Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LA tiến sĩ)

Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LÀ tiến sĩ)Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LÀ tiến sĩ)Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LÀ tiến sĩ)Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LÀ tiến sĩ)Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LÀ tiến sĩ)Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LÀ tiến sĩ)Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LÀ tiến sĩ)Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LÀ tiến sĩ)Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LÀ tiến sĩ)Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (LÀ tiến sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

I

CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng” là công trình do

chính tôi nghiên cứu và thực hiện

Các số liệu, thông tin trong luận án là trung thực và chính xác; các thông tin trích dẫn trong luận án đã được ghi rõ nguồn gốc Kết quả nghiên cứu của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác

NGHIÊN CỨU SINH

Phạm Ngọc Huyền

II

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận án Tiến sĩ Quản lý Hành chính công “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng”, nghiên cứu sinh xin trân

trọng bày tỏ lòng cảm ơn tới:

- Lãnh đạo Bộ Nội vụ, Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Sau đại học, Khoa Văn bản và Công nghệ Hành chính cùng các đơn vị khác trong Học viện Hành chính Quốc gia đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho nghiên cứu sinh trong suốt quá trình học tập và thực hiện luận án

- PGS.TS Lưu Kiếm Thanh và PGS.TS Nguyễn Bá Chiến đã hướng dẫn nghiên cứu sinh rất tận tình và trách nhiệm trong suốt quá trình nghiên cứu luận án

- Các Giáo sư, Phó Giáo sư, các nhà khoa học, các đồng nghiệp đã đóng góp nhiều ý kiến quý báu trong suốt quá trình nghiên cứu sinh hoàn thành luận án

- Các cơ quan Bộ, đặc biệt là đơn vị pháp chế của 18 Bộ và các cán bộ, công chức đang công tác trong lĩnh vực pháp chế và các lĩnh vực khác của hoạt động quản lý hành chính công đã giúp đỡ nghiên cứu sinh trong suốt quá trình nghiên cứu sinh tiếp cận thực tiễn

Một lần nữa, nghiên cứu sinh cảm ơn sự quan tâm, giúp đỡ, tạo điều kiện của các cơ quan, đơn vị trong hệ thống bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các Thầy, Cô giáo, các nhà khoa học, gia đình, bạn bè, đồng nghiệp để

nghiên cứu sinh hoàn thành luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng”

Trân trọng cảm ơn!

Hà Nội, ngày 28 tháng 7 năm 2017

NGHIÊN CỨU SINH

Phạm Ngọc Huyền

III

MỤC LỤC

Trang phụ bìa

LỜI CAM ĐOAN .I LỜI CẢM ƠN II MỤC LỤC III DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT VÀ KÝ HIỆU VII DANH MỤC CÁC BẢNG VIII DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ X MỞ ĐẦU 01

1 Lý do chọn đề tài 01

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 04

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 05

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 06

5 Đóng góp mới của luận án 07

6 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 08

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 09

8 Cấu trúc của luận án 10

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 11

1.1 Các nghiên cứu về hoạt động lập pháp và lập quy 11

1.1.1 Các công trình nghiên cứu trong nước 11

1.1.2 Các công trình nghiên cứu ngoài nước 18

1.2 Các nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 19

1.2.1 Các công trình nghiên cứu trong nước 19

1.2.2 Các công trình nghiên cứu ngoài nước 21

1.3 Các nghiên cứu về thẩm định và chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 22

1.3.1 Các công trình nghiên cứu trong nước 22

1.3.2 Các công trình nghiên cứu ngoài nước 26

1.4 Những vấn đề luận án cần tập trung nghiên cứu 27

1.4.1 Những vấn đề luận án kế thừa và phát triển 27

1.4.2 Những vấn đề luận án nghiên cứu mới 27

IV

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG 29

2.1 Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 29

2.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 29

2.1.2 Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 30

2.1.3 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 33

2.1.4 Yêu cầu về chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của

Bộ trưởng 34

2.2 Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 43

2.2.1 Khái niệm thẩm định và ý nghĩa của thẩm định trong quy trình

xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 43

2.2.2 Vai trò của hoạt động thẩm định 46

2.2.3 Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của

Bộ trưởng 48

2.2.4 Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của

Bộ trưởng 48

2.2.5 Phương pháp thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của

Bộ trưởng 50

2.2.6 Kỹ thuật thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của

Bộ trưởng 54

2.3 Chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 57

2.3.1 Khái niệm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 57

2.3.2 Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 58

2.3.3 Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 61

2.3.4 Các yếu tố tác động đến chất lượng thẩm định dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 63

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG 66

3.1 Chất lượng hệ thống các quy phạm pháp luật quy định về thẩm định

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 66

3.1.1 Quy định về hồ sơ thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng 68

3.1.2 Quy định về nội dung thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng 70

V

3.1.3 Quy định về thời hạn thẩm định và văn bản thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng 73 3.2 Chất lượng của quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 74 3.3 Chất lượng hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 76 3.4 Chất lượng của văn bản thẩm định 78 3.5 Chất lượng của chủ thể thẩm định 90 3.6 Đánh giá chung về chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 92 3.6.1 Những ưu điểm và nguyên nhân của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 92 3.6.2 Những hạn chế và nguyên nhân của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 95 3.7 Những bài học kinh nghiệm rút ra 105

CHƯƠNG 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA

BỘ TRƯỞNG HIỆN NAY 107

4.1 Quan điểm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng hiện nay 107 4.2 Giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng hiện nay 108 4.2.1 Xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm định

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 108 4.2.2 Hoàn thiện và nâng cao hiệu quả khai thác sử dụng hệ cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật 115 4.2.3 Xây dựng bộ phương pháp và công cụ thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 117 4.2.4 Xây dựng khung năng lực của chủ thể thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 132 4.2.5 Xây dựng khung chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ thẩm định

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 141 4.2.6 Thiết lập cơ chế để công dân đóng góp ý kiến vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 142 4.2.7 Kỹ thuật trình bày kết quả thẩm định 144

KẾT LUẬN 149

VI

DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 151

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 153

PHỤ LỤC

PHỤ LỤC 1 Danh mục văn bản pháp luật 164

PHỤ LỤC 2 Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia 167

PHỤ LỤC 3 Tổng hợp chất lượng kết quả thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (Qua 146 mẫu khảo sát) 168

PHỤ LỤC 4 Một số mẫu kết quả thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng 177

VII

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT VÀ KÝ HIỆU

4 PNH.D.QALNDDM.M01 : Phạm Ngọc Huyền The Dissertation

Quality of appraisal of legal normative document drafts by Ministers Ministry 01 (Phạm Ngọc Huyền Luận án tiến sĩ Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng Bộ 01 (Tên Bộ đã được mã hóa ở dạng số))

5 PNH.D.QALNDDM.V01 : Phạm Ngọc Huyền The Dissertation

Quality of appraisal of legal normative document drafts by Ministers Variable 01 (Phạm Ngọc Huyền Luận án tiến sĩ Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng Tiêu chí 1)

6 PNH.D.QALNDDM.CAF.D01 : Phạm Ngọc Huyền The Dissertation

Quality of appraisal of legal normative document drafts by Ministers Category of Assessment File Document 01

(Phạm Ngọc Huyền Luận án tiến sĩ Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng Danh mục

(Phạm Ngọc Huyền Luận án tiến sĩ Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng Phụ lục 7 Mẫu 1)

DANH MỤC CÁC BẢNG

1 Bảng 2.1 Hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

59

2 Bảng 2.2 Hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản thẩm

định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

61

3 Bảng 3.1 Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về

thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

66

4 Bảng 3.2 Tổng hợp quy định về hồ sơ thẩm định dự thảo thông tư

của Bộ trưởng

69

5 Bảng 3.3 Tổng hợp quy định chung về nội dung thẩm định

dự thảo thông tư của Bộ trưởng

71

6 Bảng 3.4 Tổng hợp quy định về nội dung thẩm định dự thảo

thông tư của Bộ trưởng

72

7 Bảng 3.5 Tổng hợp quy định về thời hạn thẩm định và văn bản

thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng

10 Bảng 3.8 Mức độ đạt được của chất lượng văn bản thẩm định

dự thảo thông tư

87

11 Bảng 3.9 Mức độ đạt được theo từng tiêu chí của chất lượng

văn bản thẩm định dự thảo thông tư

88

12 Bảng 3.10 Số dự thảo văn bản mỗi người phải thẩm định trong

1 năm

91

13 Bảng 3.11 Tổng hợp quy định về hồ sơ, nội dung, văn bản, thời

hạn thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của

Bộ trưởng

96

14 Bảng 4.1 Danh mục hồ sơ đề nghị thẩm định dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

110

15 Bảng 4.2 Đề xuất hoàn thiện nội dung thẩm định 114

16 Bảng 4.3 Hệ thống phương pháp và công cụ thẩm định 117

18 Bảng 4.5 Khung năng lực của chủ thể thẩm định 132

20 Bảng 4.7 Khung chương trình đào tạo nghiệp vụ thẩm định 141

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ

1 Biểu đồ 3.1 Tỷ lệ dự thảo thông tư các Bộ đã thẩm định

4 Biểu đồ 3.4 Mức độ đạt được của chất lượng văn bản thẩm định 89

5 Biểu đồ 3.5 Mức độ đạt được thực tế của chất lượng văn bản

7 Biểu đồ 3.7 Chất lượng thẩm định dự thảo thông tư 102

8 Sơ đồ 4.1 Quy trình xử lý hồ sơ đề nghị thẩm định dự thảo

văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

112

9 Sơ đồ 4.2 Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật của Bộ trưởng

113

10 Sơ đồ 4.3 Cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động thẩm định 116

12 Sơ đồ 4.5 Mô hình thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên 131

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là công cụ quan trọng để nhà nước thực hiện hoạt động quản lý trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội Việc bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL nhằm nâng cao chất lượng VBQPPL chính là nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước bằng pháp luật và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Trong số các VBQPPL đã ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội, VBQPPL do Bộ trưởng ban hành chiếm số lượng lớn, tác động đến các cơ quan, tổ chức cá nhân ở mọi lĩnh vực, trên địa bàn cả nước Từ khi thực hiện Luật ban hành VBQPPL năm 1996 đến nay, chất lượng VBQPPL của Bộ trưởng ban hành ngày càng được khẳng định, tuy nhiên vẫn tồn tại nhiều văn bản kém chất lượng, ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước Thực tế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân quan trọng, ảnh hưởng lớn đến chất lượng của văn bản khi ban hành, đó chính

là chất lượng của hoạt động thẩm định Trong bối cảnh đó, nghiên cứu sinh chọn đề tài “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng” để nghiên cứu Việc lựa chọn nghiên cứu đề tài này xuất phát từ những lý do:

Một là, xuất phát từ vai trò của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành VBQPPL

của Bộ trưởng là công cụ quan trọng để Chính phủ và các Bộ thực thi hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực Đây là công cụ bảo đảm quyền lực nhà nước trong quá trình thực thi công vụ Điều 100, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013 khẳng định: “…Bộ trưởng… ban hành văn bản pháp luật

để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình….” Hệ thống VBQPPL hoàn chỉnh, đồng bộ sẽ tạo ra cơ sở pháp lý cho sự bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân,

là yếu tố quan trọng để xây dựng Chính phủ kiến tạo trong yêu cầu đổi mới hiện nay

Khoản 4, Điều 34, Luật 76/2015/QH13 Tổ chức Chính phủ được Quốc hội thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015 quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ trưởng với tư cách là người đứng đầu Bộ, cụ thể: “Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công Điều này còn được quy định rõ hơn tại Điều 24 Luật 80/2015/QH13 ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 22 tháng 6 năm 2015 Theo đó, Bộ trưởng ban hành VBQPPL là thông tư để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình Do đó, VBQPPL do Bộ trưởng ban hành phải căn cứ vào quy định được giao trong VBQPPL có giá trị pháp

lý cao hơn và nhằm cụ thể hoá các quy định này Đây là hình thức văn bản trực tiếp

tác động đến quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân Các Bộ vừa là cơ quan ban hành vừa là cơ quan tổ chức thực hiện Như vậy, theo tinh thần của Hiến pháp 2013, Luật

Tổ chức Chính phủ 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, vai trò của Bộ trưởng – thành viên của Chính phủ ngày càng được đề cao

Hai là, xuất phát từ vị trí, vai trò của thẩm định đối với chất lượng của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành Thẩm định là nội dung quan trọng trong số các nội

dung của hoạt động đánh giá văn bản khi nghiên cứu về VBQPPL Đồng thời, thẩm định dự thảo VBQPPL là giai đoạn quan trọng, bắt buộc trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL Đây là hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản (hoạt động tiền kiểm) trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản đó Với ý nghĩa là hoạt động tiền kiểm trong toàn bộ quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và tính khả thi của các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội, trong phạm vi điều chỉnh của các VBQPPL của Bộ trưởng; thẩm định đã trở thành một chế định pháp lý tương đối hoàn chỉnh (thể hiện ở Điều 102 của Luật ban hành VBQPPL năm 2015) Trước đó, hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL được điều chỉnh bởi Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL, áp dụng đối với các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình Quốc hội,

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; các dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ; các

dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ Các quy định về thẩm định dự thảo thông tư không nằm trong phạm vi điều chỉnh của quy chế này, mà chủ yếu do các Bộ tự xây dựng quy chế và thực hiện Điều này đã dẫn đến tính thiếu đồng bộ, thiếu nhất quán và chưa hoàn thiện của các quy định về hoạt động thẩm định dự thảo thông tư của các Bộ

Hơn nữa, quy định hiện hành của Nhà nước gồm: thẩm quyền thẩm định, nội dung thẩm định, (một phần) quy trình thẩm định, hồ sơ thẩm định; còn việc làm như thế nào để hoạt động thẩm định có chất lượng tương xứng với vai trò của nó và chế tài xử lý cụ thể đối với thẩm định sai gây hậu quả nghiêm trọng vẫn cần phải làm sáng tỏ thêm Bên cạnh đó, những quy định hiện hành về thẩm định còn thiếu gắn kết, đồng bộ giữa các lĩnh vực pháp luật hoặc giữa nhiệm vụ thẩm định với các nhiệm vụ khác có liên quan Việc thẩm định dự thảo thông tư hiện nay gần như dựa trên kiến thức và kinh nghiệm của người thẩm định, chưa có phương pháp và công

cụ khách quan nào hỗ trợ đo lường chất lượng của dự thảo VBQPPL Vì vậy, việc nghiên cứu các giải pháp để nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của

Bộ trưởng là cần thiết cả về lý luận và thực tiễn

Ba là, xuất phát từ thực tiễn nghiên cứu khoa học về hoạt động thẩm định dự

thảo VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng dưới giác độ liên ngành và giác độ quản lý hành chính công Về cơ bản, VBQPPL được nghiên cứu ở nhiều phương diện khác nhau của văn bản: thẩm quyền, nội dung, thể thức và ngôn ngữ Trên cơ sở phân tích từng phương diện của văn bản ở các giác độ khác nhau sẽ chỉ ra được các vấn đề, ví dụ: nghiên cứu để đưa ra phương pháp và kỹ thuật xây

dựng VBQPPL, nghiên cứu xây dựng hệ thống ngôn ngữ trong VBQPPL, nghiên cứu nhằm đưa ra những phương pháp hệ thống hóa VBQPPL; nghiên cứu và áp dụng những nguyên tắc và quy tắc kỹ thuật soạn thảo văn bản về nội dung, thể thức, ngôn ngữ trong VBQPPL; nghiên cứu để đưa ra quy trình soạn thảo và ban hành văn bản; nghiên cứu để đưa ra những đánh giá về VBQPPL hay một hệ thống VBQPPL

đã ban hành nhằm mục tiêu hoàn thiện chính hệ thống văn bản đó Đối với thẩm định dự thảo VBQPPL nói chung, đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này Tuy nhiên, vẫn còn vấn đề mà các công trình nghiên cứu này chưa giải quyết được, thể hiện ở thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL hiện nay còn nhiều hạn chế Nhiều vấn đề trong thực tiễn đòi hỏi sự vào cuộc của hoạt động nghiên cứu khoa học, đặc biệt là những nghiên cứu có tính ứng dụng thực tiễn Ở đề tài này, luận án tập trung nghiên cứu chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng dưới giác độ quản lý hành chính công, trên các phương diện của văn bản, nhằm xây dựng giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Bốn là, xuất phát từ thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của

Bộ trưởng Trong những năm qua, chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL đã dần đi

vào nề nếp, góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, đồng bộ, thống nhất của VBQPPL Mặc dù, chất lượng của hoạt động này đã được cải thiện nhưng vẫn chưa đáp ứng tốt yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật trong tình hình mới Đặc biệt, do thẩm định là khâu cuối trước khi Bộ trưởng ký ban hành văn bản nên khó tránh khỏi nhiều trường hợp thẩm định mang tính hình thức Đây là vấn đề cần được giải quyết triệt để Tính phản biện trong văn bản thẩm định còn chưa cao, chưa tạo được chuyển biến thực sự về chất lượng thẩm định và chất lượng của hệ thống pháp luật Việt Nam; còn trường hợp để lọt những quy định thiếu tính hợp lý, khả thi, bị báo chí, dư luận phản hồi theo hướng không tích cực; hoạt động thẩm định điều ước quốc tế còn hạn chế, thiếu đầu tư nghiên cứu so sánh, rà soát các quy định của pháp luật quốc tế với hệ thống pháp luật của Việt Nam, còn tồn tại tình trạng pháp luật triệt tiêu pháp luật, thừa quy định pháp luật, dẫn đến sự rườm rà và thiếu hụt của hệ thống pháp luật Việt Nam, gây khó khăn trong quá trình thực hiện pháp luật Trình độ của cán bộ thẩm định chưa đồng đều, hơn nữa nhiều nội dung thẩm định do các đơn vị chuyên môn dự thảo có tính chuyên ngành cao, trong khi đó không phải lúc nào cán bộ thẩm định cũng đủ kiến thức chuyên sâu để tiếp cận nội dung thẩm định

Bên cạnh đó, tình trạng thông tư vừa ban hành đã bị bãi bỏ hoặc được điều chỉnh, bổ sung bằng một thông tư khác vẫn tồn tại Tình trạng “lồng ghép” lợi ích vào văn bản diễn biến phức tạp và khó nắm bắt Trong khi đó, hoạt động thẩm định chưa thực sự phát huy được vai trò của mình Cơ chế của hoạt động thẩm định chưa hoàn thiện; sự hạn chế trong xác định trách nhiệm và mối quan hệ của ba chủ thể: chủ thể soạn thảo, chủ thể thẩm định, chủ thể ban hành văn bản; giá trị pháp lý của kết quả thẩm định chưa được khẳng định đúng vai trò và ý nghĩa của nó; nội dung thẩm định nặng về hình thức, chưa đi sâu vào những vấn đề cơ bản của dự thảo Do

đó, chất lượng thẩm định dự thảo thông tư những năm qua chưa đạt được chất lượng đúng như nó phải có Nếu như đối với quy trình xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL là sản phẩm đầu ra thì đối với quy trình thẩm định VBQPPL, dự thảo VBQPPL là nguyên liệu, là bài toán đầu vào đối với người thẩm định, đòi hỏi người thẩm định phải áp dụng các biện pháp chuyên môn để xác định chất lượng của dự thảo Thẩm định cần dựa trên các tiêu chí cụ thể, các phương pháp, công cụ và kỹ thuật trình bày kết quả thẩm định khoa học, chỉ ra ưu điểm, khuyết điểm của dự thảo

Việc áp dụng các phương pháp, công cụ, kỹ thuật vào thẩm định là yếu tố căn bản giúp việc thẩm định được thực hiện một cách khách quan và có cơ sở khoa học, đây là yếu tố đủ nhằm nâng cao chất lượng thẩm định, còn những yếu tố khác như: thể chế, tài chính, môi trường… là các yếu tố cần có, bao gồm cả yếu tố năng lực của chủ thể thẩm định Cho dù chủ thể thẩm định có năng lực tốt, nhưng nếu không có phương pháp, không dựa trên cơ sở khoa học thì cũng khó đưa ra kết luận thẩm định mang tính thuyết phục, điều này thể hiện ở kết quả của quá trình thực thi pháp luật

Tựu chung lại, trong điều kiện soạn thảo VBQPPL còn phân tán, Bộ nào cũng

có quyền sáng kiến và chủ trì soạn thảo VBQPPL thì thẩm định là một trong những nhân tố quan trọng bảo đảm tính tập trung, thống nhất, đồng bộ, kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống VBQPPL ở Việt Nam nói chung và VBQPPL

của Bộ trưởng nói riêng Từ những lý do trên, luận án nghiên cứu đề tài “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng” mong muốn làm

sáng tỏ những vấn đề về lý luận và thực tiễn đối với hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Luận án được nghiên cứu nhằm mục đích nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, hướng tới hoàn thiện pháp luật về xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, đồng thời nâng cao chất lượng của hoạt động lập quy

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích trên, luận án đặt ra những nhiệm vụ cơ bản sau:

- Luận giải tổng quan về tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về những vấn đề liên quan đến đề tài luận án

- Xây dựng và phân tích cơ sở lý luận về chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng Tập trung làm rõ các vấn đề lý luận sau:

+ Khái niệm, đặc điểm của VBQPPL của Bộ trưởng; lý luận về thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, phương pháp thẩm định và kỹ thuật thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

+ Xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản thẩm định một dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

+ Nghiên cứu, xác định hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định

dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, phương pháp và kỹ thuật thực hiện đánh giá các tiêu chí này

- Phân tích và đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do

Bộ trưởng ban hành hiện nay, cụ thể:

+ Khảo sát, điều tra, thu thập và xử lý thông tin để phục vụ việc phân tích, đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

+ Khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của 18 Bộ và lấy mẫu văn bản thẩm định để phân tích và đánh giá (Sử dụng 146 mẫu để phân tích và đánh giá)

+ Đánh giá ưu điểm, hạn chế của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của

Bộ trưởng và phân tích nguyên nhân của ưu điểm, nhược điểm đó Rút ra bài học kinh nghiệm để xây dựng các giải pháp nhằm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

- Đề xuất giải pháp nhằm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do

Bộ trưởng ban hành

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là: chất lượng của hoạt động thẩm định

dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Về không gian: Nghiên cứu chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của 18

Bộ ở Việt Nam Tiến hành khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của 18

Bộ và lấy mẫu văn bản thẩm định của 17 Bộ để đánh giá (Không lấy mẫu văn bản thẩm định của Bộ Ngoại giao vì kỹ thuật lấy mẫu phải đảm bảo đảm tính đại diện của mẫu, trong khi đó số lượng Thông tư của Bộ trưởng Ngoại giao ban hành là rất

ít, do đó khó có thể bảo đảm tính đại diện của mẫu)

Về thời gian: Từ năm 2010 đến năm 2016

Về nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu chất lượng thẩm định các VBQPPL do Bộ trưởng ban hành Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản quản

lý nhà nước là công cụ quan trọng để nhà nước thực hiện hoạt động quản lý của mình Mọi hoạt động điều hành và chấp hành trong quản lý hành chính công đều phải được thể hiện trên văn bản Đối với hoạt động thẩm định cũng vậy, kết quả của hoạt động thẩm định hiện nay đã và đang được thể hiện trên văn bản thẩm định Do

đó, để đánh giá được chất lượng của hoạt động thẩm định cần phải khảo sát và đánh giá được chất lượng của văn bản thẩm định Đây là sản phẩm kết tinh cao nhất giá trị của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp luận

Luận án sử dụng phương pháp luận là các nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác – Lênin kết hợp với tư tưởng Hồ Chí Minh làm định hướng cho việc nghiên cứu, được thể hiện như sau:

Lịch sử xã hội do con người làm ra, con người tạo ra các quan hệ xã hội của mình và đó là xã hội Tuy nhiên, sự vận động của xã hội lại tuân theo quy luật khách quan, không phụ thuộc vào ý muốn của con người Điều này thể hiện ở chỗ: Sự phát triển của lực lượng sản xuất đến một mức độ nhất định sẽ tạo nên sự thay đổi của quan hệ sản xuất Quan hệ sản xuất tạo nên cơ sở hạ tầng của xã hội và quyết định tất cả mọi quan hệ xã hội khác Quan hệ sản xuất thay đổi làm cho sơ sở hạ tầng thay đổi Sự thay đổi cơ sở hạ tầng sẽ kéo theo sự thay đổi của kiến trúc thượng tầng Vì vậy, khi điều kiện kinh tế - xã hội thay đổi sẽ quyết định chất lượng của hệ thống pháp luật Tuy nhiên, các quy định của hệ thống pháp luật lại là công cụ để bảo vệ, duy trì và phát triển kinh tế - xã hội Luận án nghiên cứu chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL trong sự vận động, phát triển của các điều kiện kinh tế xã hội Do đó, luận án luận giải VBQPPL trên cơ sở sự phát triển khách quan của đời sống xã hội

và xem xét nội dung của dự thảo VBQPPL có phù hợp với sự phát triển khách quan này hay không

Tư tưởng Hồ Chí Minh về “lấy dân làm gốc” vừa là nền tảng, vừa là sợi chỉ

đỏ xuyên suốt trong toàn bộ quá trình xây dựng và phát triển đất nước Nghị quyết Ðại hội Ðảng lần thứ IX đã khẳng định nhiệm vụ "xây dựng Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Ðảng" Ðó chính là sự tiếp tục phát triển tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước pháp quyền trong điều kiện mới Vận dụng tư tưởng Hồ Chính Minh về “lấy dân làm gốc”, “xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân,

vì nhân dân”, luận án nghiên cứu và xây dựng các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định trên cơ sở hướng tới mục tiêu đem lại lợi ích lớn nhất cho nhân dân và hoàn thiện công cụ quản lý nhà nước hết sức quan trọng, đó chính là hệ thống VBQPPL

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu, bao gồm:

- Phương pháp lịch sử: Kế thừa và vận dụng các tư tưởng, lý luận, kinh nghiệm, các kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước, từ đó xây dựng cơ sở lý luận của luận án và đưa ra những giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản, bảo đảm tính hiệu lực và hiệu quả của văn bản được ban hành

- Phương pháp điều tra, khảo sát: Thông qua kết quả điều tra, khảo sát hệ thống các VBQPPL hiện hành, luận án đánh giá và đưa ra những nhận định về thực trạng chất lượng ban hành văn bản và chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL hiện

nay, bao gồm những ưu điểm và nhược điểm, nguyên nhân của những ưu điểm, nhược điểm đó

- Phương pháp chọn mẫu: Sau khi khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của các Bộ, luận án chọn mẫu văn bản thẩm định để phân tích và đo lường Việc chọn mẫu được thực hiện ngẫu nhiên trên cơ sở xác định cơ cấu chọn mẫu theo số lượng các Bộ, theo năm và theo tính chất của các mẫu khảo sát

- Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: Luận án sử dụng phương pháp lấy ý kiến chuyên gia ở các nội dung: Lựa chọn phương pháp nghiên cứu luận án, tổng quan về các công trình nghiên cứu của nước Nga (Liên xô cũ) có liên quan đến đề tài luận án

- Phương pháp thống kê mô tả: nhằm thu thập và xử lý số liệu, phục vụ cho việc phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn

- Phương pháp phân tích, tổng hợp, đi từ định tính đến định lượng và từ định lượng đến định tính Đây là phương pháp quan trọng, được áp dụng xuyên suốt toàn

bộ quá trình nghiên cứu luận án Trên cơ sở hệ thống hoá các thông tin, dữ liệu thu thập được, vận dụng các học thuyết cơ bản của khoa học hành chính và khoa học pháp lý, tác giả phân tích, đánh giá, xem xét, nghiên cứu trên nhiều phương diện để

từ đó đưa ra những kết luận, đề xuất mang tính khoa học phù hợp với lý luận và thực tiễn hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL ở Việt Nam

- Phương pháp so sánh, đối chiếu: Luận án sử dụng phương pháp này để so sánh các quy định về thẩm định và thẩm quyền ban hành VBQPPL trong Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL năm 2015

- Phương pháp nghiên cứu liên ngành: Luận án nghiên cứu trên cơ sở kết hợp giữa khoa học quản lý hành chính công, chính sách công và xã hội học Một số phương pháp luận án sử dụng để nghiên cứu là phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong hai lĩnh vực trên Luận án kế thừa và khai thác những phương pháp được coi là thế mạnh của chính sách công và xã hội học, vận dụng nghiên cứu trong khoa học quản lý hành chính công

Ngoài ra, luận án sử dụng các số liệu thống kê, báo cáo, tài liệu điều tra, khảo sát, sản phẩm và kết quả nghiên cứu của các dự án, đề tài, các công trình nghiên cứu

về vấn đề có liên quan đến đề tài luận án

5 Đóng góp mới của luận án

5.1 Về mặt lý luận

Dưới góc độ khoa học quản lý hành chính công, luận án nghiên cứu, trình bày, phân tích và làm sáng tỏ các vấn đề mà nhiệm vụ nghiên cứu đã đặt ra Luận án

có những đóng góp mới về mặt lý luận, cụ thể như sau:

- Làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành; khái niệm thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, phương pháp thẩm định dự thảo

VBQPPL của Bộ trưởng, kỹ thuật thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng; khái niệm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và các yếu tố tác động đến chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

- Xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và các tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản thẩm định

- Xây dựng quy trình xử lý hồ sơ thẩm định và quy trình thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

- Luận giải những giải pháp mang tính lý luận nhằm nâng cao chất lượng thẩm định VBQPPL của Bộ trưởng, hướng tới mục tiêu bảo đảm các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL được thực hiện Đóng góp này giúp bổ sung lý luận cho nhà quản lý có cơ sở khoa học và cách tiếp cận mới trong việc quản

lý chất lượng của hệ thống VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

Những đóng góp này góp phần hoàn thiện lý luận về thẩm định dự thảo VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng

5.2 Về mặt thực tiễn

Sau quá trình nghiên cứu và thực hiện, luận án có những đóng góp mới về mặt thực tiễn, cụ thể như sau:

- Luận án đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của các

Bộ trên cơ sở hệ thống, phân tích, tổng hợp và chỉ ra những đặc trưng về VBQPPL của Bộ trưởng và hoạt động thẩm định nhóm văn bản này

- Luận án phân tích chỉ ra được những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

- Luận án xây dựng các giải pháp mang tính thực tiễn, gồm: các phương pháp, công cụ và kỹ thuật thẩm định nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

Kết quả nghiên cứu của luận án là cơ sở để ứng dụng vào các nghiên cứu sau này về VBQPPL Đồng thời, tác giả mong rằng, kết quả nghiên cứu này sẽ đóng góp phần nào vào việc bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng trên thực tế

6 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu

6.1 Câu hỏi nghiên cứu

Câu 1: Các công trình nghiên cứu đã được công bố trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án đã giải quyết được những vấn đề gì, những vấn đề nào cần được nghiên cứu và phát triển, những vấn đề nào cần được nghiên cứu mới?

Câu 2: Chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng được nghiên cứu trên cơ sở lý luận và đánh giá dựa trên những tiêu chí nào? Những yếu tố nào tác động đến chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng?

Câu 3: Chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành được thể hiện như thế nào? Những ưu điểm và hạn chế của hoạt động thẩm định hiện nay là gì? Nhà quản lý hành chính công có quản lý và kiểm soát được chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL hiện nay của các Bộ không?

Câu 4: Các giải pháp nào sẽ góp phần bảo đảm và quản lý được chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành hiện nay trên cơ sở các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định đã đề ra ở phần cơ sở lý luận và khắc phục những hạn chế của hoạt động thẩm định; các giải pháp nào giúp phát hiện và chỉ ra được những điểm chưa được của dự thảo VBQPPL trong quá trình thẩm định, dựa trên những tiêu chí thẩm định đã đặt ra?

6.2 Giả thuyết nghiên cứu

Dưới giác độ khoa học quản lý hành chính công, việc xây dựng các giải pháp

để bảo đảm và quản lý được chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành sẽ góp phần quan trọng nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ trưởng Luận án chứng minh:

- Một là, thẩm định là hoạt động quan trọng trong việc nâng cao chất lượng VBQPPL của Bộ trưởng

- Hai là, việc thẩm định cần được thực hiện trên cơ sở hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản thẩm định

- Ba là, thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng hiện nay đang có những hạn chế, chưa đáp ứng được các tiêu chí đã đề ra, đặc biệt là chất lượng của văn bản thẩm định chưa đáp ứng được các tiêu chí thẩm định

- Bốn là, các giải pháp của luận án sẽ đóng góp cho việc bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và quản lý được chất lượng thẩm định

dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng theo các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL đã đề ra

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

7.1 Ý nghĩa lý luận

Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa lý luận như sau:

- Đóng góp vào lý thuyết về thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

- Đóng góp vào lý thuyết về phương pháp, công cụ, kỹ thuật cụ thể để thẩm định dự thảo VBQPPL nói chung và dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng

- Cho thấy chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng phụ thuộc vào nhiều yếu tố và những yếu tố này có thể đo đường được

- Cơ sở khoa học để xác định tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản thẩm định Cơ sở khoa học này đã có sự kiểm nghiệm thực tế qua phần phân tích và đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

7.2 Ý nghĩa thực tiễn

Kết quả nghiên cứu luận án đem lại ý nghĩa thực tiễn như sau:

- Góp phần xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ về thẩm định dự thảo VBQPPL, tạo cơ sở pháp lý cho việc bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế trong thời kỳ đổi mới

- Chỉ ra thực trạng, ưu điểm và hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng; tìm ra nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế đó

- Đề xuất các giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của

Bộ trưởng Chỉ ra các phương pháp, công cụ và kỹ thuật để thẩm định dự thảo VBQPPL, nhằm khắc phục những hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành hiện nay

- Các nghiên cứu về lý luận, thực trạng, và giải pháp của luận án là tiền đề căn bản để tiếp tục triển khai hoàn thiện chất lượng của hoạt động thẩm định đối với các loại VBQPPL khác

- Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa trong nghiên cứu, giảng dạy, học tập cũng như áp dụng vào thực tiễn nhằm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

8 Cấu trúc của luận án

Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục chữ viết tắt và ký hiệu, danh mục các bảng, danh mục các biểu đồ, sơ đồ, kết luận, danh mục các công trình đã công bố của tác giả, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung luận án được kết cấu thành 4 chương:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Chương 2 Cơ sở lý luận về chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

Chương 3 Thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

Chương 4 Quan điểm và giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng hiện nay

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.1 Các nghiên cứu về hoạt động lập pháp và lập quy

1.1.1 Các công trình nghiên cứu trong nước

Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, nhà xuất bản (NXB) Công an nhân dân, 2003 của Lê Minh Tâm; Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, NXB Chính trị quốc gia, 2005 của Nguyễn Minh Đoan; Cuốn sách “Xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả trong nhà nước pháp quyền Việt Nam”, NXB

Khoa học xã hội, 2014 của Nguyễn Như Phát chủ biên Đây là ba cuốn sách được các tác giả phân tích kỹ lưỡng về bản chất và hình thức của pháp luật, đặc điểm của

hệ thống pháp luật nói chung, các tiêu chí để xác định chất lượng của hệ thống pháp luật Các công trình này đã làm rõ trách nhiệm của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống VBQPPL Nhiều luận giải của các tác giả là gợi ý để luận án nghiên cứu về hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của các Bộ hiện nay

Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm bảo đảm phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay”, NXB Tư pháp, 2010 của Nguyễn Văn Động,

tác giả đã luận giải những vấn đề cơ bản của pháp luật trong bảo đảm phát triển bền vững Thông qua việc tiếp cận vai trò của pháp luật đối với phát triển bền vững ở Việt Nam, cuốn sách đã phân tích cơ sở lý luận về xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm phát triển bền vững, đánh giá thực trạng công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật ở Việt Nam, đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm phát triển bền vững ở một số nước trên thế giới Nội dung của cuốn sách là cơ sở để tác giả xây dựng cơ sở lý luận về thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Cuốn sách “Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam”,

2011 của Phan Trung Lý chủ biên Cuốn sách đề cập đến khái niệm hệ thống pháp luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và phân biệt với tính hợp hiến và hợp pháp của pháp luật Các tác giả đã phân tích đầy đủ các điều kiện cần thiết để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và xây dựng giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL Điều này giúp luận án nhận thức rõ khi nghiên cứu về bảo đảm tính thống nhất, tính hợp pháp và hợp lý của VBQPPL trong hoạt động thẩm định hiện nay

Cuốn sách “Bàn về hệ thống pháp luật”, 2014 của Nguyễn Văn Hiển chủ

biên, NXB Chính trị quốc gia Cuốn sách gồm các nội dung: Pháp luật, bản chất của pháp luật và nguồn gốc của pháp luật; Hệ thống pháp luật và chế độ pháp quyền;

Quan niệm truyền thống về hệ thống pháp luật và những tác động của quan điểm đó đối với quá trình xây dựng và thực thi pháp luật Việt Nam hiện nay; Hệ thống pháp luật Việt Nam trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; Quan niệm về một hệ thống pháp luật Nội dung của cuốn sách là tiền đề lý luận cơ bản giúp luận án nghiên cứu và xây dựng lý luận về VBQPPL của Bộ trưởng

Cuốn sách “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, NXB Lao động, 2006 của Lưu Kiếm Thanh; Cuốn sách “Quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật”/ Dự án VIE/94/2003, NXB Thống kê, 1998 của Nguyễn Ngọc Hiến; Cuốn sách “Ban hành văn bản quản lý nhà nước”, NXB Công an nhân dân,

1996 của Nguyễn Thế Quyền; Cuốn sách “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước”, NXB Chính trị Quốc gia, 1999 và cuốn sách “Một số vấn đề về văn bản quản

lý nhà nước, lưu trữ - lịch sử và quản lý hành chính”, NXB Chính trị - Hành chính,

2011 của Nguyễn Văn Thâm; Cuốn sách “Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước”, NXB Chính trị Quốc gia, 2013 của Văn Tất Thu Đối với các công

trình này, các tác giả đã làm rõ được các vấn đề: Khái niệm, vị trí, vai trò, quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL Các công trình nghiên cứu này đề cập đến hoạt động thẩm định như một bước của hoạt động đánh giá văn bản Các nội dung của hoạt động thẩm định mà các nghiên cứu này đề cập chủ yếu là những khía cạnh tương đồng với những khía cạnh mà luật đã đề cập, như khái niệm, nội dung, hồ sơ, thẩm quyền thẩm định

Cuốn sách “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước” của Nguyễn Văn Thâm, NXB Chính trị Quốc gia, 1999, và cuốn Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, NXB Lao động, 2006 của Lưu Kiếm Thanh, các tác giả đã nghiên

cứu phương pháp đánh giá hệ thống VBQPPL gồm: phương pháp hệ thống, phương pháp thông tin, phương pháp phân tích chức năng của văn bản, phương pháp định tính, phương pháp đánh giá hiệu quả của văn bản, phương pháp phân tích xã hội và môi trường Như vậy, cách tiếp cận xây dựng phương pháp để đánh giá văn bản đã được các tác giả đề cập đến ở hai công trình nghiên cứu này Các phương pháp này được xây dựng nhằm đánh giá hệ thống VBQPPL nói chung Trong khi đó, trong số các loại VBQPPL, VBQPPL của Bộ trưởng mang những đặc điểm và vai trò riêng

có Vì vậy, việc nghiên cứu xây dựng phương pháp đánh giá đối với nhóm VBQPPL của Bộ trưởng là việc cần thiết Bên cạnh đó, hoạt động đánh giá văn bản bao gồm nhiều nội dung: đánh giá trước khi văn bản ban hành, đánh giá sau khi văn bản được ban hành Đối với đánh giá VBQPPL trước khi ban hành thì có hai hình thức đánh giá, đó là thẩm định và thẩm tra Trên thực tế, thẩm định và thẩm tra là hai hoạt động độc lập của hai chủ thể độc lập Do đó, việc xây dựng phương pháp để thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng là nội dung mà luận án tiếp tục kế thừa và phát triển

Cuốn sách “Lý luận nhà nước và pháp luật”, NXB Giao thông vận tải, 2008,

của Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu Cuốn sách này đã đưa ra khái niệm về VBQPPL và đặc điểm của VBQPPL Tác giả đã khẳng định VBQPPL do các chủ thể

có thẩm quyền ban hành, theo trình tự, thủ tục và hình thức pháp luật nhất định và

chứa đựng những quy tắc xử sự chung, đồng thời khẳng định đặc điểm chung của VBQPPL Đây là căn cứ để luận án xây dựng khái niệm và những đặc trưng riêng có của nhóm VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

Cuốn sách “Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy” – Xuất bản lần 1, NXB Thống kê, 1999; Xuất bản lần 2, NXB Thống kê, 2002 và cuốn sách “Kỹ thuật lập quy”, NXB Lao động, 1998 của Lưu Kiếm Thanh; Cuốn sách “Một số vấn đề lập pháp, lập quy”, NXB Lao động, 1995 của Viện nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư

Pháp; Hai cuốn sách này đã chỉ rõ vai trò và vị trí của hoạt động lập quy; quy trình lập quy và kỹ thuật lập quy Các công trình này giúp luận án thấy rằng, vai trò lập quy hiện nay thuộc về Chính phủ, các Bộ và các cơ quan ngang Bộ Đồng thời, quy trình lập quy đối với mỗi nhóm chủ thể đã được xây dựng khá bài bản Bên cạnh đó,

cuốn sách “Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay”, NXB Chính trị Quốc gia, 2006 của Đỗ Ngọc Hải Cuốn

sách này đã luận giải và làm rõ đặc điểm của hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy ở Việt Nam Luận án kế thừa những quan điểm khoa học này và phát triển làm

rõ nội dung: vai trò lập quy của các Bộ, khái niệm và đặc điểm của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

Cuốn sách “Một số vấn đề lý luận về các phương pháp phân tích luật viết”

của Nguyễn Ngọc Điện, NXB Tư pháp, 2006 Trong cuốn sách này, tác giả đã xây dựng các phương pháp nghiên cứu và phân tích luật, gồm: phương pháp truyền thống: phân tích câu chữ hoặc chú giải, phương pháp phân tích phát triển, phương pháp phân tích lịch sử, phân tích theo tình huống, phân tích theo chủ đề Đây là một trong số ít công trình tiếp cận VBQPPL từ góc độ sử dụng phương pháp để phân tích

và đánh giá dự thảo văn bản Kế thừa và phát triển luận điểm khoa học này, luận án hướng tới nghiên cứu xây dựng phương pháp thẩm định và công cụ thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

Cuốn đặc san “Thông tin khoa học pháp lý, Chuyên đề: Kinh nghiệm quốc tế

về quy trình lập pháp”, số 2/2014 của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp Cuốn

đặc san này bao gồm loạt nội dung về quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới, bao gồm: Anh, Canada, Nhật Bản, Đức, Hoa Kỳ, Pháp, Cộng hòa Liên bang Nga, Trung Quốc Qua nghiên cứu về quy trình lập pháp của các quốc gia này, nhóm tác giả đã kết luận hoạt động đánh giá/ thẩm định (nhất là thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, khả thi) là một trong những công việc cơ bản của một quy trình xây dựng luật Luận án tham khảo, học hỏi kinh nghiệm quốc tế, kế thừa nghiên cứu này để xây dựng lý luận, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp

Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào”, 2014 của Somnith Sylibounlieng và “Hoàn thiện quy trình ban hành

và thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh”, 2008 của Hà Quang

Thanh; Hai công trình này đã làm rõ hệ thống VBQPPL, quy trình lập pháp, quy trình lập quy và các giải pháp để hoàn thiện các quy trình này

Luận án Tiến sĩ Luật học “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”, Đại học Luật Hà Nội, 2012, của Đoàn Thị Tố Uyên Trong luận

án này, tác giả đã xây dựng một trong các giải pháp là: “Xây dựng và hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa các chủ thể có thẩm quyền và các phương tiện thông tin đại chúng trong thẩm định VBQPPL” [121, tr.160] Quan điểm này khẳng định vai trò độc lập tương đối của hoạt động thẩm định và sự cần thiết phối hợp giữa chủ thể thẩm định, chủ thể kiểm tra và chủ thể ban hành văn bản Sự phối hợp của chủ thể thẩm định với các chủ thể khác có liên quan cũng là nội dung mà luận án tiếp tục phát triển trong nghiên cứu

Luận án Tiến sĩ luật học “Nâng cao hiệu quả của pháp luật Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” của Nguyễn Minh Đoan, 2001 Phần giải pháp của luận án này

đưa ra quan điểm chất lượng thẩm định là tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả thẩm định, là cơ sở cho việc ban hành VBQPPL và thực hiện pháp luật đạt hiệu quả cao trong thực tiễn Công trình này đã chỉ ra chất lượng của VBQPPL phụ thuộc các yếu tố: thẩm quyền; sự phù hợp giữa nội dung văn bản và tên gọi của văn bản; nội dung văn bản kết cấu chặt chẽ, logic; các thuật ngữ pháp lý được sử dụng chính xác, đơn nghĩa; lời văn trong sáng, ngắn gọn, dễ hiểu, phù hợp với khả năng nhận thức của quảng đại quần chúng nhân dân [29, tr.36] Luận án kế thừa và phát triển nhằm xây dựng hệ thống các yếu tố cấu thành nên chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL

số 15(271)/2014 của Nguyễn Minh Đoan; “Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11/1998, “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 4/2007, “Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (tiếp theo) và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5/2007 của Nguyễn Cửu Việt; “Bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Luật học,

số 2/2004 và “Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn” đăng trên Tạp chí Luật học số 11/2009 của Đoàn Thị Tố Uyên; “Tiếp tục trao đổi về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” của Nguyễn Đặng Phương Truyền

đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8/2015… và nhiều bài viết nghiên cứu khác Các tác giả đã có những lý luận rõ ràng về khái niệm VBQPPL và những đặc điểm cơ bản của VBQPPL Những luận điểm mà các tác giả đưa ra là tiền đề quan

trọng mà luận án đã kế thừa để xây dựng cơ sở lý luận về VBQPPL của Bộ trưởng, đặc biệt là khái niệm và đặc điểm về VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng

Bài viết “Vấn đề cơ cấu của quy phạm pháp luật” của Nguyễn Quốc Hoàn,

đăng trên Tạp chí Luật học số 2/2004 Bài viết đưa ra nhiều luận điểm rõ ràng để phân tích cơ cấu và bản chất của quy phạm pháp luật Việc hiểu rõ được kết cấu và bản chất của các quy phạm pháp luật là cơ sở vững chắc để thẩm định và đánh giá chất lượng thẩm định quy phạm pháp luật và hệ thống VBQPPL

Bài viết “Pháp luật triệt tiêu pháp luật” đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số tháng 4/2006 và bài viết “Tình trạng thừa quy định pháp luật” đăng trên

Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 7/2007 của Nguyễn Bá Chiến Hai bài viết này của tác giả đã chỉ ra những hạn chế lớn của hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay, nguyên nhân của những hạn chế và giải pháp khắc phục Đặc biệt nội dung: Tình trạng thừa những quy định pháp luật trong các văn bản hướng dẫn thi hành, Những biểu hiện và hậu quả của hiện tượng pháp luật triệt tiêu pháp luật giúp luận

án hiểu được toàn diện hơn về hệ thống pháp luật Đồng thời, đây là cơ sở khoa học

để luận án đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, luận giải về hạn chế của hoạt động thẩm định và xây dựng giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Bài viết “Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ:

mô hình từ lý thuyết đến thực tiễn” của Đinh Dũng Sỹ, đăng trên website của tạp chí

Nghiên cứu lập pháp ngày 29 tháng 12 năm 2010 Bài viết chỉ ra nội hàm VBQPPL

ở dạng mô hình lý thuyết và mô hình luật thực định Việc phân tích kỹ lưỡng và nhận diện rõ, đúng bản chất của VBQPPL nói chung giúp luận án đi sâu hơn để nhận diện sự khác biệt và vai trò của VBQPPL của Bộ trưởng

Bài viết “Sửa đổi pháp luật thường xuyên – Những vấn đề đặt ra” của

Nguyễn Bá Chiến, đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số tháng 01/2010 Bài viết

đã chỉ ra những tiêu cực trong việc thường xuyên sửa đổi pháp luật Những luận giải khoa học của bài viết là cơ sở và cũng là thách thức đặt ra đối với hoạt động thẩm định Đồng thời, đây là yêu cầu đặt ra đối với nghiên cứu về chất lượng thẩm định, làm sao để thẩm định phải góp phần quan trọng vào duy trì tính ổn định của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành và của hệ thống VBQPPL của Việt Nam

Bài viết “Các tiêu chí để đánh giá một đạo luật tốt và có chất lượng” của Hoàng Văn Tú đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 3/2003 và bài viết “Tiêu chí xác định chất lượng của hệ thống pháp luật” đăng trên website của Tạp chí Tổ

chức nhà nước ngày 15 tháng 4 năm 2014 đã chỉ ra nhiều điểm quan trọng về thực trạng hệ thống VBQPPL của Việt Nam hiện nay Trên cơ sở kế thừa những nghiên cứu này, luận án đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng một cách toàn diện nhất

Bài viết “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong tiến trình cải cách hành chính ở nước ta hiện nay” của Nguyễn Đức Quyền đăng

trên website của Tạp chí Tổ chức nhà nước, tháng 3/2016 Tác giả đã chỉ ra những hạn chế của VBQPPL, đó là: chất lượng của nhiều VBQPPL chưa ngang tầm với yêu cầu của thực tế, tình trạng thông tư ban hành thiếu tính hợp pháp, gây phản cảm trong dư luận, thiếu tính khả thi trong thực tế Một trong số các nguyên nhân gây nên thực trạng trên mà tác giả đưa ra, đó là nguyên nhân về cơ chế giám sát văn bản trước khi ban hành, những người chịu tác động của văn bản, các cơ quan cấp dưới liên quan trong nhiều trường hợp đã không được tham gia vào quá trình thẩm định văn bản, những chính sách - nếu áp dụng vào thực tế sẽ liên quan đến họ hoặc đến quyền lợi chính đáng, hợp pháp của người dân nói chung Tác giả đã khẳng định một trong những giải pháp quan trọng để nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL, đó chính là phải nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thẩm định dự thảo VBQPPL nhằm góp phần hạn chế các sai sót của văn bản Giải pháp về nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thẩm định mà tác giả đưa ra cũng chính là nội dung nghiên cứu của luận án, giúp mở

ra những tư duy đối với việc nghiên cứu nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Ngoài ra, đối chiếu với mục đích thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp pháp luật nhằm bảo đảm tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật, tác giả Vũ

Thư đã bàn luận trong bài viết: “Về tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật và biện pháp xử lý khiếm khuyết của nó”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 1

năm 2003 Tác giả đã phân tích sâu sắc và cụ thể các biểu hiện của tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL để thấy được tính hợp pháp và tính hợp lý luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau Đồng thời, bài viết lập luận chặt chẽ về từng biện pháp bảo đảm tính hợp pháp của dự thảo VBQPPL khi thẩm định

Bên cạnh đó, bài viết “Một số giải pháp tăng cường tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật” của Nguyễn Văn Cương đăng trên website của Tạp chí Tổ chức nhà nước ngày 26 tháng 02 năm 2014; “Tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật và đề xuất các giải pháp” của Phan Trung Hiền và Nguyễn Thị Mỹ Tiên

đăng trên website của Tạp chí Nghiên cứu lập pháp ngày 08/10/2014 Các bài viết này đã bước đầu đề cập đến giải pháp cần có bộ công cụ để thẩm định tính khả thi của VBQPPL và khung các yếu tố xác định tính khả thi của VBQPPL

Bài viết “Một số tiêu chí cơ bản bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật” của Phan Thanh Hà đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 8/2010; “Giải pháp nào nâng cao tính thống nhất của hệ thống pháp luật?” của Nguyễn Đình Thơ đăng trên website của Tạp chí Nghiên cứu lập pháp ngày 22/11/2011; “Yêu cầu về tính thống nhất của hệ thống pháp luật” của Lê Thị Nga, đăng trên tạp chí Nghiên

cứu lập pháp số 196, tháng 6/2011; đã chỉ ra tính quan trọng và khẳng định yêu cầu khách quan của việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Tác giả đã đưa

ra quan điểm, tính thống nhất của văn bản được thể hiện ở hai khía cạnh: tính thống nhất giữa văn bản với hệ thống pháp luật và tính thống nhất trong nội tại văn bản để

văn bản sau khi được ban hành hoặc ký thông qua bảo đảm được tính thống nhất của

hệ thống pháp luật Tác giả cũng đề cập đến sự ảnh hưởng của hoạt động thẩm định đối với tính thống nhất của văn bản Tuy nhiên, tác giả chưa đưa ra những giải pháp

cụ thể để nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng Đây là nội dung mà luận án tiếp tục nghiên cứu để đề xuất giải pháp đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng ở khía cạnh đảm bảo tính thống nhất

Nghiên cứu của các tác giả về tính hợp pháp, tính hợp lý, tính khả thi, tính thống nhất của VBQPPL là những luận điểm khoa học có giá trị, giúp tác giả kế thừa

và tiếp tục nghiên cứu để xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng Ngoài ra, bài viết của Bùi Huy Tùng đăng trên tạp chí Nhà

nước và pháp luật số tháng 7/2010 “Các phương thức bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật” và bài viết “Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật” của Đặng Văn Chiến,

đăng trên trang Thông tin pháp luật dân sự ngày 23 tháng 11 năm 2009 cũng đưa ra những luận điểm khẳng định việc cần thiết bảo đảm các yêu cầu trên đối với một VBQPPL

Bài viết “Về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật” của Hoàng Thị Ngân đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 3/2003 và bài viết “Về quy định hiệu lực theo thời gian trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008” của Dương Hồng Thị Phi Phi, đăng trên website của Tạp chí Nghiên cứu

lập pháp ngày 06/10/2014 đã chỉ ra tính quan trọng về hiệu lực của văn bản và hạn chế của các quy định về hiệu lực văn bản hiện nay Những kiến nghị của tác giả là gợi mở để luận án tiếp tục nghiên cứu phương pháp thẩm định chất lượng dự thảo VBQPPL xét ở khía cạnh hiệu lực của văn bản

Bài viết “Hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật” của Trần Thị Thu

Phương đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước điện tử ngày 15 tháng 4 năm 2016 và

bài viết “Về khái niệm hiệu quả pháp luật và những tiêu chí xác định hiệu quả pháp luật” của Lê Minh Tâm, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật 11/2000 Tác giả đã chỉ ra

các yếu tố tạo nên hiệu quả VBQPPL và một số đề xuất nâng cao hiệu quả của VBQPPL Trong đó, giải pháp về tính hợp pháp, tính thống nhất, tính hợp lý và tính khả thi khi triển khai thực hiện mà tác giả đưa ra chính là những nội dung mà luận án đang nghiên cứu để xây dựng phương pháp đánh giá chất lượng thẩm định nội dung này của VBQPPL

Bài viết “Vấn đề chuẩn hóa thể thức văn bản quy phạm” của Trần Thị Vượng

đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2008 Ở bài viết này, tác giả đã chỉ ra những điểm chưa hợp lý của quy định hiện hành về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL Để khắc phục tình trạng này và hướng đến tạo ra những quy định bảo đảm tính hợp lý khi trình bày VBQPPL, tác giả đã đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quy định về thể thức VBQPPL Bài viết mở ra nội dung quy định về cách thức trình bày

văn bản theo hướng ngắn gọn nhưng đầy đủ để vừa khai thác ý nghĩa khoa học vừa bảo đảm sự hợp lý của văn bản, đây cũng là nội dung mà luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu sâu hơn dưới góc độ hoàn thiện các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, trong đó có tiêu chí về thể thức văn bản

Bài viết “Trách nhiệm vật chất do hoạt động lập quy” của tác giả Nguyễn

Ngọc Điện đăng trên website của Tạp chí Nghiên cứu lập pháp ngày 19/8/2008 Bài viết đưa ra những luận điểm phân định thiệt hại do hoạt động lập pháp và thiệt hại do hoạt động lập quy Bên cạnh đó, tác giả còn phân tích và đánh giá nguyên tắc công bằng số học trong trao đổi lợi ích “Tư tưởng chủ đạo là: mỗi người phải được và chỉ được hưởng những lợi ích thuộc về mình, một cách chính đáng Xuất phát từ đó, mọi hoạt động trao đổi giá trị vật chất giữa các chủ thể phải bảo đảm sự cân xứng về số lượng – sự cân xứng toán học.” [36] Nguyên tắc này là cơ sở để luận án tiếp tục nghiên cứu phương pháp đánh giá chất lượng thẩm định tính lợi ích, lợi ích minh bạch và công bằng lợi ích trong VBQPPL Không những thế, tác giả còn xây dựng các điều kiện xác lập trách nhiệm của nhà lập quy, đặc biệt là vấn đề thừa nhận năng lực trách nhiệm dân sự của nhà lập quy Nghiên cứu này gợi mở cho luận án trong việc xây dựng các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của

Bộ trưởng

Bài viết “Lập pháp - lập quy: Bàn về tiêu chí phân biệt” của Nguyễn Phước

Thọ đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 53, tháng 6/2005 đã đưa ra luận điểm khoa học xác định các thuộc tính, tiêu chí phân biệt một số loại hình VBQPPL thuộc

cả nhóm lập pháp và lập quy, trong đó có thông tư Các luận điểm mà tác giả đưa ra góp phần giải quyết vấn đề khó khăn và phức tạp trong việc phân công, phối hợp và

thực hiện quyền lực nhà nước Ngoài ra, bài viết “Quyền lập quy của cơ quan hành pháp” của Nguyễn Đăng Dung, đăng trên Tạp chí Luật học số 4/2002 cũng giúp tác

giả hiểu rõ hơn về quyền lập quy, phân biệt giữa quyền lập pháp và quyền lập quy

1.1.2 Các công trình nghiên cứu ngoài nước

Cuốn sách “The Concept of Law” của H L A Hart được xuất bản lần đầu

tiên vào năm 1961 Cuốn sách này đã làm rõ khái niệm pháp luật là gì, nguyên tắc lập pháp, mối quan hệ giữa pháp luật và đạo đức Hart đã đưa ra cách thức phân tích những điều khoản pháp lý bằng cách đặt những điều khoản pháp lý đó vào một bối cảnh xã hội cụ thể để đưa ra phương án trả lời, đây là một trong những thành công lớn của khoa học pháp lý Các khái niệm, cách thức phân tích điều khoản pháp lý trong bối cảnh xã hội và những luận giải khoa học mà Hart đưa ra là những điểm quan trọng mà luận án tiếp tục kế thừa và phát triển

Cuốn “Black„s Law Dictionary”, tái bản lần thứ 10 năm 2014 của B A

Garner, là cuốn từ điển pháp luật sử dụng rộng rãi nhất tại Hoa Kỳ Và cuốn

“Vocabulaire juridique” của NXB Universitaires de France, 1990 Đây là hai cuốn

từ điển cung cấp nhiều thuật ngữ pháp lý quan trọng được sử dụng rộng rãi tại nhiều

nước trên thế giới Hai cuốn từ điển là nguồn tham khảo căn bản của luận án trong quá trình kế thừa và phát triển các thuật ngữ pháp lý

Cuốn sách “Công cụ phổ thông nhưng hữu hiệu trong xây dựng pháp luật quốc tế” của I.P.Blisenko, NXB Quan hệ quốc tế, 1994 Cuốn sách này nói về cách

thức xây dựng văn bản pháp luật và bảo đảm thực thi văn bản pháp luật ở một số nước trên thế giới: Cộng hòa liên bang Đức và Cộng hòa dân chủ Đức, Mỹ, Liên minh các quốc gia Ảrập Cuốn sách này cung cấp cho luận án góc nhìn toàn diện hơn hơn đối với quy trình xây dựng văn bản pháp luật và tính khả thi của văn bản pháp luật trên thực tế

Cuốn sách “Legal Usage in Drafting Corporate Agreements” của K A Adams, 2001, Westport, United States of America, và cuốn “Legal Writing in Plain English: A text with Exercises” của B A Garner, University of Chicago Press, 2001

Hai công trình này đưa ra những luận điểm khoa học về kỹ thuật soạn thảo văn bản, đặc biệt là cách sử dụng ngôn ngữ trong dự thảo văn bản, xem xét tính hiệu lực, hiệu quả của văn bản Những nghiên cứu về cách thức sử dụng ngôn ngữ trong VBQPPL

đã được nghiên cứu kỹ lưỡng và luận án tiếp tục kế thừa các nghiên cứu này

Cuốn sách “Hướng dẫn lập pháp và lập quy” do Văn phòng Hội đồng cơ mật

của Chính phủ Canada xuất bản năm 2005 Cuốn sách gợi mở ý tưởng về việc sử dụng công cụ để đạt được hiệu quả của hoạt động lập pháp và lập quy Cuốn sách khẳng định hoạt động thẩm tra của Ủy ban Thẩm tra lập pháp là hoạt động không thể thiếu trong quá trình đánh giá và thông qua một dự thảo luật và xây dựng quy trình thẩm tra dự thảo luật của Ủy ban Thẩm tra lập pháp Đồng thời, cuốn sách chỉ ra quy trình lập quy, mối quan hệ giữa hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy, thẩm quyền lập quy của Bộ trưởng - là công cụ mà các Bộ trưởng thường dùng để ban hành một mệnh lệnh chính thức Mệnh lệnh chính thức có thể là một quy phạm pháp luật hoặc không, tùy thuộc vào tính chất lập pháp của nó

1.2 Các nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

1.2.1 Các công trình nghiên cứu trong nước

Cuốn sách “Một số vấn đề về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước hiện nay” xuất bản năm 2015 tại NXB Chính trị quốc gia – Sự thật và Luận án Tiến sĩ Luật học “Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay – Lý luận và thực tiễn” năm 2016, Đại học Quốc gia Hà Nội của Trần Văn Duy Hai công trình này đã

luận giải về cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước; đồng thời đưa ra khái niệm, đặc điểm, vai trò và tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL do cơ quan hành chính nhà nước ban hành, trong đó có bao hàm cả thông tư của Bộ trưởng Đây là những luận điểm khoa học mà luận án tiếp tục phát triển trong quá trình nghiên cứu

Luận án Tiến sĩ Luật học “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam” năm 2015 của Ngô Hồng Thủy và “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay”, năm 2016 của Lê Thị Uyên, Học viện Khoa học Xã hội, Viện Hàn lâm Khoa

học xã hội Việt Nam Hai luận án này đã làm rõ khái niệm, đặc điểm VBQPPL của

cơ quan hành chính nhà nước và hoạt động kiểm tra VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước, trong đó có thông tư của Bộ trưởng Những luận giải về khái niệm, đặc điểm của VBQPPL của Bộ trưởng là nội dung mà luận án tiếp tục nghiên cứu

Đề tài khoa học cấp Bộ “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” của Bộ Tư pháp, 2008, Lê Hồng Hạnh chủ

nhiệm đề tài Đề tài có một phần nội dung đánh giá về thực trạng quy trình xây dựng

và ban hành VBQPPL của Bộ trưởng và kiến nghị giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản, trong đó khẳng định thẩm định là bước quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ trưởng

Bài viết “Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 với việc khắc phục các hạn chế trong xây dựng văn bản quy định chi tiết” của Dương Hồng Thị Phi Phi, đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 4/2016; “Bàn về những nghịch lý trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành luật” của Cao Vũ Minh đăng

trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số tháng 2/2012 Bài viết của tác giả đã chỉ ra thực trạng, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế của hệ thống các văn bản quy định chi tiết, trong đó có VBQPPL của Bộ trưởng, đó chính là thông tư Nghiên cứu của tác giả giúp luận án có thêm góc nhìn và đánh giá về thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành hiện nay

Bài viết “Đổi mới cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ” của Nguyễn Thị

Phượng đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 192, tháng 4/2011 Ở phần thực trạng, tác giả đã chỉ ra một số VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

Bộ trái với các quy định của Hiến pháp và pháp luật và nguyên nhân Đồng thời, tác giả chỉ ra giải pháp nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ Nghiên cứu này khẳng định việc cần xây dựng cần một cơ chế kiểm tra mới đối với tính hợp hiến, hợp pháp của các VBQPPL

do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành và cơ chế kiểm soát quyền lập quy Tuy nhiên, nghiên cứu này mới chỉ ra tính cần thiết của việc xây dựng cơ chế này Luận án tiếp tục nghiên cứu với mong muốn xây dựng được phương pháp

để đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng như một cơ chế

để kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của VBQPPL của Bộ trưởng

Bài viết “Giải quyết vấn đề chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các Bộ, ngành trong cải cách cơ cấu tổ chức Chính phủ” của Nguyễn Thị Hạnh, đăng trên

tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 2+3 (187+188)/2011 Bài viết đã đánh giá thực trạng

cơ cấu của Chính phủ Việt Nam hiện nay, chỉ ra những khó khăn trong giải quyết

xung đột thẩm quyền giữa các Bộ, cơ quan ngang bộ, kinh nghiệm của quốc tế về vấn đề này và giải pháp để cải cách Chính phủ và giải quyết các xung đột Bài viết

có mối quan hệ mật thiết với việc giải quyết tính chồng chéo, mâu thuẫn giữa các VBQPPL của các Bộ Nghiên cứu của tác giả giúp luận án có thêm cơ sở để nghiên cứu giải pháp đánh giá chất lượng thẩm định tính chồng chéo, mâu thuẫn của dự thảo văn bản Cũng về vấn đề thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, bài

viết “Về tiêu chuẩn xác định và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước” của Vũ Hồng Anh đăng trên Tạp chí Luật học số 2/2008

đã đưa ra luận điểm khoa học nhằm làm rõ hơn tính thẩm quyền trong xây dựng VBQPPL của Bộ trưởng

Bài viết “Các vấn đề lý luận và thực tiễn xoay quanh ý nghĩa giải thích luật của thông tư” của Nguyễn Ngọc Điện đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số

4/2008 Tác giả đã đưa ra quan điểm về nội hàm của hai khái niệm: lập quy và thông

tư, nêu lên thực trạng sử dụng thông tư để giải thích luật ở Việt Nam hiện nay Nghiên cứu này còn chỉ ra sự xung đột giữa lý thuyết và thực tiễn về bản chất của thông tư trong kinh nghiệm xây dựng luật của các nước trên thế giới Trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu này, luận án tiếp tục xây dựng cơ sở lý luận về VBQPPL của Bộ trưởng

Bài viết “Nguyên tắc áp dụng và hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành” của Nguyễn Mạnh Cường đăng trên Tạp chí Nhà nước và

Pháp luật số tháng 1(321)/2015 chỉ ra tính đặc thù của nguyên tắc áp dụng và hiệu lực của VBQPPL quy định chi tiết thi hành có sự khác biệt so với nguyên tắc áp dụng và hiệu lực của văn bản luật Từ đó, luận án nghiên cứu xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, trong đó có tiêu chí về nguyên tắc áp dụng và hiệu lực thi hành Đồng thời, luận án xây dựng phương pháp để thẩm định tính hiệu lực của văn bản

Bài viết “Về đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

cơ quan Bộ” của Trần Thị Bích Ngọc đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước số 7/2016

đã chỉ ra thực trạng chất lượng VBQPPL của các Bộ hiện nay, ưu điểm và hạn chế trong hoạt động ban hành văn bản tại các Bộ Những luận giải khoa học của tác giả

là cơ sở để luận án đánh giá chất lượng xây dựng và ban hành thông tư hiện nay, xây dựng các giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định nhằm nâng cao chất lượng các VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

1.2.2 Các công trình nghiên cứu ngoài nước

Cuốn “Quản trị địa phương” của V.P Xerebrennikov, NXB Minxcơ, 1981, từ

trang 29 đến trang 37, tác giả đã so sánh về các công cụ quản lý của chính quyền địa phương và chính quyền trung ương, trong đó khẳng định vai trò của văn bản đối với việc thực thi quyền hành pháp của các cơ quan thuộc Chính phủ Nghiên cứu này là

cơ sở giúp luận án một lần nữa khẳng định vai trò của VBQPPL trong việc thực thi quyền hành pháp của Bộ trưởng

Cuốn sách “Quản lý nền công vụ” của A.V.Obolonxki, NXB Công vụ,

Matxcơva năm 2000 Cuốn sách này dày 2000 trang, bao gồm 5 phần: Chính trị, pháp luật, kinh tế, cải cách và đào tạo Trong phần pháp luật, tác giả đã giới thiệu những vấn đề liên quan đến Hiến pháp của Nga, hệ thống văn bản pháp luật của Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ Đồng thời tác giả cũng chỉ ra quy trình hình thành VBQPPL, trong đó có thẩm định là một bước bắt buộc của quy trình Nghiên cứu này giúp luận án khẳng định hơn nữa vai trò của hoạt động thẩm định trong toàn bộ quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL

Cuốn sách “Văn bản quy phạm của các Bộ và ngành trong hệ thống pháp luật kinh tế ở Liên xô”, NXB Matxcơva, 1975 Cuốn sách này luận giải kỹ lưỡng về vị trí

của VBQPPL của các Bộ, ngành trong hệ thống pháp luật về kinh tế, đối tượng điều chỉnh và phạm vi có hiệu lực của VBQPPL của các Bộ, ngành Luận án kế thừa và vận dụng để làm rõ đặc điểm của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành ở Việt Nam

1.3 Các nghiên cứu về thẩm định và chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

1.3.1 Các công trình nghiên cứu trong nước

Cuốn “Thông tin khoa học pháp lý, Chuyên đề: Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”của Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, 2002

Công trình này đã xây dựng cơ sở lý luận về thẩm định, bao gồm: khái niệm, chủ thể, đối tượng, nội dung, vị trí, vai trò của thẩm định; chỉ ra thực trạng của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL, đưa ra những giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định, trong đó có các giải pháp về hoàn thiện thể chế, phương thức thẩm định, các yếu tố bảo đảm chất lượng thẩm định, sơ đồ quy trình thẩm định là những nội dung luận án

kế thừa và tiếp tục nghiên cứu trong luận án đối với nhóm VBQPPL của Bộ trưởng

Cuốn “Thông tin khoa học pháp lý, Chuyên đề: Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”của Viện Nghiên cứu

khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, 2007 Công trình này đã phân tích thực trạng cơ chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL của Bộ Tư pháp theo các luận điểm cụ thể: Cơ sở pháp lý của hoạt động thẩm định, đối tượng thẩm định, phạm vi nội dung của công văn thẩm định, chất lượng công văn thẩm định, thời hạn thẩm định, cách thức tổ chức thẩm định, tổng hợp và xử lý ý kiến thẩm định, giá trị của công văn thẩm định, nhân sự và các điều kiện bảo đảm khác cho hoạt động thẩm định Cuốn thông tin này cũng chỉ rõ các nhóm nguyên nhân của những tồn tại, bất cập trong công tác thẩm định hiện nay tại Bộ Tư pháp và đề ra những giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định, trong đó có giải pháp cần xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng một

dự thảo văn bản Tuy nhiên, công trình này chủ yếu nghiên cứu hoạt động thẩm định tại Bộ Tư pháp đối với nhóm VBQPPL nói chung, chưa nghiên cứu hoạt động thẩm định đối với nhóm VBQPPL do Bộ trưởng ban hành và nghiên cứu trên phạm vi tổng thể 18 Bộ

Giáo trình “Xây dựng văn bản pháp luật” của trường Đại học Luật Hà Nội,

NXB Công an nhân dân, 2009 Cuốn sách này đã dành một chương để nói về hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL Những vấn đề cơ bản nhất của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL được giáo trình đề cập như khái niệm thẩm định, quy trình thẩm định, nội dung thẩm định, yêu cầu thẩm định, nguyên tắc thẩm định, vai trò thẩm định cũng như mục đích của thẩm định Giáo trình không đề cập đến phương pháp và kỹ thuật thẩm định nhưng những nội dung của giáo trình gợi mở cho luận án nhiều vấn đề có thể triển khai để xây dựng giải pháp theo hướng đề xuất phương pháp thẩm định, công cụ thẩm định và kỹ thuật thẩm định dự thảo VBQPPL nhằm nâng cao chất lượng thẩm định VBQPPL do Bộ trưởng ban hành

Cuốn sách “Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật” của Hoàng Thế Liên (chủ biên) được xuất bản tại NXB Tư pháp năm 2011 và cuốn “Dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật” của

Bộ Tư pháp đã được NXB Tư pháp phát hành năm 2014 Hai cuốn sách này đã dành nhiều trang để trình bày về thẩm định dự thảo văn bản trong quy trình ban hành VBQPPL Cuốn sách có nhiều nội dung liên quan đến đề tài như: khái niệm VBQPPL, thủ tục ban hành VBQPPL, khái niệm thẩm định, nội dung thẩm định, chủ thể thẩm định, quy trình thẩm định, mục đích thẩm định và ý nghĩa của hoạt động

thẩm định dự thảo VBQPPL Đặc biệt, cuốn “Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật” đã đưa ra các tiêu chí của một

dự thảo VBQPPL tốt và xây dựng đề cương văn bản thẩm định Luận án tiếp tục kế thừa và phát triển các luận điểm khoa học này trong nghiên cứu về chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Bên cạnh đó, nhiều công trình khoa học là các luận án, luận văn nghiên cứu

về hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL, cụ thể như sau:

Luận án Tiến sĩ Luật học “Cơ chế điều chỉnh pháp luật Việt Nam”, Đại học

Luật Hà Nội, năm 2002 của Nguyễn Quốc Hoàn Nghiên cứu này khẳng định vai trò của việc kiện toàn bộ máy thẩm định dự thảo VBQPPL và nâng cao hiệu quả thẩm định các VBQPPL do Chính phủ và các cơ quan thuộc Chính phủ ban hành trong việc nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật Việt Nam và hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc ban hành VBQPPL Việc nâng cao chất lượng thẩm định

dự thảo VBQPPL cần được thực hiện đồng bộ trên các khía cạnh: bảo đảm tính khoa học, tính thống nhất, quy định hợp lý thời điểm phát sinh tính hiệu lực của VBQPPL

Luận án Tiến sĩ Luật học “Hiệu lực của văn bản quản lý hành chính nhà nước”, Đại học Luật Hà Nội, năm 2004 của Nguyễn Thế Quyền Luận án xây dựng

tiêu chí đánh giá hiệu lực của văn bản chính là khả năng thực hiện được của văn bản, tức là khi đó văn bản có tính khả thi Lúc này, văn bản thực sự có hiệu lực trên thực

tế Hiệu lực thực tế của văn bản khác với hiệu lực pháp lý, chính là khi văn bản có hiệu lực pháp lý nhưng trên thực tế, văn bản không đi vào được đời sống xã hội, tức

là văn bản không có tính khả thi Giải pháp của luận án này cũng nhấn mạnh vai trò

của hoạt động thẩm định trong việc xem xét toàn bộ dự thảo văn bản và đưa ra ý kiến tham mưu cho chủ thể ban hành văn bản quyết định ban hành văn bản

Luận án Tiến sĩ Luật học “Tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính”, Đại học Luật Hà Nội, năm 2007 của Bùi Thị Đào Những phân tích về thực

trạng tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính và những giải pháp bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý, nâng cao chất lượng của quyết định hành chính là những luận điểm khoa học quan trọng, mà dựa vào đó luận án tiếp tục phát triển trong nghiên cứu này

Luận án Tiến sĩ Luật học “Hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam hiện nay”, Đại học Luật Hà nội, năm 2012 của Nguyễn

Ngọc Bích Luận án đưa ra quan điểm về đánh giá pháp luật dựa trên tiêu chí, chỉ ra các tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật là: tính toàn diện và đồng

bộ, tính thống nhất và phù hợp, ngôn ngữ và kỹ thuật xây dựng pháp luật, tính khả thi của các quy định, tính công khai minh bạch [11, tr.59] Nghiên cứu này là cơ sở

để luận án phát triển và xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản thẩm định

Ngoài ra, có một số Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công của Học viện

Hành chính Quốc gia cũng nghiên cứu về nội dung này, đó là: “Thẩm định việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ” của Nguyễn Thị Lan Anh, năm 2007;

“Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng Bộ Văn hóa – Thông tin (Bộ Văn hóa, thể thao và du lịch)” của Lê Thị Thanh Huyền, năm 2007;

“Hoàn thiện công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương” của Dương Bạch Long, năm 2009 Mặc dù các

công trình này cũng nghiên cứu hoạt động thẩm định tại 01 Bộ hoặc tại các Bộ, tuy nhiên chưa xây dựng được cơ sở lý luận để đánh giá chất lượng thẩm định, phần thực trạng chưa có số liệu phản ánh thực trạng thẩm định dự thảo VBQPPL của tổng thể 18 Bộ Các giải pháp chưa thực sự mang tính đột phá và có tính ứng dụng trong thực tiễn

Bài viết “Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” của tác giả

Hoàng Thị Ngân và Nguyễn Thị Hạnh, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số

2/2002; “Nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, thẩm định và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật phục vụ cải cách hành chính” của Lã Thanh Tân, đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 7/2006; “Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật một nhiệm vụ quan trọng của Bộ Tư pháp” của Đào Thị Hoài Thu, đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 10/2008; “Nâng cao chất lượng xây dựng và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật” của Nguyễn Quốc Việt đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số tháng 9/2009; “Nâng cao chất lượng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Trương Thị

Hồng Hà đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số tháng 2/2011 Các nghiên cứu

này đã chỉ ra giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định VBQPPL Tuy nhiên, các giải pháp này mang tính chất tổng quát, chưa thực sự cải thiện chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng trên thực tế Do đó, luận án nghiên cứu xây dựng nhóm giải pháp giúp nhà quản lý công đánh giá được chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Bài viết “Luận bàn về tiêu chí thẩm định tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” của Hoàng Minh Hà đăng ở Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số

1/2011 Tác giả đã phân tích quy định của pháp luật về thẩm định tính khả thi của dự thảo VBQPPL và luận bàn giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định tính khả thi của

dự thảo VBQPPL, trong đó có giải pháp liên quan đến phân tích, đánh giá, thẩm định chính sách có liên quan đến nội dung của dự thảo văn bản phải được thực hiện nghiêm túc và bài bản, vì yếu tố này ảnh hưởng nhất định đến tính khả thi của văn bản trên thực tế

Bài viết “Thẩm định về ngôn ngữ đối với văn bản quy phạm pháp luật” của

Nguyễn Thị Thu Vân, đăng trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước số 11/2009 Ở bài viết này, tác giả đã đưa ra cách hiểu về thẩm định VBQPPL, ý nghĩa của việc thẩm định ngôn ngữ của VBQPPL, xây dựng các yêu cầu của việc thẩm định ngôn ngữ của VBQPPL và các khía cạnh cần được thẩm định Luận án kế thừa nghiên cứu này và tiếp tục xây dựng các yêu cầu về ngôn ngữ đối với VBQPPL của Bộ trưởng và tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Bài viết “Nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” của Phí Thị Thanh Tuyền, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập

pháp số 13/2012 Nghiên cứu này đưa ra khái niệm, giá trị pháp lý, ý nghĩa của hoạt động thẩm định và giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định Tác giả đưa ra quan điểm có phần đồng nhất giữa hoạt động thẩm định và thẩm tra Ba giải pháp tác giả đưa ra đều là những nội dung hiện nay đang triển khai thực hiện Do đó, việc luận án tiếp tục nghiên cứu về hoạt động thẩm định, xây dựng những giải pháp để đánh giá được chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng là cần thiết

Bàn đến hậu quả của thẩm định dự thảo kém chất lượng, TS Hoàng Thị Ngân

có bài viết “Trách nhiệm về ban hành văn bản pháp luật sai trái”, Tạp chí Nhà nước

và pháp luật số 5/2003 Tác giả đã bàn luận, nghiên cứu một vấn đề khá nhạy cảm và khó thực hiện trong bối cảnh lúc bấy giờ Bài viết khẳng định cơ quan ban hành cũng như cơ quan tham mưu soạn thảo, thẩm định và thẩm tra văn bản sai sẽ phải chịu trách nhiệm kỷ luật thậm chí trách nhiệm hình sự nếu như gây hậu quả nghiêm trọng

Bên cạnh đó, có một số tài liệu của Hội thảo khoa học của Bộ Tư pháp bàn về

thẩm định dự thảo VBQPPL, đó là: Tài liệu hội thảo “Thực trạng và các giải pháp nâng cao chất lượng công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật” năm 2013; Tài liệu hội thảo “Tiêu chí thẩm định và đổi mới cơ chế thẩm định nội bộ đơn vị và thẩm định bằng phương thức Hội đồng thẩm định” năm 2008; Tài liệu hội thảo

“Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

của pháp chế bộ, ngành” năm 2008; Tài liệu hội thảo “Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” năm 2007 Đối với

nhóm tài liệu này, nhiều tác giả đã chỉ ra thực trạng thẩm định dự thảo VBQPPL trong những năm qua, những hạn chế trong thẩm định; các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL Các giải pháp này chủ yếu cải thiện các phương diện: thể chế, thẩm quyền, quy trình thẩm định, trình độ cán bộ và điều kiện vật chất Các giải pháp chưa thực sự giúp nhà quản lý kiểm soát và nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng

1.3.2 Các công trình nghiên cứu ngoài nước

Cuốn “The Concept of a Legal System” của J Raz, tái bản lần 2 năm 1980 tại

Clarendon Press Cuốn sách khẳng định vai trò của thẩm định trong xác định hiệu lực VBQPPL; xác định vị trí và mối quan hệ của văn bản đó trong một hệ thống pháp luật nhất định Những luận điểm về vai trò của hoạt động thẩm định là cơ sở để luận án xây dựng giải pháp về phương pháp thẩm định nhằm xác định tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật hiện hành

Cuốn “Văn bản pháp luật” của A.I.Stavseva chủ biên, NXB Tài liệu pháp lý

Matxcơva năm 1985 Cuốn sách giới thiệu hệ thống văn bản pháp luật của Liên xô

cũ và quy trình hình thành văn bản, khẳng định thẩm định là bước quan trọng không thể thiếu trong quy trình này Hơn nữa, cuốn sách cũng đưa ra những luận điểm về cách thức đánh giá từng nội dung trong văn bản pháp luật, trong đó có phương pháp

hệ thống, phương pháp thông tin, phương pháp phân tích chức năng của văn bản, phương pháp phân tích hiệu quả của văn bản, phương pháp phân tích xã hội và môi trường Cuốn sách mở ra ý tưởng cho tác giả trong việc xây dựng phương pháp thẩm định để bảo đảm chất lượng thẩm định Nghiên cứu sinh tiếp tục kế thừa và phát triển các phương pháp này trong quá trình nghiên cứu luận án

Cuốn “Văn bản học” của N.N.Kusnarenko, NXB Tri thức, Kiev năm 2000

Đây là cuốn sách đề cập cả hai nội dung thẩm định và thẩm tra Cuốn sách giới thiệu những cách thức nhằm bảo đảm chất lượng của văn bản, trong đó có các cách thức: thẩm tra dùng cho cơ quan dân cử, thẩm định sử dụng trong cơ quan quyền lực nhà nước và kiểm tra sử dụng đối với các cơ quan khác bao gồm cả cơ quan hành chính

và các tổ chức kinh tế Việc khẳng định vai trò chất lượng thẩm định là luận điểm

mà luận án kế thừa và xây dựng cơ sở lý luận cũng như định hướng nghiên cứu

Cuốn “Performance appraisal and management” của T Deb xuất bản tại

New Delhi năm 2008 Cuốn sách chỉ ra mối liên hệ giữa thẩm định và hoạt động quản lý Cuốn sách chỉ ra khái niệm, quy trình, phương pháp luận và các vấn đề pháp lý, đạo đức và văn hóa liên quan đến hoạt động thẩm định Cuốn sách đề cập đến các công cụ được sử dụng để dễ dàng chỉ ra cấu trúc cơ bản của hoạt động thẩm định và hoạt động quản lý Cuốn sách này gợi mở cho luận án hướng nghiên cứu về phương pháp thẩm định và công cụ thẩm định

Cuốn “Analyse D‟ impact Resglementaire” của L Moktar, B Jessica của

trường đại học Québec, Pháp, 2015 Cuốn sách này là nghiên cứu mới nhất đưa ra những luận điểm khoa học về các công cụ để đánh giá một văn bản quy phạm pháp luật, nhằm giải quyết những vấn đề phát sinh trong hoạt động quản lý, tránh ảnh hưởng xấu đến sự phát triển kinh tế xã hội Cuốn sách chỉ ra rằng phân tích tác động pháp lý là một phương pháp thẩm định để kiểm tra tác động dự kiến của các đạo luật

và cung cấp thông tin để hoạch định chính sách Cuốn sách đề cập tới các vấn đề khi

có sự tác động của các đạo luật và điểm chuẩn về phương pháp để đo lường nó; chỉ

ra các khái niệm và phương pháp cho việc thu thập và xử lý dữ liệu; trình bày các kỹ thuật để đo hiệu suất của một sự can thiệp nào đó Cuốn sách nghiên cứu các trường hợp cụ thể để ngữ cảnh hóa, phân tích và chứng minh các luận điểm Luận án kế thừa và vận dụng cách thức nghiên cứu của công trình này trong nghiên cứu đề tài

1.4 Những vấn đề luận án cần tập trung nghiên cứu

1.4.1 Những vấn đề luận án kế thừa và phát triển

Qua phân tích tổng quan các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến đề tài, luận án sẽ kế thừa và tiếp tục phát triển nghiên cứu các vấn đề sau:

Một là, xác định nội hàm các thuật ngữ: VBQPPL của Bộ trưởng, đặc điểm VBQPPL của Bộ trưởng, vai trò của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành, khái niệm thẩm định, quy trình thẩm định, chủ thể thẩm định, hồ sơ thẩm định, nguyên tắc thẩm định, nội dung thẩm định

Hai là, xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng Phân tích các yếu tố tác động đến hoạt động đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Ba là, đánh giá chất lượng thẩm định VBQPPL của Bộ trưởng và phân tích ưu điểm, hạn chế của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Bốn là, kế thừa và phát triển các giải pháp để nâng cao chất lượng thẩm định

dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng dựa trên các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định

và khắc phục những hạn chế của hoạt động thẩm định Cụ thể là các giải pháp: hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm định, hoàn thiện và nâng cao hiệu quả khai thác sử dụng hệ cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật, hoàn thiện cơ chế đóng góp ý kiến của công dân, hoàn thiện kỹ thuật trình bày kết quả thẩm định

1.4.2 Những vấn đề luận án nghiên cứu mới

Qua phân tích tổng quan các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến đề tài, luận án sẽ thực hiện nghiên cứu mới các vấn đề sau:

Một là, xác định nội hàm các thuật ngữ: chất lượng thẩm định, phương pháp thẩm định, kỹ thuật trình bày kết quả thẩm định

Hai là, phân tích và luận giải cơ sở lý luận về chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng Đặc biệt, luận án làm rõ các nội dung: chất lượng, chất

lượng thẩm định, tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định, các yếu tố tác động đến chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Ba là, xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng của kết quả thẩm định một dự thảo VBQPPL, cần dựa trên những tiêu chí đánh giá nào để xác định một dự thảo văn bản là đạt yêu cầu

Bốn là, phân tích và chỉ ra thực trạng chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành tại 18 Bộ hiện nay một cách toàn diện, có hệ thống và đồng loạt tại18 Bộ Kết luận chất lượng của hoạt động thẩm định tại 18 Bộ hiện nay là tốt hay chưa tốt, cao hay thấp Hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng hiện nay có những ưu điểm và còn những hạn chế nào, nguyên nhân của những ưu điểm và hạn chế đó Từ đó, rút ra bài học kinh nghiệm để xây dựng giải pháp nhằm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng

Năm là, nghiên cứu xây dựng các giải pháp: Xây dựng bộ phương pháp và công cụ thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng Xây dựng khung năng lực của chủ thể thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng Đề xuất khung chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ thẩm định nhằm đáp ứng khung năng lực của người được giao nhiệm vụ thẩm định hoặc có liên quan đến hoạt động thẩm định

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1

Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài của luận án được thực hiện trên ba nội dung: các công trình nghiên cứu về hoạt động lập pháp và lập quy; các công trình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng; các công trình nghiên cứu về thẩm định và chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng Trong mỗi nội dung trên, luận án phân tích tổng quan các công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước là các giáo trình, sách tham khảo, sách chuyên khảo, đề tài khoa học, luận án tiến sĩ, bài báo khoa học đăng trên các Tạp chí khoa học và Tạp chí khoa học điện tử, các bài viết trong tài liệu hội thảo

Các công trình nghiên cứu trên đã đề cập trực tiếp hoặc gián tiếp đến thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở nhiều góc độ và phạm vi khác nhau Tuy nhiên, đến nay, dưới góc độ khoa học quản lý hành chính công, chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu đưa ra giải pháp giúp nhà quản lý công quản lý và đánh giá được chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

Qua phân tích tổng quan, nghiên cứu sinh chỉ ra những vấn đề luận án cần tiếp tục nghiên cứu, bao gồm những vấn đề luận án sẽ kế thừa và phát triển trong công trình khoa học của mình và những vấn đề luận án sẽ thực hiện nghiên cứu mới, hướng tới mục tiêu xây dựng các giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng và chất lượng của hoạt động quản lý hành chính công trong lĩnh vực xây dựng pháp luật