Tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển ( luận án )

Các nhiệm vụ - Làm rõ cơ sở lý luận về đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam khái niệm, đặc điểm, vai trò của việc tổ chức đơn vị hành chính trong tổ chức hợp lý chí

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ ANH TUẤN

TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

ĐÁP ỨNG YÊU CẦU PHÁT TRIỂN

LUẬN ÁN TIẾN SỸ

HÀ NỘI – 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ ANH TUẤN

TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

ĐÁP ỨNG YÊU CẦU PHÁT TRIỂN

Chuyên ngành: Quản lý hành chính công

i

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, tư liệu nêu trong Luận án này là trung thực và có nguồn gốc, xuất xứ rõ ràng Những kết quả nghiên cứu chưa được ai công bố trong bất cứ công trình khoa học nào khác Tôi xin chịu trách nhiệm về những lời cam đoan này

Tác giả Luận án

Lê Anh Tuấn

ii

LỜI CẢM ƠN

Luận án “Tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển” sau một thời gian dài nghiên cứu đã được hoàn thành bằng sự trải nghiệm,

sự nỗ lực và cố gắng vượt bậc của bản thân

Tác giả xin trân trọng bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS.TS Lê Thị Vân Hạnh và PGS.TS Văn Tất Thu, những người Thầy hướng dẫn đầy tâm huyết, trách nhiệm giúp tác giả hoàn thành Luận án tiến sĩ

Tác giả xin trân trọng cám ơn các Thầy, Cô trong Ban Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Đào tạo Sau đại học, Khoa Tổ chức và Quản lý nhân

sự Xin trân trọng cảm ơn lãnh đạo Bộ Nội vụ, lãnh đạo và chuyên viên các đơn vị thuộc và trực thuộc Bộ Nội vụ cùng các chuyên gia cao cấp, các công chức, viên chức, người lao động của Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ đã nhiệt tình giúp đỡ và tạo điều kiện cho tác giả hoàn thành Luận án này

Đặc biệt, xin bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc tới những người thân trong gia đình của tác giả đã động viên, khích lệ, tạo mọi điều kiện và là động lực để tác giả nỗ lực hoàn thành Luận án này

Xin trân trọng cám ơn!

Tác giả Luận án

Lê Anh Tuấn

iii

MỤC LỤC

A MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4

5 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học 6

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 7

7 Những đóng góp mới của luận án 8

8 Kết cấu của Luận án 8

B KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 9

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 9

1.1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 9

1.1.1 Các công trình nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương có liên quan đến đề tài luận án 9

1.1.2 Các công trình nghiên cứu về đơn vị hành chính, tổ chức đơn vị hành chính 14

1.2 ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU XUNG QUANH NỘI DUNG CỦA LUẬN ÁN 22

1.2.1 Về những những kết quả nghiên cứu đã được làm rõ mà luận án sẽ kế thừa, tiếp tục phát triển 22

1.2.2 Những vấn đề còn chưa được được đề cập hoặc chưa được làm sáng tỏ mà Luận án cần tập trung giải quyết 24

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 25

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH 26

2.1 KHÁI NIỆM VÀ CÁC ĐẶC ĐIỂM CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH 26

2.1.1 Đơn vị hành chính 26

2.1.2 Các loại hình đơn vị hành chính 28

2.1.3 Cấp đơn vị hành chính 35

2.1.4 Phát triển 37

2.1.5 Các yếu tố cấu thành đơn vị hành chính 38

2.2 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CỦA VIỆC TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH 43

2.2.1 Khái niệm 43

2.2.2 Các hình thức tổ chức đơn vị hành chính 45

2.2.3 Đặc điểm tổ chức đơn vị hành chính qua các mô hình Nhà nước 46

2.2.4 Vai trò của tổ chức đơn vị hành chính 48

iv

2.3 CÁC NGUYÊN TẮC VÀ NỘI DUNG TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH 52

2.3.1 Các nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính 52

2.3.2 Nội dung tổ chức đơn vị hành chính 59

2.4 CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH 64

2.4.1 Mô hình tổ chức nhà nước của mỗi quốc gia 64

2.4.2 Mô hình phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia 66

2.4.3 Đô thị hóa 67

2.4.4 Xu hướng liên kết địa phương, liên kết vùng, khu vực lãnh thổ của thế giới hiện đại 69

2.5 KINH NGHIỆM TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI 70

2.5.1 Các nước theo mô hình tổ chức nhà nước liên bang 70

2.5.2 Các nước theo mô hình tổ chức nhà nước đơn nhất 75

2.5.3 Một số nhận xét 81

2.5.4 Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 84

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 85

CHƯƠNG 3: QUÁ TRÌNH TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH TRONG LỊCH SỬ VÀ THỰC TRẠNG TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH VIỆT NAM TỪ NĂM 1986 ĐẾN NAY 87

3.1 KHÁI QUÁT QUÁ TRÌNH TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH VIỆT NAM TRONG LỊCH SỬ TRƯỚC NĂM 1986 87

3.1.1 Quá trình tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam thời kỳ trước năm 1945 87

3.1.2 Quá trình tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam giai đoạn 1945 – 1986 88

3.1.3 Một số kinh nghiệm 93

3.2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CÁC CẤP TỪ NĂM 1986 ĐẾN NAY 94

3.2.1 Thực trạng các quy định của pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính: 94

3.2.2 Thực trạng tổ chức đơn vị hành chính các cấp 99

3.2.3 Đánh giá, nhận xét về việc tổ chức đơn vị hành chính các cấp giai đoạn từ 1986 đến nay 109

3.2.4 Nguyên nhân của những thay đổi về tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam giai đoạn 1986 đến nay và những vấn đề đặt ra 111

3.3 TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH TỪ NĂM 1986 ĐẾN NAY 114

3.3.1 Tác động đến phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương và cả nước 114

3.3.2 Tác động đến quản lý nhà nước 117

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 120

CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH VIỆT NAM ĐÁP ỨNG YÊU CẦU PHÁT TRIỂN 123

v

4.1 YÊU CẦU PHÁT TRIỂN Ở VIỆT NAM ĐỐI VỚI VIỆC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC

ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH 123

4.1.1 Yêu cầu chung 123

4.1.2 Các yêu cầu cụ thể 125

4.2 CÁC QUAN ĐIỂM TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH 129

4.2.1.Đảm bảo tính toàn diện, lịch sử, khách quan, hệ thống và phát triển 130

4.2.2 Phù hợp với chủ trương đường lối của Đảng và yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương 130

4.2.3 Tuân thủ Hiến pháp, pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính để đảm bảo tính thống nhất, thông suốt trong hoạt động của bộ máy nhà nước 131

4.2.4 Tránh xáo trộn, đảm bảo sự ổn định phát triển 132

4.2.5 Tổ chức đơn vị hành chính phải góp phần xây dựng bộ máy nhà nước của dân, do dân, vì dân, gần dân và tôn trọng ý kiến nhân dân 133

4.2.6 Phù hợp với quy hoạch tổng thể của Trung ương, cũng như quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương (tỉnh, thành phố); phù hợp khả năng quản lý của chính quyền và đảm bảo trật tự xã hội - quốc phòng, an ninh 134

4.3 GIẢI PHÁP TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH 134

4.3.1 Tuyên truyền, nâng cao nhận thức về tổ chức đơn vị hành chính 134

4.3.2 Hoàn thiện quy định pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính 138

4.3.3 Điều chỉnh quy trình, thủ tục tổ chức đơn vị hành chính 142

4.3.4 Đổi mới quan niệm về tiêu chí tổ chức đơn vị hành chính hiện nay ở nước ta 144

4.3.5 Tập trung nghiên cứu xây dựng quy hoạch tổng thể, dài hạn các đơn vị hành chính 146

4.3.6 Một số giải pháp khác 148

TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 156

C KẾT LUẬN 158

D DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ 162

E DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 164

F PHẦN PHỤ LỤC CỦA LUẬN ÁN 175

vi

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CBCC Cán bộ, công chức

CCHC Cải cách hành chính

CHLB Cộng hòa liên bang

CNH - HĐH Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa ĐGHC Địa giới hành chính

vii

DANH MỤC BẢNG, BIỂU

01 So sánh sự thay đổi số lượng đơn vị hành chính cấp

tỉnh từ 1945 – 2016 (do nhập, chia và thành lập)

Bảng 3.1 101

02 Sự thay đổi về số lượng đơn vị hành chính cấp huyện

trong giai đoạn 1996 – 2015 (do nhập, chia và thành

lập)

Bảng 3.2 103

03 Sự thay đổi số lượng đơn vị hành chính cấp xã giai

đoạn 1996 – 2015 (do nhập, chia và thành lập)

1

A MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đơn vị hành chính được dùng để chỉ những địa phận lãnh thổ trong một quốc gia được Nhà nước phân định về ranh giới địa lý cũng như thẩm quyền quản lý

Việc lựa chọn đề tài ―Tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát

triển‖ làm Luận án tiến sĩ quản lý hành chính công xuất phát từ những lý do sau

đây:

Thứ nhất, đối với hoạt động quản lý nhà nước trong bất kỳ một quốc gia nào,

việc tổ chức các đơn vị hành chính có ý nghĩa đặc biệt quan trọng Các đơn vị hành chính phản ánh cách thức một Nhà nước cụ thể tổ chức quản lý cấu trúc lãnh thổ của mình như thế nào; đó cũng là nền tảng đầu tiên để Nhà nước thiết lập các thiết chế quản lý, bộ máy chính quyền phục vụ cho công tác quản lý nhà nước ở địa phương Do vậy việc tổ chức hợp lý và ổn định lâu dài các loại hình đơn vị hành chính có ý nghĩa quan trọng trong việc phát huy tiềm năng, thế mạnh của địa phương; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế -

xã hội, giữ vững ổn định chính trị, an ninh quốc phòng; đồng thời phát huy tính tích cực sáng tạo của nhân dân và nâng cao tính tự chủ, tự quản của địa phương

Thứ hai, việc tổ chức các đơn vị hành chính theo cách thức như thế nào trước

hết phải dựa trên mô hình lý thuyết về tổ chức đơn vị hành chính Tuy nhiên, trong

lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước nói chung, ở Việt Nam nói riêng đã được nhiều cơ quan, tổ chức nghiên cứu và ứng dụng; trong khi đó lý thuyết về tổ chức đơn vị hành chính dường như chưa được quan tâm, xem xét thỏa đáng Vì vậy, việc nghiên cứu, tìm hiểu lý thuyết chung về tổ chức đơn vị hành chính để có những vận dụng phù hợp, hiệu quả cho việc tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam, đáp ứng yêu cầu phát triển là một yêu cầu cấp bách về mặt lý luận đang đặt ra

Đơn vị hành chính là nền tảng (cơ sở) để tổ chức chính quyền địa phương

Tổ chức hợp lý đơn vị hành chính là điều kiện tiên quyết để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương là vấn đề quan trọng và

2

cấp bách hiện nay ở nước ta và đã được khẳng định trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước

Thứ ba, Nhà nước ta, từ khi thành lập năm 1945 tới nay, các đơn vị hành chính

được hình thành đã có nhiều sự thay đổi khác nhau qua các thời kỳ lịch sử, đặc biệt sau khi Hiến pháp mới được ban hành Có 2 lần thay đổi lớn, đó là lần nhập các tỉnh, huyện năm 1976 và lần chia đơn vị hành chính các cấp cuối thập kỷ 80, đầu thập kỷ 90 và kéo dài cho đến nay Quá trình chia các đơn vị hành chính đem lại một số kết quả trước mắt nhưng cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế đáng kể, dẫn đến nhiều hệ quả phải giải quyết bất lợi cho công tác quản lý như gây ra sự phân tán, không tập trung tiềm năng, nguồn lực của mỗi địa phương cho phát triển kinh tế -

xã hội và nâng cao đời sống nhân dân; làm cho bộ máy quản lý nhà nước thêm cồng kềnh, đội ngũ cán bộ công chức gia tăng, chi phí tốn kém để đầu tư xây dựng trụ sở mới và mua sắm trang thiết bị cho các địa phương mới chia tách Nhìn chung, việc

tổ chức đơn vị hành chính cho đến nay chưa thật sự hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả

Thứ tư, trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước

pháp quyền XHCN, công nghiệp hóa và hiện đại hóa, mở cửa và hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay, việc tổ chức các đơn vị hành chính dựa trên căn cứ hợp lý, khoa

học, ổn định càng trở nên quan trọng và cấp thiết Kinh tế thị trường phá vỡ cơ chế

kinh tế tự cung, tự cấp, khép kín trong từng đơn vị hành chính và đòi hỏi sự liên kết tất yếu giữa các đơn vị hành chính để tập trung nguồn lực lao động, khai thác hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên, cơ sở hạ tầng kỹ thuật, văn hoá, y tế, giáo dục tạo nên sức mạnh tổng hợp Mặt khác, qua hơn 30 năm đổi mới, cơ sở hạ tầng kinh

tế - xã hội của đất nước đã có bước phát triển đáng kể, điều kiện giao thông, liên lạc thuận lợi, áp dụng công nghệ thông tin đến tận cơ sở và từng bước thực hiện Chính phủ điện tử Hơn nữa, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi Nhà nước phải thay đổi quan niệm và phương thức tổ chức, quản lý các đơn vị hành chính phù hợp với thông lệ và xu hướng chung của các nước trên thế giới hiện nay đó là tăng cường liên kết địa phương, khu vực để tập trung nguồn lực, thúc đẩy phát triển và đáp ứng tốt hơn nhu cầu và lợi ích của người dân

3

Thứ năm, việc nghiên cứu vấn đề hành chính – lãnh thổ đã được đề cập dưới

nhiều khía cạnh và các các mức độ khác nhau Tuy nhiên, vấn đề tổ chức đơn vị hành chính thì chưa được đề tài nào nghiên cứu ở cấp độ Luận án tiến sĩ quản lý hành chính công Từ đó dẫn đến hệ quả có nhiều vấn đề chúng ta chưa làm sáng tỏ

về mặt lý luận cũng như trong thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam còn nhiều bất hợp lý, chưa hiệu quả, lãng phí nguồn lực Việc quan tâm nghiên cứu, làm

rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam mong muốn đóng góp, chia sẽ kinh nghiệm và đề xuất những quan điểm và các giải pháp tổng thể cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoạch định chính sách tổ chức các đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay hợp lý, có căn cứ khoa học, đáp ứng yêu cầu phát triển trong thời kỳ mới

Từ những lý do trên, nghiên cứu sinh mạnh dạn chọn đề tài “Tổ chức đơn vị

hành chính Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển” làm luận án tiến sĩ chuyên

2.2 Các nhiệm vụ

- Làm rõ cơ sở lý luận về đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam (khái niệm, đặc điểm, vai trò của việc tổ chức đơn vị hành chính trong tổ chức hợp lý chính quyền địa phương và phân cấp quản lý; nguyên tắc, nội dung và các nhân tố ảnh hưởng đến việc tổ chức đơn vị hành chính và kinh nghiệm tổ chức đơn vị hành chính trong lịch sử Việt Nam và một số nước trên thế giới…)

- Phân tích, đánh giá thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính các cấp (tỉnh, huyện, xã) từ thời kỳ đổi mới (1986) đến nay Xác định rõ những kết quả, hạn chế, những ưu, nhược điểm, chỉ ra các nguyên nhân khách quan, chủ quan

4

- Làm rõ các yêu cầu phát triển; đề xuất, kiến nghị các quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức các đơn vị hành chính Việt Nam, đáp ứng yêu cầu phát triển

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Những vấn đề lý luận về tổ chức đơn vị hành chính, thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính các cấp ở Việt Nam (bao gồm đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) và các tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam trong quá trình phát triển, hoàn thiện

3.2 Phạm vi nghiên cứu:

- Phạm vi nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu những nội dung chủ yếu liên quan đến việc tổ chức đơn vị hành chính (khái niệm, hoạt động thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính; vai trò, nguyên tắc và nội dung tổ chức đơn vị hành chính, các nhân tố ảnh hưởng và kinh nghiệm tổ chức đơn

vị hành chính) Luận án không đi sâu nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân)

- Phạm vi thời gian: luận án tập trung, nghiên cứu đánh giá thực trạng việc tổ chức đơn vị hành chính các cấp từ thời kỳ đổi mới (1986) đến nay Khái quát quá trình lịch sử tổ chức đơn vị hành chính các cấp đến trước thời kỳ đổi mới (năm 1986)

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp luận

Đề tài sử dụng phương pháp tư duy, nhận thức và nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác – Lênin về mô hình nhà nước, tổ chức bộ máy nhà nước Trung ương và tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nhằm luận giải các các lý thuyết về tổ chức đơn vị hành chính theo tư duy lôgic biện chứng mang tính khách quan và trong mối liên hệ phổ biến với các vấn đề khác, tránh cách nhìn phiến diện, phi lịch sử Tác giả sử dụng các Văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam có liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền địa phương nói riêng để định hướng nghiên cứu

5

4.2 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp: Hiện nay, ở Việt Nam, việc tổ

chức đơn vị hành chính, đặc biệt là việc thành lập, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính còn nhiều ý kiến khác nhau, chưa có sự thống nhất Hơn nữa, kinh nghiệm tổ chức đơn vị hành chính của một số nước trên thế giới cũng rất khác nhau Vì vậy, việc sử dụng phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp trong khi thực hiện luận án là rất cần thiết để có thể tiếp thu những kinh nghiệm chung

- Phương pháp lịch sử: được sử dụng để tìm hiểu quá trình hình thành và

những thay đổi các đơn vị hành chính ở nước ta qua các giai đoạn lịch sử từ thời phong kiến đến giai đoạn hiện nay Trên cơ sở đó rút ra những bài học kinh nghiệm trong việc tổ chức đơn vị hành chính

- Phương pháp phân tích tài liệu

Luận án sử dụng phương pháp phân tích tài liệu để hiểu được những vấn đề liên quan đến tổ chức đơn vị hành chính Những tài liệu được phân tích bao gồm: các Nghị quyết, Chỉ thị của Đảng, các quy định của Nhà nước, của Bộ Nội vụ về tổ chức đơn vị hành chính; các tài liệu về tổ chức đơn vị hành chính đã công bố và các tài liệu quốc tế về tổ chức đơn vị hành chính

- Phương pháp điều tra, khảo sát thực tế: Thông qua điều tra, khảo sát thực

tế trong quá trình triển khai nghiên cứu các nội dung liên quan đến đề tài luận án mà tác giả được trực tiếp tham gia để đánh giá đúng thực trạng tổ chức đơn vị hành chính, đánh giá những kết quả, những hạn chế, chỉ ra nguyên nhân

- Phương pháp chuyên gia: Trong quá trình nghiên cứu, luận án sẽ sử dụng

phương pháp chuyên gia, tham khảo các chuyên gia, nhà quản lý có nhiều kinh nghiệm và am hiểu lĩnh vực tổ chức nhà nước, tổ chức chính quyền địa phương, quản lý hành chính Do vậy, khi có ý kiến các chuyên gia, tác giả sẽ tập hợp, nghiên cứu theo định hướng hợp lý và khoa học nhất Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức đơn vị hành chính cho phù hợp với lý luận khoa học và hiệu quả trên thực tiễn

6

- Phương pháp nghiên cứu dự báo: được sử dụng để dự báo những thay đổi

về tổ chức đơn vị hành chính của nước ta trong bối cảnh đáp ứng yêu cầu phát triển, trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế

5 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

5.1 Câu hỏi nghiên cứu

- Việc tổ chức đơn vị hành chính nhằm mục đích gì? Vai trò của việc tổ chức đơn vị hành chính đối với tổ chức hợp lý chính quyền địa phương và phân cấp quản lý? Những nguyên tắc, nội dung và nhân tố nào ảnh hưởng đến việc tổ chức đơn vị hành chính?

- Tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam trong thời gian vừa qua có hợp lý

và hiệu quả không? Có đáp ứng được yêu cầu phát triển không?

- Tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam trong thời gian tới sẽ được đổi mới dựa trên những quan điểm và giải pháp như thế nào để đáp ứng yêu cầu phát triển?

5.2 Giả thuyết nghiên cứu

- Tổ chức đơn vị hành chính là một nội dung quan trọng trong hoạt động tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương Đây là nền tảng đầu tiên để nhà nước thiết lập các thiết chế quản lý, bộ máy chính quyền địa phương để phục vụ cho công tác quản lý nhà nước Việc tổ chức đơn vị hành chính có ý nghĩa quan trọng để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân cấp quản lý; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản

lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững ổn định chính trị, an ninh quốc phòng đồng thời phát huy tính tích cực sáng tạo của nhân dân và nâng cao tính

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương

- Thực trạng tổ chức đơn vị hành chính các cấp trong thời gian vừa qua chưa hiệu quả, còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước trên địa bàn hành chính - lãnh thổ và yêu cầu phát triển Quá trình liên tục chia các đơn vị hành chính, đặc biệt ở cấp huyện và cấp xã trong thời gian qua có nhiều tồn tại, hạn chế Bên cạnh đó, việc chia đơn vị hành chính các cấp có tác động như thế nào đến phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và quản lý nhà nước cũng có nhiều ý kiến đánh giá khác nhau về mặt tích cực và tiêu cực

- Việc tổ chức đơn vị hành chính hợp lý, hiệu quả, có căn cứ khoa học, đáp ứng yêu cầu phát triển phải được bảo đảm bằng các quan điểm và giải pháp đồng bộ

về nhận thức, quy định pháp luật, hệ thống tiêu chí, quy trình, thủ tục, chính sách đầu tư và các giải pháp khác đối với các đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

6.1 Về lý luận

Làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hành chính (các khái niệm, đặc điểm của đơn vị hành chính; vai trò của việc tổ chức đơn vị hành chính; nguyên tắc và nội dung tổ chức đơn vị hành chính; yêu cầu phát triển tác động đến việc tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay ) Các kết luận, kết quả, kiến nghị đề xuất rút ra từ việc nghiên cứu đề tài luận án có giá trị và

có ý nghĩa bổ sung, hoàn thiện những vấn đề lý luận về tổ chức đơn vị hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển

6.2 Về thực tiễn:

Phân tích, đánh giá thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính các cấp (tỉnh, huyện, xã) từ thời kỳ đổi mới (1986) đến nay, rút ra những ưu điểm, hạn chế, và nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại Bước đầu đánh giá tác động của việc tổ chức đơn

vị hành chính đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và đất nước; tác động đến quản lý nhà nước

Trên cơ sở đó, đề xuất kiến nghị các quan điểm và các giải pháp tổng thể nhằm đổi mới tổ chức đơn vị hành chính hợp lý, khoa học, bảo đảm cho các đơn vị hành chính ổn định và phát triển, khắc phục tình trạng chia, nhập đơn vị hành chính chủ quan, duy ý chí; đáp ứng yêu cầu phát triển trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước

8

Ngoài ra, luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy chuyên đề về tổ chức bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức chính quyền địa phương, quản lý hành chính nhà nước tại Học viện Hành chính Quốc gia

và các cơ sở đào tạo đại học khác Ngoài ra, Luận án còn là nguồn tài liệu quan trọng để các cơ quan nhà nước tham khảo phục vụ việc tham mưu, đề xuất các chủ trương chính sách về tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay

7 Những đóng góp mới của luận án

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, Luận án có những điểm mới sau:

- Làm sáng tỏ một số nội dung cơ bản về khái niệm đơn vị hành chính, tổ chức đơn vị hành chính, vai trò của việc tổ chức đơn vị hành chính; nguyên tắc và nội dung tổ chức đơn vị hành chính; các yêu cầu phát triển tác động đến việc tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam

- Phân tích, đánh giá sâu sắc hơn thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam năm 1986 đến nay, rút ra những ưu điểm, hạn chế, và nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trong tổ chức đơn hành chính thời gian vừa qua

- Đề xuất, kiến nghị các quan điểm và các giải pháp tổng thể đổi mới tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển

8 Kết cấu của Luận án

A Mở đầu

B Kết quả nghiên cứu

Chương 1: Tổng quan về vấn đề nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận về tổ chức đơn vị hành chính

Chương 3: Quá trình tổ chức đơn vị hành chính trong lịch sử và thực trạng tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay

Chương 4: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển

C Kết luận

D Danh mục công trình công bố kết quả nghiên cứu của đề tài Luận án

E Tài liệu tham khảo

F Phụ lục

9

B KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.1.1 Các công trình nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương có liên quan đến đề tài luận án

1.1.1.1 Các công trình nghiên cứu của nước ngoài

Vấn đề chính quyền địa phương được nghiên cứu từ rất lâu và khá sâu sắc ở

nhiều nước trên thế giới, trong đó có các quốc gia châu Âu Cuốn Luật hành chính,

Văn bản hành chính; Tổ chức hành chính; Cảnh sát, Cơ quan, Trách nhiệm tài phán hành chính, của Giáo sư Gustave Peiser, do Nhà xuất bản DalloZ, Cedex

France xuất bản Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội xuất bản năm 1994 Sách trình bày tóm tắt những nội dung cơ bản của Luật Hành chính, nền hành chính Pháp Đặc biệt là những nội dung về tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương; tổ chức bộ máy nhà nước ở địa phương; thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước…

Sách Chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế

(Local Government and Urban Affairs in International Perspective) của tác giả, Joachim Jens Hesse (Chủ biên - biên tập), Nxb Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, năm 1991 Các tác giả đã tập trung phân tích chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế của 20 quốc gia công nghiệp phát triển trên thế giới như Mỹ, Anh, Pháp Những nội dung về tổ chức đơn vị hành chính ít được

đề cập đến trong các bài viết Tuy nhiên, chính quyền địa phương và các đơn vị hành chính luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau nên trong quá trình nền công nghiệp phát triển, sự đô thị hóa diễn ra nhanh chóng đã đặt ra vấn đề phải tổ chức các chính quyền đô thị với tính đặc thù của nó Vì vậy, cần phải tổ chức các đơn vị hành chính ở đô thị cho hợp lý là rất cần thiết nhằm nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước

10

Bên cạnh đó, tại các nước châu Âu, các công trình nghiên cứu về chính quyền địa phương cũng tập trung chủ yếu vào vấn đề tự quản địa phương Tại Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc, việc nghiên cứu chính quyền địa phương cũng được triển khai sâu, đặc biệt là chính quyền cơ sở

Công trình nghiên cứu của các học giả Trung Quốc Nghiên cứu cải cách cơ

cấu chính quyền địa phương do Trương Trí Kiên và Đường Thiết Hán chủ biên đã

đề cập khá toàn diện về chính quyền địa phương ở Trung Quốc Công trình Phân

cấp quản lý hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển của các tác giả

Denis A; R.Neli; và R.John; Công trình Chính quyền địa phương của các nước

ngoài của V.B.Evdokimov và I.a.Starsev; Công trình nghiên cứu ―Quản lý địa phương ở các nước‖ của M.A.Shtalin; ―Nhà nước và chính quyền địa phương‖ của

Ch.Adrian đã đặt ra nhiều vấn đề tham chiếu cho việc nghiên cứu về chính quyền địa phương ở Việt Nam

1.1.1.2 Các công trình nghiên cứu trong nước

Trong những năm gần đây, có một số công trình nghiên cứu, đề tài, sách chuyên khảo, luận án tiến sĩ luật học nghiên cứu về tổ chức và hoạt động, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy chính quyền địa phương, chính quyền đô thị

và việc đổi mới, cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền chính quyền địa phương ở Việt Nam Có thể điểm qua một số công trình sau:

Đề tài cấp Bộ: Đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị đáp ứng yêu cầu

cải cách hành chính, Chủ nhiệm TS Dương Quang Tung, thuộc Đề tài độc lập cấp

nhà nước Hoàn thiện mô hình tổ chức, cơ chế vận hành bộ máy hành chính nhà

nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, năm 1998 Đề tài đã bước đầu nghiên

cứu, tìm hiểu những vấn đề lý luận về đô thị, quá trình tổ chức, thành lập các đơn vị hành chính đô thị gắn với quá trình tổ chức bộ máy chính quyền đô thị nhằm đáp ứng các yêu cầu cải cách hành chính

Đề tài cấp Bộ: Nghiên cứu mô hình bộ máy chính quyền thành phố Hồ Chí

Minh của Diệp Văn Sơn, năm 1998 đã đi sâu vào việc nghiên cứu, đề xuất mô hình tổ

chức bộ máy chính quyền thành phố Hồ Chí Minh thích ứng với giai đoạn chuyển đổi

cơ chế quản lý kinh tế, thực hiện chủ trương công nghiệp hoá, hiện đại hoá

11

Sách: Cải cách hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn của các tác giả

Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, TS Nguyễn Hữu Đức đồng chủ biên, NXB Chính trị quốc gia, năm 1998 Cuốn sách đề cập đến nhiều nội dung của cải cách hành chính địa phương như: những xu hướng cải cách chính quyền địa phương, vấn đề tập trung, phân quyền, tản quyền trong nền hành chính địa phương… Tuy nhiên, các nội dung về tổ chức đơn vị hành chính các cấp nói chung và đơn vị hành chính cấp

xã lại chưa được đề cập nhiều

Mặc dù đề cập những vấn đề khá rộng nhưng luận án của PGS.TS Trương

Đắc Linh: Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp

luật ở địa phương, (luận án gồm 184 trang, bảo vệ năm 2002) cũng có giá trị tham

khảo tốt, bởi vì tác giả đã nghiên cứu về vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương…

Đề tài: ―Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng

các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” – KX 04.08

thuộc Chương trình KX.04 Xây dựng Nhà nước pháp quyền, Chủ nhiệm PGS.TS Lê Minh Thông, năm 2005 Đề tài đã tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương, đặc biệt là tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nhằm cung cấp các luận cứ khoa học cho việc cải cách hệ thống chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở nước ta Vấn đề tổ chức đơn vị hành chính, phân chia lãnh thổ cũng đã được đề cập trong quá trình nghiên cứu đề tài trong tổng thể nội dung nghiên cứu về phân định các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong tổ chức nhà nước ở Việt Nam

Bên cạnh hệ thống giáo trình của các cơ sở đào tạo và nghiên cứu luật học, đào tạo và nghiên cứu về quản lý hành chính nhà nước, Luật Hành chính, đã có nhiều sách chuyên khảo của cá nhân hoặc nhóm tác giả ít nhiều đã đề cập đến một

số nội dung của vấn đề này Trong đó, có thể nêu ra một số cuốn sách sau:

Cuốn sách Đối mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay,

của PGS.TS Bùi Xuân Đức, Nhà xuất bản Tư pháp, 2004, (gồm 458 trang) Cuốn

Một đóng góp mới vào hệ thống tri thức khoa học về chính quyền địa

phương và tổ chức đơn vị hành chính là cuốn sách Đối mới nội dung hoạt động của

các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc

tế, do TS Nguyến Hữu Đức và ThS Đinh Xuân Hà làm chủ biên, Nhà xuất bản

Chính trị Quốc gia, 2006, (gồm 154 trang) Với 4 chương cụ thể, các tác giả đã trình bày khái quát quá trình hình thành các cấp hành chính và điều chỉnh quy mô các đơn vị hành chính địa phương; phân tích sự đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế đối với các cấp chính quyền địa phương;

Ngoài ra, còn hai công trình có giá trị tham khảo khác là: 1) Sách Phân cấp

cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam - Thực trạng và triển vọng, được trình bày ở dạng

song ngữ (tiếng Việt và tiếng Anh), gồm 477 trang và cuốn Phân cấp cấp quản lý

nhà nước, gồm 657 trang (do GS.TS Phạm Hồng Thái, GS.TS Nguyễn Đăng Dung

và TS Nguyễn Ngọc Chí làm đồng chủ biên, Nhà xuất bản Công an nhân dân, 2011)

Trong những năm qua cũng có khá nhiều bài báo khoa học được đăng trên các tạp chí chuyên ngành luật, chuyên ngành hành chính, quản lý nhà nước đề cập đến một số nội dung cụ thể của vấn đề cải cách hành chính nhà nước, đổi mới tổ chức chính quyền địa phương… trong các thời kỳ xây dựng và phát triển đất nước

Có thể nêu ra một số bài báo sau đây ít nhiều liên quan đến đề tài luận án:

Bài: Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta, của PGS.TS Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004; Bài: 60 năm xây

dựng và hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, của PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Tạp chí Luật học, số 5, 2005; Bài: Cải cách chính quyền địa phương ở Trung Quốc, của Vũ Kiều Oanh, Tạp chí Nhà nước

13

và pháp luật, số 6, 2008; Bài: Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp

xã trong giai đoạn hiện nay, của TS Nguyễn Minh Đoan, Nghiên cứu lập pháp,

Văn phòng Quốc Hội số 10, 2009; Bài: Tự quản địa phương: Vấn đề nhận thức và

vận dụng ở nước ta hiện nay, của PGS.TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và

Pháp luật, số 1, 2007

Hội thảo khoa học: Chính quyền địa phương trong thời kỳ đổi mới ở Việt

Nam hiện nay, được tổ chức ngày 20/12/2008 tại Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà

Nội Với 19 bài viết các tác giả đã tập trung phân tích ở những góc độ khác nhau về

lý luận và thực tiễn của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay Kinh nghiệm của một số nước trong khu vực và trên thế giới

Ngoài ra còn một số đề tài cấp Bộ do Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ (nay là

Bộ Nội vụ) và Học viện Hành chính Quốc gia và một số cơ quan, đơn vị ở trung ương ương và địa phương nghiên cứu đã hoàn thành và công bố sau có giá trị tham khảo cho luận án:

- Đề tài cấp Bộ ―Tổ chức, thể chế và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương‖, chủ nhiệm GS.TS Lê Sĩ Thiệp, năm 1996

- Đề tài cấp Bộ ―Tổ chức hành chính địa phương‖, chủ nhiệm PGS.TS Nguyễn Hữu Tri, năm 1998

Như vậy, có thể thấy trong thời gian vừa qua, ở nước ta đã có nhiều công trình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, chính quyền

đô thị và chính quyền cơ sở Các công trình nghiên cứu này ở một mức độ nào đó

đó làm rõ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động chính quyền địa phương, đề xuất kiến nghị các quan điểm, nguyên tắc cũng như các giải pháp về đổi mới và kiện toàn mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của HĐND, UBND các cấp Tuy nhiên, các vấn đề nghiên cứu này mới chỉ được nghiên cứu như những vấn đề có tính bộ phận trong tổng thể bộ máy nhà nước, hoặc là những đề tài nghiên cứu riêng biệt phục vụ cho việc xây dựng các đề

án đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, chưa đi sâu nghiên cứu những nội dung có liên quan đến việc tổ chức các đơn vị hành chính

14

1.1.2 Các công trình nghiên cứu về đơn vị hành chính, tổ chức đơn vị hành chính

1.1.2.1 Các công trình nghiên cứu của nước ngoài

Việc nghiên cứu về tổ chức hành chính địa phương ở nhiều nước trên thế giới ít đề cập tới vấn đề tổ chức đơn vị hành chính (chia tách, hợp nhất, điều chỉnh, nâng cấp các đơn vị hành chính) mà tập trung chủ yếu nghiên cứu việc liên kết vùng, hợp nhất các đơn vị hành chính cơ sở và việc đẩy mạnh phân quyền, tự quản địa phương Riêng việc tổ chức các đơn vị hành chính ở Việt Nam, hiện nay chưa

có một công trình nào nghiên cứu đầy đủ, hệ thống từ phía các tác giả nước ngoài

Có thể kể tên một số công trình sau:

Nghiên cứu của tác giả B.C Smith về Phân quyền - các mô hình lãnh thổ

trong Nhà nước (Decentralization – The Territorial Dimension of the State),

University of Bath, George Allen & Unwin, London 1985 Nội dung nghiên cứu trình bày về các lựa chọn chính trị được trong quá trình thực hiện chính sách phân quyền của các quốc gia Cuốn sách cũng trình bày, phân tích chi tiết về những vấn

đề lý thuyết về phân quyền, Chính phủ phân quyền để chúng ta có thể hiểu được vai trò, chức năng của Chính phủ trong nhà nước phân quyền mạnh

Công trình nghiên cứu của tác giả Masaru Mabuchi về Hợp nhất đơn vị hành

chính cấp xã (Municipal Amalgamation) trong cuốn sách Sự phát triển của Chính quyền địa phương ở Nhật Bản sau chiến tranh (Local Government Development in

Post-war Japan), Edited by Michio Muramatsu, Farrukh Iqbal and Ikuo Kume, Oxford University Press, 7/2/2002 đã phân tích, đánh giá quá trình hợp nhất đơn vị hành chính cấp xã trong lịch sử tổ chức chính quyền địa phương ở Nhật Bản qua các thời kỳ Meiji, Showa và hiện nay, đặc biệt từ những năm 1950-1960, số lượng

xã đã giảm từ 10.443 xuống còn 3.526 xã Qua đó tác giả muốn chứng minh và giải đáp 2 vấn đề: 1) Tại sao việc hợp nhất các đơn vị hành chính cấp xã lại được thực hiện một cách thuận lợi, nhanh chóng và 2) Việc hợp nhất các đơn vị hành chính cấp xã mang lại những hiệu quả gì về kinh tế, xã hội, phân chia quyền lực và thái độ của người dâ khi tham gia bầu cử?

15

Nghiên cứu của tác giả Zoltán Hajdu về Cải cách việc phân chia hành chính

ở Hungary (Reforms of Administrative Division in Hungary) www.raco.cat/index.php/treballsscgeografia/article/viewFile/156567/208460 đã phân tích, đưa ra bức tranh toàn cảnh về những vấn đề lý luận và thực tiễn của hệ thống các đơn vị hành chính ở Hungary và các yếu tố của cải cách phân chia lãnh thổ hành chính bắt đầu xuất hiện từ những năm 1870 cho đến ngày nay Đa số những cải cách về phân chia hành chính đều phụ thuộc vào những thay đổi cấu trúc

về kinh tế, xã hội và chính sách của Chính phủ

Công trình nghiên cứu của Mosneaga Valeriu và Tabirta Valerian, Giáo sư

khoa học chính trị tại Đại học Quốc gia Moldova về Cải cách đơn vị hành chính –

lãnh thổ ở Moldova: Sự khác nhau thế nào giữa những quan tâm chính trị và những nhóm lợi ích ảnh hưởng đến các chính sách công (The territorial – administrative

reform in Moldova : How different political interests and groups influence public policies) Báo cáo nghiên cứu đã giới thiệu khái quát một số thông tin về quá trình cải cách lãnh thổ - hành chính ở Moldova từ 1998 đến 2003, phân tích vai trò của quyền lợi chính trị trong quá trình gây ảnh hưởng đến cải cách và phân tích mô hình tập quyền đối diện với phân quyền

Ngoài ra, một số công trình của các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu ở một

số nước thuộc Liên Xô và Đông Âu cũ đã tập trung nghiên cứu những nội dung liên quan đến quá trình cải cách các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong thời kỳ chuyển đổi Có thể kể tên một số nghiên cứu sau:

Công trình nghiên cứu của Martina Halásková và Renáta Halásková ở Đại

học Ostrava về Cấu trúc lãnh thổ hành chính của các nước Liên minh châu Âu và

những đặc trưng riêng (Administrative Territorial Structure in EU Countries and

their specifics dspace.upce.cz/bitstream/10195/35687/1/ HalaskovaM_AdministrativeTerritorial _SP_FES_2009.pdf) Bài viết tập trung vào việc phân tích về cấu trúc lãnh thổ hành chính của các nước Liên minh châu Âu (EU) và nêu những đặc trưng, qua đó nhấn mạnh mỗi quốc gia phải tôn trọng các yếu tố lãnh thổ của riêng và các điều kiện để phân chia lãnh thổ Mỗi nước thuộc

Báo cáo nghiên cứu của Hiệp hội Quốc gia về chính quyền địa phương ở Đan

Mạch (National Association of Local Authorities in Denmark) về Cải cách lãnh thổ

chính quyền địa phương ở Estonia: Vai trò, tiêu chí, quy trình và các biện pháp hỗ trợ (Local Government Territorial Reform in Estonia – roles, criteria, procedures

and support measures - https://www.siseministeeri um.ee/research-and-analysis/.) Trên cơ sở số liệu thu được từ các cuộc điều tra, khảo sát, báo cáo nghiên cứu đã tập trung phân tích cụ thể về các mô hình cải cách đơn vị hành chính lãnh thổ ở Estonia (tự nguyện hợp nhất, bắt buộc hợp nhất các đơn vị hành chính), việc phân chia vai trò và thẩm quyền của các cơ quan liên quan (Chính phủ, Ủy ban Cải cách lãnh thổ chính quyền địa phương, Ban Thư ký), các tiêu chí để thành lập đơn vị hành chính mới (bao gồm 11 tiêu chí liên quan đến dân số, hạ tầng giao thông, địa

lý, lãnh thổ thống nhất, số lượng dịch vụ cung cấp, sự thống nhất về lịch sử và văn hóa ), quy trình hợp các đơn vị hành chính lãnh thổ, các biện pháp hỗ trợ Trên cơ

sở đó đề xuất một số kiến nghị về các biện pháp cải cách lãnh thổ sẽ triển khai trong thời gian tiếp theo

1.1.2.2 Các công trình trong nước

Việc nghiên cứu về đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam có quan hệ trực tiếp đến công tác quản lý nhà nước về các lĩnh vực tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, tổ chức chính quyền địa phương, quản lý địa giới hành chính Vì vậy, trong thời gian qua, chủ đề này đã được một số nhà khoa học, nhà quản lý quan tâm nghiên cứu Trong phạm vi luận án, xin tổng hợp một vài công trình nghiên cứu tiêu biểu có nội dung liên quan đến đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam Cụ thể như sau:

- Các công trình nghiên cứu liên quan đến phân vạch, quản lý địa giới hành chính, xác lập đơn vị hành chính

17

Trước hết, đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước Cơ sở khoa học và thực tiễn

phân vạch và quản lý địa giới hành chính ở Việt Nam do Ban Tổ chức Cán bộ -

Chính phủ triển khai nghiên cứu và nghiệm thu năm 1996 đã bước đầu tập trung nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn xây dựng các nguyên tắc, tiêu chuẩn, quy trình phân vạch và quản lý địa giới hành chính; trong đó tập trung vào địa giới hành chính các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Kết quả nghiên cứu của đề tài chủ yếu đưa ra quy trình, các bước tiến hành phân vạch địa giới hành chính và xác định nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp hành chính trong việc quản lý địa giới hành chính, giải quyết các tranh chấp đất đai có liên quan đến địa giới của mỗi đơn vị hành chính Có thể nói đề tài này được nghiên cứu trong bối cảnh hơn 20 năm trước và chưa nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệ thống các vấn đề có liên quan đến việc tổ chức đơn vị hành chính cũng như đến việc xây dựng quy hoạch tổng thể

về ổn định và phát triển đơn vị hành chính các cấp trong điều kiện mới của đất nước

và phát triển kinh tế - xã hội, xu hướng đô thị hóa các vùng, miền diễn ra ngày càng nhanh, quy mô ngày càng lớn

Liên quan đến việc xác lập đơn vị hành chính các cấp, Bộ Nội vụ đã triển

khai nghiên cứu đề tài độc lập cấp nhà nước Cơ sở lý luận – thực tiễn của việc xác

lập đơn vị hành chính các cấp, đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước do

ông Trần Hữu Thắng (chủ biên), Hà Nội năm 2011 và nghiên cứu sinh được tham gia nghiên cứu đề tài với tư cách thư ký và thành viên chính của đề tài Đây là một

đề tài nghiên cứu khá cơ bản những vấn đề lý luận và thực tiễn về xác lập đơn vị hành chính các cấp (đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và đô thị) Đề tài

đã tập trung làm rõ một số vấn đề lý luận về đơn vị hành chính (khái niệm, các loại hình, các yếu tố cấu thành, các nhân tố ảnh hưởng đến việc xác lập đơn vị hành chính…); đánh giá thực trạng việc xác lập đơn vị hành chính từ 1945 đến 2010; đề xuất các quan điểm và giải pháp xác lập đơn vị hành chính các cấp Tuy nhiên, đề tài chưa làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về tổ chức đơn vị hành chính nói chung như khái niệm về tổ chức đơn vị hành chính, lý thuyết về tổ chức đơn vị hành chính, nguyên tắc, nội dung tổ chức đơn vị hành chính, chưa chỉ ra được vai trò, tầm quan trọng của việc tổ chức hợp lý đơn vị hành chính đối với việc tổ chức hợp lý chính

18

quyền địa phương, việc xác định cơ chế quản lý và phân công, phân cấp quản lý giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Chưa đưa ra được những giải pháp tổng thể về tổ chức đơn vị hành chính hợp lý, khoa học đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước

Mặc dù vậy, đây là đề tài tạo nhiều luận cứ cho nghiên cứu sinh suốt quá trình nghiên cứu, là nền tảng để nghiên cứu sinh làm rõ thêm những vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng để có những kiến nghị, đề xuất nhằm tổ chức đơn vị hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển Tuy nhiên, nghiên cứu sinh phải có cách nhìn phù hợp với sự phát triển của lịch sử trong khi kế thừa những luận cứ khoa học của đề tài này, qua đó xây dựng các luận cứ rõ ràng hơn về việc tổ chức đơn vị hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển trong thời kỳ công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước

Sách Việt Nam những thay đổi địa danh và địa giới hành chính 1945-2002

của Nguyễn Quang Ân, Nxb Thông tấn, Hà Nội năm 2003 Cuốn sách đã trình bày

những thay đổi về địa danh và địa giới các đơn vị hành chính từ sau khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa năm 1945 đến năm 2002 rất chi tiết và cụ thể theo các văn bản quy phạm pháp luật để người đọc hình dung quá trình thay đổi về địa danh và địa giới các đơn vị hành chính

Sách Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ Việt Nam (Sách tham khảo) của

TS Nguyễn Thị Phượng, Học viện Hành chính (chủ biên), Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2013 Trên cơ sở tham khảo các tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan, đặc biệt cuốn sách đã trích dẫn rất nhiều kết quả nghiên cứu

đề tài độc lập cấp nhà nước Bộ Nội vụ về Cơ sở lý luận và thực tiễn xác lập đơn vị

hành chính các cấp đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước (đã nêu ở trên),

các tác giả đã biên soạn một số nội dung liên quan về nhận thức về tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ, khái quát về tổ chức các đơn vị hành chính trong lịch sử nhà nước phong kiến Việt Nam và của một số quốc gia trên thế giới; đánh giá thực tiễn

tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ ở Việt Nam từ sau năm 1945 đến nay và nêu ra những giải pháp thiết thực nhằm giải quyết những bất cập, hạn chế của cách thức tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ trong thời gian vừa qua; phù hợp với mục tiêu cải

19

cách hành chính, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, phù hợp với những đặc điểm

về tự nhiên, con người của Việt Nam cũng như phù hợp với xu thế của thời đại

Ngoài ra, Ban Tổ chức - Cán bộ chính phủ trước kia (nay là Bộ Nội vụ), trong quá trình thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, do yêu cầu quản lý đó tiến hành một số dự án, đề tài nghiên cứu cấp Bộ liên quan đến một số nội dung của đơn

vị hành chính như: phân loại các đơn vị hành chính mỗi cấp; quan điểm, tiêu chí giải quyết tranh chấp địa giới hành chính, xây dựng hồ sơ quản lý địa giới hành chính Có thể kể ra một số đề tài sau:

Đề tài cấp Bộ Lịch sử nền hành chính quốc gia Việt Nam thời phong kiến,

chủ nhiệm GS Trương Hữu Quýnh, năm 1995 Đề tài đã nghiên cứu quá trình lịch

sử tổ chức hệ thống các đơn vị hành chính ở Việt Nam từ buổi đầu dựng nước đến năm 1945 và bước đầu đề cập đến quá trình tổ chức, phân chia các đơn vị hành chính trong lịch sử các triều đại phong kiến Việt Nam

Đề tài cấp Bộ Nghiên cứu việc chia tách, sáp nhập, lập mới và nâng cấp đơn

vị hành chính cơ sở ở miền núi và vùng dân tộc thiểu số Tây Nguyên, chủ nhiệm

Huỳnh Thanh Bình năm 2004 đã bước đầu nghiên cứu vấn đề tổ chức đơn vị hành chính cấp cơ sở dưới góc độ thực tiễn nhưng ở phạm vi chính quyền cở sở ở một vùng của đất nước, chưa nghiên cứu toàn diện vấn đề tổ chức đơn vị hành chính các cấp trên phạm vi toàn quốc

Đề tài cấp Bộ Cơ sở khoa học của việc tổ chức hệ thống đơn vị hành chính

và phân vạch địa giới hành chính trên địa bàn Hà Nội, chủ nhiệm TS Trần Huy

Sáng, năm 2003

Ngoài ra, vấn đề tổ chức đơn vị hành chính, những ưu điểm và hạn chế của việc chia đơn vị hành chính trong thời gian vừa qua ở những phương diện khác nhau, những đề xuất đổi mới việc tổ chức đơn vị hành chính cũng đã được thể hiện trong một số bài viết, báo cáo tham luận hội thảo của một số nhà nghiên cứu

- Những công trình nghiên cứu (luận án, bài viết) liên quan đến thực trạng tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam, việc hợp nhất và chia tách đơn vị hành chính các cấp, tổ chức đơn vị hành chính gắn với việc tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, chính quyền đô thị

20

Tác giả Nguyễn Ngọc Toán nghiên cứu về vấn đề Tổ chức đơn vị hành chính

lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: Thực trạng và kiến nghị‖

(Luận án thạc sĩ Luật học, TP Hồ Chí Minh năm 2010) đã bước đầu nghiên cứu việc tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trên cơ sở đó chỉ ra những mặt được, những điểm hạn chế, từ đó đề xuất những kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở Việt Nam Tuy nhiên, do giới hạn ở phạm vi nghiên cứu ở một luận văn thạc sĩ luật học nên tác giả mới chỉ hệ thống hóa lý thuyết cơ bản, khái lược về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ, đánh giá những ưu điểm hạn chế của thực trạng tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở Việt Nam để có những kiến nghị chung mà chưa có điều kiện đi sâu nghiên cứu các vấn đề lý luận về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ, quan điểm, nguyên tắc và giải pháp tổng thể về tổ chức đơn vị hành chính nói đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước

Ngoài ra có một số bài viết liên quan đến nội dung trên như:

Bài: Thực trạng và nguyên nhân của việc chia tách đơn vị hành chính ở Việt

Nam trong thời gian qua của PGS.TS Văn Tất Thu, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số

3/2007 Tác giả đã phân tích, làm rõ những ưu điểm, mặt được và những hạn chế, nhược điểm của việc chia tách đơn vị hành chính các cấp; chỉ rõ những nguyên nhân khách quan và chủ quan của thực trạng chia tách đơn vị hành chính ở Việt Nam

Bài: Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức

HĐND huyện, quận, phường) ở nước ta hiện nay của PGS.TS Văn Tất Thu, Tạp chí

Tổ chức nhà nước, số 3/2009 Trong bài viết, tác giả đã phân tích, làm rõ các căn cứ

lý luận để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức HĐND huyện, quận, phường) đó là phân biệt sự khác nhau về chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn; phân tích các lý do không tổ chức HĐND huyện, quận, phường;

Bài: Xác lập đơn vị hành chính – lãnh thổ ở Việt Nam hiện nay‖ của PGS.TS

Nguyễn Minh Phương, Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 10 (242) T5/2013 Bài báo đã phân tích, đánh giá thực trạng điều chỉnh địa giới, chia tách,

21

lập mới đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta trong 15 năm qua; đánh giá khái quát

sự cần thiết và hiệu quả kinh tế - xã hội của việc chia tách, lập mới đơn vị hành chính, trên cơ sở đó đề xuất việc thống nhất và thực hiện đồng bộ các giải pháp để

ổn định các đơn vị hành chính

Bài Một số vấn đề về phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ của GS.TS

Phạm Hồng Thái, Tạp chí Khoa học, Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học 26 (2010) Trên cơ sở nghiên cứu, tác giả đi đến kết luận việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ là một phần của tổ chức nhà nước, tùy thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau: yếu tố lịch sử, truyền thống, sự phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm sự quản lý của nhà nước do đó cần phải được tổ chức dựa trên những căn cứ khoa học và thực tiễn một cách xác đáng và bảo đảm sự ổn định lâu dài

- Những công trình liên quan đến việc đổi mới tổ chức đơn vị hành chính, gắn với quá trình nghiên cứu, thảo luận góp ý sửa đổi Hiến pháp năm 1992

Trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi

bổ sung năm 2001), một số tác giả đã tập trung nghiên cứu về thực trạng tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ theo các quy định của Hiến pháp năm 1992, đánh giá những ưu điểm và hạn chế, trên cơ sở đó đề xuất một số kiến nghị đổi mới việc tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi Bao gồm một

số bài nghiên cứu tiêu biểu sau:

Bài: Sửa đổi Hiến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý của TS

Nguyễn Cửu Việt và PGS.TS Trương Đắc Linh, Tạp chí Khoa học pháp lý số 3/2011 Các tác giả đã đưa ra các đặc điểm chủ yếu của mô hình tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay Mô hình này không chỉ cứng nhắc và khuôn sáo hơn nhiều lần so với các nước khác trên thế giới Trên cơ sở đó, các tác giả đã đề xuất phương hướng, giải pháp đổi mới mô hình tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta (về quan điểm định hướng và mô hình tổng thể cụ thể)

Ngoài ra còn một bài nghiên cứu như: Bài Đơn vị hành chính – kinh tế đặc

biệt ở một số nước và gợi ý cho Việt Nam của Ths Nguyễn Ngọc Toán, Nghiên cứu

lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 15 (247) T8/2013 Tác giả đã giới thiệu kinh

22

nghiệm tổ chức đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở một số nước trên thế giới theo 3 mô hình: khu kinh tế, đặc khu hành chính và khu đặc biệt; nhận xét về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở các nước, qua đó đưa ra những tiền đề và sự cần thiết tổ chức đơn vị hành chính đặc biệt ở Việt Nam và kiến nghị về việc tổ chức đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở nước ta

1.2 ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU XUNG QUANH NỘI DUNG CỦA LUẬN ÁN

1.2.1 Về những những kết quả nghiên cứu đã được làm rõ mà luận án sẽ

kế thừa, tiếp tục phát triển

Thông qua việc hệ thống hóa, phân tích, đánh giá các nghiên cứu trong và ngoài nước về đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hành chính, có thể thấy các công trình nêu trên đã đạt được một số thành công sau mà luận án có thể tham khảo:

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu đã có sự thống nhất chung trong việc

khẳng định việc việc phân chia, tổ chức đơn vị hành chính là một hoạt động quản lý nhà nước quan trọng của bất kỳ quốc gia nào, trên cơ sở đó hình thành, thiết lập tổ chức chính quyền địa phương Việc tổ chức hợp lý và ổn định lâu dài các loại hình đơn vị hành chính có ý nghĩa quan trọng trong việc phát huy tiềm năng, thế mạnh của địa phương; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững ổn định chính trị, an ninh quốc phòng đồng thời phát huy tính tích cực sáng tạo của nhân dân và nâng cao tính tự chủ, tự quản của địa phương

Một số công trình đã bước đầu nghiên cứu, phân tích cơ sở lý luận của việc xác lập các đơn vị hành chính như: nguyên lý tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo phân quyền hay tập quyền, quan niệm về đơn vị hành chính, đơn vị hành chính – lãnh thổ, các loại hình đơn bị hành chính, các yếu tố cấu thành và yếu tố ảnh hưởng đển đơn vị hành chính Nhìn chung, nhiều công trình đã khẳng định việc xác lập đơn vị hành chính phải căn cứ vào các yếu tố cơ bản như quy mô dân số, đất đai, địa lý tự nhiên, lịch sử - truyền thống, yếu tố kinh tế, chính trị

Thứ hai, một số công trình đã đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu quá trình tổ chức

đơn vị hành chính của Việt Nam, việc thay đổi các tên gọi, địa danh qua các thời kỳ

Bên cạnh đó, cũng có nhiều công trình, bài viết nêu những bài học kinh nghiệm tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ ở một số nước trên thế giới như các nước phát triển, các nước đang phát triển và trong khu vực Qua nghiên cứu cho thấy, các đơn vị hành chính ở các nước có mô hình khác nhau, nhưng nhìn chung ổn định, không có sự biến động nhiều như Việt Nam và có xu hướng hợp nhất các đơn

vị hành chính ở cấp xã; việc tổ chức các đơn vị hành chính tuân thủ các quy trình, thủ tục chặt chẽ và có sự tham gia ý kiến của người dân Những công trình nghiên cứu trên đã góp phần làm phong phú kinh nghiệm về tổ chức đơn vị hành chính, làm cơ sở để luận án tham khảo, nghiên cứu vận dụng cho phù hợp với điều kiện và tình hình mới ở nước ta hiện nay

Thứ ba, nhiều công trình đã tập trung phân tích, đánh giá thực trạng việc tổ

chức các đơn vị hành chính từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa năm

1945 đến nay Một số công trình tập trung phân tích, đánh giá về thực trạng chia tách đơn vị hành chính các cấp những năm gần đây Nhìn chung, các công trình nghiên cứu đều thống nhất đánh giá việc tổ chức các đơn vị hành chính ở Việt Nam thời gian vừa qua chưa hợp lý, còn nhiều hạn chế, tồn tại như các đơn vị hành chính thường xuyên biến động, không ổn định, chưa căn cứ vào các nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính, chưa dựa trên các yếu tố cấu thành đơn vị hành chính; đặc biệt việc chia tách thường xuyên các đơn vị hành chính ở cấp huyện và cấp xã có những tác động tiêu cực như tăng tổ chức bộ máy, số người làm việc, ngân sách đầu tư trụ

sở, ảnh hưởng đề truyền thống văn hóa – lịch sử, làm phân tán nguồn lực của đất nước Quy trình, thủ tục thực hiện chia tách còn khá đơn giản, chưa tham khảo ý kiến người dân

24

Thứ tư, trên cơ sở thống nhất về mục đích, ý nghĩa, tầm quan trọng và các

yêu cầu chi phối việc tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam hiện nay như phát triển kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền và cải cách hành chính, hội nhập quốc tế và khu vực, ổn định và phát triển đất nước, một số công trình nghiên cứu đã phân tích bối cảnh, tình hình thực tế và đề xuất các kiến nghị, giải pháp đơn lẻ về tổ chức đơn vị hành chính đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện hiện nay Các giải pháp được nhiều nghiên cứu đề cập là: đổi mới nhận thức về đơn vị hành chính, tổ chức đơn vị hành chính; đa dạng hóa các loại hình đơn vị hành chính; hoàn thiện các quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính; xác lập hệ thống các tiêu chí tổ chức đơn vị hành chính các cấp và đổi mới quy trình, thủ tục trong việc tổ chức đơn vị hành chính các cấp và các điều kiện để bảo đảm tổ chức thực hiện

1.2.2 Những vấn đề còn chưa được được đề cập hoặc chưa được làm sáng

tỏ mà Luận án cần tập trung giải quyết

Thông qua việc tham khảo, phân tích, đánh giá các nghiên cứu trong và ngoài nước cho thấy còn nhiều tồn tại mà tác giả phải tập trung giải quyết trong quá trình nghiên cứu luận án, cụ thể như sau:

Một là, nhiều công trình đã bước đầu nghiên cứu, tìm hiểu về lý thuyết về

phân chia, xác lập đơn vị hành chính – lãnh thổ như quan niệm, các yếu tố cấu thành đơn vị hành chính, các loại hình đơn vị hành chính nhưng chưa nghiên cứu cụ thể, trực tiếp và làm sáng tỏ lý thuyết cơ bản về tổ chức đơn vị hành chính như khái niệm, các loại hình, đặc điểm, vai trò của việc tổ chức đơn vị hành chính trong tổ chức chính quyền địa phương và phát triển kinh tế - xã hội; nguyên tắc và nội dung, các nhân tố ảnh hưởng đến việc tổ chức đơn vị hành chính Các yêu cầu phát triển tác động đến việc tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay Đây là những vấn đề mới, quan trọng, cần nghiên cứu để làm sáng tỏ

Hai là, nhiều công trình đã nghiên cứu, phân tích về thực trạng nhập hay chia

đơn vị hành chính ở Việt Nam thời gian vừa qua, rút ra những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân nhưng chưa phân tích, đánh giá được thực trạng tổ chức đơn vị hành chính (chia nhập, thành lập, điều chỉnh địa giới) ở Việt Nam một cách có hệ thống,

25

toàn diện và dựa trên các căn cứ, số liệu cụ thể, đặc biệt là tác động, ảnh hưởng của việc tổ chức đơn vị hành chính đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

và đất nước; đến quản lý nhà nước

Ba là, nhiều công trình nghiên cứu cũng đã đề xuất một số giải pháp cụ thể

về tổ chức, xác lập đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay nhưng mới chỉ đề cập trên những phương diện cụ thể, còn tản mạn, đơn lẻ, chưa có công trình nghiên cứu nào đưa ra được hệ thống quan điểm và các giải pháp đổi mới tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam một cách đầy đủ, tổng thể từ nâng cao nhận thức, hoàn thiện hệ thống quy định pháp luật; hệ thống tiêu chí; quy trình, thủ tục tổ chức đơn vị hành chính, quy hoạch đơn vị hành chính và các giải pháp khác để tổ chức hợp lý đơn vị hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1

Chương 1 đã tổng quan tình hình nghiên cứu (các công trình của nước ngoài, các công trình trong nước) về tổ chức chính quyền địa phương và đơn vị hành chính, tổ chức đơn vị hành chính Trên cơ sở đó, nghiên cứu sinh đã đánh giá về các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án, nêu bật những kết quả nghiên cứu của các công trình trước đây đã được làm rõ mà luận án sẽ kế thừa, tiếp tục phát triển và những vấn đề còn chưa được được đề cập hoặc chưa được làm sáng tỏ mà Luận án cần tập trung giải quyết

26

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH

2.1 KHÁI NIỆM VÀ CÁC ĐẶC ĐIỂM CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH

2.1.1 Đơn vị hành chính

Thuật ngữ ―đơn vị hành chính” được sử dụng rất phổ biến trong các văn bản

pháp luật, sách báo, các công trình khoa học về luật học, quản lý nhà nước cũng như

trong đời sống hàng ngày Vậy đơn vị hành chính được quan niệm như thế nào?

Theo Từ điển bách khoa Việt Nam: ―Đơn vị hành chính:đơn vị được phân

chia trên lãnh thổ của một quốc gia để quản lý hành chính” [45].Với định nghĩa

này, đơn vị hành chính được hiểu trên hai khía cạnh chủ yếu sau:

Một là, đơn vị hành chính phải là một bộ phận lãnh thổ, được phân chia từ

lãnh thổ của một quốc gia Như vậy, đơn vị hành chính trước hết phải là một đơn vị lãnh thổ, có ranh giới cụ thể, là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia

Hai là, đơn vị hành chính được hình thành là nhằm mục đích thực hiện công

việc quản lý nhà nước Việc phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính là để phục vụ cho việc quản lý (cai trị) của bộ máy nhà nước Có một số đơn

vị lãnh thổ được phân chia nhằm mục đích phát triển kinh tế (như các vùng kinh tế

ở Việt Nam hiện nay) mà không gắn với hoạt động quản lý nhà nước thì không phải

là đơn vị hành chính

Như vậy, đơn vị hành chính tồn tại luôn gắn liền với ranh giới lãnh thổ nhất định và có bộ máy chính quyền để thực thi công tác quản lý hành chính nhà nước Nhà nước thực hiện sự quản lý trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội và phục

vụ nhân dân phải thông qua các đơn vị hành chính Việc tổ chức các đơn vị hành chính đúng đắn, khoa học là tiền đề quan trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản

lý nhà nước và phục vụ người dân

Theo Thuật ngữ hành chính, đơn vị hành chính là thuật ngữ để chỉ ― một bộ

phận lãnh thổ và dân cư trong một quốc gia được Nhà nước phân định theo cấp độ

về phạm vi địa lý với tổ chức chính quyền nhà nước tương ứng được thành lập và hoạt động theo đúng thẩm quyền mà pháp luật quy định để thực hiện quyền lực nhà

27

nước và quản lý mọi mặt của xã hội trên cơ sở quyền làm chủ của nhân dân, phát huy tiềm năng kinh tế - xã hội của từng vùng lãnh thổ và dân cư đó‖ [44]

Từ các quan niệm như đã phân tích trên, có thể hiểu: Đơn vị hành chính là

những đơn vị lãnh thổ có không gian, có ranh giới xác định và có dân cư được phân chia trong một lãnh thổ quốc gia, thiết lập bộ máy chính quyền nhằm mục đích thực hiện công việc quản lý nhà nước, trên cơ sở quyền làm chủ của nhân dân, phát huy tiềm năng kinh tế - xã hội của từng khu vực lãnh thổ và dân cư đó

Tuy nhiên, mỗi đơn vị hành chính đều gắn liền với một bộ phận lãnh thổ nhất định, được xác định bởi địa giới hành chính nhất định Do đó, đồng thời với khái niệm đơn vị hành chính còn có khái niệm ― đơn vị hành chính - lãnh thổ‖ cũng được

sử dụng phổ biến Các đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã, thành phố, thị xã, thị trấn đều là các đơn vị hành chính - lãnh thổ do tính chất lãnh thổ và địa giới hành chính được xác định tương đối rõ

Riêng đối với các đơn vị hành chính đô thị, tùy theo quy mô lớn nhỏ mà còn

được phân chia thành các đơn vị hành chính nội bộ như quận, phường [113] Song

giữa quận, phường ở đô thị với huyện, xã ở nông thôn có những sự khác nhau đáng

kể, xuất phát từ đặc điểm, tính chất của đô thị, cụ thể là:

- Mỗi đô thị (thành phố, thị xã), dù lớn hay nhỏ cũng chỉ là một đơn vị không gian lãnh thổ thống nhất, không thể chia cắt được về mặt địa lý

- Mỗi đô thị là một chỉnh thể thống nhất, gắn kết chặt chẽ với nhau không thể chia cắt được về kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội và cuộc sống, sinh hoạt của người dân không có sự phân biệt theo các đơn vị hành chính nội bộ

- Về dân cư đô thị, nói chung không có sự biệt lập về công việc làm ăn và sinh hoạt theo địa bàn quận, phường, không có những tập quán, truyền thống, văn hóa riêng theo ranh giới các đơn vị hành chính nội bộ mà chỉ có những nét riêng cho từng đô thị mà thôi

Những đặc trưng chủ yếu của đô thị trên đây thể hiện tính tập trung thống nhất cao của mỗi đơn vị hành chính đô thị, với vị trí là một đơn vị hành chính - lãnh thổ thống nhất Do đó, có quan điểm cho rằng, các đơn vị hành chính trong nội bộ

28

đô thị không phải là đơn vị hành chính - lãnh thổ, mà là đơn vị hành chính chỉ có ý nghĩa về mặt quản lý, không có ý nghĩa về mặt lãnh thổ Các quận, phường không phải là những đơn vị kinh tế - xã hội riêng biệt mà chỉ có những quy định riêng về thực hiện công việc quản lý hành chính trên địa bàn [113]

Như vậy, khái niệm đơn vị hành chính đồng nghĩa với khái niệm đơn vị hành

chính – lãnh thổ Tuy nhiên, sự phân biệt này chỉ mang tính tương đối, vì mỗi đơn

vị hành chính (kể cả các đơn vị hành chính nội bộ đô thị) đều gắn với với một phạm

vi không gian lãnh thổ nhất định, có ranh giới cụ thể, được phân vạch bằng các quyết định có tính chất pháp lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Sự phân biệt này chỉ có ý nghĩa đối với việc xác định nội dung, phương thức quản lý nhà nước để phù hợp với đặc điểm, tính chất của mỗi loại hình đơn vị hành chính [113]

Mặt khác, cần khẳng định rằng, không phải tất cả các đơn vị lãnh thổ đều là đơn vị hành chính, nếu không nhằm mục đích thực hiện công việc quản lý hành

chính Chẳng hạn như ở Việt Nam, thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố là những đơn vị

lãnh thổ, có ranh giới tự nhiên xác định, nhưng không phải là các đơn vị hành chính

mà là những đơn vị tự quản của cộng đồng Ngoài ra các vùng lãnh thổ của nước ta

như vùng đồng bằng Bắc bộ, vùng Tây nguyên, theo quy định của Hiến pháp không phải là các đơn vị hành chính mà là các vùng kinh tế, để phục vụ cho việc xây dựng

và quản lý chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế

2.1.2 Các loại hình đơn vị hành chính

Những đơn vị hành chính có cùng các tiêu chí về dân cư, diện tích, đặc điểm, tính chất, đối tượng quản lý được gọi là một loại hình đơn vị hành chính Trên thế giới, các loại hình đơn vị hành chính của mỗi quốc gia không hoàn toàn giống nhau,

mà có những khác biệt nhất định, tuỳ thuộc vào truyền thống, tập quán, điều kiện tự nhiên, đối tượng, phương thức và hiệu quả quản lý nhà nước của mỗi quốc gia, mỗi khu vực lãnh thổ, mỗi châu lục

Ở nhiều nước trên thế giới cũng như ở Việt Nam, căn cứ vào điều kiện tự nhiên, địa bàn và đối tượng quản lý, có thể chia các loại hình đơn vị hành chính thành 3 nhóm: (1) Đơn vị hành chính nông thôn, (2) Đơn vị hành chính đô thị và (3) đơn vị hành chính đặc biệt) Cụ thể như sau: (Xem hình 2.1)

29

Hình 2.1: Các loại hình đơn vị hành chính

2.1.2.1 Đơn vị hành chính nông thôn

a) Tỉnh: là loại hình đơn vị hành chính có những đặc điểm, tính chất riêng,

phản ảnh đặc thù về điều kiện tự nhiên, về kinh tế - xã hội của một địa phương, và

là một bộ phận cấu thành của lãnh thổ quốc gia Đơn vị hành chính tỉnh mang tính

phổ biến, có ở hầu hết các quốc gia trên thế giới

Mỗi đơn vị hành chính tỉnh có sự khác nhau về địa hình, tài nguyên, dân cư,

văn hóa, truyền thống, về quy mô, trình độ phát triển kinh tế - xã hội, về những nét đặc trưng trong đời sống vật chất, văn hóa của người dân Các yếu tố này chi phối trực tiếp việc phân chia địa giới hành chính giữa các tỉnh với nhau và là một trong

những căn cứ chủ yếu để tổ chức đơn vị hành chính tỉnh

Mỗi đơn vị hành chính tỉnh là một đơn vị kinh tế - xã hội, một đơn vị quy hoạch phát triển tổng thể cấp địa phương của mỗi quốc gia, và do đó có thể coi tỉnh

là đơn vị hành chính cơ bản của một quốc gia [113] Với tính cách là đơn vị hành

chính cơ bản, một bộ phận cấu thành lãnh thổ quốc gia, tỉnh cần phải có quy mô

30

tương đối lớn về diện tích tự nhiên và dân số, với những tiềm năng và nguồn lực cần thiết để phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao đời sống vật chất, văn hóa của người dân địa phương

b) Huyện: là một loại hình đơn vị hành chính ở khu vực nông thôn; là đơn vị

hành chính trung gian giữa đơn vị hành chính tỉnh và đơn vị hành chính cơ sở (xã)

Để phục vụ cho công tác quản lý hành chính và giải quyết một số nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công cộng cho người dân mà từng đơn vị hành chính cấp cơ sở (xã)

không giải quyết được, cần thiết phải tổ chức loại hình đơn vị hành chính huyện ở

các khu vực nông thôn Mỗi huyện bao gồm một số xã, và thị trấn, tạo thành một không gian lãnh thổ xác định, có địa giới hành chính xác định Việc hình thành đơn

vị hành chính huyện, với vị trí là cấp trung gian giữa đơn vị hành chính cơ bản (tỉnh) và đơn vị hành chính cấp cơ sở (xã) là cần thiết để thực thi một số nhiệm vụ

cụ thể của quản lý hành chính nhà nước và cung ứng một số dịch vụ công, đáp ứng nhu cầu và lợi ích của người dân trên địa bàn

Sự cần thiết phải tồn tại đơn vị hành chính huyện được lý giải ở chỗ:

- Một là, đơn vị hành chính tỉnh, với vị trí là đơn vị hành chính cơ bản của

một quốc gia, thường có quy mô tương đối lớn nên bộ máy chính quyền tỉnh nói chung còn xa dân, khó có thể thực hiện tốt các nhiệm vụ cụ thể của quản lý nhà nước cung ứng dịch vụ công cho người dân địa phương

- Hai là, đơn vị hành chính xã, với vị trí là đơn vị hành chính cơ sở, thường

có quy mô tương đối nhỏ, bị hạn chế về nguồn lực, tiềm năng Bộ máy hành chính

xã không đủ khả năng và điều kiện giải quyết được tất cả các nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước và cung ứng dịch vụ công trên địa bàn

Với hai lý do trên, có thể thấy rằng sự tồn tại đơn vị hành chính huyện, với vị trí là cấp hành chính trung gian giữa tỉnh và xã là cần thiết để đảm bảo kết quả và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính nhà nước

c) Xã: là đơn vị hành chính cơ sở, cấp gần dân nhất, trực tiếp với dân và cộng đồng Trên thế giới, nói chung đều coi xã là đơn vị hành chính thấp nhất của

mỗi quốc gia, nhưng là cơ sở, nền tảng của hệ thống hành chính nhà nước

31

Xã là một đơn vị hành chính có ranh giới địa lý xác định, có điều kiện tự

nhiên và xã hội tương đối độc lập, có một số tiềm năng và nguồn lực riêng, có một

số đặc trưng riêng về phát triển kinh tế, văn hóa và đời sống dân cư, và do đó xã có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, cũng như trong việc thực hiện các công việc cụ thể của quản lý hành chính nhà nước và cung ứng một số dịch vụ công cho người dân và cộng đồng ở cơ sở

Ở Việt Nam, xã là một đơn vị tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở, theo truyền thống làng xã Đây là nơi các cộng đồng dân cư được gắn kết chặt chẽ với nhau từ lịch sử xa xưa, với những truyền thống, tập quán riêng mang nét đặc trưng riêng có của mỗi cộng đồng, mỗi làng xã Trong lịch sử nước ta, tính tự quản của cộng đồng làng xã rất sâu đậm

Tuy nhiên, cần phân biệt tính chất tự quản của xã với các đơn vị tự quản:

thôn, làng, ấp, bản ở Việt Nam Nếu như thôn, làng ấp, bản là các đơn vị tự quản

của cộng đồng, không có tính chất hành chính nhà nước, thì xã là một đơn vị hành

chính nhà nước ở cơ sở, nhưng lại mang một phần tính chất tự quản ( như phân tích

ở trên) Như vậy xã vừa là một loại hình đơn vị hành chính, vừa là một loại hình đơn vị tự quản của cộng đồng dân cư

2.1.2.2 Đơn vị hành chính đô thị

a) Thành phố (City): là đơn vị hành chính đô thị, nơi có mật độ dân cư đông đúc, sống tập trung và chủ yếu hoạt động trong các lĩnh vực phi nông nghiệp ( công nghiệp, thương mại, du lịch, dịch vụ…), có trình độ phát triển kinh tế - xã hội cao hơn, có kết cấu hạ tâng kỹ thuật - xã hội phát triển, thường là các trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa của mỗi địa phương, mỗi vùng, khu vực lãnh thổ Thành phố được hình thành do quá trình phát triển kinh tế và giao thương giữa các vùng, khu vực lãnh thổ, là kết quả của quá trình đô thị hóa, một xu thế tất yếu của phát triển kinh tế – xã hội ở mỗi địa phương, mỗi khu vực lãnh thổ

Thành phố, dù lớn hay nhỏ, nhưng với đặc điểm, tính chất tập trung, thống nhất cao và tính chỉnh thể (không thể chia cắt được) của nó, đều có vai trò, vị trí là các đơn vị hành chính cấp cơ sở, tức là cấp gần dân nhất, trực tiếp với dân nhất Còn dưới nó, tùy theo quy mô, tính chất cụ thể của từng thành phố mà có thể phân chia