Giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính ở địa bàn tỉnh phú thọ

88 Chương 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP VỀ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH TỈNH PHÚ TH

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN THỊ KIM NGUYỆT

GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP

QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH Ở ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ THỌ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2017

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN THỊ KIM NGUYỆT

GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP

QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH Ở ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ THỌ

Chuyên ngành : Luật Kinh tế

Mã số : 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Giáo viên hướng dẫn khoa học: PGS.TS Doãn Hồng Nhung

HÀ NỘI – 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia

Trần Thi ̣ Kim Nguyê ̣t

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG BIỂU

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu 3

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 5

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 6

5 Phương pháp luâ ̣n và phương pháp nghiên cứu 6

6 Những điểm mới của luận văn 7

7 Kết cấu của luâ ̣n văn 7

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TRANH CHẤP QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH 8

1.1 Những vấn đề chung về tranh chấp quyền sử dụng đất 8

1.1.1 Khái niê ̣m quyền sử dụng đất 8

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm của tranh chấp quyền sử dụng đất 14

1.2 Nguyên nhân tranh chấp về quyền sử dụng đất 20

1.2.1 Nguyên nhân khách quan 21

1.2.2 Nguyên nhân chủ quan 22

1.3 Những vấn đề chung về giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính nhà nước 27

1.3.1 Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước 27

1.3.2 Khái niệm giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính nhà nước 28

1.3.3 Cơ sở lý luận của việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính 29 1.3.4 Các nguyên tắc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính 31 1.4 Pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính nhà nước 33 1.4.1 Khái niệm pháp luật về giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất 33 1.4.2 Các quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của cơ quan hành chính 36

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 38

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ THỌ 40

2.1 Thực trạng pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính 40 2.1.1 Quy đi ̣nh về thẩm quyền giải quyết tranh chấp về quyền sử du ̣ng đất của cơ quan hành chính 40 2.1.2 Quy định về căn cứ giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính 45 2.1.3 Quy đi ̣nh về thủ tu ̣c hòa giải tranh chấp quyền sử du ̣ng đất của cơ quan hành chính 47 2.1.4 Quy đi ̣nh về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính 57 2.2 Thực tiễn giải quyết tranh chấp quyền sử du ̣ng đất ta ̣i cơ quan hành chính nhà nước tỉnh Phú Thọ 59 2.2.1 Khái quát tình hình tranh chấp quyền sử dụng đất tại tỉnh Phú Thọ 59

2.2.2 Thực trạng giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính tỉnh Phú Thọ 70 2.2.3 Khó khăn, bất câ ̣p khi giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất 79 2.2.4 Nguyên nhân của những khó khăn, bất cập 83

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 88

Chương 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP VỀ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH TỈNH PHÚ THỌ 89

3.1 Giải pháp hoàn thiện pháp luật 89 3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính tỉnh Phú Thọ 94 3.2.1 Về tổ chức thực hiện pháp luật đất đai 94 3.2.2 Về phối hợp giữa Uỷ ban nhân dân và Tòa án nhân dân trong giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất 97 3.2.3 Tăng cường hiệu quả giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của

cơ quan hành chính tỉnh Phú Thọ 98 3.2.4 Tăng cường công tác tuyên truyền phố biến pháp luật đất đai 100

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 101

KẾT LUẬN 102 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 104

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Phú Thọ 70 Bảng 2.2 Kết quả hòa giải tranh chấp quyền sử dụng đất các đơn vị cấp

huyện trên địa bàn tỉnh Phú Thọ 71 Bảng 2.3 Số liệu giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của một số đơn vị cấp huyện trên địa bàn tỉnh Phú Thọ trong năm 2015 và 2016 73

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Đất đai là tài nguyên quý giá được thiên nhiên ban tặng cho mỗi quốc gia;

nó là yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại, phát triển của con người, sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia Đất đai không chỉ có vai trò quan trọng trong việc duy trì, phát triển kinh tế, xã hội của các quốc gia mà nó còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị Hơn hết, đất đai còn là cơ sở để phân chia ranh giới lãnh thổ, thể hiện chủ quyền của các quốc gia nên các quốc gia đều bảo

vệ nó bằng mọi biện pháp Việt Nam cũng vậy, với những sự kiện lịch sử đã xảy

ra, chúng ta thấy bao lớp cha anh đã chiến đấu, đã hy sinh vì mục đích bảo vệ vẹn toàn đất đai của Tổ quốc, đem lại độc lập chủ quyền cho đất nước

Đất đai chính là nguồn của cải, quyền sử dụng đất đai là nguyên liệu của thị trường nhà đất, nó là tài sản đảm bảo sự an toàn về tài chính, có thể chuyển nhượng qua các thế hệ Theo năm tháng, đất đai ngày càng có giá trị,

do đó tranh chấp quyền sử dụng đất là điều không thể tránh khỏi Đặc biệt, khi nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đất đai trở thành một loại hàng hóa đặc biệt có giá trị thì tranh chấp quyền sử dụng đất có xu hướng ngày càng gia tăng cả về số lượng cũng như mức độ phức tạp Tình trạng tranh chấp quyền sử dụng đất kéo dài với số lượng người dân khiếu kiện ngày càng đông là vấn đề rất đáng lo ngại Tranh chấp quyền sử dụng đất phát sinh làm ảnh hưởng tiêu cực đến nhiều mặt của đời sống xã hội như làm đình đốn sản xuất, tổn thương đến các mối quan hệ trong cộng đồng dân cư, ảnh hưởng đến phong tục, đạo đức tốt đẹp của người Việt Nam, gây ra sự mất ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội Tranh chấp quyền sử dụng đất kéo dài nếu không được giải quyết dứt điểm sẽ dễ dẫn đến “điểm nóng”, bị kẻ xấu lợi dụng, làm giảm niềm tin của nhân dân đối với Đảng, với Nhà nước Vì vậy, việc nghiên cứu tranh chấp quyền sử dụng đất và pháp luật về giải quyết tranh

2

chấp quyền sử dụng đất là cần thiết trong giai đoạn hiện nay Đây cũng là vấn

đề đang được Đảng, Nhà nước và các cấp, các ngành đặc biệt quan tâm

Hiện nay, theo quy đi ̣nh của Luâ ̣t Đất đai năm 2013 hoạt động giải quyết tranh chấp về quyền sử du ̣ng đất (QSDĐ) được giao cho hai cơ quan đó là Tòa án nhân dân các cấp và cơ quan hành chính các cấp Trong đó, Luâ ̣t Đất đai quy định , đối với những tranh chấp về QSDĐ mà không có giấy chứng nhâ ̣n QSDĐ thì đương sự có thể lựa cho ̣n cơ quan hành chính hoă ̣c Tòa

tranh chấp này , cơ quan hành chính các cấp sẽ thuận lợi hơn trong việc giải quyết tranh chấp ; bởi lẽ , cơ quan hành chính là cơ quan nhà nước ở địa phương, nắm rõ về nguồn gốc , các tranh chấp , giấy tờ và li ̣ch sử hình thành của quyền sử dụng đất đang tranh chấp Đồng thời với chức năng cấ p giấy chứng nhâ ̣n QSDĐ , cơ quan hành chính các cấp sẽ thuận lợi hơn trong việc xác minh thông tin, hòa giải về tranh chấp đất đai

Tuy nhiên, thực tế những năm vừa qua , viê ̣c giải quyết tranh chấp đất

riêng chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu Có nhiều vụ việc còn dẫn đến tranh chấp kéo dài, chưa giải quyết triê ̣t để tranh chấp Có một số vụ việc, cơ quan giải quyết còn chưa tuân thủ đúng quy định của Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành về giải quyết tranh chấp đất đai như : thời ha ̣n giải quyết , chủ thể có thẩm quyền giải quyết , viê ̣c hòa giải trong tranh chấp đất đai Điều này dẫn đến hiê ̣u lực , hiê ̣u quả giải quyết tranh chấp đất đai chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu

Phú Thọ là tỉnh Trung du miền núi phía Bắc, có diện tích lớn, dân số khá đông với li ̣ch sử hình thành quyền sử du ̣ng đất phức ta ̣p, có nhiều loại đất cùng đồng thời trong diê ̣n quản lý Điều này dẫn đến các tranh chấp về quyền sử dụng đất phát sinh ngày càng nh iều ta ̣i tỉnh Phú Tho ̣ Trong những năm vừa

3

qua, các cơ quan hành chính ở địa bàn tỉnh Phú Tho ̣ đã tích cực, chủ động trong viê ̣c giải quyết tranh chấp đất đai , thực hiện theo đúng quy đi ̣nh của Luâ ̣t Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành về giải quyết tranh chấp đất đai Tuy nhiên, công tác này chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có những nguyên nhân liên quan đến năng lực tổ chức hoa ̣t đô ̣ng gi ải quyết tranh chấp của cơ quan hành chính các cấp, chất lượng đô ̣i ngũ cán bô ̣ công chức cũng như sự bất câ ̣p của các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan

Do đó, học viên quyết định chọn đề tài “Giải quyết tranh chấp quyền

sử du ̣ng đất tại cơ quan hành chính ở địa bàn tỉnh Phú Tho ̣” làm luâ ̣n văn

thạc sĩ Luật học

2 Tình hình nghiên cứu

Trong thời gian qua, đã có rất nhiều công trình nghiên cứu khoa học chất lượng, có giá trị tham khảo cao nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề tranh

và khiếu nại về đất đai theo quy định tại các Điều 136 và 138 của Luật Đất đai năm 2003” của Thạc Sỹ Đặng Xuân Đào đăng trên Tạp chí Toà án nhân

dân số 29 năm 2004, đề cập và so sánh thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của Toà án nhân dân với thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của cơ quan hành chính nhà nước, các căn cứ giải quyết

các tranh chấp, khiếu nại về đất đai Bài viết “Thẩm quyền giải quyết tranh

chấp quyền sử dụng đất của Toà án nhân dân” của tác giả TS Trần Anh Tuấn

đăng trên tạp chí lập pháp số 07 tháng 04 năm 2009 Bài viết “Thẩm quyền

dân sự của Tòa án theo lãnh thổ dưới góc nhìn lịch sử và so sánh” của TS

Trần Anh Tuấn Bài viết “Giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất bằng tòa

án qua thực tiễn tại một địa phương” của Mai Thị Tú Oanh trên Tạp chí Nhà

4

nước và Pháp luật số 08/2009 Bài viết “Thực tiễn giải quyết tranh chấp hợp

đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất và những vấn đề đặt ra” của Mai Thị

Tú Oanh đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 11(294)/2012 Bài viết

“Hòa giải ở cơ sở khi có tranh chấp quyền sử dụng đất” của tác giả Tưởng

Duy Lượng (2007), đăng trên tạp chí Tòa án nhân dân số 4/2007

Về sách chuyên khảo: Có "Sách chuyên khảo về giải quyết tranh chấp

quyền sử dụng đất” của Tiến sĩ Trần Quang Huy - Trường Đại học Luật Hà

Nội; "Sách chuyên khảo Kỹ năng áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh

chấp quyền sử dụng đất ở Việt Nam" của Tiến sĩ Doãn Hồng Nhung (2014),

Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội

Về luận văn, luận án, đã có công trình nghiên cứu là Luận văn “Thẩm

quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của Tòa án nhân dân” năm

2010 của Th.sỹ Nguyễn Thị Mai đưa ra những đánh giá các quy định về thẩm quyền cũng như đánh giá chung về việc áp dụng các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của Tòa án…

Tuy có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề tranh chấp quyền sử dụng đất, song Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2015 và Luật Đất đai năm 2013 được ban hành, có nhiều điểm mới, nhất là những quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất (QSDĐ) thì có nhiều vấn đề về thẩm quyền giải quyết tranh chấp QSDĐ vẫn cần được nghiên cứu thêm Xét cho đến nay thì Luận văn này là công trình nghiên cứu chuyên sâu về thẩm quyền giải quyết tranh chấp QSDĐ theo Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2015 và Luật Đất đai năm 2013 Tác giả sẽ phân tích ở góc nhìn tổng thể, sâu sắc và toàn diện về những lý luận và thực tiễn tại địa phương, cụ thể là tỉnh Phú Thọ nhằm nâng cao chất lượng giải quyết tranh chấp QSDĐ thông qua cơ quan hành chính và tiếp tục hoàn thiện hơn nữa những quy định về thẩm quyền, giải quyết tranh chấp QSDĐ nói chung và tại cơ quan hành chính nói riêng

5

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Luận văn có mục đích làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về giải quyết tranh chấp về quyền sử du ̣ng đất ta ̣i cơ quan hành chính ở Viê ̣t Nam hiê ̣n nay và thông qua thực tiễn, cụ thể là tình hình giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính của tỉnh Phú Thọ để từ đó đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử du ̣ng đất ở Việt Nam có hiệu quả hơn

Để đạt được mục đích nói trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:

- Làm sáng tỏ những vấn đề mang tính lý luận về tranh chấp về QSDĐ và giải quyết tranh chấp QSDĐ Cụ thể là, nghiên cứu làm rõ khái niệm QSDĐ, tranh chấp QSDĐ và giải quyết tranh chấp QSDĐ cũng như các khái niệm khác có liên quan, để từ đó phân tích đặc điểm của tranh chấp quyền sử dụng đất, phân loại tranh chấp quyền sử dụng đất, nguyên nhân và hậu quả của tranh chấp quyền sử du ̣ng đất và xác định vai tr ò, nội dung quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính của Việt Nam

- Nghiên cứu các yếu tố chi phối viê ̣c giải quyết tranh chấp QSDĐ , căn cứ đánh giá hiê ̣u quả và các yếu tố quyết đi ̣nh hiê ̣u quả của viê ̣c giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất

- Phân tích, đánh giá thực tra ̣ng pháp luâ ̣t về giải quyết tranh chấp QSDĐ và thực tiễn áp du ̣ng pháp luâ ̣t để giải quyết tranh chấp QSDĐ ta ̣i cơ quan hành chính tỉnh Phú Tho ̣; chỉ ra những khó khăn , vướng mắc t rong quá trình giải quyết tranh chấp QSDĐ ở tỉnh Phú Thọ hiện nay Từ đó, đưa ra các phương hướng và đề xuất các giải pháp cu ̣ thể , thích hợp góp phần hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp QSDĐ , giúp các cơ quan chức năng các tranh chấp này mô ̣t cách có hiê ̣u quả , tránh việc khiếu kiện kéo dài, ảnh hưởng xấu đến nhiều mặt của đời sống xã hội

6

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luâ ̣n và thực tiễn của pháp luâ ̣t về giải quyết tranh chấp QSDĐ thông qua cơ quan hành chính trên địa bàn tỉnh Phú Thọ, nghiên cứu về việc UBND các cấp thực thi hoạt động giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất Các quy định của pháp luật Việt Nam

về giải quyết tranh chấp QSDĐ từ trước đến nay và đă ̣c biê ̣t phân tích các quy

đi ̣nh của Luật Đất đai năm 2013 về vấn đề này, thực tiễn áp dụng các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2015 về giải quyết tranh chấp QSDĐ Từ đó đưa ra những đánh giá toàn diện các quy định của pháp luật hiện hành và kiến nghị về giải quyết tranh chấp về QSDĐ

Về pha ̣m vi nghiên cứu: Nội dung của đề tài bao gồm vấn đề khác nhau như khái niệm tranh chấp QSDĐ, thẩm quyền giải quyết tranh chấp QSDĐ pháp luật hiện hành về giải quyết tranh chấp về QSDĐ Trên cơ sở đó nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại

cơ quan hành chính trên địa bàn tỉnh Phú Thọ

5 Phương pháp luâ ̣n và phương pháp nghiên cứu

Phương pháp luận: Luận văn được thực hiện dựa trên nền tảng cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, các nguyên lý của chủ nghĩa Mác-Lênin, định hướng của Đảng, Nhà nước về vấn

đề giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất

Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp, trong đó các phương pháp chủ yếu được sử dụng như sau:

- Phương pháp tổng hợp, phân tích hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn

- Phương pháp quan sát, kiểm chứng để nghiên cứu, tổng kết, phân tích làm nổi bật thực trạng các vấn đề nghiên cứu, xác định rõ những nguyên nhân làm cơ sở đề xuất những định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính

7

- Phương pháp thống kê, so sánh: sử dụng các số liệu thống kê để phân tích, so sánh, tổng kết và rút ra các kết luận làm cơ sở đề xuất giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính

6 Những điểm mới của luận văn

Luận văn là công trình nghiên cứu có tính hệ thống những vấn đề liên quan đến giải quyết tranh chấp QSDĐ, thể hiện những điểm mới sau:

- Có cái nhìn toàn diện, sâu sắc về vấn đề nghiên cứu là pháp luật về giải quyết tranh chấp QSDĐ

- Đánh giá điểm mới trong giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, cũng như quy định về giải quyết tranh chấp về QSDĐ trong Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2015;

- Đánh giá thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp QSDĐ thông qua cơ quan hành chính tại tỉnh Phú Thọ

- Đề xuất kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định về giải quyết tranh chấp QSDĐ và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về giải quyết tranh chấp QSDĐ tại tỉnh Phú Thọ và đề xuất hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất ở Việt Nam

7 Kết cấu của luâ ̣n văn

Ngoài phần Mở đầu , Kết luâ ̣n và Danh mu ̣c tài liê ̣u thảm khảo , luận văn được kết cấu thành 3 chương sau đây:

Chương 1: Những vấn đề chung về tranh chấp quyền sử dụng đất và

giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính

Chương 2:Thực trạng pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng

đất và thực tiễn áp dụng tại cơ quan hành chính trên địa bàn tỉnh Phú Thọ

Chương 3: Hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng

đất và nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính tỉnh Phú Thọ

8

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TRANH CHẤP QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP

QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH

1.1 Những vấn đề chung về tranh chấp quyền sử dụng đất

1.1.1 Khái niệm quyền sử dụng đất

Đất đai là một bộ phận không thể tách rời với lãnh thổ quốc gia Ngoài

ý nghĩa là cơ sở vật chất thì lãnh thổ, đất đai còn có ý nghĩa đối với việc tồn tại và duy trì một ranh giới quyền lực nhà nước trong một cộng đồng dân cư nhất định Không chỉ có vậy, đối với con người, nếu được khai thác, sử dụng hợp lý, đất đai với ý nghĩa là một tài nguyên vô tận sẽ trở thành một loại tư liệu sản xuất có giới hạn về không gian, diện tích nhưng vô hạn về thời gian sử dụng và khả năng sinh lời Chính bởi vậy, nhằm đảm bảo cho việc quản lý và khai thác tối đa các lợi ích mà đất đai mang lại cho con người, pháp luật của nước ta cũng có những quy định chặt chẽ về QSDĐ của cá nhân, tổ chức,

hộ gia đình nhằm xác lập cho những người trực tiếp sử dụng đất những quyền và lợi ích nhất định, tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho người sử dụng đất (NSDĐ) phát huy năng lực tự chủ trong quá trình sử dụng đất Cụ thể:

Tại Điều 54 Hiến pháp năm 2013 của nước ta quy định:

“1 Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật

2 Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ

9

3 Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật

4 Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai”

Qua các thời kỳ, quy định về quyền sở hữu đất đai đã được thể chế hóa bằng các quy định cụ thể của Luật Đất đai; cụ thể: tại Điều 1 Luật Đất đai năm

1987, Điều 1 Luật Đất đai năm 1993 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân

do Nhà nước thống nhất quản lý”; cũng trên tinh thần đó, quyền sở hữu đất đai

được khẳng định một nần nữa tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2003: “Đất đai

thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu” Kế thừa những quan

điểm, tư tưởng và đường lối đó của Đảng, Nhà nước, Luật Đất đai hiện hành - Luật Đất đai năm 2013 tại Điều 4 đã khẳng định rõ hơn quyền sở hữu đất đai

Theo đó, Điều 4 Luật này khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà

nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này” Cùng với đó, với vai

trò chủ sở hữu đại diện, Nhà nước có quyền định đoạt đất đai thông qua hàng loạt các quyền như quyền quyết định mục đích, thời hạn, hạn mức sử dụng đất; quyền phân bổ đất đai thông qua các hoạt động giao đất cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; thực hiện quản lý nhà nước ở cả phương diện hành chính và kinh tế thông qua việc điều tiết các nghĩa vụ tài chính đối với NSDĐ, điều tiết các thu nhập đối với NSDĐ và thực hiện quyền giải quyết các tranh chấp, bất đồng, các khiếu nại, tố cáo về đất đai

10

Bằng các quy định về quyền sở hữu đất đai ghi nhận tại Điều 54 Hiến pháp 2013 và Điều 4 Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước đã trao QSDĐ cho các tổ chức và cá nhân, hộ gia đình thông qua các hình thức nhận giao đất không thu tiền, giao đất có thu tiền, cho thuê đất hoặc công nhận QSDĐ và họ trở thành người có QSDĐ chứ không phải người có quyền sở hữu đất đai Khi chuyển giao đất cho NSDĐ, tùy thuộc vào các hình thức sử dụng đất khác nhau mà Nhà nước cho phép các chủ thể sử dụng đất khác nhau được hưởng các quyền và thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước Theo từ điển giải thích

Luật học thì :“Quyền sử dụng đất của Nhà nước là quyền khai thác các thuộc

tính có ích từ đất để phục vụ cho các mục đích phát triển kinh tế và đời sống

xã hội Nhà nước thực hiện quyền sử dụng đất một cách gián tiếp thông qua việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng Các tổ chức, cá nhân này khi

sử dụng có nghĩa vụ đóng góp vật chất cho Nhà nước dưới dạng thuế sử dụng đất, tiền sử dụng đất” [41] Theo định nghĩa này thì QSDĐ của Nhà nước

không được thực hiện trực tiếp bởi Nhà nước mà gián tiếp thực hiện qua chủ thể là NSDĐ, là người được Nhà nước cho phép sử dụng đất thông qua các hình thức pháp lý khác nhau và trao cho họ những quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể trong quá trình khai thác QSDĐ Như vậy, những giá trị và khả năng sinh lợi của đất, những thuộc tính có ích trên từng mảnh đất và ở phạm vi toàn

bộ đất đai của quốc gia có được khai thác và sử dụng có hiệu quả hay không là tùy thuộc vào NSDĐ - người trực tiếp thực hiện QSDĐ theo sự quản lý của Nhà nước Tuy nhiên, không phải bất kỳ chủ thể nào cũng có thể trở thành chủ thể sử dụng đất và đương nhiên có QSDĐ, mà quyền đó phụ thuộc vào sự cho phép của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu Đến đây có thể thấy rằng QSDĐ vừa mang tính phụ thuộc (nếu xem xét chúng với ý nghĩa một trong ba quyền năng của chủ sở hữu) và vừa mang tính độc lập (nếu xem xét chúng với

ý nghĩa là quyền khai thác trực tiếp các giá trị của đất của từng chủ thể sử

11

dụng đất cụ thể) Tuy không đồng nhất giữa quyền sở hữu đất đai và quyền sử dụng đất nhưng quyền sở hữu đất đai được chủ sở hữu đất đai chuyển giao cho người sử du ̣ng đất thực hiê ̣n và trở thành mô ̣t loa ̣i quyền tài sản thuô ̣c về người sử du ̣ng đất Với ý nghĩa đó, dù không phải thay đổi “chủ sở hữu” hay nói cách khác là thay đổi đại diện chủ sở hữu nhưng có thể thấy QSDĐ của mỗi cá nhân, hộ gia đình hay tổ chức là quyền tài sản tư, cần được Nhà nước tôn trọng và phải được pháp luật bảo vệ bởi đất đai luôn thuô ̣c sở hữu của toàn dân, quyền sử dụng đất thuộc về cá nhân hoặc tổ chức có quyền sử dụng hợp pháp, Nhà nước chỉ đứng ra làm đại diện sở hữu mà thôi

Như vậy, chủ thể thực hiện QSDĐ với tư cách là chủ thể sử dụng đất chứ không phải với tư cách chủ sở hữu Với tư cách là người đại diện chủ sở hữu, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai thông qua các quyền được pháp luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện, đó là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt Tuy nhiên, không phải tự bản thân nhà nước trực tiếp chiếm hữu, sử dụng đất đai để khai thác những thuộc tính vốn có của đất mà Nhà nước giao cho NSDĐ sử dụng tức là giao cho NSDĐ một trong ba quyền năng của mình đó là QSDĐ Nắm trong tay quyền sử dụng diện tích đất mà nhà nước giao cho, bên cạnh QSDĐ ổn định, lâu dài, NSDĐ còn được thực hiện các giao dịch QSDĐ của mình như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng nhằm đảm bảo quyền lợi thiết thực cho mình Để đảm bảo các quyền trên của NSDĐ được thực hiện trên thực tế, pháp luật nước ta cũng xác lập tiền đề và điều kiện để QSDĐ của mỗi người dân được đảm bảo Từ đây, chế định về QSDĐ được hình thành

Từ những phân tích trên ta có thể đưa ra khái niệm quyền sử dụng đất

như sau: Quyền sử dụng đất là chỉ những khả năng của một chủ thể được

Nhà nước trao, thực hiện hoặc được hưởng những quyền nhất định khi khai thác và sử dụng đất để phục vụ cho các nhu cầu khác nhau của đời

12

sống xã hội; những quyền đó được pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện trên thực tế

Từ khái niệm trên ta có thể thấy chế định QSDĐ có những đặc trưng sau:

Thứ nhất, chế định QSDĐ phát sinh trên cơ sở chế độ sở hữu đất đai

Tại Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Với tư cách là đại diện chủ sở hữu, nhà nước có quyền định đoạt toàn bộ vốn đất đai trên phạm vi cả nước Nhà nước

có đầy đủ các quyền năng của một chủ sở hữu đối với tài sản là đất đai, tuy nhiên riêng QSDĐ nhà nước lại giao cho nhân dân sử dụng Như vậy, QSDĐ được chuyển giao từ chủ sở hữu toàn dân sang người đại diện là Nhà nước và từ đó người đại diện giao QSDĐ cho các cá nhân, hộ gia đình, tổ chức Trong quá trình sử dụng diện tích đất mà nhà nước giao cho, NSDĐ được phép thực hiện các quyền theo quy định của pháp luật

Thứ hai, QSDĐ của NSDĐ mang tính phụ thuộc vào Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu

Với các tài sản thông thường, chủ thể có quyền sử dụng tài sản sẽ đồng thời có thể có quyền chiếm hữu và định đoạt tài sản đó theo ý chí của mình nhưng phải tuân thủ theo các quy định của pháp luật có liên quan Tuy nhiên, đối với đất đai, QSDĐ của người sử dụng có được là từ đại diện quyền sở hữu toàn dân đất đai - Nhà nước giao cho nên trong quá trình sử dụng đất, nhà nước

Thứ ba, QSDĐ của NSDĐ mang tính độc lập tương đối với quyền sở hữu đại diện của Nhà nước về đất đai

Với tư cách đất đai là một quyền tài sản, quyền sử dụng có thể là đối tượng của nhiều giao dịch dân sự như quyền chuyển đổi, quyền tặng cho, quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền cho thuê lại, quyền thừa kế QSDĐ, quyền thế chấp, quyền bảo lãnh và quyền góp vốn bằng QSDĐ …

13

Những quyền này tạo điều kiện cho người sử dụng lao động phát huy tính năng động, tự chủ trong quá trình sử dụng đất Những quy định này cũng đảm bảo cho người có QSDĐ có điều kiện khai thác tốt tiềm năng đất đai, đẩy nhanh quá trình tích tụ, tập trung đất đai vào tay những người có khả năng kinh doanh, sản xuất từ đó góp phần cơ cấu lại nền kinh tế nông thôn, thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, điều tiết thị trường đúng với chủ trương, định hướng của Đảng và Nhà nước ta hiện nay Tiếp cận theo hướng này, đã có nhiều quan điểm đồng tình, theo đó, QSDĐ được coi là một loại hàng hóa đặc

biệt: “Quyền sử dụng đất hiện nay được quan niệm là loại hàng hóa đặc biệt ,

được lưu chuyển đặc biê ̣t trong khuôn khổ các quy đi ̣nh của pháp luật” Đồng

thời, quyền sử du ̣ng đất là mô ̣t loa ̣i quyền dân sự đă ̣c thù bởi quyền sử dụng đất là quyền về tài sản mà nó gắn liền với mô ̣t loại tài sản đă ̣c biê ̣t là đất đai; Phạm

vi chủ thể tham gia bi ̣ ha ̣n chế; Hình thức, thủ tục thực hiện các quyền năng của người sử du ̣ng đất được pháp luâ ̣t quy đi ̣nh chă ̣t chẽ

Từ các phân tích và nhận định nêu trên cho thấy rằng QSDĐ dù được chế định với ý nghĩa là một trong các quyền cơ bản của quyền sở hữu đất đai hay QSDĐ được chế định với ý nghĩa là một quyền độc lập của NSDĐ thì suy cho cùng QSDĐ ở Việt Nam cũng là quyền phái sinh (có sau) xuất hiện khi được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, cho phép nhận chuyển QSDĐ hay

độ sở hữu và QSDĐ là quyền “phái sinh”, quyền thứ hai, phụ thuộc vào ý chí của đại diện chủ sở hữu đất đai Điều này cũng minh chứng rõ vì sao, khi nghiên cứu các chế định cụ thể về QSDĐ của NSDĐ, các quyền của NSDĐ luôn thể hiện mối quan hệ gắn bó mật thiết, bị chi phối, ràng buộc chặt chẽ với quyền sở hữu; theo đó, Nhà nước với vai trò chủ sở hữu đại diện của mình luôn thể hiện sự định hướng, quản lý, kiểm soát và thậm chí là thể hiện sự can thiệp sâu vai trò của mình đối với các chủ thể khi thực hiện QSDĐ

14

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm của tranh chấp quyền sử dụng đất

Trải qua nhiều giai đoạn lịch sử với những chính sách pháp luật đất đai

có điều chỉnh khác nhau, dù đất đai là tài sản thuộc sở hữu tư nhân, hay chỉ được giao quyền sử dụng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thì ở nước ta, hiện tượng tranh chấp QSDĐ vẫn xảy ra phổ biến, diễn biến phức tạp, ảnh hưởng không nhỏ đến công tác quản lý nhà nước về đất đai nói chung và việc sử dụng đất nói riêng, gây ra nhiều bất ổn nhất định đối với đời sống kinh tế -

xã hội Nhà nước đã ban hành rất nhiều văn bản pháp luật, quy định pháp luật để ngăn ngừa, giải quyết các vấn đề, xung đột, tranh chấp liên quan đến đất đai xảy ra Vậy tranh chấp QSDĐ là gì? Khái niệm này nghe rất quen thuộc nhưng để hiểu cụ thể, chi tiết, đầy đủ nhất thì lại có rất nhiều quan điểm khác nhau Việc đưa ra khái niệm đúng, đầy đủ sẽ giúp không chỉ cho tổ chức, cá nhân, hộ gia đình sử dụng đất xác định được vấn đề có phải là tranh chấp không mà còn có ý nghĩa rất lớn trong việc biết cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đó, cũng như xác định nội dung cần giải quyết đối với các tranh chấp QSDĐ

Theo giải thích của Từ điển tiếng Việt thì tranh chấp nói chung được hiểu

Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Tranh chấp: 1 Giành giật, giằng

co nhau cái không rõ thuộc về bên nào 2 Bất đồng, trái ngược nhau” [48]

Trong đời sống xã hô ̣i có nhiều loa ̣i tranh chấp khác nhau, tùy theo loại tranh chấp mà có các khái niê ̣m khác nhau như tranh chấp dân sự , tranh chấp kinh doanh… Cụ thể: Tranh chấp dân sự có thể hiểu là những mâu thuẫn , bất hòa về quyền và nghĩa vu ̣ hợp pháp giữa các chủ thể tham gia vào quan hê ̣ pháp luật dân sự Tranh chấp kinh doanh là những mâu thuẫn , bất đồng, xung

doanh… Tiếp câ ̣n ở góc đô ̣ pháp lý th ì tranh chấp hợp đồng được hiểu là

15

những xung đô ̣t , bất đồng, mâu thuẫn giữa các bên về viê ̣c thực hiê ̣n hoă ̣c không thực hiê ̣n các quyền và nghĩa vu ̣ trong hợp đồng

Vậy, tranh chấp QSDĐ là gì? Có thể khẳng định rằng, trước khi Luật

Đất đai 2003 ra đời, thuật ngữ “tranh chấp QSDĐ” chưa được chính thức giải

thích, mà chủ yếu là chỉ được “hiểu ngầm” qua các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp QSDĐ, quy định về giải quyết các tranh chấp khác có liên quan đến QSDĐ Lần đầu tiên tại khoản 26 Điều 4 của Luật Đất đai 2003

đã định nghĩa “Tranh chấp quyền sử dụng đất là tranh chấp về quyền và

nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”

Các nhà khoa học pháp lý đã đưa ra định nghĩa về tranh chấp QSDĐ

như sau: “Tranh chấp QSDĐ là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi

ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai” [41] Theo quan điểm này thì tranh chấp QSDĐ là một khái

niệm có nội hàm tương đối rộng, trong đó: các chủ thể tham gia quan hệ tranh chấp là các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai bao gồm Nhà nước và NSDĐ; đối tượng của tranh chấp QSDĐ là tất cả những xung đột về lợi ích, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể là Nhà nước và NSDĐ

Dẫn chiếu tới quy định của Luật Đất đai năm 2013 về giải quyết tranh chấp QSDĐ chúng ta có thể thấy, các chủ thể tham gia tranh chấp QSDĐ chỉ bao gồm những NSDĐ Mặc dù, Điều 202 và Điều 203 của Luật Đất đai năm

2013 sử dụng cả hai khái niệm “Tranh chấp đất đai” và “tranh chấp QSDĐ” nhưng chúng ta phải khẳng định rằng khái niệm “Tranh chấp đất đai” rộng hơn khái niệm “tranh chấp QSDĐ” Chính do chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam nên nội dung chính của quan hệ tranh chấp QSDĐ chỉ bó hẹp lại là tranh chấp về QSDĐ Nhà nước không thừa nhận và đứng ra là một bên chủ thể ngang hàng với NSDĐ trong các vụ tranh chấp QSDĐ Theo đó, nếu

16

NSDĐ thấy quyền lợi của mình bị ảnh hưởng bởi các quyết định của cơ quan nhà nước, hành vi hành chính của cán bộ công chức thì có quyền khiếu nại theo thủ tục khiếu nại, tố cáo

Có thể nói, tranh chấp quyền sử dụng đất là hiện tượng xã hội, có thể xảy

ra ở mọi lúc, mọi nơi Ở các vùng, miền khác nhau thì tranh chấp quyền sử dụng đất có thể có những nét riêng Theo khoản 24, Điều 3 Luật Đất đai năm

2013 thì “Tranh chấp quyền sử dụng đất là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của

người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai” Hay nói

cách khác, với định nghĩa trên thì tranh chấp quyền sử dụng đất là tranh chấp

về quyền và nghĩa vụ của NSDĐ giữa các đương sự trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai Tranh chấp quyền sử dụng đất chính là các mâu thuẫn, bất đồng ý kiến của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai khi họ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm

Trong thực tế, đôi khi người ta không phân biệt được tranh chấp quyền sử dụng đất và khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Tranh chấp quyền sử dụng đất

có những đặc điểm chung của các loại tranh chấp khác như tranh chấp kinh tế, tranh chấp kinh doanh , tranh chấp dân sự , đồng thời nó có những đă ̣c điểm riêng có để phân biê ̣t với các loa ̣i tranh chấp khác như:

- Về đối tượng tranh chấp: Trước khi Hiến pháp năm 1980 ra đời thì ở nước ta có ba hình thức sở hữu về đất đai đó là sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu cá nhân nên đối tượng của tranh chấp chính là quyền sở hữu đất đai Hiến pháp năm 1980 ra đời chỉ công nhận một hình thức sở hữu duy nhất đối với toàn bộ đất đai đó là sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu nên đối tượng tranh chấp quyền sử dụng đất không thể là quyền sở hữu mà là QSDĐ Dưới góc độ pháp lý thì đối tượng của tranh chấp quyền sử dụng đất là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của NSDĐ giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai; dưới góc độ kinh tế thì đối tượng của tranh chấp

17

quyền sử dụng đất là tranh chấp, mâu thuẫn về lợi ích kinh tế giữa các chủ thể trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai Do đó, không thể có tranh chấp quyền sở hữu đất đai Đối tượng của tranh chấp đất đai chính là quyền quản

lý, quyền sử du ̣ng và mô ̣t số lợi ích vâ ̣t chất khác phát sinh từ quyền quản lý , sử du ̣ng mô ̣t loa ̣i tài sản đă ̣c biê ̣t không thuô ̣c quyền sở hữ u của các bên tranh chấp mà thuô ̣c quyền sở hữu toàn dân

- Chủ thể của quan hệ tranh chấp đất đai chỉ là chủ thể quản lý và sử dụng đất đai

Từ phân tích ở phân đối tượng tranh chấp, một lần nữa có thể khẳng

Các chủ thể đó khi được Nhà nước giao đất , cho thuê đất hoă ̣c nhâ ̣n chuyển nhượng, thuê la ̣i, được thừa kế quyền sử du ̣ng đất hoă ̣c được Nhà nước công nhâ ̣n quyền sử du ̣ng đất thì họ chỉ có quyền quản lý , sử du ̣ng mà thôi Theo

đó, cũng giống như các tranh chấp khác, chủ thể của các tranh chấp đất đai có thể là các cá nhân , tổ chức, hô ̣ gia đình , cô ̣ng đồng dân cư hay các đơn vi ̣ hành chính Tuy nhiên, khác với các tranh chấp khác , chủ thể trong quan hệ tranh chấp đất đai không phải là chủ sở hữu của diện tích đất đai bi ̣ tranh chấp mà chính là chủ thể có quyền quản lý, sử dụng đất đai bị tranh chấp

- Đất đai ở nước ta không chỉ có ý nghĩa về mặt kinh tế mà còn có ý nghĩa về mặt chính trị và xã hội

Tranh chấp quyền sử dụng đất luôn luôn là vấn đề nhạy cảm, thu hút sự quan tâm của toàn xã hội, dễ bị kẻ xấu lợi dụng để gây điểm nóng Gần đây nhất, như vụ tranh chấp quyền sử dụng đất xảy ra - tranh chấp đất nông nghiệp giữa chính quyền địa phương và người dân ở xã Đồng Tâm, huyện Hoài Đức, Thành phố Hà Nội [52] Theo thông tin từ UBND TP Hà Nội, năm

1980, Thủ tướng Chính phủ giao Bộ Quốc phòng xây dựng sân bay Miếu Môn trên địa bàn các xã Mỹ Lương, Trần Phú, Đồng Lạc (huyện Chương Mỹ)

18

và xã Đồng Tâm (huyện Mỹ Đức), tỉnh Hà Tây cũ, nay là Thành phố Hà Nội Đến tháng 10/2014, Bộ Quốc phòng giao cho Quân chủng Phòng không Không quân tiếp tục sử dụng diện tích đất quốc phòng này làm vị trí đóng quân của Lữ đoàn 28 (đất quốc phòng), với các mốc giới trên thực địa không thay đổi Sau đó, Bộ Quốc phòng đã thu hồi 50,03 ha đất quốc phòng này do Quân chủng Phòng không không quân đang quản lý, sử dụng để giao cho Tập đoàn Viễn thông quân đội Viettel tiếp nhận quản lý sử dụng vào công trình quốc phòng AI (theo Quyết định số 551/QĐ-TM ngày 27/3/2015), trong đó bao gồm 46 ha thuộc xã Đồng Tâm (huyện Mỹ Đức) Khi Bộ Quốc phòng thu hồi đất để giao cho Viettel thì nhiều người dân trên địa bàn xã Đồng Tâm đã

có đơn thư khiếu tố lên các cơ quan của huyện và thành phố (những đối tượng này hoàn toàn không có tài sản, đất đai trong khu vực dự án) Họ khiếu kiện tụ tập, cản trở việc đo đạc, gây khó khăn khi giải phóng mặt bằng; tổ chức nhiều hoạt động gây mất trật tự khiến tình hình ngày càng căng thẳng Sau đó, Công an Thành phố Hà Nội đã ra quyết định khởi tố vụ án “Gây rối trật tự công cộng” Cục Điều tra Hình sự Bộ Quốc phòng đã ra quyết định khởi tố vụ án “Chống người thi hành công vụ” và vụ án “Vi phạm các quy định về sử dụng đất đai” Công an Thành phố Hà Nội đã bắt 4 đối tượng có hành vi vi phạm pháp luật đề điều tra vụ án gây rối trật tự công cộng tại xã Đồng Tâm, huyện Mỹ Đức Ngay sau khi Công an Thành phố Hà Nội triển khai bắt giữ các đối tượng trên, công dân xã Đồng Tâm đã tập trung đông người bao vây, không cho xe ôtô của các lực lượng làm nhiệm vụ ra khỏi địa bàn xã Đồng Tâm Tại đây, người dân đã giữ 38 cán bộ huyện Mỹ Đức và cán bộ, chiến sỹ Công an Thành phố Hà Nội tại Nhà văn hóa thôn Hoành, xã Đồng Tâm Vụ việc căng thẳng, gây xôn xao dư luận, người dân cố thủ trong làng nên Chủ tịch UBND Thành phố Hà Nội - ông Nguyễn Đức Chung đã về xã Đồng Tâm (huyện Mỹ Đức, thành phố Hà Nội) để làm việc Tại đây, ông Nguyễn Đức

19

Chung ghi nhận, tiếp thu, giải đáp 8 nội dung được người dân kiến nghị bằng văn bản gửi lãnh đạo UBND thành phố và lắng nghe các ý kiến phát biểu của bà con và hứa sẽ không truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người dân xã Đồng Tâm Buổi làm việc đã được biên bản và được thông báo, toàn bộ cán

bộ, chiến sĩ bị giữ trái pháp luật đã ra khỏi cổng nhà văn hóa thôn Hoành, xã Đồng Tâm Cũng theo Chủ tịch Nguyễn Đức Chung, Thành phố đã quyết định thanh tra toàn diện và cam kết đúng 45 ngày sau sẽ ra kết luận Với cách giải quyết thấu tình, đạt lý của Chủ tịch Nguyễn Đức Chung về vụ việc ở xã Đồng Tâm đã làm người dân tin tưởng, thả toàn bộ cán bộ, người làm nhiệm vụ ra, họ có lòng tin vào Đảng, Nhà nước và tính thượng tôn của pháp luật

Như vậy, có thể thấy sự việc đã diễn biến hết sức phức tạp, nhân dân thiếu hiểu biết, dễ bị kích động từ các thế lực nên nếu không có sự giải quyết nhanh chóng, thấu tình, đạt lý, xoa dịu người dân từ đại diện cơ quan chính quyền cao nhất - Chủ tịch UBND Thành phố Hà Nội thì rất hậu quả khó lường, tình hình chính trị khó có thể ổn định được

- Đặc điểm tiếp theo, do đất đai liên quan trực tiếp đến lợi ích của mọi thành viên trong xã hội nên tranh chấp quyền sử dụng đất xảy ra ảnh hưởng không chỉ các cá nhân mà còn cả các thành viên trong gia đình, dòng họ, cộng đồng dân cư… Tranh chấp quyền sử dụng đất còn phản ánh phong tục, tập quán, nếp suy nghĩ, hành vi ứng xử không giống nhau của từng nhóm người, từng cộng đồng dân cư ở các vùng, miền khác nhau Do đó, tính chất của tranh chấp quyền sử dụng đất rất phức tạp và thường là gay gắt, quyết liê ̣t hơn các loại tranh chấp khác nên không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của các bên tham gia tranh chấp mà còn ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước , gây

không tốt đến tâm lý, tinh thần của các bên , gây nên sự căng thẳng , mất đoàn kết, mất ổn đi ̣nh trong nô ̣i bô ̣ nhân dân ; làm cho những quy định của pháp

20

luâ ̣t đất đai cũng như những đường lối ch ính sách của Đảng và Nhà nước không được thực hiê ̣n mô ̣t cách triê ̣t để ; làm cho việc giải quyết gặp nhiều khó khăn, vướng mắc

- Tranh chấp quyền sử dụng đất xảy ra là hậu quả của những nguyên nhân nhất đi ̣nh, nó là biểu hiện cụ t hể của những mâu thuẫn , bất đồng về lợi ích kinh tế giữa các chủ thể sử dụng đất với nhau

- Trong điều kiện nền kinh tế thị trường như hiện nay , các tranh chấp quyền sử dụng đất trở nên rất đa da ̣ng , bởi đất đai không chỉ đơn thuần là tư liê ̣u sản xuất đă ̣c biê ̣t quan tro ̣ng không thể thay thế mà nó đã trở thành mô ̣t thứ hàng hoá đă ̣c biê ̣t Do sự tác đô ̣ng của quy luâ ̣t thi ̣ trường nên giá đất thường xuyên biến đô ̣ng nên viê ̣c quản lý và sử du ̣ng đất không chỉ là viê ̣c khai thác giá tri ̣ quyền sử du ̣ng đất mà còn cả phần giá tri ̣ sinh lời của nó

- Mô ̣t đă ̣c điểm đă ̣c thù chỉ có trong quan hê ̣ đất đai là người có quyền sử du ̣ng đất hợp pháp dù không có quyền sở hữu nhưng vẫn có quyền đi ̣nh đoa ̣t quyền sử du ̣ng trong pha ̣m vi quy đi ̣nh của pháp luâ ̣t Có thể gọi đây là

“quyền sở hữu ha ̣n chế” , được người đa ̣i diê ̣n chủ sở hữu trao cho người sử dụng đất Do đó, tùy theo mối quan hệ giữa cá c bên trong quan hê ̣ tranh chấp đất đai mà viê ̣c áp du ̣ng pháp luâ ̣t , thẩm quyền để giải quyết tranh chấp khác nhau Chẳng hạn như giải quyết tranh chấp thông qua Tòa án thì áp du ̣ng pháp luâ ̣t dân sự, kinh tế; giải quyết tranh chấ p thông qua UBND thì áp du ̣ng pháp luâ ̣t đất đai, luâ ̣t hành chính…

1.2 Nguyên nhân tranh chấp về quyền sử du ̣ng đất

Tranh chấp quyền sử dụng đất luôn là hiện tượng rất phức tạp ở nước

ta Theo Báo cáo số 193/BC-BTN-MT về báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2003 , từ ngày 01/7/2004 đến ngày 30/8/2010, Tòa án các cấp đã thụ

lý giải quyết theo thủ tục sơ thẩm 307.902 vụ việc dân sự, trong đó số vụ việc tranh chấp liên quan đến đất đai là 69.806 vụ việc, chiếm 22.7% Thực trạng

21

này đã gây ra nhiều bất lợi cho đời sống, kinh tế, chính trị, xã hội, ảnh hưởng đến hiệu quả QSDĐ Tình hình tranh chấp quyền sử dụng đất nhiều như vậy là do rất nhiều những nguyên nhân khác nhau, có thể kể đến một số nguyên nhân cụ thể sau:

1.2.1 Nguyên nhân khách quan

Tranh chấp QSDĐ ở nước ta phát sinh có nguồn gốc sâu xa do lịch sử để lại [36]

Ở miền Bắc, sau Cách mạng tháng 8 và sau năm 1953, Đảng và Chính phủ đã tiến hành cải cách ruộng đất, xóa bỏ chế độ chiếm hữu ruộng đất của thực dân, phong kiến, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho người nông dân Năm 1960, thông qua con đường hợp tác hóa nông nghiệp, ruộng đất của người nông dân được đưa vào làm tư liệu sản xuất chung trở thành sở hữu tập thể, do đó tình hình sử dụng đất đai tương đối ổn định

Ở miền Nam, sau hai cuộc kháng chiến chống ngoại xâm tình hình sử dụng đất đai có nhiều diễn biến phức tạp hơn Trong chín năm kháng chiến, Chính phủ đã tiến hành chia ruộng đất cho người nông dân hai lần vào các năm 1949 - 1950 và năm 1954, nhưng đến năm 1957, ngụy quyền Sài gòn đã thực hiện cải cách điền địa, thực hiện việc "truất hữu" nhằm xóa bỏ thành quả của cách mạng, gây ra những xáo trộn về quyền quản lý ruộng đất của người nông dân Sau khi thống nhất đất nước, năm 1975, Nhà nước đã tiến hành hợp tác hóa nông nghiệp, đồng thời xây dựng hàng loạt các lâm trường, nông trường, trang trại Những tổ chức đó bao chiếm quá nhiều diện tích đất nhưng sử dụng lại kém hiệu quả Đặc biệt, qua hai lần điều chỉnh ruộng đất vào các năm 1977 - 1978 và năm 1982 - 1983, với chính sách chia cấp đất theo kiểu bình quân, "cào bằng" đã dẫn tới những xáo trộn lớn về ruộng đất, về ranh giới, số lượng và mục đích sử dụng đất đai

Từ khi nhà, đất trở nên có giá trị cao đã tác động đến tâm lý của nhiều người dẫn đến tình trạng tranh chấp, đòi lại nhà, đất mà trước đó đã bán, cho thuê, cho mượn, đã bị tịch thu hoặc giao cho người khác sử dụng hoặc khi thực hiện một số chính sách về đất đai ở các giai đoạn trước đây mà không có các văn bản xác định việc sử dụng đất ổn định của họ

1.2.2 Nguyên nhân chủ quan

1.2.2.1 Về cơ chế quản lý đất đai

Trong thời gian qua, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn bị buông lỏng, nhiều sơ hở, có khi phạm sai lầm, giải quyết tùy tiện, sai pháp luật

Trong cơ chế quản lý tập trung, kế hoạch hóa cao độ, Nhà nước phân công, phân cấp cho quá nhiều ngành, dẫn đến việc quản lý đất đai thiếu chặt chẽ, nhiều sơ hở Có thời kỳ mỗi loại đất do một ngành quản lý dẫn đến việc tranh chấp về đất thuộc quyền quản lý của nhiều ngành khác nhau

Trong cơ chế thị trường, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, có sự phân công, phân cấp trách nhiệm quản lý đất đai khá rõ Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều sai phạm, non kém về trình độ quản lý của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đất đai Điều này góp phần làm xuất hiện nhiều tranh chấp quyền sử dụng đất phức tạp, khó giải quyết Cụ thể:

- Hồ sơ địa chính chưa hoàn chỉnh, đồng bộ, nên thiếu căn cứ pháp lý và thực tế để xác định quyền sử dụng và quản lý đất đai của tổ chức, cá nhân,

23

đặc biệt là ở những vùng mà quan hệ đất đai phức tạp và có nhiều biến động Trong nhiều trường hợp, việc tranh chấp quyền sử dụng đất lại bắt nguồn từ những tài liệu lịch sử của chế độ cũ để lại Hơn nữa, việc giao đất lại không được tiến hành theo một quy trình chặt chẽ, nên hồ sơ đất đai không đồng bộ và bị thất lạc

- Quy hoạch sử dụng đất đai chưa đi vào nề nếp, nên nhiều trường hợp sử dụng đất không hợp lý khó bị phát hiện Khi phát hiện thì lại không được xử lý kịp thời Nhiều địa phương còn có những nhận thức lệch lạc về chính sách đất đai, quản lý đất đai còn nặng về biện pháp mệnh lệnh hành chính mà chưa chú ý đến biện pháp quản lý về mặt kinh tế

Các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai rất nhiều và được ban hành

ở những thời điểm khác nhau, thiếu đồng bộ, nặng dấu ấn của cơ chế quản lý hành chính, quan liêu; còn chồng chéo, thiếu công bằng Do vậy, trong đền bù, thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, thường xảy ra tình trạng người hưởng chính sách sau được lợi hơn người hưởng chính sách trước; cùng một vùng đất, nhưng người thuộc địa giới hành chính này được lợi hơn người thuộc địa giới hành chính khác; thậm chí người chây ỳ được lợi hơn người thực hiện nghiêm túc chủ trương, chính sách

Vụ xung đột đất đai có tính chất điển hình của hộ gia đình ông Đoàn Văn Vươn và chính quyền địa phương huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng là minh chứng rõ ràng cho việc này; theo đó xác định nguyên nhân sai phạm chủ yếu thuộc về chính quyền xã Vinh Quang, huyện Tiên Lãng là chủ yếu Cụ thể: Quyết định giao đất cho gia đình ông Đoàn Văn Vươn hai lần: lần một là quyết định giao đất 21 hecta là đúng quy định; quyết định giao đất lần hai thêm 19,3 hecta với thời hạn 14 năm là chưa đúng với quy định của pháp luật Quyết định thu hồi đất của gia đình ông Đào Văn Vươn với lý do là hết thời hạn sử dụng đất cũng trái pháp luật, không thuộc năm trường hợp thu

24

hồi đất theo quy định của luật Đất đai Do quyết định thu hồi không đúng quy định của pháp luật đất đai nên quyết định cưỡng chế thu hồi đất cũng không đúng pháp luật Mặt khác, việc tổ chức cưỡng chế thu hồi đất của UBND huyện Tiên Lãng cũng có nhiều sai phạm như không xác định ranh giới, kiểm

kê tài sản, việc huy động lực lượng quân đội của Ban chỉ huy quân sự huyện tham gia cưỡng chế là không đúng Để xảy ra sự việc trên, có nhiều nguyên nhân nhưng một trong những nguyên nhân có thể kể đến là hệ thống pháp luật đất đai của chúng ta đã nhiều lần sửa đổi và có hàng trăm văn bản hướng dẫn thực hiện Hệ thống pháp luật đất đai ở nước ta bây giờ khá đồ sộ, mặc dù nhiều văn bản nhưng còn nhiều vấn đề chồng chéo, mâu thuẫn, cho nên trong thực tiễn quản lý và sử dụng đất đai có nhiều tình huống chưa được điều chỉnh rõ ràng trong văn bản quy phạm pháp luật Do đó, ngoài trình độ, năng lực của cán bộ địa phương thì việc gây khó khăn trong quá trình áp dụng luật chính là văn bản quá nhiều, địa phương không cập nhật nên dẫn đến tình trạng sai của UBND xã Vinh Quang, huyện Tiên Lãng [52]

1.2.2.2 Về công tác cán bộ công chức thực hiện công vụ liên quan đến đất đai

Một bộ phận cán bộ, công chức được giao nhiệm vụ quản lý đất đai đã thực hiện không tốt nhiệm vụ được giao, thiếu gương mẫu, lạm dụng chức quyền, vì lợi ích riêng tư, bị kẻ xấu lợi dụng để "đục nước béo cò", thực hiện những âm mưu đen tối, gây mất ổn định xã hội Lợi dụng chủ trương điều chỉnh ruộng đất, tổ chức lại sản xuất theo cơ chế mới, một số cán bộ, đảng viên lợi dụng sơ hở trong các chế độ, chính sách đất đai của Nhà nước và dựa vào chức quyền để chiếm dụng đất đai trái phép, gây bất bình trong nhân dân Đặc biệt, ở những nơi nội bộ mất đoàn kết thì lại lấy vấn đề đất đai làm phương tiện để đấu tranh với nhau, một số phần tử xấu lợi dụng cơ hội này để bao chiếm đất đai hoặc kích động gây chia rẽ nội bộ và gây mất ổn định về tình hình chính trị - xã hội, làm mất uy tín của tổ chức Đảng và chính quyền

25

Điển hình như ông Võ Thanh Minh - cán bộ địa chính xã Cẩm Thanh, thành phố Hội An, tỉnh Quảng Nam có hành vi lấn chiếm đất của Nhà nước để xây dựng hàng rào [52] Lợi dụng chức vụ, quyền hạn của mình đang đảm nhận,

gồm phần mố cầu và đất hành lang an toàn giao thông đường dẫn cầu Cửa Đại (xã Cẩm Thanh) Sự việc chỉ được phát hiện khi người dân bức xúc, phản ánh, làm đơn lên UBND xã, khi đó UBND xã mới tiến hành giải quyết và lãnh đạo

xã Cẩm Thanh đã yêu cầu ông Minh nhanh chóng tháo dỡ công trình vi phạm, trả lại nguyên trạng như ban đầu Thực tế, mức độ vi phạm của ông Minh là nghiêm trọng, biết sai vẫn vi phạm [52]

1.2.2.3 Về công tác lãnh đạo, chỉ đạo

Công tác lãnh đạo, chỉ đạo việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất ở nhiều nơi, nhiều lúc còn hữu khuynh, mất cảnh giác Chẳng những hồ sơ đất đai không đầy đủ, mà việc đăng ký nhân khẩu, hộ khẩu ở nông thôn cũng chưa chặt chẽ, kẻ xấu có điều kiện để hoạt động dễ dàng Khi phát hiện những kẻ cầm đầu,

tổ chức gây rối, kích động vi phạm pháp luật thì lúng túng trong xử lý, nương nhẹ trong thi hành pháp luật, không tổ chức được lực lượng quần chúng cốt cán đấu tranh với mọi biểu hiện tiêu cực, mà trái lại, để quần chúng bị bọn xấu lôi kéo Tổ chức Đảng và chính quyền trở thành người bị động, phải chạy theo giải quyết những vụ việc đã xảy ra hoặc xử lý những hậu quả nặng nề

Trở lại vụ việc ở xã Đồng Tâm đã phân tích ở trên, khi Viettel tổ chức triển khai thi công dự án, số công dân khiếu nại và gây mất trật tự ngày càng phức tạp thì công dân khiếu kiện đã vận động người dân trên địa bàn tổ chức ngăn cản, nhổ biển báo “khu vực quân sự”, đưa máy móc nông nghiệp vào khu vực cày bừa, canh tác tại khu vực Đồng Sênh, xã Đồng Tâm… Nhiều hoạt động vi phạm cũng được thực hiện như dựng trái phép một túp lều, đổ đá mạt làm đường, cắm cờ dọc đường, căng băng rôn với nội dung “đất từ đây

26

trở xuống là đất nông nghiệp xã Đồng Tâm”, sử dụng loa phóng thanh tuyên truyền nhiều nội dung trái phép, kích động về đất quốc phòng, tụ tập đông người kéo lên trụ sở UBND xã để phản ứng chính quyền, cắt loa phóng thanh

xã, buộc con em nghỉ học… Theo đó, chính quyền xã Đồng Tâm hoàn toàn bị động trong tình huống này, khiến mọi việc trở nên trầm trọng và phải trực tiếp đồng chí Chủ tịch UBND xuống đối thoại, giải quyết thì mọi việc mới được giải quyết dứt điểm và tạo dựng lại được niềm tin trong nhân dân [52]

1.2.2.4.Về đường lối chính sách, pháp luật về đất đai

Thực tế cho thấy, chính sách đất đai và các chính sách khác có liên quan đến đất đai chưa đồng bộ, có mặt không rõ ràng và đang còn biến động; việc áp dụng các chính sách đất đai còn tùy tiện dẫn đến tình trạng người có khả năng sản xuất nông nghiệp thì thiếu ruộng đất; ngược lại, người có ruộng lại không có khả năng hoặc nhu cầu sản xuất, để đất đai hoang hóa hoặc sử dụng đất kém hiệu quả

Thực tiễn đã chứng minh những sai lầm trong phong trào hợp tác hóa nông nghiệp như nóng vội, gò ép, đưa quy mô hợp tác xã (HTX) nhỏ lên quy

mô HTX lớn không phù hợp với trình độ năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ, đặc biệt là đội ngũ cán bộ cơ sở đã dẫn đến hậu quả là đất đai sử dụng bừa bãi, lãng phí và kém hiệu quả

Cùng với việc đổi mới cơ chế quản lý trong nông nghiệp được đổi mới, NSDĐ có nhu cầu sử dụng đất ngày càng cao, đòi hỏi phải có một diện tích đất nhất định để sản xuất Do đó đã xuất hiện tư tưởng đòi lại đất để sản xuất Chính sách đất đai chưa phù hợp, chậm đổi mới đã tạo cơ sở cho việc lấn chiếm đất đai diễn ra khá phổ biến, song chưa được giải quyết và xử lý kịp thời Bên cạnh đó, việc Nhà nước chia, tách, nhập hoặc thành lập mới những đơn vị hành chính trong những năm gần đây dẫn đến việc phân địa giới hành

27

chính không rõ ràng, cụ thể làm cho tình hình tranh chấp quyền sử dụng đất ngày càng phức tạp và gay gắt hơn

1.2.2.5 Về công tác tuyên truyền, giáo dục và phổ biến pháp luật

Công tác tuyên truyền, giáo dục và phổ biến pháp luật đất đai chưa được coi trọng, làm cho nhiều văn bản pháp luật đất đai của Nhà nước chưa được phổ biến sâu rộng trong nhân dân

Tuy nhiên, việc tranh chấp quyền sử dụng đất ở mỗi địa phương khác nhau còn có những nguyên nhân đặc thù và việc tìm ra những nguyên nhân đó phải căn cứ vào thực tế sử dụng đất, và phong tục tập quán của từng địa phương để xây dựng được những giải pháp tốt nhất nhằm giải quyết có hiệu quả từng vụ tranh chấp Song trên thực tế khía cạnh này chưa được các cơ quan nhà nước chú trọng, xem xét

1.3 Những vấn đề chung về giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính nhà nước

1.3.1 Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước

Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành lập theo Hiến pháp và pháp luật để thực hiện quyền lực nhà nước, có chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, là một bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước

Hiện nay, có thể có nhiều cách, nhiều căn cứ để phân loại cơ quan hành chính nhà nước, phạm vi luận văn này, tác giả nêu một số căn cứ như sau:

Dựa vào căn cứ pháp lý để thành lập, cơ quan hành chính nhà nước gồm: Các cơ quan hiến định - là loại cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan luật định - là cơ quan hành chính nhà nước do luật, các văn bản dưới luật quy định việc thành lập

28

Căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền, cơ quan hành chính nhà nước gồm có: Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung, Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn

Căn cứ vào cách thức tổ chức và giải quyết công việc, cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo và Cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc lãnh đạo thủ trưởng

Cuối cùng, căn cứ phạm vi lãnh thổ hoạt động, cơ quan hành chính nhà nước được phân làm hai loại Một là, cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương bao gồm Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ Hai là, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bao gồm UBND các cấp (tỉnh, huyện, xã), các sở, phòng, ban Ðây là các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và hoạt động trên một phạm vi lãnh thổ nhất định, các văn bản pháp luật do các cơ quan này ban hành có hiệu lực trong một phạm vi lãnh thổ nhất định [56]

Theo đó, với hệ thống cơ quan hành chính nêu trên, căn cứ quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính là hệ thống UBND các cấp của các địa phương Vậy giải quyết tranh chấp QSDĐ thông qua cơ quan hành chính hay nói cách khác giải quyết tranh chấp QSDĐ thông qua UBND các cấp được hiểu như thế nào?

1.3.2 Khái niệm giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính nhà nước

Tranh chấp QSDĐ là mô ̣t hiê ̣n tượng thường xảy ra trong đời sống xã

hô ̣i và ở mo ̣i thời kỳ li ̣ch sử Giải quyết tranh chấp về QSDĐ là hoa ̣t đô ̣ng của

thuẫn của hai hay nhiều bên trong quan hê ̣ đất đai trên cơ sở pháp luâ ̣t để bảo

tranh chấp về QSDĐ mà các quan hê ̣ đất đai được điều chỉnh phù hợp với lợi

29

ích của Nhà nước , lợi ích xã hô ̣i và của người sử du ̣ng đất , mang la ̣i sự ổn

đi ̣nh trong nô ̣i bô ̣ nhân dân , làm cho những quy đi ̣nh của pháp luâ ̣t đất đai được thực hiê ̣n trong cuô ̣c sống

Có thể hiểu “Giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất là giải quyết bất

đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức khi tham gia vào quan hệ đất đai trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai và trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp bi ̣ xâm hại ; đồng thời truy cứu trách nhiê ̣m pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về đất đai”

Giải quyết tranh chấp QSDĐ tại cơ quan hành chính là việc UBND áp dụng các quy định của pháp luật để giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn giữa các chủ thể nảy sinh trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai Như vâ ̣y, giải quyết tranh chấp QSDĐ là dùng những cách thức phù hợp trên cơ sở pháp luật nhằm giải quyết những bất đồng , mâu thuẫn trong nô ̣i bô ̣ nhân dân , phục hồi các quyền và lợi ích hợp pháp cho bên bị xâm hại , đồng thời buô ̣c

phần tăng cường pháp chế trong lĩnh vực quản lý và sử du ̣ng đất đai Hay nói cách khác là giải quyết tranh chấp QSDĐ là viê ̣c vâ ̣n du ̣ng đúng đắn các quy

đi ̣nh của pháp luâ ̣t vào giải quyết các mâu thuẫn , bất đồng của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật đất đai nhằm bảo vê ̣ các quyền và lợi ích hợp pháp của NSDĐ

Tuy nhiên, không phải tranh chấp QSDĐ nào cũng có thể được giải quyết thông qua UBND Pháp luật có quy định cụ thể về thẩm quyền của UBND trong việc giải quyết các tranh chấp QS DĐ, theo đó UBND chỉ được

pháp luật quy định

1.3.3 Cơ sở lý luận của việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất thông qua cơ quan hành chính

30

Cơ quan hành chính Nhà nước, cụ thể là UBND các cấp được giao thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất xuất phát từ các cơ sở lý luận sau:

Thứ nhất, nội dung quản lý nhà nước về đất đai được giao cho cơ quan hành chính nhà nước thực hiện Hoạt động giải quyết tranh chấp quyền sử

dụng đất là một nội dung quản lý nhà nước về đất đai

Trên cơ sở xây dựng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước ta luôn quan tâm tới việc xây dựng hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai để thống nhất quản lý trong phạm vi cả nước; hiện nay hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai đó là: cơ quan quyền lực nhà nước - Quốc hội, HĐND (trong việc phê chuẩn quy hoạch, chiến lược, kế hoạch sử dụng đất, hoạch định chính sách phát triển lâu dài về đất đai, thực hiện việc giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai) và cơ quan hành chính nhà nước (trong việc thống nhất quản lý đất đai, tổ chức thực hiện nội dung quản lý nhà nước về đất đai) Như vậy, với chức năng, nhiệm vụ được giao, Chính phủ, UBND các cấp có vai trò quan trọng trong việc quản lý nhà nước về đất đai và trong việc thực hiện các nội dung của chế độ quản lý nhà nước về đất đai Hoạt động giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất là một nội dung của quản

lý nhà nước về đất đai, do vậy, cơ quan hành chính nhà nước có chức năng, nhiệm vụ trong quản lý nhà nước về đất đai thì cũng sẽ có thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất

Thứ hai, trên cơ sở nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai, UBND các cấp là những cơ quan trực tiếp thực hiện các quy định của pháp luật về

địa giới hành chính, đo đạc lập bản đồ, xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giao đất, thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…nên đây là những cơ quan thống kê, thu thập

số liệu, tài liệu, chứng cứ chứng minh nguồn gốc sử dụng đất, chủ thể sử dụng

bộ, công chức nhà nước được đào tạo có đủ kinh nghiệm, năng lực, trình độ chuyên môn Do đó, khi có tranh chấp quyền sử dụng đất phát sinh, các cơ quan hành chính nhà nước có nhiều điều kiện thuận lợi để giải quyết các vụ việc tranh chấp nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả, đúng pháp luật

1.3.4 Các nguyên tắc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính

Nguyên tắc giải quyết tranh chấp được hiểu là hê ̣ thống các quan điểm ,

tư tưởng chỉ đa ̣o có tác du ̣ng đi ̣nh hướng trong suốt quá trình giải quyết tranh chấp Viê ̣c giải quyết tr anh chấp đất đai nói chung và g iải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của Ủy ban nhân dân nói riêng phải tuân theo một số nguyên tắc cơ bản sau:

Một là, nguyên tắc bảo đảm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thực hiê ̣n vai tr ò đại diện chủ sở hữu : Đất đai thuộc sở hữu toàn dân

có nghĩa là đất đai không thuộc quyền sở hữu riêng của mô ̣t tổ chức hay cá nhân nào Các tổ chức , cô ̣ng đồng dân cư , hô ̣ gia đình và cá nhân chỉ là chủ thể của quyền sử du ̣ng đất Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diê ̣n chủ sở hữu Quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai là quyền sở hữu duy nhất và tuyê ̣t đối Viê ̣c sử du ̣ng đất của các tổ chức , cá nhân, cô ̣ng đồng dân

cư phải đảm bảo đúng quy hoa ̣ch , kế hoa ̣ch, mục đích sử dụng đất , tiết kiê ̣m,

có hiệu quả và bảo vệ môi trường Đây là nguyên tắc pháp lý xuyên suốt trong quá trình quản lý và sử dụng đất , phản ánh đặc trưng của quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai Do vâ ̣y, khi giải quyết các tranh chấp đất đai , các cơ quan

32

có thẩm quyền phải nghiêm chỉnh chấp hành nguyên tắc này và coi đó là cơ sở để giải quyết tranh chấp đất đai Từ đó cần quán triê ̣t quan điểm, đường lối của Đảng, Nhà nước về việc không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cô ̣ng hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam

Viê ̣t Nam và Nhà nước Cô ̣ng hòa Xã hô ̣i Chủ nghĩa Viê ̣t Nam

Hai là, nguyên tắc đảm bảo lợi ích của người sử dụng đất , nhất là lợi ích kinh tế, khuyến khích tự hòa giải trong nội bộ quần chúng nhân dân Thực

hiê ̣n nguyên tắc này , có nghĩa là hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai đã thể hiê ̣n được tư tưởng đổi mới trong quá trình Nhà nước điều hành các quan

hê ̣ xã hô ̣i về đất đai Trên thực tế , bất cứ cá nhân , tổ chức nào khi tham gia vào một quan hệ dân sự đều mong muốn đạt được một lợi ích nhất địn h, trong quan hê ̣ pháp luâ ̣t đất đai cũng vâ ̣y , vấn đề lợi ích luôn là vấn đề cốt lõi , luôn

không được đảm bảo thì viê ̣c sử du ̣ng đất không thể đa ̣t đư ợc hiệu quả mong muốn Do vâ ̣y, khi giải quyết các tranh chấp , mâu thuẫn về đất đai , điều đầu tiên cần phải chú ý là giải quyết hài hòa lợi ích kinh tế giữa các bên Đó cũng là điểm mấu chốt để giải quyết các tranh chấp đất đai Tuy nhiên, theo quy

đi ̣nh của pháp luâ ̣t hiê ̣n hành , trước khi đưa các tranh chấp đất đai ra giải quyết ta ̣i các cơ quan có thẩm quyền , nhất thiết các tranh chấp này đã phải qua thủ tu ̣c hòa giải và pháp luâ ̣t khuyến kh ích các bên tự thương lượng hòa giải Có thể nói, đây là giải pháp hữu hiê ̣u để giải quyết tranh chấp đất đai Nó vừa tiết kiê ̣m thời gian , tiền của, thể hiê ̣n rõ nhất ý chí của các bên , lại vừa

giảm được áp lực cho các cơ quan giải quyết tranh chấp đất đai

Ba là, nguyên tắc giải quyết tranh chấp phải nhằm mục đích ổn đi ̣nh tình hình kinh tế , xã hội: Khi tranh chấp đất đai nảy sinh nhiều sẽ gây tác