DSpace at VNU: Hợp đồng sản xuất, dồn điền đổi thửa, thay đổi quy mô sản xuất và quản lý rủi ro trong nông nghiệp ở Việt Nam Le Thi Hoa Sen

Hợp đồng sản xuất, dồn điền đổi thửa, thay đổi quy mô sản xuất và quản lý rủi ro trong nông nghiệp ở Việt Nam Ian Christopoplos1, Lê Thị Hoa Sen2, Lê Đức Ngoan2, Nguyễn Thị Thanh Hương3

Hợp đồng sản xuất, dồn điền đổi thửa, thay đổi quy mô sản xuất

và quản lý rủi ro trong nông nghiệp ở Việt Nam

Ian Christopoplos1, Lê Thị Hoa Sen2, Lê Đức Ngoan2, Nguyễn Thị Thanh Hương3, Pieter Terpstra

Tóm tắt

Đầu tư và thay đổi chính sách cho sản xuất nông nghiệp dẫn đến những thay đổi lớn

về thể chế và tổ chức quản lý rủi ro do biến đổi khí hậu, chính sách và thị trường ở nông thôn Nghiên cứu này được thực hiện dựa trên số liệu điều tra ở hai tỉnh Quảng Bình và Thừa Thiên Huế ở miền Trung Việt Nam, tập trung vào tác động rủi ro của các chính sách mới về trang trại quy mô vừa và nhỏ, và hợp đồng sản xuất Dồn điền được coi là điều kiện tiên quyết cho các hợp đồng trong sản xuất nông nghiệp Quan hệ giữa sản xuất và tiêu thụ qua hợp đồng được coi là cần thiết cho sự chuyển dịch lớn trong chính sách nông nghiệp của Việt Nam Sở hữu diện tích đất đai lớn hơn và quan hệ hợp đồng ổn định được kỳ vọng sẽ giúp nông dân quản lý tốt hơn rủi ro do biến đổi khí hậu và thị trường Tuy nhiên, năng lực của cán bộ địa phương về dồn điền đổi thửa và hợp đồng sản xuất có nhiều hạn chế Điều này có thể ảnh hưởng đến các lợi ích từhợp đồng sản xuất trong nông nghiệp ở cấp độ địa phương.Nghiên cứu này là một phần của chương trình nghiên cứu biến đổi khí hậu và thể chế nông thôn được

hỗ trợ của Bộ Ngoại Giao Đan Mạch từ năm 2012, do Trung tâm nghiên cứu Biến đổi khí hậu miện Trung Việt Nam và viện nghiên cứu Quốc tế Đan Mạch thực hiện

Từ khoá: Dồn điền đổi thửa; Hợp đồng sản xuất; Rủi ro khí hâu; Rủi ro thị trường;

I ĐẶT VẤN ĐỀ

Nông dân đã và đang thích ứng với biến đổi khí hậu bằng nhiều hoạt động khác nhau như việc sử dụng các loại cây và giống cây trồng khác nhau, kĩ thuật canh tác mới nhằm bảo tồn tài nguyên đất, thay đổi lịch thời vụ, quy hoạch thủy lợi…Vấn đề quan trọng trong quá trình thích ứng nàylàngười nông dân không đưa ra các quyết định độc lập, mà cần tăng cường chia sẻ cả về rủi ro và ra quyết định với những tác nhân thị trường khác thông qua các điều khoản trong hợp đồng sản xuất.Các chính sách công ở Việt Nam và các nước khác đang tập trụng thúc đẩy vấn đề này như là một cách chia sẻ rủi ro, tiếp cận công nghệ mới nhằm đáp ứng các yêu cầu của thị trường

Christoplos (2012) và Christoplos và cộng sự (2014) đã chỉ ra rằng, chính quyền ở cấp tỉnh, huyện, xã đóng vai trò trung tâm trong việc quyết địnhlàm thế nào để nông dânthích ứng tốt với biến đổi khí hậu Tuy nhiên, ngành nông nghiệp đã bị tác động mạnh mẽ bởi thị trường,

do vậy khối tư nhân cũng đóng vai trò là một nhân tố quan trọng Vai trò của khối công và tư nhân trong hỗ trợ nông dân ứng phó với các biến đổi của thị trường và khí hậu đang thay đổinhưng mối quan hệ, tương tác giữa hai khối này không thể hiện rõ ràng Vấn đề này được phân tích chi tiết ở các phần tiếp theo

Thực tế, quyết định của nông hộbị ảnh hưởng bởi một số tác nhân trong các hệ thống khuyến nông (Christoplos, 2012) Trong những nghiên cứu về “thích ứng tự chủ” đối với biến đổi khí hậu, các giả định thường được đưa ra rằng nông dân tự đưa ra quyết định của họ hoặc thông qua cộng đồng thôn, hợp tác xã Ngược lại với các thuyết hiện hành về thích ứng với khí hậu dựa vào cộng đồng hoặc thích ứng tự chủ, nhiều nông dân đang từ bỏ sự tự chủ này

1Viện nghiên cứu các vấn đề Quốc tế, Đan Mạch; 2100 København, Copenhagen

2

Trường Đại học Nông Lâm Huế; 102 Phùng Hưng, TP Huế

3

Trường Đại học Quảng Bình; 312 Lý Thường Kiêt, TP Đồng Hới

để đạt được các lợi ích khác (một số lợi ích đó đã làm gia tăng năng lực thích ứng) của việc tiếp cận được thị trường ổn định và rộng lớn hơn thông qua hợp đồng sản xuất Trong mộtsố trường hợp, quá trình này được gắn kết với chính sách dồn điền đổi thửa và chính quyền một

số địa phươngcho rằng các lợi ích của hợp đồng sản xuất nông sảntrong việc tiếp cận thị trường và giảm thiểu rủi ro sản xuấtrất phù hợp với quy môsản xuất nhỏ lẻ, phân tán

Do ảnh hưởng ngày càng nhiều của các thương lái nên hợp đồng sản xuấtnông sản ngày càng có vai trò quan trọng,ảnh hưởng lớn đến quyết định của nông dân về đầu tư kỹ thuật và marketing (Prowse, 2012) Tác giả cũng cho rằnghợp đồng sản xuất có tác động tích cực lẫn tiêu cực tùy thuộc vào điều kiện của hợp đồng Các tổng quan cơ sở dữ liệu về hợp đồng sản xuất của FAO đã xác nhận điều này trên cơ sở phân tích 61 hợp đồng sản xuất của chúng tôi từ cơ sở dữ liệu của FAO và 38 hợp đồng từ các nước đang phát triển

Hợp đồng bao gồm các điều khoản giải quyết các trường hợp bất khả kháng để bảo vệ nông dân trước những cú sốc bên ngoài như thiên tai, có thể ảnh hưởng đến đầu ra của nông sản Ví dụ, 37% các hợp đồng được nghiên cứu có điều khoản về bất khả kháng Các hợp đồng khác không nêu rõ trường hợp bất khả kháng nhưng bao gồm các điều khoản về nghĩa

vụ của các bên trong các điều kiện bất thường xảy ra Chỉ có 13% các hợp đồng có cung cấp cho nông dân các hỗ trợ kỹ thuật, đầu vào và các điều khoản về thiên tai

Những rủi ro khác cũng được xác định trong nghiên cứu này Hợp đồng thườngràng buộc nông dân, hạn chế sự linh động của họ, đặc biết đối với các hoạt động có đầu tư lớn Trong khi chịu tác động của biến đổi khí hậu, sản lượng cây trồng có thể bị giảm, điều đó có thể khiến cho nông dân ở trong tình thế tiến thoái lưỡng nan Sự ràng buộc của các hợp đồng

để sản xuất ra các sản phẩm cụ thể khiến nông dân mất đi sự linh hoạt trong điều chỉnh các hoạt động sản xuất để nâng cao các cơ hội thị trường (Birthal 2007) hoặc có thể chuyển sang các loại cây trồng khác Thực tế cho thấy việc nông dân ứng phó với biến đổi khí hậu chủ yếu bằng hình thức đa dạng hóa cây trồng và vật nuôi Vấn đề này thường không được thể hiện qua các hợp đồng

Gow và cộng sự (2000) lập luận rằng ở bất cứ thời điểm nào, các bên của hợp đồng luôn định giá các lợi ích và chi phí của việc duy trì hoặc là phá vỡ hợp đồng Nếu các thay đổi trong các điều kiện vượt quá vốn đầu tư và mất uy tín cho một bên, thì sẽ dẫn đến phá vỡ hợp đồng Tuy nhiên nếu các lợi ích của việc phá vỡ hợp đồng không vượt quá vốn đầu tư và không mất uy tín, thì hợp đồng sẽ được tôn trọng Các tác giả đề cập đến một loạt các yếu tô của hợp đồng thường được thực thiện đầy đủ bởi các bên như là “những điều cam kết” Biến đổi khí hậu có thể ảnh hưởng đến các cam kết này và theo đó các điều khoản cam kết cần phảiđiều chỉnh

Mặt khác, biến đổi khí hậu thông qua các hiện tượng thời tiết cực đoan có thể làm giảm năng suất, sản lượng nông sản (World Bank, 2012a), và tác động lên giá sản phẩm trên thị trường (Schaar, forthcoming) Tuy nhiên, nông dân cũng nhận ra rằng những thay đổi về thời tiết có thể ảnh hưởng đến năng suất, sản lượng và gây ra các khủng hoảng thừa hoặc thiếu sản phẩm cung ứng, làm cho thu nhập và lợi nhuận khó dự đoán trước được Sản lượng không đáp ứng được do tác động tiêu cực của các hiện tượng thời tiết sẽ ảnh hưởng đến số lượng, chất lượng và thời hạn sản xuất và tăng các rủi ro cho việc tiếp tục hợp đồng hoặc khó thực hiện theo cam kết của hợp đồng Ở tầm vĩ mô, thời tiết thuận lợi có thể dẫn đến dư thừa nông sảnphẩm làm cho giá thị trường giảm Điều này ảnh hưởng đến thực hiện cam kết của người mua vì lợi nhuận đạt được nhờ mua với giá thấp hơn có thể vượt quá chi phí của việc phá vỡ hợp đồng Nếu người mua phá vỡ hợp đồng, nông dân sẽ nhận giá thấp hơn như họ phải bán ở các thị trường bên ngoài Vì không tôn trọng hợp đồng, người mua sẽ mất uy tín và khiến nông dân khó có khả năng ký hợp đồng mới với người mua Hơn nữa, nếu có đầy đủ thông tin về biến đổi khí hậu, nông dân có thể sẽ giảm chi phí duy trì hợp đồng trong quá trình đưa ra quyết định nêntuân thủ hay phá vỡ hợp đồng

Do đó, khi nông dân đưa ra quyết định về chiến lược thích ứng thì những hợp đồng sản xuấtquá cứng nhắchoặc quá nặng nề sẽ làm giảm khả năng tuân thủ các cam kết của nông dân và khiến nông dân ít có khả năng tham gia vào hợp đồng hoặc thậm chí phá vỡ những hợp đồng dài hạn đã kí kết Nếu nông dân đối mặt với nhiều rủi ro hơn do biến đổi khí hậu thì lợi ích do phá vỡ hợp đồng có thể vượt quá các chi phí của việc duy trì hợp đồng

Nghiên cứu này trả lời các câu hỏi sau đây (i) làm thế nào để hợp đồng sản xuất nông sản có thể được nhìn nhận như là cách thúc đẩy thương mại hóa và giảm thiểu rủi ro về thị trường đối với người sản xuất nhỏ và (ii) tác động tiềm năng khi áp dụng hợp đồng sản xuất

nông sản nhằm ứng phó với các rủi ro thiên tai và biến đổi khí hậu

II PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu đã được tiến hành ở các huyện Quảng Ninh và Bố Trach tỉnh Quảng Bình, Phú Vang và Quảng Điền tỉnh Thừa Thiên Huế Đây là hai tỉnh miền Trung Việt Nam, nơi thường gánh chịu nhiều tác động của biến đổi khí hậu như bão, lụt và các thiên tai khác Phương pháp nghiên cứu bao gồm phỏng vấn các cán bộ phụ trách nông nghiệp và môi trường cấp huyện, người nuôi tôm, nông dân trồng cao su, trồng ớt, sản xuất lúa và các cán bộ khuyến nông cấp huyện và xã, và các đơn vị tư nhân khác

Nội dung phỏng vấn tập trung vào hợp đồng sản xuất nông sản cấp hộ và nhóm hộ; Chính sách dồn điền đổi thửa; Vai trò của các cấp trong hợp đồng sản xuất và đặc biệt chú ý cách xử lý khi có rủi ro xảy ra; Những khó khăn, cản trở dẫn đến sự hạn chế trong liên kết nông dân với thị trường…

III KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN

3.1 Hợp đồng sản xuất và rủi ro khí hậu và thị trường

Nhìn chung, các chính sách của Chính phủ đang thay đổi nhanh chóng từ chú trọng sản xuất lúa để cung cấp cho thị trường trong nước đến thúc đẩy ứng phó với biến đổi khí hậu

và theo định hướng thị trường thông qua đa dạng hóa sản phẩm Ban đầu là chuyển đổi trồng lúa sang các loại cây trồng khác, kết hợp với hỗ trợ và tư vấn việc áp dụng “nông nghiệp thông minh với biến đổi khí hậu”, các loại cây trồng có thể đem đến lợi nhuận cao và phương thức sản xuất mới (Christoplos et al 2014) Cán bộ địa phương bắt đầu nhậnthấy vai trò của

họ trong hỗ trợ thích ứng với biến đổi khí hậu là thúc đẩy đa dạng hóa sản xuất để hạn chế rủi

ro Các vấn đề này được đề cập nhiều ở các cuộc phỏng vấn cán bộ, người sản xuất và cũng khớp với các chính sách thúc đẩy đa dạng hóa để gia tăng lợi nhuận Xu hướng chung là giảm diện tích sản xuất lúa-sản xuất truyền thống để bảo đảm an ninh lương thực, để giảm rủi ro sản xuất của nông dân và chuyển sang cây trồng có thể mang lại lợi nhuận cao hơn trong bối cảnh khí hậu biến đổi phức tạp

Trong vài năm trở lại đây, chính phủ Việt Nam đã hướng đến các mục tiêu này bằng cách thúc đẩy các hợp đồng sản xuất cho các hộ sản xuất nhỏ và vừa.4Tuy nhiên, các chỉ thị từ cấp Trung ương đang bộc lộ nhiều thách thức khi triển khai Nghiên cứu về quan điểm của các cán bộ các cấp ở hai tỉnh miền Trung về cách thức triển khai thực hiện các chính sách trên cho thấy quan điểm về cách thức triển khai các chính sách sản xuất liên kết thị trường và ứng phó biến đổi khí hậu không thực sự theo định hướng thị trường và cũng không xuất phát từ các yếu tố thời tiết cực đoan hay biến đổi khí hậu Ngược lại, các chính sách được thực hiện thông qua các chỉ thị từ trên xuống, từ cấp tỉnh xuống cấp huyện rồi đến cấp xã, thôn hoặc các

4Chính sách hiện tại bao gồm Quyết định số 62/2013/QĐ-TTg về chính sách khuyến khích phát triển hợp tác, liên kết gắn với tiêu thụ nông sản 4 và xây dựng cánh đồng lớn và thông tư số 15/ 2014/ TT-BNNPTNT (29/4/2014), Chỉ thị số 1965/CT-BNN-TT (13/06/2013) về khuyến khích liên kết sản xuất tiêu thụ nông sản theo mô hình cánh đồng mẫu lớn.

hợp tác xã (trong các cấp này, ở cấp hợp tác xã được thể hiện rất rõ) trong các mục tiêu chuyển đổi đất trồng lúa sang các loại sản phẩm khác hoặc dồn điền đổi thửa, thường kèm theo các hỗ trợ ít ỏi Việc thực hiện sau đó dựa vào (a) khả năng của các trưởng thôn thuyết phục nông dân để chuyển đổi hệ thống sản xuất của họ, (b) nhận thức của nông dân về rủi ro

do khí hậu (thông thường nó liên quan đến các bất thường của khí hậu, ví dụ: mưa đến sớm có thể gây hại cho lúa trước khi thu hoạch) hoặc các lợi nhuận có thể đạt được nếu thực hiện các chuyển đổi, và (c) thực tế đang tồn tại các tác nhân thị trường khiến họ tự tin rằng sản phẩm

có thể bán với giá có thể chấp nhận được Thông qua phỏng vấn các nông dân cho thấy rằng các nhân tố này không luôn luôn đi cùng nhau Nông dân thường từ chối đề xuất giống cây thích ứng tốt với biến đổi khí hậu do lợi nhuận thu được thấp Mặc dù không thể định lượng được nhưng các cuộc phỏng vấn chỉ rõ rằng lợi nhuận thường khiến người dân quan tâm hơn

là thích ứng với các vấn đềbiến đổi khí hậu.Trong một số trường hợp ngoại lệ phương thức sản xuất ít đầu tư lại giảm được rủi ro do khí hậu trong khi vẫn có thể làm gia tăng lợi nhuận

Trước đây,các cấp địa phương thường có ảnh hưởng lớn đến việc chọn lựa phương thức sản xuất của nông dân Nhưng hiện nay, chính quyền chỉ can thiệp ở mức độ định hướng,

tư vấn và cung cấp một vài hỗ trợcho nông dân Nông dân cũng nhận ra rằng các hỗ trợ này là quá nhỏso với các chi phí thay đổi trong hệ thống sản xuất, và tính phù hợp và lợi nhuận của

hệ thống sản xuất mới là yếu tố quan trọng hơn rất nhiều.Một yếu tố quan trọng tác động đến hiệu quả thực hiện các chính sách mớiở cấp huyện là năng lựctổ chức thực hiện Vai trò của các đối tác công tư (PPP) ngày càng tăng và có thể vai trò của cơ quan nhà nước giảm nên số lượng đội ngũ cán bộ nông nghiệp cũng giảm theo Thậm chí nếu vai trò điều hành sản xuất trực tiếp ít hơn, họ có trách nhiệm lớn hơn nhiều (mặc dù không rõ ràng) để theo đuổi các vấn

đề khá phức tạp, các mục tiêu mất nhiều thời gian cho quá trình thay đổi như hợp đồng sản xuất hoặc dồn điền đổi thửa Các cán bộ địa phương cũng thừa nhận rằng số lượng của đội ngũ cán bộ và kỹ năng của các cán bộ không đủ để thực hiện trách nhiệm mới này

3.2 Dồn điền đổi thửa là điều kiện tiên quyết của hợp đồng sản xuất

Chính sách dồn điền đổi thửa được khuyến khích dựa trên định hướng của Nhà nước, trong đó, mô hình cánh đồng lớn là điều kiện cần thiết để thực hiện các hợp đồng, tiếp cận công nghệ mới và tăng cường đầu tư cần thiết nhằm nâng cao sản lượng và lợi nhuận cũng như quản lý thị trường và thời tiết Một lý do khác đó là năng lực tư vấn của nhà nước cho nông dânvề tác động của thời tiết và thị trường còn hạn chế, vì vậy nông dân cần phải liên kết với nhau để tiếp cận các tư vấn và mặc cả trên thị trường Việc các nhóm nông dân hợp tác với nhau nhằm tăng diện tích sản xuất được coi là một điều kiện tiên quyết để thực hiện các chính sách mới liên quan đếnsản xuất theo hướng thị trường và thích ứng thông minh với điều kiện thời tiết

Năm 2013, Thủ tướng chính phủ đã ban hành quyết định số 62/2013/QD-TTg về khuyến khích phát triển hợp tác, liên kết sản xuất gắn với tiêu thụ nông sản Xây dựng cánh đồng lớn lấy cánh đồng mẫu lớn làm mẫu hình là cách thức tổ chức sản xuất dựa trên cơ sở hợp tác giữa những người nông dân, đặc biệt quan trọng là mối liên kết giữa nông dân và doanh nghiệp nhằm tăng giá trị sản xuất hoặc đảm bảo nguồn lương thực, thực phẩm dự trữ trong điều kiện có thiên tai xảy ra Việc liên kết trong quá trình thực hiện cánh đồng lớn có sự liên quan chặt chẽ với hợp đồng sản xuất

Mặc dù mối liên hệ giữa những chính sách này chưa thực sự rõ ràng, nhưng trong thực

tế có hai cách tiếp cận cơ bản đối với quá trình dồn điền đổi thửa, một là xây dựng mô hình hợp tác xã đã được hình thành từ khá lâu và thứ hai là cách tiếp cận mang tính thương mại hóa hơn nhằm tăng sự đầu tư đối với những trang trại quy mô lớn Hướng tiếp cận thứ hai diễn ra phổ biến ở khu vực kinh tế năng động như đồng bằng Sông Cửu Long mà chưa diễn ra nhiều ở khu vực miền Trung Việt Nam nơi nghiên cứu này được thực hiện Ở khu vực miền Trung, các mô hình hợp tác xã nông nghiệp vẫn hoạt động phổ biến, gần gũi với việc sở hữu

đất với diện tích nhỏ lẻ và khuyến khích những chủ sở hữu đất nhỏ đầu tư vào các hoạt động chung của hợp tác xã Vì vậy quá trình dồn điền đổi thửa được quản lý bởi những hợp tác xã này

Đối với khu vực miền Trung, việc triển khai các chính sách liên quancòn mới mẻ nên chưa thể đánh giá được liệu những chính sách này có thể xem như một yếu tố chính làm thay đổi vai trò của các tổ chức nông dân địa phương hay không, và liệu những thay đổi đócó phải

là kết quả can thiệp trực tiếp của chính quyền ở cấp tỉnh hoặc cấp huyện trong việc thực hiện các chính sách đó

Các hợp tác xã nông nghiệp thường nhận được sự khuyến khích cũngnhư chịu áp lực

từ nhà nước để thực hiện chương trình dồn điền đổi thửa Năng lực của các hợp tác xã khác biệt nhau rất lớn ở những vùng miền khác nhau ở nước ta, phụ thuộc vào chất lượng quản lý

và khả năng của hợp tác xã trong việc đổi mới để thích ứng với sự thay đổi của điều kiện xã hội Ở những nơi mà năng lực của hợp tác xã còn yếu thì trưởng thôn hoặc là UBND xã là đầu mối quan trọng cho chính quyền địa phương để thúc đẩy hợp đồng sản xuất và thực hiện các chính sách về dồn điền đổi thửa

Ở khu vực Miền Trung, có hai khuynh hướng khác nhau đang diễn ra gồmnhững vùng đất thấp duyên hải ven biển với sự phân bố dân cư đông đúc và ở vùng núi cao nơi dân cư phân bố thưa thớt Ở những vùng duyên hải nơi hoạt động canh tác diễn ra mạnh mẽ, những chuyển đổi sản xuất đã thúc đẩy hợp đồng các loại hoa màu và đây là một phần trong nỗ lực

đa dạng hóa sản phẩm ngoài lúa gạo, đặc biệt trên những vùng đất không phù hợp và không tạo ra lợi nhuận nếu sản xuất lúa Mục tiêu đề ra là đẩy nhanh quá trình chuyển đổi mục đích

sử dụng đất từ đất trồng lúa năng suất thấp qua trồng hoa màu và nuôi trồng thủy sản, nhưng hầu hết diện tích đất vẫn dành cho sản xuất lúa, và hợp đồng sản xuất được áp dụng cho những vùng đất bạc màu và thiếu nước do thiếu hệ thống thủy lợi

Ở những vùng cao, điểm mấu chốt của những chính sách mới là tăng diện tích trang trại/nông trại và hợp đồng sản xuất có thể tiến hành trên quy môđất trung bình do nhóm nông dân quản lý và cả trang trại lớn sản xuất một loại sản phẩm như cao su, sắn và keo lai Sản xuất cao su được cho là mang lại lợi nhuận cao nhất, nhưng cũng chịu rủi ro rất lớn bởi sự thay đổi của thời tiết và thị trường, cụ thể được phân tích ở các phần tiếp sau

Kết quả phân tích ở công ty cao su VT cho thấy việc sản xuất cao su được quản lý thông qua các hợp đồng, trong đó người dân được giao khoảng 800 cây cao su đang ở độ tuổi khai thác hoặc 4.800 cây cao su còn non của công ty Người dân được phép trồng xem các loại cây hoa màu ngắn ngày khác giữa những hàng cây cao su ở thời kỳ đầu chưa khép tán Chính quyền địa phương hầu như rất ít tham gia hoặc có tầm ảnh hưởng tới những hoạt động kinh doanh này

Nhìn chung những hộ sản xuất cao su ở quy mô nhỏkhông có hợp đồng, mà chủ yếu dựa vào những thỏa thuận không bằng văn bản với những thương lái trung gian Thực tế, những rủi ro về thời tiết, đặc biệt là thị trường vẫn là mối lo chính đối với những người dân trồng cao su này Trong rất nhiều trường hợp, những thỏa thuận này không thực hiện bằng hợp đồng chính thức mà chủ yếu dựa vào các mối quan hệ đã được tin tưởng lâu dài từ lâu với các thương lái trung gian, những người có thể đảm bảo chắc chắn thị trường cho người nông dân Ở bước tiếp theo của chuỗi thị trường, những người thương lái trung gian này thường liên kết chặt chẽ với một nhà thầu, người này quản lý việc xuất khẩu sản phẩm Những người mua này phụ thuộc vào sự phong phú của các mối liên hệ buôn bán ở Trung Quốc, thực tế cho thấy cần thiết phải tìm các thị trường để xuất khẩu khác ngoài Trung Quốc nhằm hạn chế những rủi ro về thị trường do ảnh hưởng của những căng thẳng chính trị giữa hai nước5

5Thị trường cao su nội địa (để sản xuất lốp xe) bắt đầu phát triển ở Việt Nam (Đà Nẵng) nhưng vẫn còn thiếu năng lực nội địa trong quá trình chế biến mũ, vì vậy các sản phẩm thô được xuất khẩu sang Trung Quốc và sau đó nhập khẩu lại cho các nhà máy sản xuất lốp xe này

Nhiều nghiên cứu gần đây cũng kết luận rằng những hoạt động sản xuất áp dụng nhiều công nghệ cao, hiện đại thì nhạy cảm với những sự kiện thời tiết cực đoan so với các hoạt động sản xuất nhỏ lẻ, truyền thống, ít đầu tư Sự thay đổi theo xu hướng độc canh ở nước tacũng ẩn chứa nhiều rủi ro cho người sản xuất ở khu vực nông thôn và những rủi ro này chắc chắn có sự khác biệt và khắc nghiệt hơn so với những rủi ro liên quan tới những mô hình sản xuất cá thể nhỏ trước đây (Thulstrup 2014) Năm 2014, cơn bão Wutip đã phá hủy một diện tích cây cao su rất lớn ở tỉnh Quảng Bình Hậu quả là sản lượng cao su giảm khoảng 70% và

sự đầu tư trong suốt nhiều năm hầu như mất trắng Đối với những hộ sản xuất quy mô nhỏ, chính quyền cấp tỉnh ở khu vực thực hiện nghiên cứu này đã cố gắng sắp xếp với các ngân hàng nhằm xóa nợ cho những trường hợp không có khả năng trả nhưng đã không thành công Trong nghiên cứu này, chúng tôi chưa xác định được những hậu quả xảy đến đối với những người dân không thể trả những khoản nợ này

Những thất bại trong sản xuất cao su đã dẫn đến những nhìn nhận thấu đáo của chính quyền địa phương đối với hình thức sản xuất có độ rủi ro cao này Những cán bộ cấp tỉnh được phỏng vấn cho rằng họ đã nhận được những cảnh báo về những rủi ro này trước đây, tuy nhiên cho rằng lợi nhuận có tiềm năng cao của hoạt động sản xuất này có thể bù đắp được những rủi ro này Hiện nay, những cán bộ này đã thừa nhận rằng quyết định đầu tư sản xuất bất chấp những rủi ro là không chính xác Chính quyền cấp tỉnh cũng đã linh động tổ chức các hội thảo khoa học nhằm tổng hợp các nghiên cứu làm thế nào để giảm thiểu rủi ro do tác động của gió với cây cao su Hội thảo không mang lại những kết luận cuối cùng về những cách thức giảm thiểu tác động của gió, tuy nhiên, việc trồng cây cao su ở những khu vực ven biển không được khuyến khích Những thiệt hại lớn từ trồng cao su sau cơn bão Wutip đã khiến cho chính quyền phải cân nhắc lại, nhưng không chắc chắn đó là nhân tố dẫn đến sự thay đổi trong các chính sách và các hoạt động thực tiễn

Sự quan ngại về rủi ro thời tiết không lớn so với sự mất giá của cao su trên thị trường toàn cầu Ở Việt Nam, sự mất giá bị ảnh hưởng nặng nề thêm bởi sự bất ổn của thị trường tiêu thụ do căng thẳng chính trị (Trung Quốc là thị trường tiêu thụ cao su lớn nhất của Việt Nam) Những căng thẳng giữa Việt Nam và Trung Quốc đã khiến cho Trung Quốc lựa chọn những nhà cung cấp khác ngoài Việt Nam Tổng hợp những nguyên nhân như trên, giá mủ cao su đã giảm hơn 70% trong giai đoạn 2011 và 20146

Nông dân và chính quyền địa phương ở những khu vực duyên hải miền Trung lo rằng nông dân ở thế yếu khi thương lượng với những nhà buôn bán trung gian vì thiếu thông tin thị trường, năng lực cạnh tranh yếu và những hoạt động liên kết yếu kém Họ cũng lo ngại sự bất

ổn về định mức giá và sẵn sàng áp dụng các phương cách có thể đảm bảo một mức giá chấp nhận được cho sản phẩm Kết quả là sự thành công hay thất bại của những hợp đồng sản xuất không chỉ phụ thuộc vào cơ chế thị trường mà phải cả sự liên kết xã hội rộng lớn hơn giữa nhà nước và người dân ở nông thôn

Rủi ro và cơ hội trong sản xuất nông nghiệp đã dẫn đến sự phá vỡ của một số hợp đồng bởi cả người dân và công ty hợp đồng Một số hợp đồng bị phá vỡ do những sự kiện thời tiết cực đoan như bão, lũ lụt, nhưng nguyên nhân phổ biến nhất là sự bất ổn của giá cả (trong nhiều trường hợp, có một phần đóng góp do sự thay đổi của thời tiết) Khi giá thị trường tăng, nông dân phá vỡ hợp đồng để thu lợi từ những cơ hội bán sản phẩm với giá cao hơn Khi giá trị trường giảm, nhà hợp đồng từ chối thực hiện các điều khoản thanh toán đúng hạn (nhìn chung những điều khoản này không rõ ràng) Trong một số trường hợp, cả hai bên

sẽ đưa ra trọng tài kinh tế hoặc tìm giải pháp hòa giải hoặc thực hiện bồi thường thiệt hại, nhưng năng lực và trách nhiệm của các cơ quan nông nghiệp để can thiệp và giải quyết là rất

6Tập đoàn cao su Việt Nam http://www.vnrubbergroup.com/vn/news_detail.php?id=16020 [ngày 22 tháng 1 năm 2015]

hạn chế Người dân rất ngại khi tiếp cận với hệ thống tòa án, những điều khoản quy định không rõ ràng, do đó hầu hết phá vỡ hợp đồng sẽ được thỏa hiệp thay vì đưa ra trọng tài kinh

tế Thêm vào đó, điều kiện trong hợp đồng ít khi đề cập đến các biện pháp chế tài khi mà hợp đồng bị phá vỡ

Sự hỗ trợcủa nhà nước vẫn còn được thực hiện ở những vùng duyên hải cho các hợp đồng sản xuất cho sản phẩm lúa gạo đối với những người dân liên kết với nhau trong mô hình hợp tác xã, nhưng khi hỗ trợnày kết thúc thì những nhóm nông dân này cũng tan rã theo Hợp tác xã không thể duy trì những mô hình này nếu không có hỗ trợ của nhà nước, do vậy họ thường chấp nhận không duy trì những hợp đồng sản xuất này sau khi dự án kết thúc

Một ví dụ là một doanh nghiệp chế biến nông sản đã quản lý một hợp đồng sản xuất thông qua “Chương trình giống lúa SRI” để thu mua sản phẩm từ một số hợp tác xã nông nghiệp có lựa chọn và làm chứng nhận sản phẩm gạo “an toàn” (không sử dụng thuốc trừ sâu

và thuốc diệt cỏ trong quá trình sản xuất) Doanh nghiệp này công nhận rằng những hợp tác

xã này không có khả năng thu gom lúa từ các xã viên đúng thời gian và khi giá mua từ những thương lái trung gian cao hơn giá trong hợp đồng thì người dân hoàn toàn bỏ qua việc bán cho hợp tác xã Sự nổi tiếng của thương hiệu gạo an toàn này đã thu hút rất nhiều thương lái và cuối cùng những thương lái này trả giá cao hơn nhiều so với doanh nghiệp Trong hợp đồng hoàn toàn không có điều khoản bồi thường trong trường hợp nông dân không tuân thủ theo điều kiện của hợp đồng Doanh nghiệp này chỉ thu mua được khoảng 10% so với mức dự đoán

Hợp đồng sản xuất đối với sản phẩm ớt cũng được hỗ trợ Năm 2012-2013, tại Quảng Bình, những hợp đồng không chính thức đã được thành lập trong đó những người mua cung cấp hạt giống và phân bón, những chi phí này được trừ khi thu mua sản phẩm Kết quả tích cực của hoạt động này là, năm 2014 Sở NN&PTNT đã quyết định cố gắng chính thức hóa cấu trúc này bằng cách hỗ trợ thiết lập sự liên kết giữa một công ty chuyên xuất khẩu ở qua thị trường Trung Quốc ở 6 huyện Tại thời điểm đó, sản phẩm ớt được coi là rất phù hợp với những diện tích đất hiện có và điều kiện thời tiết của địa phương, đồng thời được coi là một loại cây trồng có tiềm năng lợi nhuận rất cao Sở NN&PTNT đã hướng dẫn tất các huyện thông báo với nông dân về chủ trương thực hiện hợp đồng này và khoanh vùng đất cho sản xuất ớt Một hợp đồng giữa một doanh nghiệp Trung Quốc và Sở NN&PTNT đã được kí kết với một số khóa đào tạo về kĩ thuật và giám sát đã được cung cấp Chính quyền cấp tỉnh đã trợ cấp cho việc thực hiện hợp đồng này bằng cách hỗ trợ liên kết với doanh nghiệp và trợ cấp trực tiếp cho nông dân 1.4 triệu đồng/1 ha trồng ớt Bởi vì những căng thẳng chính trị đã đề cập ở trên, giá cả thị trường giảm xuống và thấp hơn nhiều so với những trước đó Giá ớt trong hợp đồng dao động từ 12.000-60.000 đồng/1 kg, nhưng thị trường ớt trong nước bị ứ đọng do Trung Quốc không mua đã làm giảm giá cả thị trường Công ty chỉ đồng ý trả ở mức giá thấp nhất Tại một số huyện, nông dân đã phá vỡ hợp đồng khi có người mua khác mua với giá 12,500 đồng/1kg Nông dân ở những huyện khác đã bán sản phẩm cho công ty, nhưng thể hiện sự không hài lòng với mức giá quá thấp bằng cách giao các sản phẩm có chất lượng kém Khi người mua cuối cùng không chấp nhận những sản phẩm kém chất lượng này, công

ty đã từ chối thanh toán hợp đồng với nông dân và dừng mua sản phẩm với mức giá thấp nhất Những người quan sát được phỏng vấn ghi chú rằng chính quyền cấp tỉnh đã phải chịu trách nhiệm cho sự thất bại của hợp đồng này Từ đó về sau, chính quyền cấp tỉnh đã giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp huyện tìm kiếm các đối tác để thực hiện các hợp đồng sản xuất, và chỉ có một vài hợp đồng được thực hiện Sự trợ cấp cho mỗi hecta trồng ớt cũng đã giảm xuống

IV KẾT LUẬN

Trong những năm gần đây, Việt Nam đã có nhiều chính sách mới khuyến khích hợp đồng sản xuất và dồn điền đổi thửa Trong những chính sách này, vai trò của chính quyền địa phương là giám sát quá trình thực hiện hợp đồng, xác định các vấn đề và dàn xếp các tranh

chấp nếu có trong suốt quá trình thực hiện hợp đồng Những rủi ro và thiệt hại do thời tiết được đề cập rất rõ ràng Chính quyền cấp tỉnh tham gia vào sự phát triển các hợp đồng và cung cấp những hỗ trợ bằng cách quy hoạch các khu vực trang trại với quy mô lớn hơn và quy định mùa vụ Tuy nhiên, việc thực hiện những hoạt động này trong thực tế vẫn còn chưa rõ ràng Trong hầu hết các trường hợp nghiên cứu, Sở NN&PTNT không tham gia vào việc xác định các doanh nghiệp để kí kết hợp đồng, hoặc quá trình thương lượng hợp đồng (dẫn đến sự

ép buộc), mà lại giao nhiệm vụ này cho hợp tác xã hoặc chính quyền ở cấp huyện, xã Nhìn chung, các cấp này có rất ít hiểu biết về chính sách cũng như hợp đồng Vai trò của chính quyền cấp tỉnh chỉ là hỗ trợ quá trình thương lượng hợp đồng, thỉnh thoảng có đề xuất một số doanh nghiệp có thể phù hợp cho sự phát triển các mối quan hệ trong hợp đồng

Câu hỏi của chúng tôi về cách giải quyết hợp đồng sau những sự kiện thời tiết cực đoan không tìm được câu trả lời thỏa đáng Thực tế là những điều kiện vàđiều khoản của hợp đồng không được trình bày rõ ràng trên văn bản, và thường được giải quyết từng trường hợp qua thảo luận Trong một số trường hợp, chính quyền địa phương tham gia vào thương lượng nhằm mang tính dàn xếp, hòa giải

Mặc dù có sự tồn tại của hệ thống chính sách về sự phát triển và triển khai hợp đồng sản xuất, nhưng trong trường hợp có tranh chấp, khung pháp luật để đền bù rất ít khi được áp dụng và hợp đồng thường bị phá vỡ Có nhiều lý do giải thích cho trường hợp này Mối quan

hệ hợp đồng và chính sách bồi thường được quy định trong Nghị định luật dân sự năm 2015, tuy nhiên không có một điều luật nào liên quan trực tiếp đối với hợp đồng sản xuất Khi hợp đồng bị phá vỡ việc theo đuổi bồi thường rất tốn kém chi phí và thời gian Điều đó là do sự hiểu biết về điều khoản pháp lý hợp đồng rất hạn chế Thực tế những thỏa thuận không chính thức đã được áp dụng trong nhiều thập niên (lúa gạo, cao su, hồ tiêu và trái cây), nhưng những thỏa thuận này phần lớn dựa vào sự tin tưởng, những mối quan hệ không chính thức và tín chấp Vì vậy, những thỏa thuận chính thức không mang lại sự an toàn cho bất cứ bên nào

Những tác động tức thời và lâu dài của biến đổi khí hậu sẽ làm thay đổi cách thức sử dụng đất của người nông dân ở các nước đang phát triển Hợp đồng sản xuất đang trở thành một nhân tố chính đối với sự thay đổi của ngành nông nghiệp Hợp đồng sản xuất có thể gây

ra những tác động tích cực và tiêu cực đối với khả năng thích ứng của nông dân, hoặc nó có thể chỉ trải qua như một hiện tượng nhất thời Nếu không có những sự thích ứng về thể chế, hợp đồng có thể trở nên quá cứng nhắc, làm giảm hiệu lực nội tại, tăng sự trì hoãn thực hiện hợp đồng và tạo nên những trở ngại trong việc thích ứng sản xuất với những điều kiện hiện hành

Điều kiện cho sự phát triển của hợp đồng sản xuất thay đổi hoàn toàn trong những năm gần đây bởi vì chính sách mới về dồn điền đổi thửa được thực hiện có hiệu quả Thật sự quá sớm để dự đoán điều gì sẽ xảy ra, nhưng nghiên cứu này đưa ra hai bài học chính từ những trường hợp đã xảy ra gần đây Thứ nhất, hoạt động tập thể thường rất tốt kém trong việc quản lý các hợp đồng chính thức (có tính pháp lý cao) Nhiều hợp tác xã đã có ý định từ

bỏ những hợp đồng mới khi “dự án kết thúc”, vì nếu không có hỗ trợ, những hợp tác xã này thiếu năng lực để dàn xếp các hợp đồng sản xuất Thứ hai, như trường hợp sản xuất cao su đã minh họa, việc liên kết với các thương lái linh động, ít ràng buộc tỏ ra phù hợp hơn cho nông dân để giải quyết các vấn đề bất định ổn của thị trường và thời tiết Nhìn chung, giữa người nông dân và thu mua vẫn duy trì một mức độ tin tưởng nhất định mà các hợp đồng chính thức thường không có

Bảo vệ cả hai bên tham gia hợp đồng trong trường hợp bất khả kháng do thời tiết là quyết định đúng Nhưng vấn đề nan giải là ở cấp độ địa phương vì chưa đủ năng lực để đảm bảo rằng những chính sách mới có thể áp dụng

Lợi ích của hợp đồng sản xuất phụ thuộc vào sự tin tưởng lẩn nhau giữa các bên tham gia trong chuỗi thị trường nông nghiệp Dù cho ngắn hạn nhưng hợp tác xã, trưởng thôn, chủ tịch xã hầu như có vai trò quan trọng trong việc duy trì sự tin tưởng này thông qua thể hiện

tính minh bạch Sự tin tưởng là một loại hàng hóa vô hình, hết sức quan trọng đối với hầu hết các loại hợp đồng sản xuất nông nghiệp hiện nay.Tuy nhiên, chỉ dựa vào sự tin tưởng mà không có sự tham gia của chính quyền địa phương về mặt pháp lý thì sẽ nguy hiểm cho các hợp đồng sản xuất

Cuối cùng, hợp đồng sản xuất không thể tách rời với khả năng phục hồi của những tác động do căng thẳng chính trị bên cạnh các vấn đềvề thời tiết và thị trường Giá cảcó liên quan tới tác động của các yếu tố chính trị trên thị trường Những liên kết không chính với những thương lái trung gian thường chứng minh là một mô hình nhiều linh hoạt ứng phó hiệu quả với các rủi ro trong sản xuất nông nghiệp, đặc biệt là rủi ro thị trường trong bối cảnh hiện nay

Tài liệu tham khảo

Birthal, P.S (2008), “Making Contract Farming Work in Smallholder Agriculture”, in A Gulat, P.K Joshi and M Landes (eds.), Contract Farming in India: A Resource Book Christoplos, I (2012), “Climate Advice and Extension Practice”, Geografisk Tidsskrift – Danish Journal of Geography, 112:2, 183-193

Gow, H.R., D.H Streeter and J.F.M Swinnen (2000), “How Private Contract Enforcement Mechanisms Can Succeed Where Public Institutions Fail: The Case Of Juhocukor”, Agricultural Economics, 23 pp 253-265

Prowse, M (2012), “Contract Farming in Developing Countries – A Review”, A Savoir No

12, AFD, France, Paris

Schaar, J (forthcoming), “An Unexpected and Familiar Story – Climate Change, Complex Crises, and Household Resilience” (working title), World Resources Institute, Washington, D.C

World Bank (2012a), “Turn down the Heat: Why a 4o Warmer World Must be Avoided”, The World Bank, Washington, D.C

Contract farming, land consolidation and the changing arenas for managing risk in Viet Nam

Ian Christopoplos, Lê Thị Hoa Sen, Lê Đức Ngoan

Abstract

Agricultural investments and investment policies are leading to major changes in institutions and actors that manage climatic, political and market risk in rural areas This study, drawing

on field work in two provinces in Central Viet Nam, looks at the risk related implications of new policies to increase investment in mid-sized farms and contract farming The study focuses on the uncertainties surrounding who can be called upon to manage these risks as policies are reassessed and as the role of local government wanes in relation to the expanding (but still amorphous) roles of the private sector Some form of land consolidation is assumed

to be a precondition for new contracting relations, which are in turn assumed to be essential for the grand transformations called for in Vietnamese agricultural policies Larger landholdings and stable contractual relations are expected to enable farmers to better manage climate and market risks But the capacity of local authorities to promote land consolidation and contract farming is limited Ambiguities in contractual issues and ensuring contract compliance, together with weak capacities for rolling out an understanding of legal norms through agricultural authorities, may undermine the assumed advantages of contract farming