất bị thu hồi

Ngoài ra, người bị thu hồi đất còn được

hưởng các chính sách hỗ trợ, tái định cư

do pháp luật quy định

- Phạm vi bồi thường: Bồi thường thiệt hại về vật chất thực tế và thiệt hại về tinh thần

- Nguyên tắc bồi thường: Bồi thường theo

khung giá đất do UBND cấp tỉnh quy

định tại thời điểm thu hồi đất

- Nguyên tắc bồi thường: Việc bồi thường thiệt hại được tiến hành trên cơ sở thương lượng giữa cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước với người bị thiệt hại, thân nhân của người bị thiệt hại hoặc đại diện hợp pháp của họ; nếu không thương lượng được thì người bị thiệt hại, thân nhân của người

bị thiệt hại hoặc đại diện hợp pháp của họ

có quyền yêu cầu tòa án giải quyết

- Căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi

thường khi Nhà nước thu hồi đất:

1 Có quyết định thu hồi đất của cơ quan

nhà nước có thẩm quyền;

2 Diện tích đất thực tế bị thu hồi và thiệt

hại thực tế về tài sản gắn liền với đất bị

thu hồi;

3 Người bị thu hồi đất có giấy chứng

nhận quyền sử dụng đất hoặc đủ điều kiện

được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng

4 Hành vi trái pháp luật được thực hiện trong khi thi hành công vụ;

5 Người thi hành công vụ có lỗi vô ý hoặc cố ý, trừ các trường hợp trách nhiệm bồi thường nhà nước được xác định không căn cứ vào yếu tố lỗi theo quy định của Luật này;

6 Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây ra thiệt hại với thiệt hại xảy ra

Trong điều kiện kinh tế thị trường, QSDĐ được coi như là một tài sản, một loại hàng hóa đặc biệt Trừ những trường hợp đất được Nhà nước giao cho các tổ chức, cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư không thu tiền sử dụng đất thì QSDĐ không được coi là hàng hóa QSDĐ này không chỉ dừng lại ở quyền được khai thác những thuộc tính có ích của đất mà còn bao hàm cả quyền được giao dịch nó như giao dịch các tài sản hữu hình Việc chuyển giao đất từ Nhà nước đến người sử dụng đất

thông qua các hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất có thể coi là một loại “giao dịch” - thực chất nó là quan hệ của thị trường đất đai sơ cấp - mà ở

đó, người sử dụng phải trả tiền cho Nhà nước mới được sử dụng đất Khi Nhà nước thu hồi đất từ người sử dụng đất thì bản chất “tài sản”, “hàng hóa” của QSDĐ cũng không thay đổi Đây là lý do tại sao mà Luật đất đai có chế định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất [21, tr.66-80]

Theo Luật Đất đai năm 2003 (Khoản 6 Điều 4) cũng như Luật Đất đai năm

2013 (Khoản 12 Điều 3) đều quy định: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất" [44] Liên quan đến khái niệm “bồi thường” nêu trên thì có hai quan điểm:

Quan điểm thứ nhất cho rằng: Khái niệm nêu trên chỉ xác định bồi thường về

đất, trong khi đó việc thu hồi đất không chỉ gây thiệt hại về đất, mà còn là những thiệt hại liên quan đến QSDĐ, công trình xây dựng, kiến trúc, cây trồng, vật nuôi trên đất, thậm chí là thiệt hại về sức khỏe do áp lực căng thẳng, lo âu của người sử dụng đất Khái niệm này chưa xác định hết các thiệt hại trong quá trình thu hồi đất, điều này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến tính công bằng, bình đẳng giữa thiệt hại và bồi thường thiệt hại Quan điểm này theo hướng cho rằng: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại cho người có đất bị thu hồi và các chủ thể bị thiệt hại trong quá trình thu hồi đất những thiệt hại về QSDĐ hoặc quyền sở hữu, sử dụng đối với công trình, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi và những thiệt hại khác do việc thu hồi đất gây ra

Quan điểm thứ hai cho rằng: Nội hàm chính của thuật ngữ bồi thường bao

gồm hai lĩnh vực: Bồi thường về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất Vậy tại sao pháp luật hiện hành lại quy định bồi thường về đất; còn tài sản trên đất lại được bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất Lý giải về vấn đề này, quan điểm này cho rằng, khi Nhà nước thu hồi đất có nghĩa là người sử dụng đất phải chuyển giao quyền sử dụng đối với mảnh đất bị thu hồi cho Nhà nước còn bản thân mảnh đất đó không bị mất đi, nó vẫn tồn tại dưới hình thái vật chất và nằm cố định

ở vị trí địa lí xác định Trong khi đó, tài sản trên mảnh đất sau khi bị thu hồi buộc

phải dỡ bỏ, di chuyển đi nơi khác Điều này có nghĩa là sự tồn tại dưới dạng hình thái vật chất, ở ví trí địa lý của tài sản trên đất đã bị thay đổi hoàn toàn sau khi Nhà nước thu hồi đất Hơn nữa, đối với đất đai, người sử dụng đất không tạo ra giá trị ban đầu của đất đai (đất không do con người tạo ra) mà họ chỉ tạo ra giá trị tăng thêm của đất đai (do người sử đụng đất đầu tư vào đất đai trong quá trình sử dụng) Trong khi đó, tài sản trên đất lại hoàn toàn do người sử dụng đất tạo ra hoặc được nhận thừa kế, tặng cho hay nhận chuyển nhượng quyền sở hữu Vì vậy, quy định của pháp luật hiện hành về bồi thường về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất là hợp lý Hơn nữa, người bị Nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường

mà còn được hưởng các chính sách hỗ trợ, tái định cư của Nhà nước Đối với thuật ngữ đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, nội hàm của thuật ngữ này chỉ là việc Nhà nước đền bù thiệt hại do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất mà không đi liền sau đó việc thực hiện các chính sách hỗ trợ, tái định cư Thông thường khi đề cập thuật ngữ đền bù khi Nhà nước thu hồi đất, người ta hay nghĩ tới việc đền bù tương xứng giá trị của diện tích đất bị thu hồi Điều này có nghĩa là phải đền

bù 100% giá trị của mảnh đất thu hồi Trong khi đó, thuật ngữ bồi thường lại cho thấy rằng Nhà nước chỉ bồi thường những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất cho người sử dụng đất khi bị Nhà nước thu hồi đất

Từ những nghiên cứu trên, có thể đưa ra khái niệm về bồi thường khi Nhà

nước thu hồi đất như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước

phải bồi thường những thiệt hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây

ra, cho người sử dụng đất tuân theo những quy định của pháp luật đất đai

Đất đai năm 2013 đã rút gọn khái niệm về hỗ trợ như sau: “Hỗ trợ khi Nhà nước

thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” [44]

1.2.3 Khái niệm tái định cư

Pháp luật về đất đai không giải thích tái định cư; tuy nhiên, nhiều văn bản vẫn quy định về tái định cư Có thể khái quát rằng tái định cư là việc bố trí chỗ ở mới ổn định cho người bị thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở

Tái định cư được hiểu là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về đất, tài sản;

di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại cuộc sống, thu nhập, cơ sở vật chất, tinh thần tại đó Như vậy, tái định cư là hoạt động nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh chịu vì

sự phát triển chung

Hiện nay ở nước ta, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì người sử dụng đất được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau:

- Bồi thường bằng nhà ở

- Bồi thường bằng giao đất ở mới

- Bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở

Theo quy định của pháp luật, khu tái định cư phải được xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ đảm bảo đủ điều kiện cho người sử dụng tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ Các dự án tái định cư cũng được coi là các dự án phát triển và phải được thực hiện như các dự án phát triển khác

1.3 Khái niệm, đặc điểm, vai trò thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

1.3.1 Khái niệm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Thực hiện đúng đắn và nghiêm chỉnh pháp luật là một yêu cầu khách quan của quản lý Nhà nước và xã hội bằng pháp luật Pháp luật được ban hành nhiều nhưng ít đi vào cuộc sống thì điều đó chứng tỏ công tác quản lý Nhà nước kém hiệu quả Chính vì vậy, xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật là hai hoạt động có quan hệ chặt chẽ với nhau Nhà nước sử dụng pháp luật như là

phương tiện để thực hiện sự quản lý đối với xã hội, muốn đạt được mục đích này, pháp luật phải đi vào thực tiễn dưới dạng hành vi hợp pháp của các chủ thể pháp luật

Trên cơ sở đó, thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một quá trình hoạt động có mục đích làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi thực tế hợp pháp của các chủ thể pháp luật Các quy phạm pháp luật hết sức phong phú cho nên hình thức thực hiện chúng cũng rất phong phú Căn cứ vào tính chất của hoạt động thực hiện pháp luật, khoa học pháp lý đã xác định có bốn hình thức thực hiện pháp luật đó là: tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật Khi nói đến thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tức là nói đến việc các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật này buộc phải tuân thủ đầy đủ các hình thức thực hiện pháp luật nêu trên

Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chỉ có thể phát huy tốt nhất chức năng bảo đảm khi pháp luật có những quy định phù hợp nhưng điều quan trọng hơn là bảo đảm cho pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được các chủ thể pháp luật tự giác thực hiện Quá trình thực hiện pháp luật nói chung và pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nói riêng suy cho cùng là làm cho những yêu cầu, quy định của pháp luật trở thành hiện thực trong đời sống thực tiễn khi điều chỉnh hành vi của các chủ thể Vì vậy, để bảo đảm thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, trước hết pháp luật phải thống nhất, minh bạch và phải được các chủ thể tuân thủ nghiêm chỉnh, tự giác thực hiện Việc

áp dụng pháp luật khi bồi thường, hỗ trợ phải nhanh chóng, thuận lợi, khoa học; thủ tục áp dụng pháp luật cần đơn giản khi tiến hành bồi thường, hỗ trợ cho các đối tượng Việc thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một quá trình thống nhất từ tuân thủ, chấp hành, sử dụng và áp dụng pháp luật

để tổ thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của những cơ quan nhà nước

có thẩm quyền là yêu cầu quan trọng của pháp chế XHCN Các nguyên tắc về

bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được thực thi nghiêm chỉnh và thống nhất là một yêu cầu khách quan của quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật

Từ sự phân tích trên, có thể nêu ra khái niệm thực hiện pháp luật về bồi

thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất như sau: Thực hiện pháp luật về

bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là quá trình hoạt động có mục đích của các chủ thể trong quan hệ pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, bảo đảm cho các quy định của pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được thực hiện, bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai và kịp thời

1.3.2 Đặc điểm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

1.3.2.1 Chủ thể tham gia thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Khi tham gia quan hệ pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất các chủ thể bao gồm: Cơ quan nhà nước; Tổ chức phát triển quỹ đất; Người có đất bị thu hồi

Cơ quan nhà nước: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất có trách

nhiệm tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo thủ tục đã được quy định Tham gia vào quá trình thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư gồm UBND cấp tỉnh UBND cấp tỉnh căn cứ vào tình hình địa phương giao việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cấp huyện

và Tổ chức phát triển quỹ đất UBND cấp huyện và cấp xã tham gia trực tiếp vào Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cấp huyện Thành viên của Hội đồng này gồm: Chủ tịch là lãnh đạo UBND cấp huyện; Các thành viên là: Đại diện cơ quan tài chính; Đại diện cơ quan tài nguyên và môi trường; Đại diện cơ quan kế hoạch và đầu tư; Chủ đầu tư; Đại diện UBND cấp xã có đất bị thu hồi; Đại diện của những hộ gia đình bị thu hồi đất từ 1 đến 2 người; một số thành viên khác do Chủ tịch Hội đồng quyết định cho phù hợp với thực tế địa phương

Trách nhiệm của Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là giúp UBND cùng cấp lập và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ và bố trí tái định cư; Chủ tịch Hội đồng chỉ đạo các thành viên Hội đồng lập, trình duyệt và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Chủ đầu tư có trách nhiệm giúp Chủ tịch

Hội đồng lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và bảo đảm đầy đủ kinh phí

để chi trả kịp thời tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Đại diện những người bị thu hồi đất có trách nhiệm phản ánh nguyện vọng của người bị thu hồi đất, người phải

di chuyển chỗ ở và vận động những người bị thu hồi đất thực hiện di chuyển giải phóng mặt bằng đúng tiến độ; các thành viên khác thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công và chỉ đạo của Chủ tịch Hội đồng phù hợp với trách nhiệm của ngành Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp lý của số liệu kiểm kê, tính pháp lý của đất đai, tài sản được bồi thường, hỗ trợ

Tổ chức phát triển quỹ đất: Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp

công được thành lập theo quy định của pháp luật về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập; có tư cách pháp nhân, có trụ sở, con dấu riêng và được

mở tài khoản để hoạt động theo quy định của pháp luật; có chi nhánh tại các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Đối với địa phương đã có Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện thì tổ chức lại Tổ chức phát triển quỹ đất trên cơ sở hợp nhất Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện hiện có Tổ chức phát triển quỹ đất có chức năng tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất; tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; nhận chuyển nhượng QSDĐ của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; tổ chức thực hiện việc đấu giá QSDĐ và thực hiện các dịch vụ khác

Người có đất bị thu hồi: Là chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về bồi

thường Khi tham gia phải thực hiện một số quyền và nghĩa vụ sau:

Quyền: Được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định pháp luật Đăng ký đến nơi ở tái định cư bằng văn bản Được ưu tiên đăng ký hộ khẩu cho bản thân, các thành viên khác trong gia đình về nơi ở mới và được ưu tiên chuyển trường cho các thành viên trong gia đình trong độ tuổi đi học Được từ chối vào khu tái định cư không đảm bảo các điều kiện như đã thông báo và niêm yết công khai Được cung cấp mẫu thiết kế nhà miễn phí Được quyền khiếu nại, tố cáo liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Nghĩa vụ: Giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất Chấp hành nghiêm chỉnh quyết định thu hồi đất và giải phóng mặt bằng Thực hiện di chuyển vào khu tái định cư theo đúng thời gian quy định Xây dựng nhà, công trình đúng quy hoạch và thực hiện các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật Nộp tiền mua nhà

ở hoặc tiền sử dụng đất theo quy định của pháp luật

1.3.2.2 Khách thể

Theo quan niệm phổ biến hiện nay, khách thể của quan hệ pháp luật là mục đích điều chỉnh pháp luật của Nhà nước và lợi ích mà các bên tham gia hướng tới Trong quan hệ pháp luật đất đai, khách thể mà các bên hướng tới rất đa dạng tùy thuộc vào từng mối quan hệ cụ thể nhưng suy cho cùng thì các lợi ích này luôn gắn liền với đất đai và đã “đồng hóa” vào đất đai Do vậy, việc coi khách thể của quan

hệ pháp luật đất đai là đất đai được thừa nhận rộng rãi

Đối với Nhà nước, khách thể mà Nhà nước hướng tới chính là toàn bộ vốn đất quốc gia thuộc đối tượng sở hữu và quản lý của mình, được phân chia thành các nhóm đất sau: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất chưa sử dụng Đối với

người sử dụng đất và chủ đầu tư, khách thể mà họ hướng tới là từng thửa đất cụ thể,

giá bồi thường đối với thửa đất đó

1.3.2.3 Hình thức thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái đinh cư

Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một lĩnh vực cụ thể của thực hiện pháp luật nói chung, do đó nó cũng thể hiện đầy đủ những hình thức

mà lý luận chung về nhà nước và pháp luật đã chỉ ra Bao gồm: tuân thủ pháp luật; thi hành pháp luật; sử dụng pháp luật; và áp dụng pháp luật

Thứ nhất, tuân thủ pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Đây là một hình

thức thực hiện pháp luật, trong đó các chủ thể pháp luật có liên quan kiềm chế, không tiến hành những hoạt động mà pháp luật ngăn cấm Hình thức này có ở tất cả các chủ thể pháp luật, ở mỗi công dân, mọi cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội Thông qua hình thức tuân thủ pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà đưa pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đi vào cuộc sống Chẳng hạn, cơ quan, tổ chức có trách nhiệm bồi thường phải chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ cho người có đất thu hồi

trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có hiệu lực thi hành

Thứ hai, chấp hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Đây là một

hình thức thực hiện pháp luật mà trong đó các chủ thể pháp luật thực hiện nghĩa vụ pháp lý của mình bằng hành động tích cực Khác với hình thức tuân thủ, chủ thể pháp luật phải kiềm chế không thực hiện những hành vi pháp luật ngăn cấm trong quá trình thu hồi đất Còn hình thức thi hành pháp luật lại đòi hỏi phải thực hiện trách nhiệm pháp lý một cách tích cực Những quy phạm pháp luật bắt buộc (những quy định nghĩa vụ phải thực hiện hành vi tích cực nhất định) được thực hiện ở hình thức này Chẳng hạn, trách nhiệm của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có đất thu hồi: Khi

có quyết định thu hồi đất, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có đất thu hồi có trách nhiệm chấp hành đầy đủ và đúng thời gian về thu hồi đất, kê khai diện tích, loại đất, vị trí đất,

số lượng tài sản hiện có trên đất, kê khai số nhân khẩu, số lao động, các thông tin khác

có liên quan và đề đạt nguyện vọng tái định cư (nếu có) theo hướng dẫn của Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng

Thứ ba, sử dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Đây là một hình

thức thực hiện pháp luật mà trong đó các chủ thể pháp luật thực hiện quyền chủ thể của mình (thực hiện những hành vi pháp luật cho phép) Hình thức này khác với hình thức tuân thủ pháp luật và thi hành pháp luật ở chỗ: chủ thể có thể thực hiện hoặc không thực hiện quyền được pháp luật cho phép theo ý chí của mình, không bị

ép buộc phải thực hiện Ví dụ: Người bị thu hồi đất có thể thực hiện hoặc không thực hiện quyền được khiếu nại, tố cáo của mình về quá trình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của Luật khiếu nại, Luật tố cáo Hoặc trường hợp người bị thu hồi đất phải di chuyển chỗ ở có quyền chuyển đến hoặc không chuyển đến khu đất

ở, nhà ở tái định cư mà không phụ thuộc vào bất kỳ ý chí của cơ quan, tổ chức hay

cá nhân nào Họ được toàn quyền tự quyết định, trên cơ sở xem xét những điều kiện của bản thân và gia đình cũng như môi trường xã hội của khu tái định cư Tương tự như vậy, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có quy định: Người bị thu hồi đất có quyền yêu cầu hỗ trợ về đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp

Thứ tư, áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Đây là một hình

thức thực hiện pháp luật, trong đó Nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền hoặc cá nhân, tổ chức được Nhà nước trao quyền căn cứ vào các quy định của pháp luật để ban hành các quyết định cá biệt làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan

hệ pháp luật Như vậy, hình thức áp dụng pháp luật luôn thể hiện ý chí của Nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước Tuy nhiên, những chủ thể được Nhà nước trao quyền để ban hành những quyết định cá biệt cần phải tuân thủ triệt để những quy định của pháp luật về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhằm cá biệt hóa các quy phạm pháp luật vào các trường hợp cụ thể Ví dụ: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất không đúng quy định của pháp luật, thì người bị thu hồi đất có quyền khởi kiện quyết định đó ra toà án để yêu cầu toà án giải quyết để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình Khi cá nhân khởi kiện đến toà án và toà

án tiến hành giải quyết cần phải tuân thủ đúng các quy định của pháp luật nói chung

và Luật tố tụng hành chính nói riêng

Như vậy, thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng được thể hiện thông qua bốn hình thức: tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật Tuy nhiên, hình thức áp dụng pháp luật có sự khác biệt với các hình thức còn lại Sự khác biệt này thể hiện ở chỗ luôn luôn có sự tham gia của Nhà nước (thông qua các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền)

1.3.2.4 Cơ chế thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Được thực hiện theo cơ chế hỗn hợp Do quan hệ bồi thường giữa Nhà nước

và người bị thu hồi đất có cả yếu tố của quan hệ công (quan hệ hành chính) và yếu

tố của quan hệ dân sự (quan hệ tài sản) nên cơ chế giải quyết bồi thường giữa Nhà nước và người bị thu hồi đất cũng có cả yếu tố của quan hệ công và yếu tố của quan

hệ dân sự

Về nguyên tắc, bản chất của quan hệ giữa Nhà nước với người dân là mối quan hệ công và quan hệ này tồn tại ở giai đoạn khi Nhà nước thực thi quyền thu hồi đất Khi Nhà nước thu hồi đất từ người sử dụng đất thì bản chất “tài sản”, “hàng hóa” của QSDĐ cũng không thay đổi Từ đây phát sinh trách nhiệm bồi thường thì quan hệ giữa Nhà nước và người dân (người bị thu hồi đất) không còn là quan hệ công nữa

Nếu “thu hồi đất” mang bản chất hành chính, mệnh lệnh; thì “bồi thường” mang bản chất dân sự, kinh tế, thể hiện tính công bằng, ngang giá theo quy luật “chủ thể nào gây thiệt hại, chủ thể đó phải bồi thường”, “thiệt hại đến đâu, bồi thường đến đó”

Tuy nhiên, quan hệ này chưa thực sự là quan hệ dân sự như các quan hệ dân sự

khác vì: Thứ nhất, quan hệ này xuất phát từ hành vi thi hành pháp luật đất đai Thứ hai, trong quan hệ này vẫn có Nhà nước (một chủ thể công rất đặc biệt) Thứ ba, tài sản để

bảo đảm việc thực hiện trách nhiệm bồi thường lấy từ ngân sách nhà nước

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước chỉ được thu hồi đất trong các trường hợp vì mục đích quốc phòng - an ninh, để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai, thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy

cơ đe dọa tính mạng con người (Điều 61, 62, 64, 65 Luật Đất đai năm 2013) Tuy nhiên, không phải mọi trường hợp thu hồi đất đều sẽ được Nhà nước bồi thường Quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có sự phân biệt về loại chủ thể, về hình thức sử dụng đất, hay mục đích sử dụng đất Cơ chế Nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được thực hiện theo các trường hợp sau:

- Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng - an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Thứ nhất, người có diện tích đất bị thu hồi chỉ được bồi thường khi đáp ứng

những điều kiện quy định tại Điều 75 Luật Đất đai năm 2013 như sau: Diện tích đất

bị thu hồi phải có GCN, hoặc có đủ điều kiện để được cấp giấy GCN theo quy định của Luật đất đai mà chưa được cấp, trừ trường hợp đất nông nghiệp đã sử dụng trước ngày 01/7/2004 mà người sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhưng không có hoặc không đủ điều kiện để được cấp GCN Diện tích đất bị thu hồi phải là đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất hoặc đất thuê trả tiền thuê một lần

Thứ hai, các giá trị, tài sản có trên đất của người sử dụng đất sẽ được Nhà

nước xem xét bồi thường khi thu hồi đất, bao gồm: giá trị QSDĐ, chi phí đầu tư vào đất, tài sản trên đất, chi phí di chuyển, thiệt hại phát sinh và những tài sản, chi phí khác theo quy định của pháp luật Riêng đối với giá trị QSDĐ, giá trị tiền bồi

thường sẽ được tính dựa trên giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh ban hành, bảo đảm giá đất bồi thường tương xứng với giá trị thị trường của QSDĐ bị thu hồi Các giá trị, tài sản có trên đất khác sẽ được tính giá trị bồi thường dựa trên chi phí đầu tư, giá trị thực tế của tài sản

- Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với các trường hợp đặc biệt

Các trường hợp đặc biệt trong thực hiện cơ chế, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, bao gồm:

+ Các dự án đầu tư do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư mà phải di chuyển cả cộng đồng dân cư, làm ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống, kinh tế - xã hội, truyền thống văn hóa của cộng đồng; các

dự án thu hồi đất liên quan đến nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

+ Các dự án sử dụng vốn vay của các tổ chức quốc tế, nước ngoài mà Nhà nước Việt Nam có cam kết về khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với các trường hợp đặc biệt Đối với các dự án do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì Thủ tướng Chính phủ quyết định khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Căn cứ vào khung chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được Thủ tướng Chính phủ quyết định, Bộ, ngành có dự án đầu tư tổ chức lập, thẩm định và phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho toàn bộ dự án

UBND cấp tỉnh căn cứ phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được

Bộ, ngành phê duyệt, tổ chức lập, thẩm định và phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với dự án thực hiện tại địa phương sau khi đã có ý kiến chấp thuận bằng văn bản của Bộ, ngành có dự án đầu tư; tổ chức thực hiện và quyết toán

kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư với Bộ, ngành có dự án đầu tư (Điều 17

thường, hỗ trợ, tái định cư để ổn định đời sống, sản xuất (Khoản 3 Điều 87 của Luật Đất đai năm 2013)

(i) Ngân sách nhà nước chi trả trong trường hợp thu hồi đất ở do thiên tai gây ra; (ii) Doanh nghiệp chi trả trong trường hợp thu hồi đất ở trong khu vực bị ô nhiễm môi trường có nguy cơ đe dọa tính mạng con người do doanh nghiệp đó gây ra; trường hợp doanh nghiệp đã giải thể, phá sản thì tiền bồi thường, hỗ trợ do ngân sách nhà nước chi trả (Điều 16 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính Phủ)

- Trường hợp thu hồi do vi phạm pháp luật về đất đai

Trường hợp thu hồi đất do lỗi của người sử dụng đất gây ra thì người bị thu hồi đất không được bồi thường về đất mà chỉ được bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất bị thu hồi (nếu có)

1.3.3 Vai trò của thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Trong đời sống xã hội có rất nhiều lĩnh vực khác nhau, đòi hỏi Nhà nước phải xây dựng và ban hành nhiều văn bản pháp luật để đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội đó Thực tiễn cho thấy, có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật phát huy tác dụng tốt, đem lại hiệu quả thiết thực trong công tác quản lý Bên cạnh đó, vẫn còn không ít văn bản quy phạm pháp luật chưa phát huy được hiệu lực thi hành, không đem lại hiệu quả như mong muốn Mặt tồn tại đó do nhiều nguyên nhân, trong

đó có nguyên nhân là do chưa tổ chức tốt việc thực hiện pháp luật

Khi giữa hoạt động xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật có khoảng cách lớn, tức là pháp luật được ban hành với số lượng lớn mà ít đi vào cuộc sống, thì sẽ dẫn đến tình trạng pháp luật bị xem thường, không hiệu quả Vì vậy, thực hiện pháp luật có vai trò to lớn trong việc chuyển văn bản pháp luật của Nhà nước được thực thi trong đời sống thực tiễn

Như vậy, có thể khẳng định rằng, thực hiện pháp luật có vị trí và tầm quan trọng đặc biệt trong toàn bộ các hoạt động về pháp luật Thực hiện pháp luật là hoạt động đưa pháp luật vào thực tiễn cuộc sống, biến những quy phạm pháp luật thành những hành vi, chuẩn mực xử sự thực tế, hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội Nếu không tổ chức tốt việc thực hiện pháp luật thì ý chí của Nhà nước

sẽ không đi vào đời sống thực tiễn, pháp luật sẽ không phát huy được hiệu lực và sẽ không đạt được hiệu quả trong điều chỉnh các quan hệ xã hội Vai trò việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được thể hiện ở những khía cạnh sau:

Thứ nhất, đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước

Pháp luật đất đai quy định, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng để phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Khi thu hồi đất, Nhà nước sẽ phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi để giải phóng mặt bằng Trong quá trình triển khai công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, cơ sở hạ tầng xã hội, phát triển công nghiệp và dịch vụ, hiện đại hoá lực lượng quốc phòng và an ninh đòi hỏi quỹ đất khá lớn Nhà nước cần phải thu hồi Ở tất cả các quốc gia công nghiệp phát triển hay đang thực hiện công nghiệp hóa, hàng năm cần có một diện tích đáng kể đất nông nghiệp phải chuyển sang sử dụng cho mục đích phi nông nghiệp Trung bình trong 20 năm qua ở Việt Nam, mỗi năm, có khoảng 100.000 ha đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp, trong đó phần lớn là để thực hiện các dự án đầu tư

Do vậy, thông qua việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đặc biệt là sự tự giác, hợp tác, nghiêm chỉnh chấp hành các quy định pháp luật của người có đất bị thu hồi đã góp phần quan trọng vào thành công của dự án, giúp dự án được triển khai thực hiện theo đúng tiến

độ đề ra; đó là cơ sở quan trọng tạo đà cho công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước

Thứ hai, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai nói chung và pháp

luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nói riêng

Thông qua quá trình tổ chức thực hiện pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nói riêng chúng ta mới có cơ sở để tổng kết, đánh giá thực tiễn mức độ hoàn thiện, đồng bộ và hiệu quả của hệ thống pháp luật Bởi vì thực tiễn là tiêu chuẩn, là thước đo của cơ sở khoa học Trên thực tế thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong những năm qua đã chứng minh có rất nhiều quy định của pháp luật không còn phù hợp với thực tế cuộc sống,

gây rất nhiều khó khăn cho quá trình tổ chức thực hiện Chẳng hạn, vấn đề xác định giá đất để bồi thường; nguyên tắc bồi thường; tài sản được bồi thường; dự án khu tái định cư và chất lượng nhà tái định cư Những vấn đề đó cần được tiếp tục nghiên cứu để sửa đổi cho phù hợp với điều kiện mới hiện nay

Thứ ba, khắc phục những hạn chế, yếu kém trong hoạt động của cơ quan nhà

nước về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Thông qua việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đặc biệt

là hình thức áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của cơ quan nhà nước, bằng việc thanh tra, kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, sự giám sát của các cơ quan dân cử, các phương tiện truyền thông và quan trọng hơn là sự giám sát của nhân dân, chúng ta sẽ kịp thời phát hiện ra những sai phạm, yếu kém của các

cơ quan cũng như cán bộ có thẩm quyền trong quá trình tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Trên cơ sở đó cấp có thẩm quyền kịp thời uốn nắn và có những giải pháp đồng bộ để khắc phục những tồn tại, yếu kém được phát hiện

Thứ tư, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa

Pháp chế XHCN là nguyên tắc hiến định trong tổ chức và hoạt động của

bộ máy nhà nước Do đó, mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuyệt đối tuân thủ các quy định pháp luật của Nhà nước Thực hiện đúng pháp luật trên thực tế sẽ làm cho pháp chế được bảo đảm Trong lĩnh vực thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, các chủ thể (đặc biệt là cơ quan nhà nước) phải thực hiện đầy đủ các quy định của toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung, nhất là các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Yêu cầu của pháp chế XHCN là nghiêm cấm mọi sự vi phạm pháp luật từ phía các chủ thể trong quá trình này, xử lý nghiêm minh, kịp thời mọi hành vi vi phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tốt, hiệu quả sẽ làm cho yêu cầu này được thực hiện

Vai trò chính góp phần tăng cường pháp chế XHCN trong thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, chủ yếu thuộc về các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong hoạt động áp dụng pháp luật Yêu cầu pháp chế XHCN luôn buộc các chủ thể này phải sử dụng có hiệu quả, phát huy cao độ hiệu lực pháp luật để pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đi vào cuộc sống, để đảm bảo lợi ích nhà nước, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của những người có đất bị thu hồi

Có thể thấy, thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất có vai trò quan trọng, được thể hiện trên nhiều khía cạnh như đã phân tích Trong các vai trò cụ thể này, không có vai trò nào quan trọng hơn mà chúng tác động lẫn nhau, thể hiện những khía cạnh khác nhau đối với thực hiện pháp luật bồi thường,

Tính hiệu lực của hệ thống pháp luật liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một trong những tiêu chí hàng đầu cho việc thực hiện pháp luật về vấn đề này Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư bao gồm: Hiến pháp năm 1992; Hiến pháp năm 2013; Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 84/2007/NĐ-CP quy định về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP; Luật Đất đai năm 2013; Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định về thường, hỗ trợ, tái định cư và các văn bản có

liên quan khác Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng để tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Nhưng để thực hiện pháp luật về vấn đề này có hiệu quả thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trên đây cần đảm bảo một số yêu cầu cơ bản sau (Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015) [41]:

- Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật

- Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

- Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản quy phạm pháp luật

- Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính

- Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên

- Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1.4.2 Điều kiện đảm bảo phù hợp về chính trị

Tính phù hợp về chính trị khi thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của cơ quan hành chính nhà nước tức là yêu cầu bắt buộc phải hiện thực hóa được đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng là hướng chủ yếu để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thể chế hóa thành pháp luật Trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và các quy định của pháp luật, các chủ thể quản lý nhà nước xem xét để đưa ra các quy định quản lý nhà nước về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Hoạt động thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ phải kịp thời thể chế yêu cầu trên, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; bảo đảm các quyền và

nghĩa vụ cơ bản của công dân Chương trình thực hiện, quá trình thực hiện phải phục vụ cho việc phát triển đất nước Trong quản lý nhà nước, cần được vận dụng một cách khoa học và sáng tạo cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ trong quản lý nhà nước”

Bên cạnh đó, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước phải phù hợp với ý chí, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp khi Nhà nước thu hồi đất Bởi nếu pháp luật hợp với đời sống, hợp với nhận thức và lợi ích của người dân, hợp với lợi ích của người thừa hành, thì người dân sẽ tự nguyện thi hành

1.4.3 Điều kiện đảm bảo cân bằng lợi ích trong hoạt động bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Cân bằng lợi ích là việc Nhà nước, thông qua pháp luật, cơ chế chính sách để giải quyết hài hoà mối quan hệ giữa lợi ích nhà nước, lợi ích nhà đầu tư và lợi ích chính đáng của những người có đất bị thu hồi Đây có thể được xem như là một nguyên tắc tối ưu cần phải được lựa chọn để bảo vệ lợi ích cho các bên liên quan Trên cơ sở giải quyết bài toán cân bằng lợi ích, cơ chế này tạo điều kiện để giảm đi đáng kể tình trạng khiếu kiện của người bị ảnh hưởng do dịch chuyển đất đai, tạo đồng thuận để ổn định xã hội trong quá trình phát triển kinh tế

Việc giải phóng mặt bằng mỗi nơi, mỗi thời điểm, mỗi dự án có thể có những cách làm không hoàn toàn giống nhau, song mục đích cuối cùng vẫn là phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng, chỉnh trang đô thị, quy hoạch và bố trí lại các khu dân cư, tạo tiền đề để phát triển kinh tế - xã hội Muốn đạt được điều này, trước hết phải xác định các lợi ích đan xen sao cho việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc tiến hành các dự án đạt được hiệu quả tối ưu Nghị quyết của Đảng đã chỉ ra rằng:

“ bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất và của nhà đầu tư; bảo đảm cho thị trường bất động sản, trong đó có QSDĐ phát triển lành mạnh, ngăn chặn tình trạng đầu cơ Sử dụng có hiệu quả các công cụ về giá, thuế trong quản lý đất đai nhằm khắc phục tình trạng lãng phí, tham nhũng, khiếu kiện ” [1]

1.4.4 Điều kiện về tổ chức bộ máy; năng lực phẩm chất đội ngũ cán bộ, công chức của các cơ quan quản lý nhà nước

Để hoạt động thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được diễn

ra một cách thông suốt, quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên được đảm bảo, từ đó góp phần ổn định và phát triển, kinh tế - xã hội thì một yếu tố đảm bảo không thể thiếu là yếu tố về tổ chức và vận hành hoạt động có hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nước có liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Đặc biệt, bên cạnh việc kiện toàn tổ chức bộ máy thì vấn đề nâng cao năng lực, chuyên môn nghiệp vụ, phẩm chất đạo đức, tinh thần trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức cũng như các thành viên khác của các tổ chức, cơ quan trên

là điều góp phần to lớn cho hoạt động bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của các cá nhân, tổ chức được đảm bảo một cách tốt nhất, từ đó thúc đẩy

sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

Bởi vì hiệu quả của quá trình quản lý nhà nước tùy thuộc vào việc đào tào, cán bộ, công chức Để nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì việc đào tạo cho người cán bộ, công chức về kiến thức chuyên môn và trang bị cho họ những phẩm chất đạo đức tốt là điều rất quan trọng Có được đào tạo tốt thì người cán bộ, công chức mới đủ năng lực và phẩm chất để phục vụ Nhân dân vì Nhà nước ta là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân

1.5 Kinh nghiệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

1.5.1 Kinh nghiệm quốc tế

1.5.1.1 Kinh nghiệm Hàn Quốc

Theo pháp luật thu hồi đất và bồi thường của Hàn Quốc, nhà nước có quyền thu hồi đất (có bồi thường) của người dân để sử dụng vào các mục đích sau đây: (i) Các dự án phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh; (ii) Dự án đường sắt, đường bộ, sân bay, đập nước thủy điện, thủy lợi v.v; (iii) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, nhà máy điện, viện nghiên cứu v.v; (iv) Dự án xây dựng trường học, thư viện, bảo tàng v.v; (v) Dự án xây dựng nhà, xây dựng cơ sở hạ tầng trong khu đô thị mới, khu nhà ở để cho thuê hoặc chuyển nhượng v.v