Tính cấp thiết của luận văn Hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật c vai trò đặc biệt quan trọng đối với hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, nhất là trong giai đoạn nhà nước ta
Trang 1VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
Trang 2Công trình được hoàn thành tại:
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
hồi giờ ngày tháng năm 2017
C th t m hi u luận văn tại:
Thư viện Học viện Khoa học xã hội
Trang 3
MỞ ĐẦU
1 Tính cấp thiết của luận văn
Hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật c vai trò đặc biệt quan trọng đối với hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, nhất là trong giai đoạn nhà nước ta đang thực hiện cải cách nền hành chính mà hướng đặc biệt quan trọng được xác định là cải cách th chế
Thời gian qua các cơ quan Nhà nước c thẩm quyền đã ban hành rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật, chính điều đ đã thiết lập một hệ thống pháp luật khá hoàn chỉnh với nhiều h nh thức văn bản khác nhau do nhiều cơ quan ban hành Việc các cơ quan ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật và do nhiều
cơ quan nhà nước khác nhau c thẩm quyền ban hành kh tránh khỏi dẫn đến
t nh trạng pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, đan xen giữa các quy định, thậm chí tồn tại những văn bản đã hết hiệu lực nhưng vẫn được thực hiện trên thực tế Đây là nguyên nhân chính dẫn đến những hạn chế, yếu kém của hệ thống pháp luật, đ là: Cồng kềnh, kh tiếp cận, kh thực hiện, đồng thời tạo ra nhưng mâu thuẫn, chồng chéo, lỗ hổng trong hệ thống pháp luật V vậy, hệ thống h a pháp luật n i chung, hệ thống h a h a văn bản pháp luật là hết sức cần thiết
Hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động dựa trên những nguyên tắc khoa học và tiến bộ đ hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và được công khai, minh bạch, thuận tiện cho tổ chức, cá nhân tra cứu, sử dụng Hoạt động này nhằm thực hiện nhiệm vụ hết sức quan trọng được đặt ra đối với Đảng và các cơ quan nhà nước ta trong mục tiêu thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định
hướng đến năm 2020 đặt ra mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch ”
Thực tiễn công tác hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Thọ thời gian qua chưa thật sự thống nhất, đồng bộ, đặc biệt là hệ thống văn bản của các ngành tài chính, tài nguyên môi trường, nội vụ, xây dựng, công thương Do việc hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật ở một số đơn vị còn chậm so với yêu cầu đặt ra; Cán bộ pháp chế ở các Sở, ban, ngành làm việc theo chế độ kiêm nhiệm; Cán bộ công chức Tư pháp cấp xã còn hạn chế về năng lực chuyên môn, mặt khác lại liên tục thay đổi, luân chuy n, điều động, đồng thời phải kiêm nhiệm thêm nhiều nhiệm vụ khác nên việc thực hiện nhiệm vụ tham mưu giúp UBND trong công tác văn bản n i chung và hệ thống
h a văn bản n i riêng bị hạn chế; việc thống kê và liệt kê loại văn bản thuộc hay không thuộc phạm vi rà soát còn nhầm lẫn Cơ sở vật chất phục vụ công tác hệ thống h a văn bản chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ V vậy, đối với tỉnh Phú Thọ, việc nâng cao hiệu quả hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương là vấn đề cấp bách và c ý nghĩa rất thiết thực trong đòi hỏi chung về hoàn chỉnh hệ thống pháp luật ở nước ta hiện nay
Từ những tr nh bày trên đây, tác giả chọn đề tài: “Hệ thống hóa văn bản
Quy phạm pháp luật từ thực tiễn tỉnh Phú Thọ” làm luận văn thạc sỹ luật học,
chuyên ngành Luật Hiến pháp và Hành chính
2 Tình hình nghiên cứu đề tài
Đã c nhiều đề tài, công trình khoa học nghiên cứu xung quanh vấn đề liên quan đến hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật như: “Ki m tra xử lý văn bản quy phạm pháp luật hiện nay” Luận án tiến sỹ Đoàn Thị Tố Uyên - Đại
Trang 4học Luật Hà Nội Hội thảo khoa học; “Quy tr nh xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay” Luận văn thạc sỹ của Hoàng Kim Liên - Đại học Quốc Gia Hà Nội; “Công tác hệ thống hóa pháp luật của các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” đề tài của Đào Trọng Giáp, Hà nội năm 2009; “Một số nội dung quy định về rà soát, hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật” Sách của
Lê Hồng Sơn - Bộ Tư pháp, năm 2013; “Một số tiêu chí cơ bản đ ban hành văn bản QPPL có chất lượng tốt” tạp chí của Đỗ Ngọc Hải - Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 5 năm 2008; Tập bài giảng về nhà nước và pháp luật năm 2013 của Học viện chính trị khu vực I …Nh n chung các đề tài, luận văn, sách, tạp chí mới đáp ứng những mục đích, yêu cầu nghiên cứu khác nhau nên chỉ xem xét và giới hạn ở những khía cạnh nhất định Một số đề tài, sách được tác giả phân tích về vấn đề hệ thống h a văn bản theo Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật và Thông tư số 09/2013/TT-BTP ngày 15/6/2013 của Bộ trưởng Bộ
Tư pháp quy định chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật Bên cạnh đ còn một số văn bản của Trung ương, chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, như: Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020; Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020
3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1 Mục đích
Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật và thực trạng hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Phú Thọ, luận văn đề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và hoàn thiện các cơ chế, biện pháp tổ chức thực hiện nhằm nâng cao chất lượng công tác hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh phù hợp với
t nh h nh phát tri n kinh tế - xã hội của địa phương và chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam từ nay đến năm 2020
3.2 Nhiệm vụ
- Nghiên cứu khái quát những vấn đề lý luận về hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật và áp dụng thực hiện hệ thống h a trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, làm rõ bản chất của hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật
- Phân tích, đánh giá t nh h nh hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh Phú Thọ từ năm 2013 đến 2017, những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân
- Đề xuất quan đi m và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh
4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1 Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn hệ thống
h a văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương vùng nông thôn với cả ba cấp chính quyền tỉnh, huyện, xã
Khái niệm hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật trên được luận văn
sử dụng theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ
4.2 Phạm vi nghiên cứu
Trang 5Luận văn nghiên cứu thực tiễn áp dụng hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Thọ với các tài liệu liên quan và hồ sơ tập hệ thống h a lưu giữ tại UBND các cấp và Sở Tư pháp tỉnh Phú Thọ
Các số liệu liên quan đến đề tài là số liệu thống kê, báo cáo hàng năm và theo giai đoạn của UBND tỉnh Phú Thọ từ năm 2013 đến 2017
5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1 Cơ sở lý luận
Cơ sở lý luận của việc nghiên cứu luận văn dựa trên quan đi m của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật XHCN, các quan đi m của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, các thành tựu khoa học pháp lý về hệ thống h a pháp luật
5.2 Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu cụ th được sử dụng trong luận văn là phương pháp hệ thống, phân tích, tổng hợp, so sánh, logic, dự báo và phương pháp thống kê…
Việc nghiên cứu luận văn còn dựa vào việc khảo sát thực tiễn hoạt động
áp dụng pháp luật cho hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Thọ
6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Luận văn làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và những giải pháp hoàn thiện trong hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật ở giai đoạn hiện nay tại địa phương Kết quả nghiên cứu g p phần bổ sung, hoàn thiện lý luận về hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật
Kết quả nghiên cứu c th là tài liệu tham khảo đ các cơ quan trên địa bàn tỉnh Phú Thọ và cả các địa phương khác sử dụng trong quá tr nh nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật về hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời là tài liệu phục hữu ích cho việc nghiên cứu và học tập
7 Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn bao gồm:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về hệ thống h a văn bản quy phạm
Trang 6Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG HÓA
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm, đặc điểm và mục đích của hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1 Nhận thức chung về văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định lần đầu trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sau đ tiếp tục được quy định với một số đi m thay đổi trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002; hai văn bản Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 và các nghị định hướng dẫn thi hành Mặc dù đã c một số sửa đổi, bổ sung qua các thời kỳ, nhưng về cơ bản, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được xác định trong hai luật vừa nêu với các đặc trưng tưởng như đã rất rõ ràng, nhưng trong thực tế lại dẫn đến t nh trạng nhiều cơ quan nhà nước hi u và vận dụng khái niệm thiếu thống nhất, thậm chí gặp nhiều kh khăn, lúng túng như: việc nhận diện và phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản khác không c tính quy phạm …
Đ phân biệt rõ hơn văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính khác, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã làm rõ khái niệm
“quy phạm pháp luật” và “văn bản quy phạm pháp luật” tránh những nhận thức sai trong thực tiễn như đã nêu ở trên, đồng thời đ phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính, các văn bản pháp luật khác và văn bản
áp dụng pháp luật Điều 2, Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là các khái niệm th hiện tính khoa học, là kết quả của sự tổng kết thực tiễn cũng như kết quả được thừa nhận chung trong khoa học pháp lý nước
ta Theo định nghĩa trên, đ xác định một văn bản pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật cần phải xác định dấu hiệu: Cơ quan c thẩm quyền ban hành,
tr nh tự, thủ tục ban hành, khẳng định quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện, được thực hiện nhiều lần với mọi đối tượng hoặc một nh m đối tượng
1.1.1.2 Đặc đi m và chức năng của văn bản quy phạm pháp luật
Đặc đi m cơ bản:
Thứ nhất, là văn bản do cơ quan nhà nước c thẩm quyền ban hành;
Thứ hai, là văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự chung (các quy phạm
pháp luật);
Thứ ba, Được áp dụng nhiều lần trong đời sống, được áp dụng trong mọi
trường hợp khi c sự kiện pháp lí xảy ra;
Thứ tư, Tên gọi, nội dung và tr nh tự ban hành các loại văn bản QPPL
được quy định cụ th trong pháp luật
Chức năng cơ bản: Chức năng giáo dục và Chức năng bảo vệ
1.1.2 Khái niệm, đặc điểm và mục đích của hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật
1.1.2.1 Khái niệm hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật
Hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật là khái niệm được sử dụng khá rộng rãi trong sách báo khoa học pháp lý ở trong nước và ngoài nước Trong tiếng Việt, hệ thống hoá hi u là “làm cho n trở nên c hệ thống” Ở nước ta, hệ
Trang 7thống h a văn bản được quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ Theo tinh thần và nội dung của Nghị định th hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật: là sự sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật thành một tổng thể hoàn chỉnh, trong đó các văn bản quy phạm pháp luật đơn lẻ hoặc các quy phạm pháp luật nằm rải rác trong nhiều văn bản được sắp xếp lại với nhau theo một trật tự trên dưới, trước sau, thể hiện tính thống nhất nội tại, tính nhất quán,
lô gich và khoa học
Trong nhận thức lý luận chung trong khoa học pháp lý hiện nay, hệ thống
h a pháp luật được hi u là hoạt động nhằm sắp xếp, hoàn thiện các quy phạm pháp luật, văn bản pháp luật, chấn chỉnh thành hệ thống c sự thống nhất nội tại theo một tr nh tự nhất định
Hệ thống h a văn bản pháp luật c hai cấp độ là pháp đi n h a và tập hợp hóa Pháp đi n hoá đ ra đời văn bản pháp luật mới thường là Luật, bộ luật, việc pháp đi n hoá sẽ tạo ra một hệ thống pháp luật toàn diện, đồng bộ và thống nhất Đây chính là những tiêu chí quan trọng đ đánh giá mức độ hoàn thiện hệ thống pháp luật Tập hợp h a là h nh thức thu thập, sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật theo một trật tự nhất định đ làm h nh thành nên một tập hợp các quy định của pháp luật Tập hợp hoá, pháp luật được hi u theo hai nghĩa là tập hợp h a không chính thức và tập hợp h a chính thức: Tập hợp hoá không chính thức là tất cả các hoạt động thu thập, sắp xếp các văn bản pháp luật theo trật tự nhằm phục vụ cho việc áp dụng, phổ biến, nghiên cứu Chủ th tiến hành tập hợp hoá pháp luật c th là tổ chức, cá nhân trong xã hội; Tập hợp h a chính thức tuy cũng c các đặc đi m như tập hợp h a không chính thức là không làm thay đổi nội dung và h nh thức của văn bản quy phạm pháp luật Việc tập hợp h a c th đ phục vụ việc áp dụng, thực hiện pháp luật, phổ biến, giáo dục pháp luật, xây dựng pháp luật Tập hợp h a pháp luật chính thức c giá trị pháp lý
1.1.2.2 Đặc đi m của hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật
Thứ nhất, là hoạt động chú trọng vào việc liên kết và sắp xếp các văn bản
quy phạm pháp luật theo các dấu hiệu bên ngoài của chúng mà không làm thay đổi nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật
Thứ hai, việc tập hợp, sắp xếp văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực
đã được công bố theo các tiêu chí: Lĩnh vực quản lý nhà nước của cơ quan hoặc lĩnh vực do cơ quan hệ thống h a quyết định; Thứ tự văn bản c hiệu lực pháp
lý cao hơn đến văn bản c hiệu lực pháp lý thấp hơn; Thứ tự thời gian ban hành văn bản từ văn bản được ban hành trước đến văn bản được ban hành sau Đồng thời phân loại từng nh m văn bản quy phạm pháp luật theo các danh mục: Danh mục các văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực thi hành; Danh mục các văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực, nhưng trong các văn bản đ c những quy định cần sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ; Danh mục văn bản quy phạm pháp luật ban hành sai thẩm quyền; Danh mục văn bản quy phạm pháp luật đã hết hiệu lực, đã bị bãi bỏ hoặc phải thay thế Trong các danh mục th những văn bản còn hiệu lực được phân theo lĩnh vực, theo thẩm quyền ban hành hoặc theo thời gian
Thứ ba, hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động được
chính thức quy định trong văn bản pháp luật và được tiến hành bởi cơ quan c thẩm quyền theo các thủ tục pháp lý nhất định
1.1.2.3 Phân loại hệ thống h a
Việc phân loại phải dựa vào các tiêu chí như:
Trang 8Tiêu chí thứ nhất: Lĩnh vực quản lý nhà nước của cơ quan hoặc lĩnh vực
do cơ quan hệ thống h a quyết định Đây là tiêu chí quan trọng nhất Căn cứ vào tiêu chí này c th phân chia các văn bản quy phạm pháp luật theo lĩnh vực Tuy nhiên, sự phân chia này cũng chỉ c tính chất tương đối
Tiêu chí thứ hai: Thứ tự văn bản c hiệu lực pháp lý cao hơn đến văn bản
c hiệu lực pháp lý thấp hơn, bởi v trong mỗi lĩnh vực của đời sống xã hội c nhiều văn bản của các cấp khác nhau ban hành Ví dụ: Trong lĩnh vực quản lý đất đai c Luật đất đai do Quốc hội ban hành; Nghị định của Chính phủ; Thông
tư hướng dẫn của Tổng cục Địa chính; các văn bản khác của ngành, ban liên quan; các quyết định của UBND tỉnh, của UBND huyện về vấn đề đất đai V vậy, các văn bản trong lĩnh vực quản lý đất đai phải sắp xếp theo thứ tự Luật, Nghị định, Nghị quyết, Chỉ thị , Thông tư
Tiêu chí thứ ba: Thứ tự thời gian ban hành văn bản từ văn bản được ban
hành trước đến văn bản được ban hành sau theo năm, theo tháng trong năm, theo ngày trong một tháng hoặc theo số văn bản trong một ngày Về trật tự thời gian đa số văn bản đều ghi ngày, tháng, năm ngay ở trang đầu của văn bản, nhưng c một số văn bản lại ghi ngày, tháng, năm ở phần kết thúc C trường hợp ngày ra văn bản đồng thời là ngày văn bản c hiệu lực, nhưng lại c văn bản mà hiệu lực thi hành lại được quy định sau Ngoài ra, c trường hợp ngày ban hành văn bản khác với ngày công bố văn bản đ V vậy, khi sắp xếp văn bản theo trật tự thời gian ngoài mục đích t m và phân loại dễ dàng khi rà soát, còn có ý nghĩa quan trọng trong việc đặt “mốc” đối chiếu với các văn bản khác
đ xem xét hiệu lực về thời gian của các văn bản c liên quan
Tiêu chí khác: sắp xếp văn bản theo Alfabet, tức là theo thứ tự trong bảng
chữ cái tiếng Việt (A B C) Trong trường hợp một cơ quan c thẩm quyền ban hành hai hay nhiều văn bản về cùng một lĩnh vực, th sắp xếp văn bản c chữ cái đứng trước, rồi đến văn bản c chữ cái đứng sau
1.1.2.4 Mục đích của hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật
Tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cân đối, hoàn chỉnh, thống nhất, trong đ các văn bản luật giữ vai trò đặc biệt, quan trọng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã hội
Khắc phục t nh trạng trùng lặp, chồng chéo mâu thuẫn, lạc hậu, thiếu hoặc thừa quy phạm pháp luật Làm cho nội dung của văn bản pháp luật phù hợp với những yêu cầu của đời sống, c h nh thức rõ ràng dễ hi u, tiện sử dụng
Công bố Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản quy phạm pháp luật
1.2 Nội dung cơ bản, hình thức và thủ tục hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật
1.2.1 Nội dung cơ bản của hệ thống hóa Văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định tại Điều 165 NĐ 34/2016/NĐ-CP, muốn hệ thống h a Văn bản quy phạm pháp luật cần:
1.2.1.1 Tập hợp các văn bản thuộc đối tượng hệ thống h a
Nhiệm vụ t m kiếm và thu thập tất cả các văn bản thuộc đối tượng rà soát
đ hệ thống h a được xác định cụ th là: thu thập đúng những văn bản cần rà soát; không đ s t văn bản hoặc đ s t các quy phạm pháp luật trong từng văn bản; tập hợp các văn bản theo những tiêu chí đã xác định Việc thu thập và tập hợp văn bản cần được tiến hành trên cơ sở nguồn chính thức của văn bản quy phạm pháp luật và các nguồn khác
Nguồn chính thức của văn bản quy phạm pháp luật gồm:
Trang 9- Văn bản ở bộ phận lưu trữ của cơ quan ban hành - bản gốc (hay bản chính), tức là văn bản c dấu và chữ ký của người c thẩm quyền Ví dụ Quyết định số 09/2017/QĐ-UBND ngày 12/4/2017 của UBND tỉnh Phú Thọ về việc ban hành cơ chế đặc thù thu hút đầu tư tại Khu công nghiệp Phú Hà, thị xã Phú Thọ, tỉnh Phú Thọ c chữ ký và dấu đỏ của Chủ tịch UBND tỉnh ở phần chức
vụ của người ký, ban hành văn bản
- Công báo (công báo in, công báo điện tử), Phụ lục Công báo tỉnh đã đăng văn bản quy phạm pháp luật
- Các văn bản lữu giữ ở Cơ sở dữ liệu Quốc gia về pháp luật
- Bản gốc (bản chính) ở bộ phận lưu trữ của các cơ quan, tổ chức c liên quan đến việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của ngành mình, đã tham mưu cho HĐND và UBND tỉnh ban hành
- Văn bản lưu giữ trong mạng của Bộ Tư pháp và các cơ quan khác
- Văn bản trong các Tập hệ thống hoá văn bản của tỉnh
Các nguồn khác bao gồm:
- Văn bản đăng trên các báo chí của tỉnh
- Đĩa CD do Sở Tư pháp phát hành về danh mục và văn bản quy phạm pháp luật
Lưu ý : Khi thu thập văn bản cần tập hợp cả các văn bản mà xét về h nh
thức, không phải là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng lại chứa đựng các quy phạm pháp luật do các cơ quan c thẩm quyền ban hành và thực tiễn được áp dụng như là văn bản quy phạm pháp luật
1.2.1.2 Ki m tra lại kết quả rà soát văn bản và rà soát bổ sung
Kết quả rà soát văn bản quy phạm pháp luật đ hệ thống h a phải được
ki m tra lại đ bảo đảm tính chính xác về hiệu lực của văn bản tính đến thời
đi m hệ thống h a Trường hợp kết quả rà soát văn bản phản ánh không cập nhật t nh trạng pháp lý của văn bản hoặc phát hiện văn bản chưa được rà soát theo quy định th cơ quan, người c thẩm quyền rà soát phải tiến hành rà soát ngay đ đưa vào tập hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật Trên cơ sở kết quả rà soát văn bản đã được ki m tra lại và được rà soát bổ sung, người thực hiện hệ thống h a văn bản xác định các văn bản thuộc đối tượng hệ thống h a, gồm: văn bản trong Tập hệ thống h a của kỳ hệ thống h a trước đã được rà soát xác định còn hiệu lực, văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống h a hiện tại đã được rà soát xác định còn hiệu lực, văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống
h a hiện tại nhưng chưa c hiệu lực tính đến thời đi m hệ thống h a được đưa vào danh mục văn bản đ thực hiện hệ thống h a
1.2.1.3 Sắp xếp các văn bản còn hiệu lực theo các tiêu chí
Lĩnh vực quản lý nhà nước của cơ quan hoặc lĩnh vực do cơ quan hệ thống h a quyết định
Thứ tự văn bản c hiệu lực pháp lý cao hơn đến văn bản c hiệu lực pháp
1.2.1.4 Công bố các danh mục văn bản và tập hệ thống h a văn bản còn hiệu lực
Trang 10- Kết quả hệ thống h a văn bản được tr nh Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp công bố bằng Quyết định hành chính kèm theo các danh mục văn bản:
Danh mục văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực, gồm cả văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực một phần và văn bản chưa c hiệu lực tính đến thời
- Danh mục văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực cấp tỉnh phải được đăng Công báo Danh mục văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực ở cấp huyện và cấp
xã phải được niêm yết tại trụ sở UBND nơi rà soát
1.2.2 Hình thức thể hiện và thủ tục của hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật
Kết quả hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật th hiện dưới các h nh thức:
- Tập hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật được phát hành bằng h nh thức văn bản giấy đ tiện tra cứu, sử dụng lâu dài
- Cơ quan ban hành nén tập văn bản vào đĩa DVD cấp phát đến cơ quan, người sử dụng
- Đăng trên các trang, cổng thông tin điện tử hoặc Trang thông tin điện tử của cơ quan hệ thống h a văn bản
- Đăng trên hệ thống công báo
Hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật phải được tiến hành theo các thủ tục:
- Lập kế hoạch hệ thống h a văn bản, nêu cụ th nội dung phân công trách nhiệm hệ thống h a, thời gian thực hiện, thời gian hoàn thành tập hệ thống, thời gian phát hành, đối tượng phát hành
- Tập hợp văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực đã được công bố văn bản còn hiệu lực đến thời đi m hệ thống h a và văn bản được ban hành trong kỳ
hệ thống h a hiện tại nhưng chưa c hiệu lực tính đến thời đi m hệ thống h a
- Lập danh mục, đính kèm văn bản còn hiệu lực, danh mục văn bản phải cập nhật đầy đủ, chính xác các văn bản còn hiệu lực đến thời đi m hệ thống h a
và văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống h a hiện tại nhưng chưa c hiệu lực tính đến thời đi m hệ thống h a
- Tập hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực và các danh mục văn bản được biên tập, sắp xếp một cách khoa học, c tính hệ thống theo từng lĩnh vực cụ th , theo thứ bậc hiệu lực, thời gian ban hành
1.3 Các yếu tố tác động đến hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật
1.3.1 Yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền
Trang 11Xây dựng nhà nước pháp quyền là yêu cầu tất yếu khách quan của sự nghiệp đổi mới, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa v mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh Theo đ , nhà nước pháp quyền đặt ra yêu cầu không chỉ người dân mà cả các cơ quan nhà nước và công chức cũng phải “Sống và làm việc theo pháp luật” Yêu cầu này đòi hỏi pháp luật phải được ban hành đầy đủ đ điều chỉnh các quan hệ xã hội làm cơ sở đ cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức dựa vào đ mà thực hiện nhiệm vụ của m nh; người dân dựa vào đ mà thực hiện nghĩa vụ và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân V vậy, đòi hỏi phải kịp thời phát hiện ra những mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy định của pháp luật đ loại bỏ ra khỏi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
1.3.2 Nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế
Trong quá tr nh hội nhập kinh tế quốc tế Nhà nước ta tham gia và là thành viên của nhiều tổ chức kinh tế quốc tế, các điều ước quốc tế cũng như các thoả thuận quốc tế Với tư cách là thành viên của các tổ chức kinh tế quốc tế, các điều ước quốc tế, thoả thuận quốc tế, chúng ta c nghĩa vụ phải tuân thủ đầy đủ các cam kết quốc tế của m nh, trong đ c nghĩa vụ sửa đổi pháp luật cho tương thích V thế việc hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật đ loại bỏ những quy định mâu thuẫn, gây cản trở cho việc thực hiện các cam kết quốc tế, cũng như việc sửa đổi luật pháp cho tương thích với các cam kết, nhất là đối với các cam kết của chúng ta khi gia nhập các tổ chức kinh tế thế giới, điều ước quốc tế
đa phương là việc làm cần thiết nhằm tăng cường vị thế và nâng cao uy tín của Việt Nam trên trường quốc tế
1.3.3 Sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng tác động đến việc hệ thống hóa văn bản pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật th hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, phục vụ cho mục tiêu quản lý nhà nước, quản lý xã hội Một văn bản sai trái dẫn đến đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng không đi vào cuộc sống, mục tiêu quản lý nhà nước, quản lý xã hội không đạt được, xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, làm cho hệ thống pháp luật thiếu tính thống nhất gây nên những rủi ro pháp lý cho cả đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn bản cũng như bản thân cán bộ, công chức là người áp dụng các văn bản đ Chính v vậy, các cấp ủy Đảng cần c sự chỉ đạo sát sao đối với công tác này một cách toàn diện đ không còn văn bản c nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với t nh h nh phát tri n kinh
tế - xã hội, xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ
1.3.4 Công tác tổ chức và tr nh độ hi u biết pháp luật của cán bộ, công chức
Hệ thống hoá văn bản là một công việc quan trọng nhưng rất kh khăn, phức tạp, đòi hỏi phải tiến hành thận trọng, tỷ mỷ với ý thức trách nhiệm cao và phải c đội ngũ cán bộ kiến thức pháp lý toàn diện Do đ cán bộ, công chức là lực lượng chủ yếu c nhiệm vụ tổ chức thực hiện pháp luật, đảm bảo việc đưa pháp luật vào cuộc sống Vì vây, các cơ quan cần nhận thức đúng tầm quan trọng và ý nghĩa của công tác hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật, từ đ
c những chỉ đạo, tổ chức thực hiện đạt kết quả cao
Trang 12Chương 2 THỰC TRẠNG HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TỈNH PHÚ THỌ 2.1 Tình hình ban hành văn bản quy phạm pháp luật và nhu cầu hệ thống hóa
2.1.1 Tình hình ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Phú Thọ là tỉnh miền núi c 277 đơn vị hành chính cấp xã với 13 đơn vị hành chính cấp huyện Kinh tế Phú Thọ còn nhiều kh khăn, theo thống kê năm
2016 c 72/277 xã, phường, thị trấn của huyện Thanh Sơn, Yên Lập, Tân Sơn, Thanh Ba, Cẩm Khê thuộc diện đầu tư của Chương tr nh 135 năm 2016 (theo Quyết định số 204/QĐ-TTg ngày 01/02/2016 của Thủ tướng Chính Phủ) Trình
độ dân trí thấp do ảnh hưởng của hủ tục đã tồn tại trong đời sống tinh thần của mỗi người, tác động vào hành động và suy nghĩ của họ không những bị chi phối bởi tín ngưỡng, phong tục cổ truyền bản địa không c ích mà thực sự là rào cản phát tri n kinh tế xã hội Do đ , Đảng bộ tỉnh Phú Thọ luôn quan tâm tri n khai các giải pháp về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN đặc biệt trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành phát tri n kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng Đ đẩy mạnh xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật tỉnh đã ban hành nhiều văn bản quy định việc tri n khai thi hành các văn bản pháp luật của Trung ương bằng các nghị quyết, quyết định quy phạm pháp luật của HĐND và UBND tỉnh
Trong 5 năm qua, HĐND và UBND các cấp đã ban hành 3047 văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm: 1135 Nghị quyết; 1844 Quyết định; 68 Chỉ thị)
Cụ th :
- Cấp tỉnh: HĐND, UBND tỉnh đã ban hành 677 văn bản quy phạm pháp luật, văn bản c chứa quy phạm pháp luật, trong đ : 217 Nghị quyết, 445 Quyết định, 15 Chỉ thị
- Cấp huyện: HĐND, UBND cấp huyện đã ban hành 528 văn bản quy phạm pháp luật, văn bản c chứa quy phạm pháp luật, trong đ : 156 Nghị quyết, 337 Quyết định và 35 Chỉ thị
- Cấp xã: HĐND, UBND cấp xã đã ban hành 1842 văn bản quy phạm pháp luật, văn bản c chứa quy phạm pháp luật, trong đ : 762 Nghị quyết, 1062 Quyết định và 18 Chỉ thị
Nhìn chung, các văn bản được ban hành đều đảm bảo về tr nh tự, thủ tục, nội dung, h nh thức theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ Tuy nhiên, do giao thời giữa Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và c nhiều đi m mới nên vẫn còn t nh trạng một số cơ quan soạn thảo chưa tuân thủ nghiêm quy định pháp luật về quy tr nh xây dựng văn bản, một số cơ quan, đơn
vị được giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa xác định dự thảo do đơn vị m nh đang soạn thảo là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản hành chính cá biệt Cá biệt c đơn vị không tiếp thu chỉnh sửa theo ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp, c đơn vị chưa nghiên cứu kỹ đ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, quy định còn chung chung, trùng lấp, lặp lại, c đơn vị xây dựng dự thảo văn bản còn áp dụng văn bản cấp trên đã hết hiệu lực dẫn đến việc một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành c nội dung và h nh thức chưa phù hợp với t nh h nh phát tri n kinh tế - xã hội của địa phương hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản của cấp trên…
Trang 132.1.2 Nhu cầu hệ thống h a
Đ đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, điều chỉnh các quan hệ xã hội trong t nh h nh mới cũng như g p phần hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, với số lượng ban hành văn bản nêu trên đã thiết lập một hệ thống văn bản pháp luật đồ sộ với nhiều h nh thức văn bản khác nhau do nhiều cơ quan tham mưu ban hành dẫn đến việc chồng chéo, mâu thuẫn, đan xen giữa các quy định, thậm chí tồn tại những văn bản đã hết hiệu lực, văn bản không còn phù hợp với t nh h nh phát tri n kinh tế - xã hội nhưng vẫn được thực hiện trên thực
tế Khắc phục được những bất cập, yếu kém trên cần thực hiện đồng thời các biện pháp nhằm đổi mới và nâng cao kỹ thuật lập pháp, tăng cường thực hiện công tác giám sát và ki m tra văn bản, th rà soát, hệ thống h a văn bản là một biện pháp hiệu quả, thiết lập lại trật tự của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
2.2 Cơ sở pháp lý của việc hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (khoản 1, 2 Điều
170)
Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát,
hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật (khoản 2 Điều 5)
Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (khoản 3 Điều 139, khoản 2 Điều 176, khoản 1 Điều 178)
Nghị quyết số 21/2012/NQ-HĐND ngày 14/12/2012 của HĐND tỉnh ban hành quy định mức chi cho công tác xây dựng hoàn thiện, ki m tra, xử lý, rà soát, hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh
Quyết định số 1197/2010/QĐ-UBND ngày 30/11/2010 của UBND tỉnh Phú Thọ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp tỉnh Phú Thọ
2.3 Thực tiễn hệ thống hóa Văn bản quy phạm pháp luật hiện nay
2.3.1 T nh h nh hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh
Chủ th thực hiện hệ thống h a văn bản quy pháp luật, gồm Phòng Ki m tra văn bản quy phạm pháp luật Sở Tư pháp; Phòng Tư pháp các huyện, thành, thị; Công chức Tư pháp xã, phường, thị trấn Phòng Ki m tra văn bản quy phạm pháp luật là cơ quan chuyên môn của Sở Tư pháp chịu trách nhiệm chính về công tác rà soát, hệ thống h a văn bản, c trách nhiệm giúp lãnh đạo Sở tham mưu cho UBND tỉnh quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh
Phòng Ki m tra văn bản - Sở tư pháp c 03 công chức, gồm: 01 Trưởng phòng, 01 Phó phòng, 01 Chuyên viên nhưng phải đảm đương 5 lĩnh vực: Ki m tra, xử lý văn bản; Rà soát, hệ thống h a văn bản Các công chức của Phòng đều c tr nh độ cử nhân luật, được đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ thường xuyên Phòng Tư pháp chỉ c 02 biên chế, cán bộ luân chuy n thường xuyên đã ảnh hưởng lớn đến việc hướng dẫn, chỉ đạo công tác tư pháp n i chung và thẩm định, ki m tra, rà soát hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật n i riêng Toàn tỉnh c 280 cán bộ tư pháp - hộ tịch chuyên trách/277 xã, phường, thị trấn; tuy nhiên, cán bộ tư pháp cấp xã phải đảm đương thường xuyên trên 12 đầu việc, do vậy ít c thời gian đầu tư cho công tác văn bản Nhiều Sở, ngành chưa
bố trí cán bộ pháp chế chuyên trách mặc dù Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ