Hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của Huyện Bình Sơn, Tỉnh Quảng Ngãi.

Với mong muốn được vận dụng các kiến thức đã học ở lớp cao học chuyên ngành kinh tế phát triển của Đại học Đà Nẵng, tôi chọn đề tài:“Hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ b

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

ĐỖ THIẾT KHIÊM

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Đà Nẵng - Năm 2011

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

ĐỖ THIẾT KHIÊM

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA

Chuyên ngành: Kinh tế phát triển

Mã số: 60.31.0 5

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: PGS TS LÊ THẾ GIỚI

Đà Nẵng - Năm 2011

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi

Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả

Đỗ Thiết Khiêm

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

Danh mục các bảng

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ ĐẦU TƯ VÀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN 5

1.1 ĐẦU TƯ 5

1.1.1 Khái niệm về đầu tư 5

1.1.2 Nguồn vốn đầu tư 6

1.1.3 Đối tượng đầu tư 7

1.1.4 Đầu tư công 7

1.1.5 Lĩnh vực đầu tư công 8

1.1.6 Nguyên tắc quản lý đầu tư công 8

1.2 VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN 9

1.2.1 Khái niệm 9

1.2.2 Phân loại nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN 10

1.2.3 Đặc điểm của vốn đầu tư XDCB từ NSNN 12

1.2.4 Vai trò của vốn đầu tư XDCB từ NSNN 13

1.3 QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN 17

1.3.1 Khái niệm 17

1.3.2 Nguyên tắc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 18

1.3.3 Trình tự quản lý vốn trong đầu tư XDCB 18

1.3.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 20 1.3.5 Tính tất yếu của việc hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB 23

1.4 NỘI DUNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN 24

1.4.1 Công tác lập và quản lý quy hoạch 24

1.4.2 Về công tác kế hoạch vốn đầu tư 24

1.4.3 Phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 25

1.4.4 Về công tác lập, thẩm định các dự án đầu tư 25

1.4.5 Công tác lập và quản lý dự toán xây dựng công trình 26

1.4.6 Về công tác đấu thầu, chọn thầu và nghiệm thu công trình 26

1.4.7 Công tác thanh toán vốn đầu tư công trình xây dựng 27

1.4.8 Về công tác quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành 28

1.4.9 Thanh tra, kiểm tra quá trình sử dụng vốn đầu tư XDCB 28

1.5 MỘT SỐ KINH NGHIỆM QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN 29

1.5.1 Kinh nghiệm trong nước 29

1.5.2 Kinh nghiệm nước ngoài 31

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 33

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC ĐẦU TƯ VÀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN CỦA HUYỆN BÌNH SƠN GIAI ĐOẠN 2006-2010 34

2.1 ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN, KINH TẾ- XÃ HỘI HUYỆN BÌNH SƠN 34

2.1.1 Đặc điểm tự nhiên 34

2.1.2 Thực trạng phát triển về cơ sở hạ tầng 35

2.1.3 Khái quát tình hình KT-XH huyện Bình Sơn 36

2.2 KẾT QUẢ ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGUỒN VỐN NSNN CỦA HUYỆN BÌNH SƠN GIAI ĐOẠN 2006-2010 38

2.2.1 Thu hút và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn đầu tư khác 38

2.2.2 Tác động đến tốc độ tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế 39

2.2.3 Tác động chuyển dịch cơ cấu lao động và giải quyết việc làm 42

2.2.4 Đầu tư cơ sở hạ tầng phục vụ cho mục tiêu phát triển KT-XH 43

2.3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN CỦA HUYỆN BÌNH SƠN GIAI ĐOẠN 2006 - 2010 46

2.3.1 Những kết quả đạt được 46

2.3.2 Những tồn tại hạn chế 59

2.3.3 Nguyên nhân của những tồn tại hạn chế 71

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 78

CHƯƠNG 3: NHỮNG GIẢI PHÁP CHỦ YẾU HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN CỦA HUYỆN BÌNH SƠN 79

3.1 ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN CSHT CỦA HUYỆN BÌNH SƠN 79

3.1.1 Những lợi thế, hạn chế trong phát triển của huyện Bình Sơn 79

3.1.2 Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của huyện 81

3.1.3 Quan điểm đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng 82

3.1.4 Phương hướng đầu tư có tính đột phá giai đoạn 2011- 2015 82

3.1.5 Nhu cầu vốn đầu tư giai đoạn 2011-2015 83

3.1.6 Xác định những dự án quan trọng, chủ yếu 86

3.2 NHỮNG GIẢI PHÁP CHỦ YẾU HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN CỦA HUYỆN BÌNH SƠN 87

3.2.1 Quản lý chặt chẽ công tác quy hoạch xây dựng 87

3.2.2 Đổi mới công tác kế hoạch hóa vốn đầu tư 88

3.2.3 Nâng cao chất lượng lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư 89

3.2.4 Tăng cường quản lý công tác lựa chọn nhà thầu 91

3.2.5 Tổ chức quản lý thi công xây dựng công trình 92

3.2.6 Quản lý nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào sử dụng 93

3.2.7 Nâng cao chất lượng kiểm soát thanh toán vốn đầu tư 94

3.2.8 Giải pháp về công tác quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành 95

3.2.9 Tăng cường thanh kiểm tra, giám sát cộng đồng và công khai tài chính 97 3.2.10 Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý vốn đầu tư 98

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 99

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 100

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 104 QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (bản sao)

PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CNH, HĐH Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

MỞ ĐẦU

1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

Nguồn vốn NSNN hàng năm dành cho đầu tư XDCB ngày càng tăng, chiếm

tỷ trọng rất lớn trong NSNN và trong nguồn huy động GDP của nền kinh tế quốc dân; là nguồn lực quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế của đất nước Qui mô đầu tư, hiệu quả đầu tư tác động trực tiếp đến sự phát triển bền vững, hiệu quả kinh

tế và đời sống con người

Đầu tư XDCB từ NSNN là một hoạt động đầu tư vô cùng quan trọng, tạo ra

hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ cho sự phát triển KT-XH, là tiền đề cơ bản để thực hiện công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

là một hoạt động quản lý kinh tế đặc thù, phức tạp và luôn luôn biến động nhất là trong điều kiện môi trường pháp lý, các cơ chế chính sách quản lý kinh tế còn chưa hoàn chỉnh thiếu đồng bộ và luôn thay đổi như ở nước ta hiện nay

Bình Sơn là huyện thuộc vùng đồng bằng ven biển, nằm ở phía bắc tỉnh Quảng Ngãi Diện tích tự nhiên 467,57 km2, chiếm 9,07% tổng diện tích tự nhiên của tỉnh Quảng Ngãi Trên lãnh thổ huyện có Khu kinh tế Dung Quất với diện tích

103 km2, chiếm khoảng 22,1% diện tích toàn huyện Huyện có 25 đơn vị hành chính cấp xã, trong đó có 07 xã ven biển, 02 xã miền núi và 01 thị trấn Các tuyến giao thông đồng thời là các trục quan hệ liên vùng chạy qua huyện có: đường sắt thống nhất, quốc lộ 1A, tỉnh lộ 621, 622 và nhiều tuyến giao thông huyện lộ thông suốt khác; các cảng biển Dung Quất, Sa Kỳ và vũng nước sâu Dung Quất gắn với

bờ là vùng đất thuận lợi cho xây dựng Khu kinh tế với diện tích mặt bằng rộng, nằm gần sân bay Chu Lai trong vùng kinh tế trọng điểm miền Trung

Vị trí của huyện đã hội đủ điều kiện và cơ hội giao lưu, tiếp thu các thành tựu khoa học kỹ thuật, thu hút vốn đầu tư cho phát triển các ngành KT-XH, phát triển Khu kinh tế với các công trình trọng điểm như cảng, khu lọc hoá dầu đầu tiên của đất nước trên địa bàn huyện; thúc đẩy nhanh sự nghiệp công nghiệp hoá và hiện đại hoá, điều kiện để hình thành một trọng điểm phát triển ở phía Bắc tỉnh Quảng Ngãi trong tương lai

Song hiện nay so với mặt bằng chung của cả nước, Bình Sơn vẫn là huyện có điểm xuất phát về kinh tế thấp Nguồn vốn ngân sách dành cho đầu tư XDCB rất nhỏ, vốn đầu tư được huy động còn rất hạn hẹp so với nhu cầu Mặt khác, tình trạng thất thoát, lãng phí trong quản lý vốn đầu tư XDCB còn diễn ra khá phổ biến Đây

là vấn đề ngày càng trở nên bức xúc, là điều đáng lo ngại và luôn thu hút sự quan tâm của các cấp, các ngành Đặc biệt trong điều kiện hiện nay, huyện Bình Sơn đang trong tiến trình đẩy nhanh tốc độ công nghiệp hoá - hiện đại hoá, phấn đấu đưa tốc độ tăng trưởng ngày ngày cao và bền vững

Để thực hiện được mục tiêu trên, cùng với tỉnh Quảng Ngãi, huyện Bình Sơn cần tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó giải pháp hoàn thiện công tác quản

lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một nội dung quan trọng, tạo điều kiện thuận lợi

để thúc đẩy phát triển KT-XH của huyện

Với mong muốn được vận dụng các kiến thức đã học ở lớp cao học chuyên

ngành kinh tế phát triển của Đại học Đà Nẵng, tôi chọn đề tài:“Hoàn thiện công tác

quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi” để đi sâu nghiên cứu những vấn đề có liên quan, góp phần vào

việc thực hiện thắng lợi các mục tiêu KT-XH trên địa bàn huyện Bình Sơn

2 MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

Mục đích nghiên cứu của đề tài là góp phần làm rõ những vấn đề lý luận về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN; Phản ánh và đánh giá đúng thực trạng, đề xuất

những giải pháp hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của huyện Bình Sơn

Để đạt được mục đích trên, luận văn tập trung giải quyết những nhiệm vụ chủ yếu sau đây:

- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về đầu tư và quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, kinh nghiệm của một số địa phương trong và ngoài nước

- Phân tích thực trạng về đầu tư và quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của huyện Bình Sơn Từ đó, rút ra nguyên nhân của những hạn chế

- Đề xuất một hệ thống các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của huyện Bình Sơn

3 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Quá trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của huyện Bình Sơn

Do nội dung nguồn vốn đầu tư phát triển từ NSNN của huyện chủ yếu là đầu

tư xây dựng cơ sở hạ tầng, nên luận văn dành sự quan tâm nhiều hơn đến quá trình đầu tư và công tác quản lý vốn trong quy trình đầu tư XDCB từ NSNN của huyện

Bình Sơn

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Thời gian nghiên cứu: từ năm 2006 đến năm 2010

- Theo quy định của Luật NSNN, vốn đầu tư phát triển bao gồm vốn đầu tư

XDCB; vốn hỗ trợ doanh nghiệp nhà nước và các khoản vốn khác theo quy định của pháp luật Thực tế tại Bình Sơn, trong giai đoạn 2006-2010, vốn đầu tư phát triển chủ yếu là đầu tư XDCB Do đó, nội dung luận văn tập trung nghiên cứu quản

lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của huyện Bình Sơn Đồng thời, có tham khảo thêm

một số kinh nghiệm của các địa phương trong nước và nước ngoài

4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Vận dụng lý luận chung về quản lý kinh tế và kinh tế học phát triển, lý luận

về vốn đầu tư XDCB từ NSNN Kế thừa có chọn lọc kết quả các công trình nghiên cứu trước đây, đồng thời sử dụng tổng hợp các phương pháp phân tích tổng hợp, thống kê, so sánh, nguồn số liệu thực tế, kinh nghiệm thực tiễn quản lý rút ra kết luận về những vấn đề được xem xét

5 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ ĐÓNG GÓP CỦA ĐỀ TÀI

Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN nói chung đã được một số nhà khoa học nghiên cứu Tuy nhiên, đề tài quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của huyện Bình Sơn chưa được quan tâm nhiều Nhìn chung, chưa có tác phẩm luận giải một cách đầy đủ và có hệ thống quá trình quản lý, đề xuất các giải pháp mang tính khoa học nhằm hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN dành riêng cho huyện Bình Sơn Vì vậy, có thể xem đề tài này là nghiên cứu đầu tiên của tác giả với mong muốn đóng góp một phần nhỏ vào công tác quản lý ngân sách của huyện nhà

Luận văn hệ thống hoá cơ sở lý luận về đầu tư và quản lý vốn đầu tư, phân tích thực trạng và đề xuất được các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của huyện Bình Sơn Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo, ứng dụng thực tiễn trong lĩnh vực quản lý vốn đầu tư của một đơn vị hành chính cấp huyện Đồng thời giúp các nhà quản lý và hoạch định các chính sách về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước ngày càng được thống nhất, đồng bộ và chặt chẽ

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ ĐẦU TƯ

VÀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN

1.1 ĐẦU TƯ

1.1.1 Khái niệm về đầu tư

"Đầu tư là đem một khoản tiền đã tích lũy được của cá nhân, của tập thể,

của Nhà nước, sử dụng vào một việc nhất định để sau đó thu lại một khoản tiền lớn hơn." [4, tr.13]

Như vậy có thể nói đầu tư là việc sử dụng tiền của nhằm mục đích sinh lời, tính sinh lời là đặc trưng cơ bản, đặc trưng hàng đầu của đầu tư Không thể coi là đầu tư, nếu việc sử dụng tiền của không nhằm mục đích thu lại một khoản có giá trị lớn hơn khoản đã bỏ ra ban đầu

Trong nền kinh tế thị trường, nền sản xuất hàng hóa, thực chất đầu tư là sự

bỏ vốn (tư bản) dài hạn vào hoạt động kinh doanh nhằm mục đích kiếm lời Hoạt động sản xuất kinh doanh gồm nhiều lĩnh vực như: đầu tư dài hạn vào lĩnh vực khai thác, chế biến, kinh doanh dịch vụ Đầu tư vào sản xuất kinh doanh, hoạt động dịch vụ nhằm thu hồi vốn nhanh, thu được nhiều lợi nhuận đối với nhà đầu tư, đồng thời mang lại lợi ích kinh tế - xã hội cho đất nước

Khi đầu tư vào một quá trình sản xuất kinh doanh thì tính sinh lời dễ nhận thấy, trong một số trường hợp thì tính sinh lời không thể nhận thấy được một cách

dễ dàng Vì vậy, khái niệm về đầu tư cần xác định một cách chung hơn như sau:

"Đầu tư là việc sử dụng vốn vào quá trình tái sản xuất xã hội nhằm tạo ra

tiềm lực lớn hơn" [4, tr.14] Vốn đầu tư là phần tích lũy xã hội của các cơ sở sản

xuất, kinh doanh, dịch vụ, là tiền tiết kiệm của dân cư và vốn huy động của các nguồn khác được đưa vào quá trình sản xuất xã hội Trong nền kinh tế thị trường, khái niệm vốn được mở rộng, nên đầu tư hiểu theo nghĩa chung nhất, rộng nhất là quá trình sử dụng các nguồn lực, nhằm đạt được mục tiêu nhất định trong một thời gian xác định

1.1.2 Nguồn vốn đầu tư

Xét trên tổng thể nền kinh tế thì nguồn vốn đầu tư bao gồm: nguồn tiết kiệm trong nước và nguồn từ nước ngoài đưa vào Cũng có thể chia vốn đầu tư làm 2 loại

là đầu tư của khu vực doanh nghiệp và cá nhân (khu vực tư) và đầu tư của khu vực nhà nước (khu vực công)

- Nguồn vốn đầu tư của khu vực tư: Nguồn đầu tư của khu vực tư (Ip) được

hình thành từ tiết kiệm của khu vực doanh nghiệp và của cá nhân (Sp) và nguồn vốn của nước ngoài đổ vào khu vực này (Fp): Ip = Sp + Fp

Trong đó: Ypd là thu nhập khả dụng;

Cp là tiêu dùng cá nhân và hộ gia đình

Nguồn tiết kiệm của khu vực doanh nghiệp và cá nhân thường là nguồn chủ yếu trong nền kinh tế Nguồn vốn của nước ngoài đổ vào khu vực tư thường ở các dạng như đầu tư trực tiếp (FDI) và các khoản nợ

- Nguồn vốn đầu tư của khu vực công: tức nguồn đầu tư của nhà nước (Ig)

được xác định theo công thức sau: Ig = (T - Cg) + Fg

Trong đó:

+ T là các khoản thu của khu vực nhà nước;

+ Cg là các khoản chi tiêu của khu vực nhà nước không kể chi đầu tư;

+ Fg là các khoản viện trợ và vay nợ nước ngoài vào khu vực nhà nước

Từ đẳng thức trên, ta thấy đầu tư của khu vực nhà nước được đảm bảo bởi:

Thứ nhất, khả năng huy động vốn của Nhà nước từ khu vực doanh nghiệp, cá

nhân và các tổ chức tài chính trung gian bằng việc phát hành trái phiếu, kỳ phiếu

Thứ hai là tiết kiệm của khu vực nhà nước, bằng các khoản thu về NSNN trừ

cho các khoản chi thường xuyên Trong trường hợp các nước kém phát triển thì khoản tiết kiệm này rất khiêm tốn, không đủ đáp ứng nguồn vốn đầu tư lớn cho phát triển, nhất là vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng

Thứ ba là nguồn vốn giúp đỡ từ nước ngoài có vai trò khá quan trọng đối với

các nước kém phát triển, các nguồn vốn này thường dưới dạng viện trợ hoặc vay nợ

1.1.3 Đối tượng đầu tư

Trong nền kinh tế, tư bản tồn tại dưới nhiều hình thức và do đó cũng có nhiều loại đầu tư Có các loại đầu tư chính sau:

- Đầu tư vào tài sản cố định: là đầu tư vào nhà, xưởng, máy móc, thiết bị,

phương tiện vận tải…

Đây là dạng đầu tư nhằm nâng cao năng lực sản xuất và có ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hay thấp của nền kinh tế

- Đầu tư vào tài sản lưu động: tài sản lưu động là những nguyên vật liệu thô,

bán thành phẩm được sử dụng hết sau mỗi quá trình sản xuất hoặc là thành phẩm được đơn vị đó sản xuất ra mà chưa đem đi tiêu thụ hết Như vậy, lượng đầu tư vào loại tài sản này chính là sự thay đổi về khối lượng của các hàng hóa này trong một thời gian nhất định; và khi đó, đơn vị sản xuất kinh doanh nhằm tiết kiệm chi phí sản xuất bằng cách: (1) đầu tiên để tiết kiệm thời gian và chi phí quản lý, giao tiếp

và phân phối; (2) đồng thời nhằm đảm bảo vật tư sản xuất luôn có sẵn khi cần Xét trên tổng thể nền kinh tế, có một dạng đầu tư vào các tài sản cố định rất

quan trọng, đó là đầu tư vào cơ sở hạ tầng, phần lớn do nhà nước đảm nhận Tuy

nhiên, trong nền kinh tế nhiều thành phần thì khu vực tư nhân và khu vực nước ngoài cũng tham gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng bằng các hình thức thích hợp (như BOT, BTO, BT,…) Đặc điểm của đầu tư vào các loại hàng hóa công là nhu cầu vốn lớn, thời gian thu hồi vốn lâu nên thường do nhà nước đảm trách

1.1.4 Đầu tư công

Đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn vào các hoạt động KT-XH để mong nhận được lợi ích kinh tế hoặc lợi ích xã hội lớn hơn trong tương lai Nếu phân theo nguồn vốn, đầu tư trong nước gồm có đầu tư công và đầu tư tư nhân; phân theo lĩnh vực có đầu tư tài chính, đầu tư thương mại, đầu tư phát triển Trong đó, đầu tư công tập trung chủ yếu vào đầu tư phát triển vì đầu tư phát triển nhằm tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, làm tăng tiềm lực sản xuất và mọi hoạt động xã hội khác

Theo dự thảo Luật Đầu tư công thì “Đầu tư công là việc sử dụng vốn Nhà

nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội

không có khả năng hoàn vốn trực tiếp" [1] Hay nói cách khác,đầu tư công được hiểu là việc sử dung vốn NSNN để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh (không nhằm mục đích thu lợi nhuận từ việc khai thác, sử dụng dự án đầu tư), trong đó có các dự án không có khả năng thu hồi vốn, thu hồi toàn bộ hoặc một phần vốn

Vốn Nhà nước quy định trong đầu tư công bao gồm vốn NSNN chi ĐTPT theo quy định của Luật NSNN; vốn được huy động từ quỹ đất và nguồn tài nguyên của các địa phương; các nguồn ngoài cân đối ngân sách có trên tài khoản NSNN gồm cả vốn vay ODA trong cân đối ngân sách để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư; vốn huy động của Nhà nước từ trái phiếu chính phủ, trái phiếu của chính quyền địa phương, công trái quốc gia và các nguồn vốn khác của Nhà nước

1.1.5 Lĩnh vực đầu tư công

Đối tượng sử dụng NSNN trong đầu tư công rất đa dạng, bao gồm:

- Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác

- Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp

- Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn Nhà nước theo quy định của pháp luật

- Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư khác theo quyết định của Chính phủ

1.1.6 Nguyên tắc quản lý đầu tư công

- Thực hiện theo chương trình, dự án; phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển, phù hợp kế hoạch đầu tư công được duyệt

- Đầu tư đúng mục tiêu, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng, tiết kiệm và có hiệu quả; dự án đầu tư phải đảm bảo cân đối đủ vốn trước khi quyết định đầu tư

- Bảo đảm tính công khai, minh bạch theo quy định, phù hợp yêu cầu cải cách hành chính và tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước

- Thống nhất quản lý nhà nước, được phân cấp phù hợp với phân cấp quản lý theo quy định của pháp luật về NSNN và quản lý, sử dụng tài sản công

- Phân định rõ quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân có liên quan đến các hoạt động đầu tư công

- Nhà nước khuyến khích và tạo điều kiện để các tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc góp vốn cùng nhà nước đầu tư vào các dự án công; khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn để nhận quyền kinh doanh, khai thác thu lợi các dự án đầu tư công khi có điều kiện

Chính phủ quy định chi tiết về việc nhận quyền kinh doanh, khai thác thu lợi các dự án đầu tư công khi có điều kiện

1.2 VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN

1.2.1 Khái niệm

- Vốn đầu tư là khái niệm bao gồm: các nguồn lực về tài chính, nguồn tài

nguyên, chất xám của chủ thể kinh tế và được đưa vào trong hoạt động đầu tư, chủ thể kinh tế ở đây có thể là các cá nhân, doanh nghiệp, ngành hay một quốc gia Hay nói cách khác vốn đầu tư là giá trị tài sản xã hội được sử dụng nhằm mang lại hiệu quả trong tương lai

Nội dung của vốn đầu tư bao gồm:

Thứ nhất: Chi phí mua sắm các tài sản cố định gồm: máy móc thiết bị, đất

đai, nhà xưởng, bí quyết công nghệ

Thứ hai: chi phí mua sắm các tài sản lưu động và dự trữ tiền mặt để thanh

toán hay trả lương (hay còn gọi là vốn lưu động)

Thứ ba: các chi phí cho quá trình chuẩn bị đầu tư như chi phí dùng để khảo

sát, lập dự án, làm các thủ tục cấp phép; chi phí cho quá trình thực hiện đầu tư Hoạt động đầu tư XDCB thực hiện bằng nhiều nguồn vốn: vốn đầu tư của Nhà nước, vốn đầu tư của doanh nghiệp, vốn đầu tư của tư nhân, vốn đầu tư của nước ngoài Trong đó nguồn vốn từ NSNN có vai trò và ý nghĩa hết sức quan trọng

Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là việc sử dụng một phần vốn tiền tệ đã tập trung

vào NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng KT-XH, phát triển sản xuất nhằm thực hiện mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế

Căn cứ vào khoản mục chi phí, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được cấu thành:

- Vốn xây lắp: Vốn dùng để chi phí xây dựng các công trình, hạng mục công

trình, chi phí phá và tháo dỡ các vật kiến trúc cũ, chi phí san lấp mặt bằng xây dựng, chi phí xây dựng công trình tạm, công trình phụ trợ phục vụ thi công, nhà tạm tại hiện trường để ở và điều hành thi công

- Vốn thiết bị: Vốn dùng để chi phí mua sắm thiết bị công nghệ, chi phí đào

tạo và chuyển giao công nghệ (nếu có), chi phí lắp đặt, thí nghiệm, hiệu chỉnh, chi phí vận chuyển, bảo hiểm, thuế và các loại phí liên quan khác

- Vốn khác: Vốn dùng cho các chi phí quản lý dự án, chi phí tư vấn đầu tư

xây dựng và chi phí khác, bao gồm:

+ Chi phí quản lý dự án: Là các chi phí cần thiết để chủ đầu tư tổ chức thực hiện công việc quản lý dự án từ khi lập dự án đến khi hoàn thành nghiệm thu bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng

+ Chi phí tư vấn đầu tư xây dựng: Là các khoản chi phí có liên quan nhưng không trực tiếp tạo nên hình khối của công trình, như: chi phí tư vấn khảo sát, thiết

kế, giám sát xây dựng, tư vấn thẩm tra và các chi phí tư vấn đầu tư xây dựng khác + Chi phí khác: Là vốn lưu động trong thời gian sản xuất thử và sản xuất không ổn định đối với các dự án đầu tư xây dựng nhằm mục đích kinh doanh, lãi vay trong thời gian xây dựng và các chi phí cần thiết khác

1.2.2 Phân loại nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Theo cấp ngân sách, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gồm nguồn vốn đầu tư từ

ngân sách Trung ương và nguồn vốn đầu tư từ ngân sách địa phương

Nguồn vốn đầu tư từ ngân sách Trung ương do các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp, các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước quản lý và tổ chức thực hiện; nguồn vốn này chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng số vốn đầu tư từ NSNN

Nguồn vốn đầu tư từ ngân sách địa phương thuộc NSNN do các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quản lý (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh), do các quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh quản lý (ngân sách cấp huyện) và do các xã, phường, thị trấn quản lý (ngân sách cấp xã) Nguồn vốn này chiếm gần một nửa tổng vốn đầu tư từ NSNN hàng năm của cả nước

Theo tính chất kết hợp nguồn vốn, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gồm nguồn

ngân sách tập trung và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư

Vốn đầu tư từ nguồn ngân sách tập trung là vốn đầu tư cho các dự án bằng nguồn vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN do các cơ quan Trung ương và địa phương chịu trách nhiệm quản lý

Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư là loại vốn NSNN thuộc nhiệm vụ chi thường xuyên cho các hoạt động sự nghiệp mang tính chất đầu tư như duy tu, bảo dưỡng, sửa chữa các công trình giao thông, nông nghiệp, thủy lợi, ngư nghiệp, lâm nghiệp và các Chương trình quốc gia, dự án Nhà nước

Theo nguồn vốn, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được chia thành vốn có nguồn

gốc trong nước và vốn có nguồn gốc ngước ngoài

Vốn đầu tư từ NSNN có nguồn gốc trong nước: là loại vốn NSNN nhưng dành để chi cho đầu tư phát triển, chủ yếu để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu

hạ tầng KT-XH không có khả năng thu hồi vốn, chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước và các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật Ngoài ra, trong nhiều trường hợp, nguồn vốn này được hình thành từ vốn vay trong dân cư và vay các tổ chức trong nước Nguồn hình thành của loại vốn này

là từ thuế và các nguồn thu khác của Nhà nước như cho thuê tài sản,

Vốn đầu tư từ NSNN có nguồn gốc từ vốn ngoài nước: cũng là vốn NSNN nhưng chủ yếu là vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA) Đây là nguồn tài chính

do các cơ quan chính thức của Chính phủ hoặc của các tổ chức quốc tế viện trợ cho các nước đang phát triển theo hai phương thức: viện trợ không hoàn lại và viện trợ

có hoàn lại (tín dụng ưu đãi) Tuy nhiên trong một số trường hợp, nguồn vốn vay này được hình thành từ việc vay thương mại, thuê mua tài chính

1.2.3 Đặc điểm của vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Là một loại vốn đầu tư nên nó có các điểm giống với nguồn vốn đầu tư thông thường, ngoài ra vốn đầu tư XDCB từ NSNN còn có những đặc điểm khác như sau:

- Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là khoản chi gắn liền với định hướng phát triển

KT-XH của đất nước, của địa phương theo từng thời kỳ

Nguồn vốn NSNN phải bảo đảm các hoạt động của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực Nhưng do nguồn lực NSNN có hạn, buộc Nhà nước phải lựa chọn mục tiêu, tập trung nguồn tài chính vào chiến lược, định hướng phát triển KT-XH, để giải quyết những vấn đề lớn của đất nước, của địa phương trong từng thời kỳ cụ thể

- Việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với quyền lực của Nhà nước

Vì chủ sở hữu nguồn vốn là Nhà nước, do đó vốn đầu tư XDCB từ NSNN

được Nhà nước quản lý và điều hành sử dụng theo quy định của Luật NSNN, cũng như tuân thủ theo các quy định của pháp luật về quản lý đầu tư, quản lý chi phí các công trình, các dự án Vốn đầu tư được quản lý, cấp phát dưới hình thức các chương trình, dự án trong tất cả các khâu đến khi hoàn thành và bàn giao công trình

để đưa vào sử dụng

- Các tiêu chí đánh giá của vốn đầu tư XDCB từ NSNN được xem xét trên tầm vĩ mô các kết quả về kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng dựa trên cơ sở hoàn thành các mục tiêu ĐTPT từ NSNN

Khác với vốn kinh doanh của doanh nghiệp (là loại vốn được sử dụng với mục đích sinh lợi, và có quá trình hoạt động vì lợi nhuận) vốn đầu tư XDCB từ NSNN về cơ bản không vì mục tiêu lợi nhuận mà được sử dụng vì mục đích chung của đông đảo mọi người, lợi ích lâu dài cho một ngành, địa phương và cả nền kinh

tế Đây là một đặc điểm quan trọng, góp phần giải quyết việc sử dụng vốn đầu tư để lựa chọn hình thức đầu tư sao cho mang lại lợi ích KT-XH cao nhất

- Vốn đầu tư XDCB từ NSNN chủ yếu ĐTXD các công trình kết cấu hạ tầng KT-XH không có khả năng thu hồi vốn Chính vì vậy, vốn đầu tư XDCB từ NSNN

là các khoản chi không hoàn trả trực tiếp Đặc điểm này, giúp phân biệt với các khoản tín dụng đầu tư, vốn đầu tư của doanh nghiệp, tư nhân

- Vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với hoạt động đầu tư và xây dựng, chính

vì thế vốn đầu tư XDCB cũng có đặc điểm quy mô quản lý lớn, thời gian quản lý dài, tính rủi ro cao, sản phẩm đầu tư đơn chiếc, phụ thuộc đặc điểm, tình hình KT-

XH, điều kiện địa hình, địa chất, thời tiết khí hậu của từng địa phương

1.2.4 Vai trò của vốn đầu tư XDCB từ NSNN

- Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là công cụ để nhà nước tác động đến tổng cung, tổng cầu và tác động hai mặt đến sự ổn định của nền kinh tế

+ Về mặt cầu: Đối với tổng cầu, tác động của đầu tư là ngắn hạn Trong ngắn

hạn, khi tổng cung chưa kịp thay đổi, sự tăng lên của vốn đầu tư XDCB làm cho tổng cầu tăng, kéo sản lượng cân bằng tăng và giá cả các yếu tố đầu vào tăng

+ Về mặt cung: Khi thành quả của vốn đầu tư XDCB phát huy tác dụng,

năng lực mới đi vào hoạt động làm tăng tổng cung trong dài hạn, sản lượng tiềm năng cũng tăng, giá cả sản phẩm giảm và tiêu dùng tăng lên Tăng tiêu dùng đến lượt mình lại tiếp tục kích thích sản xuất phát triển hơn nữa Sản xuất phát triển là nguồn gốc cơ bản để tăng tích luỹ, phát triển KT-XH, tăng thu nhập cho người lao động, nâng cao đời sống người dân

+ Do tác động không đồng thời về mặt thời gian của đầu tư đối với tổng cầu

và tổng cung, nên một sự thay đổi của đầu tư đều cùng một lúc vừa là yếu tố duy trì

sự ổn định, vừa là yếu tố phá vỡ sự ổn định của nền kinh tế

- Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tác động đến tốc độ tăng trưởng và phát triển kinh tế

Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò to lớn đối với quá trình phát triển

KT-XH của mỗi quốc gia Sự gia tăng nguồn vốn, phân bổ và sử dụng có hiệu quả sẽ tác động rất lớn đến tăng trưởng kinh tế Để xem xét tác động của vốn đầu tư đối với tăng trưởng kinh tế có thể sử dụng mô hình Harrod- Domar, với các giả định:

+ Nền kinh tế luôn cân bằng ở dưới sản lượng tiềm năng Để có thể huy động được các nguồn lực dư thừa cần phải đầu tư để mở rộng quy mô sản xuất

+ Công nghệ không đổi, sự kết hợp giữa vốn và lao động được thực hiện theo

một hệ số cố định Hệ số ICOR (Incremental Capital Output Ratio) phản ánh kết

quả đầu tư, là nhu cầu vốn đầu tư phát triển toàn xã hội để tăng thêm một đồng GDP

ICOR = Iv(%)

Ig(%)Iv: Tỷ lệ vốn đầu tư so với tổng sản phẩm trong nước

Ig: Tốc độ tăng tổng sản phẩm trong nước

Theo phương pháp này, để tăng thêm 1% tổng sản phẩm trong nước, phải tăng tỷ lệ vốn đầu tư so với GDP là bao nhiêu % Kết quả nghiên cứu của các nhà kinh tế cho thấy, muốn giữ tốc độ tăng trưởng ở mức trung bình thì tỷ lệ đầu tư phải đạt được từ 15-20% so với GDP tuỳ thuộc vào ICOR của mỗi nước Ở các nước phát triển, ICOR thường lớn từ 5-7 do thừa vốn, thiếu lao động, sử dụng nhiều vốn

để thay thế cho lao động, do sử dụng công nghệ hiện đại, giá cao Còn ở các nước chậm phát triển, ICOR thấp từ 2-3 do thiếu vốn, thừa lao động, nên phải sử dụng lao động để thay thế cho vốn do sử dụng công nghệ kém hiện đại, giá rẻ Chỉ tiêu ICOR phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế và cơ chế chính sách của mỗi nước

- Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là công cụ thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu của nền kinh tế

Từ kinh nghiệm của các nước trên thế giới, con đường tất yếu có thể tăng trưởng với tốc độ mong muốn từ 9-10% là tăng cường đầu tư nhằm tạo ra sự phát triển ở khu vực công nghiệp và dịch vụ Đối với các ngành nông, lâm, ngư nghiệp

do những hạn chế về đất đai và khả năng sinh học, để đạt được tốc độ 5-6% là rất khó khăn Như vậy, chính đầu tư quyết định quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế với tốc độ tăng trưởng nhanh ở các quốc gia Ngoài ra, đầu tư có tác dụng giải quyết những mất cân đối về phát triển giữa các vùng lãnh thổ, đưa những vùng kém phát triển thoát khỏi tình trạng đói nghèo, phát huy tối đa những lợi thế so sánh về tài

nguyên, địa thế, kinh tế, chính trị của những vùng có khả năng phát triển nhanh hơn, làm bàn đạp thúc đẩy những vùng khác cùng phát triển

- Vốn đầu tư XDCB từ NSNN tăng cường tiềm lực khoa học công nghệ

Đầu tư là điều kiện tiên quyết của sự phát triển và tăng cường khả năng công nghệ của nước ta hiện nay Theo đánh giá của các chuyên gia, trình độ công nghệ của Việt Nam lạc hậu nhiều so với thế giới và khu vực Với thực trạng đó, quá trình CNH, HĐH đất nước sẽ gặp khó khăn nếu không đề ra chiến lược ĐTPT công nghệ nhanh và vững chắc Hai con đường cơ bản để đạt được công nghệ là tự nghiên cứu phát minh và nhập công nghệ từ nước ngoài Dù nghiên cứu phát minh hay nhập từ nước ngoài cũng cần phải có vốn đầu tư Mọi phương án đổi mới công nghệ không gắn với vốn đầu tư sẽ là những phương án không khả thi

- Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN góp phần phát triển con người và giải quyết các vấn đề xã hội

Theo các nhà kinh tế thì chi đầu tư cho giáo dục cũng là một dạng đầu tư - đầu tư vốn con người Garry Becker- người nhận giải thưởng Nobel kinh tế năm

1992 khẳng định: "Không có đầu tư nào mang lại nguồn lợi lớn như đầu tư vào

nguồn nhân lực, đặc biệt là đầu tư cho giáo dục" [23] Đầu tư cho giáo dục cũng

nhằm tăng cường năng lực sản xuất cho tương lai của nền kinh tế, vì khi con người được trang bị kiến thức tốt hơn thì sẽ làm việc hiệu quả hơn, năng suất sẽ cao hơn Đồng thời, đầu tư tạo ra tăng trưởng kinh tế và bản thân tăng trưởng kinh tế tác động trực tiếp đến việc góp phần giải quyết có hiệu quả các vấn đề xã hội như tạo việc làm, xoá đói giảm nghèo, giảm khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dân

cư, thực hiện đền ơn đáp nghĩa, bảo hiểm xã hội và các hoạt động từ thiện khác Khi đã giải quyết tốt các vấn đề xã hội, đến lượt nó lại là động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo ra sự phát triển bền vững trong tương lai

- Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tạo tiền đề và điều kiện để thu hút và sử dụng các nguồn vốn đầu tư khác

Đầu tư XDCB từ NSNN còn có một tác động rất quan trọng là thúc đẩy đầu

tư tư nhân vì việc cải thiện cơ sở hạ tầng cũng như dịch vụ công cộng sẽ tạo ra môi

trường thuận lợi, dễ dàng hơn cho đầu tư tư nhân, làm giảm đáng kể chi phí đầu tư và do vậy làm cho nhiều dự án đầu tư tư nhân trở nên khả thi hơn

Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nước trực tiếp tác động đến các quá trình KT-XH, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước Vốn đầu tư XDCB từ NSNN được coi là "vốn mồi" để thu hút các nguồn lực trong và ngoài nước ĐTPT trên tất cả các lĩnh vực, là hạt nhân thúc đẩy xã hội hoá đầu tư, thực hiện CNH, HĐH đất nước

Khi nghiên cứu về "tác động của việc phát triển kết cấu hạ tầng đối với giảm

nghèo ở Việt Nam" [24], tác giả Phạm Thị Tuý (2006) đã phát hiện ra sáu tác động

quan trọng sau đây:

- Kết cấu hạ tầng phát triển mở ra khả năng thu hút các luồng vốn đầu tư đa dạng cho phát triển KT-XH;

- Kết cấu hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại là điều kiện để phát triển các vùng kinh tế động lực, các vùng trọng điểm và từ đó tạo ra các tác động lan tỏa lôi kéo các vùng liền kề phát triển;

- Kết cấu hạ tầng phát triển trực tiếp tác động đến các vùng nghèo, hộ nghèo thông qua việc cải thiện hạ tầng mà nâng cao điều kiện sống của hộ;

- Phát triển kết cấu hạ tầng thực sự có ích với người nghèo và góp phần vào việc giữ gìn môi trường;

- Đầu tư cho kết cấu hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông nông thôn, đem đến tác động cao nhất đối với giảm nghèo;

- Phát triển kết cấu hạ tầng tạo điều kiện nâng cao trình độ kiến thức và cải thiện tình trạng sức khỏe cho người dân, góp phần giảm thiểu bất bình đẳng về mặt

xã hội cho người nghèo

Tóm lại, Vốn đầu tư XDCB từ NSNN chủ yếu ĐTXD các công trình kết cấu

hạ tầng KT-XH không có khả năng thu hồi vốn, kết cấu hạ tầng lại đóng vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển KT-XH của một quốc gia Hệ thống kết cấu hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại sẽ tạo động lực cho sự phát triển, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh, bền vững và góp phần giải quyết các vấn đề xã hội

1.3 QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN

1.3.1 Khái niệm

Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh

bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động XDCB của con người; do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện; nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu vốn Nhà nước trong các dự án đầu tư; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc

sử dụng vốn Nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí NSNN [13]

Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một phần trong tổng chi của NSNN, nhà nước

là chủ sở hữu vốn Do vậy, nhà nước có thẩm quyền quản lý và kiểm soát việc sử dụng nguồn vốn này vì những lý do sau đây:

Thứ nhất, theo Luật NSNN (2002) quy định: “Mọi tài sản đuợc đầu tư, mua sắm từ nguồn ngân sách nhà nước và tài sản khác của Nhà nước phải được quản lý chặt chẽ theo đúng chế độ quy định” [3, tr.9] Vì vậy, vốn đầu tư XDCB từ NSNN

phải thực hiện theo đúng nguyên tắc, quy định của pháp luật hiện hành

Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là khoản chi rất lớn, thường chiếm gần

30% tổng chi NSNN bao quát hầu hết các ngành, lĩnh vực KT-XH với những khác biệt khá lớn Điều đó cho thấy tính chất phức tạp trong công tác kiểm soát thanh toán cho các đối tượng sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Thứ ba, vốn đầu tư XDCB bao quát nhiều dự án, công trình Hàng năm, cả

nước có hơn 20.000 dự án, công trình, trong đó có khoảng 4.000 dự án, công trình do ngân sách Trung ương đầu tư

Thứ tư, vốn đầu tư XDCB từ NSNN đuợc phân chia thành nhiều nguồn khác

nhau, rất đa dạng, gồm vốn trong nước, vốn ngoài nước Trong đó được chia ra vốn XDCB tập trung, vốn chương trình mục tiêu, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư,

Thứ năm, Việc quản lý vốn đầu tư phải được thực hiện thống nhất, có sự phân

công trách nhiệm và quyền hạn rõ ràng Đối với các cơ quan tổng hợp nhà nước như

Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng… tuỳ theo chức năng nhiêm vụ

được Nhà nước giao mà thực hiện việc nghiên cứu ban hành cơ chế chính sách, quy phạm quy chuẩn xây dựng, đơn giá định mức, tiêu chuẩn kinh tế - kỹ thuật xây dựng thuộc lĩnh vực quản lý để thực hiện thống nhất trong cả nước

Đối với các Bộ quản lý chuyên ngành nghiên cứu ban hành cơ chế, chính sách, định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá theo từng chuyên ngành Các Bộ, ngành khác và chính quyền địa phương, theo chức năng nhiệm vụ được Nhà nước giao mà thực hiện việc quản lý đầu tư XDCB thuộc phạm vi mình đảm nhận, như thẩm quyền phê duyệt quyết định đầu tư, duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán, dự toán, phê duyệt kế hoạch đấu thầu, kết quả đấu thầu, phê duyệt quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành

1.3.2 Nguyên tắc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

- Phân định rõ chức năng quản lý của Nhà nước và phân cấp quản lý về đầu

tư và xây dựng phù hợp với từng loại nguồn vốn đầu tư và chủ đầu tư

- Các nguồn vốn đầu tư XDCB phải được đầu tư theo dự án, được cấp có thẩm quyền phê duyệt, phải quản lý công khai, có kiểm tra, kiểm soát và đảm bảo

sử dụng đúng mục đích, đúng chế độ theo quy định của pháp luật

- Các dự án đầu tư thuộc vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn do doanh nghiệp nhà nước đầu tư phải được quản lý chặt chẽ theo trình, tự thủ tục về đầu tư xây dựng, quy chế đấu thầu do Nhà nước quy định

- Việc giải ngân vốn đầu tư phải đảm bảo các hồ sơ, tài liệu pháp lý theo quy định, thực hiện cấp vốn đúng kế hoạch, đúng nguồn vốn, đúng mục đích, trực tiếp cho người thụ hưởng và theo mức độ khối lượng công việc hoàn thành

- Phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, của chủ đầu tư, của tổ chức tư vấn và nhà thầu trong quá trình đầu tư và xây dựng

1.3.3 Trình tự quản lý vốn trong đầu tư XDCB

Theo quy định hiện hành của Nhà nước về quản lý đầu tư và xây dựng thì trình tự quản lý vốn đầu tư XDCB cũng được phân chia thành ba giai đoạn chính:

a) Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Nội dung bao gồm:

- Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư và quy mô đầu tư;

- Tiến hành tiếp xúc, thăm dò thị trường trong và ngoài nước để xác định nhu cầu tiêu thụ, khả năng cạnh tranh của sản phẩm, tìm nguồn cung ứng thiết bị, vật tư cho sản xuất; xem xét khả năng về nguồn vốn đầu tư và lựa chọn hình thức đầu tư;

- Tiến hành điều tra, khảo sát và chọn địa điểm xây dựng;

- Lập dự án đầu tư;

- Gửi hồ sơ dự án và văn bản trình đến người có thẩm quyền quyết định đầu

tư tổ chức cho vay vốn đầu tư và cơ quan thẩm định dự án đầu tư

b) Giai đoạn thực hiện đầu tư: Nội dung bao gồm:

- Xin giao đất hoặc thuê đất (đối với dự án có sử dụng đất);

- Xin giấy phép xây dựng (nếu yêu cầu phải có giấy phép xây dựng) và giấy

phép khai thác tài nguyên (nếu có khai thác tài nguyên);

- Thực hiện việc đền bù giải phóng mặt bằng, thực hiện kế hoạch tái định cư

và phục hồi (đối với các dự án có yêu cầu tái định cư và phục hồi), chuẩn bị mặt bằng xây dựng (nếu có);

- Mua sắm thiết bị và công nghệ;

- Thực hiện việc khảo sát, thiết kế xây dựng;

- Thẩm định, phê duyệt thiết kế và tổng dự toán, dự toán công trình;

- Tiến hành thi công xây lắp;

- Kiểm tra và thực hiện các hợp đồng;

- Quản lý kỹ thuật, chất lượng thiết bị và chất lượng xây dựng;

- Vận hành thử, nghiệm thu, quyết toán vốn đầu tư, bàn giao và thực hiện bảo hành sản phẩm

c) Giai đoạn kết thúc xây dựng đưa dự án vào khai thác sử dụng: Bao gồm:

- Nghiệm thu, bàn giao công trình;

- Thực hiện việc kết thúc xây dựng công trình;

- Vận hành công trình và hướng dẫn sử dụng công trình;

- Bảo hành công trình;

- Quyết toán vốn đầu tư;

- Phê duyệt quyết toán

1.3.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Có hàng loạt các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn đầu tư XDCB

từ NSNN Các nhân tố này tác động đến cả hai thành phần của quản lý vốn đầu tư: Lợi ích, công dụng của đối tượng do kết quả của quá trình đầu tư tạo nên khi đưa vào sử dụng và vốn đầu tư chi ra nhằm tạo nên kết quả ấy Do đó, các nhân tố này tồn tại theo suốt thời gian của quá trình đầu tư từ khi có chủ trương đầu tư, quá trình thực hiện đầu tư, xây dựng và đặc biệt là trong cả quá trình khai thác, sử dụng các đối tượng đầu tư hoàn thành Một số nhân tố chủ yếu ảnh hưởng trực tiếp, đó là:

- Nhân tố về cơ chế chính sách quản lý đầu tư xây dựng

Cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng là các quy định của Nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền về các nội dung quản lý làm chế tài để quản lý hoạt động đầu tư và xây dựng Nếu cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng mang tính đồng

bộ cao sẽ là nhân tố quan trọng thúc đẩy nhanh hoạt động đầu tư xây dựng, tiết kiệm trong việc quản lý vốn đầu tư XDCB, ngược lại nếu cơ chế chính sách đầu tư thường xuyên bị thay đổi sẽ gây ra những lãng phí to lớn đối với vốn đầu tư XDCB Mặc dù Chính phủ và các Bộ, ngành đã có nhiều cố gắng nghiên cứu sửa đổi

bổ sung các cơ chế chính sách cho phù hợp hơn trong điều kiện nền kinh tế thị trường; song cơ chế, chính sách quản lý kinh tế nói chung, quản lý đầu tư và xây dựng nói riêng vẫn chưa theo kịp thực tế cuộc sống

- Trách nhiệm của các cấp các ngành có liên quan

Việc phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB tương đối cụ thể, rõ ràng và toàn diện từ khâu quy hoạch, quyết định đầu tư, bố trí nguồn vốn, thẩm định, đấu thầu, quản lý thực hiện các dự án đầu tư; do vậy trách nhiệm của các cấp các ngành có

liên quan trong quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là hết sức nặng nề, nếu không

vươn lên quản lý toàn diện, sẽ không thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ được giao Trong quy hoạch, phải có sự phối hợp giữa quy hoach ngành và địa phương, quy hoạch tổng thể và quy hoạch chi tiết, quan tâm đúng mức đến công tác lập, điều chỉnh quy hoạch, nhằm chủ động trong việc chủ trương đầu tư, quyết định các dự

án Trong điều hành kế hoạch vốn đầu tư XDCB cần quan tâm chú trọng đến

chương trình đầu tư dài hạn và tính cân đối trong kế hoạch đầu tư; cho phép các địa phương quyết định đầu tư một số trường hợp theo khả năng huy động nguồn lực.Việc quyết định đầu tư một số dự án thiếu căn cứ khả thi, mang tính cục bộ, địa phương, chưa gắn với trách nhiệm huy động vốn thực hiện; Phê duyệt dự án có TMĐT vượt khả năng nguồn vốn và trông chờ quá nhiều đến nguồn vốn của NSNN

mà chưa quan tâm đầy đủ đến việc huy động các nguồn vốn khác; Chưa kiên quyết cắt giảm các dự án đầu tư khi không đáp ứng đủ vốn; Công tác quản lý đầu tư không được chú ý, gần như khoán gọn cho các ban quản lý dự án, thiếu kiểm tra, giám sát thường xuyên; Chậm xử lý hoặc xử lý không nghiêm các sai phạm sẽ gây lãng phí thất thát vốn đầu tư XDCB từ NSNN

- Năng tổ chức thực hiện dự án của chủ đầu tư và các ban quản lý

Do năng lực tổ chức thực hiện của một số chủ đầu tư và ban quản lý dự án còn yếu kém nên gây ra sự lãng phí vốn của Nhà nước Chẳng hạn như đối với tình hình biến động giá cả nguyên vật liệu đòi hỏi chủ đầu tư phải xem xét lại dự toán hoặc xin điều chỉnh TMĐT Việc điều chỉnh giá và hợp đồng xây dựng do biến động giá nguyên liệu, nhiên liệu và vật liệu xây dựng phải dựa vào thông tư hướng dẫn của Bộ Xây dựng; việc ban hành thông tư này thường chậm và vẫn còn một số nội dung chưa rõ, gây khó khăn vướng mắc nếu chủ đầu tư và các ban quản lý dự án không tích cực hoặc thiếu năng lực trong quá trình thực hiện Vì vậy nếu năng lực không tốt sẽ khiến cho quá trình này kéo dài dẫn đến chậm tiến độ của dự án đầu tư

- Nhân tố về đặc điểm của sản phẩm xây dựng

Sản phẩm xây dựng có tính chất cố định, nơi sản xuất gắn liền với nơi tiêu thụ sản phẩm, phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện, địa chất, thủy văn, khí hậu

Chất lượng và giá cả (chi phí xây dựng) sản phẩm chịu ảnh hưởng trực tiếp của các điều kiện tự nhiên Do vậy để giảm thiểu lãng phí, thất thoát do nguyên nhân khách quan bởi các tác động trên đòi hỏi trước khi xây dựng phải làm thật tốt công tác chuẩn bị đầu tư và chuẩn bị xây dựng Đặc điểm này đòi hỏi cần có giải pháp tài chính để kiểm tra việc sử dụng và quản lý vốn đầu tư XDCB ngay từ khâu

đầu tiên là xác định chủ trương đầu tư, lựa chọn địa điểm, điều tra khảo sát, thăm

dò để dự án đầu tư đảm bảo tính khả thi cao

Mặc khác, sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp Sản phẩm xây dựng với tư cách là công trình xây dựng đã hoàn chỉnh mang tính chất là tài sản

cố định , kết cấu phức tạp, các bộ phận công trình có yêu cầu kỹ thuật khác nhau, đòi hỏi khối lượng vốn đầu tư, vật tư lao động, máy thi công khác nhau Do vậy trong quản lý vốn trong hoạt động đầu tư XDCB phải nâng cao chất lượng công tác

kế hoạch hoá vốn đầu tư, lập định mức kinh tế kỹ thuật và quản lý theo định mức

- Nhân tố về nguồn nhân lực

Chất lượng nguồn nhân lực là nhân tố rất quan trọng đối với công tác quản lý vốn đầu tư XDCB, bởi vì cho dù khi đã có cơ chế chính sách đúng, môi trường đầu

tư thuận lợi; nhưng năng lực quản lý đầu tư xây dựng yếu kém, luôn có xu hướng tìm kẽ hở trong chính sách để tham nhũng thì công tác quản lý vốn sẽ không đạt được kết quả mong muốn; đáng chú ý là trách nhiệm và biểu hiện tiêu cực trong một bộ phận không ít cán bộ lãnh đạo và quản lý ở các cấp còn rất nghiêm trọng Một số biểu hiện của những hạn chế trong nhân tố con người đối với quản lý vốn đầu tư XDCB: Quyết định đầu tư vội vàng thiếu chính xác, chất lượng công tác quy hoạch thấp Bố trí kế hoạch vốn đầu tư quá phân tán, số dự án, công trình đưa vào kế hoạch đầu tư hàng năm quá nhiều làm lu mờ mục tiêu chiến lược đầu tư Kế hoạch vốn không tương xứng với khối lượng thực hiện làm thời gian thi công bị kéo dài nhiều năm Coi vốn đầu tư của nhà nước là "của chùa" cho nên có tư tưởng tranh thủ càng nhiều thì chiếm đoạt vốn nhà nước càng lớn

Tóm lại, có thể nói thất thoát, lãng phí trong XDCB chủ yếu do cơ chế chính

sách chưa đồng bộ; do trách nhiệm của các cấp các ngành có liên quan; do năng lực quản lý của cấp thẩm quyền quyết định đầu tư, của chủ đầu tư, của các ban quản lý

dự án; năng lực chuyên môn của đơn vị tư vấn, đơn vị thi công và các cơ quan quản

lý nhà nước về đầu tư tạo nên nhằm vụ lợi cá nhân Ngoài ra do trình độ, năng lực, ý thức trách nhiệm thực hiện công việc của những người tham gia hoạt động đầu tư và quản lý vốn đầu tư

1.3.5 Tính tất yếu của việc hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB

Thứ nhất, hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB đối với các dự án đầu tư để

nâng cao lợi ích, tiết kiệm chi phí, đảm bảo chất lượng và tiến độ thi công Dự án đầu tư bao gồm một hệ thống nhiều công việc phức tạp trong đó có nhiều công việc mang tính đặc thù mà nhiều khi một mình chủ đầu tư không thể đảm đương hết được Phần lớn các dự án đầu tư được thực hiện bởi nhiều đơn vị, mỗi đơn vị đảm nhận mỗi công việc riêng dưới sự quản lý chung của chủ đầu tư Do đó việc quản lý vốn đầu tư XDCB trở nên rất khó khăn Làm thế nào đảm bảo sử dụng vốn đầu tư XDCB đúng mục đích tránh thất thoát, vừa đảm bảo tiến độ và chất lượng thi công, vừa đảm bảo tiết kiệm, nâng cao hiệu quả vốn đầu tư…đặc biệt là trong điều kiện quy mô, số lượng dự án tăng, thiết bị công nghệ ngày càng hiện đại? Việc hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB chính là câu trả lời đúng đắn cho câu hỏi đó

Thứ hai, hiện nay môi trường pháp lý về đầu tư và xây dựng ở nước ta còn

chưa đầy đủ Các Luật liên quan đến đầu tư, xây dựng, đấu thầu đã được ban hành, song hệ thống các văn bản pháp quy về XDCB chưa đầy đủ và thường xuyên thay đổi, lại có nhiều văn bản chồng chéo nhau, thậm chí nội dung mâu thuẫn nhau, các thủ tục hành chính còn rườm rà ảnh hưởng đến công tác đầu tư và xây dựng…Trong điều kiện môi trường pháp lý như vậy, việc thực hiện tốt các dự án đầu tư XDCB, vốn đầu tư mang lại lợi ích kinh tế xã hội cao càng trở nên khó khăn gấp bôị, đòi hỏi phải hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB

Thứ ba, xuất phát từ chính vai trò của vốn đầu tư XDCB là tạo ra cơ sở vật

chất kỹ thuật cho xã hội, là nhân tố quyết định làm thay đổi cơ cấu kinh tế, thúc đẩy

sự tăng trưởng và phát triển nền kinh tế đất nước Những vai trò đó chỉ có thể được thực hiện trong điều kiện có sự quản lý chặt chẽ ở tầm vĩ mô cũng như vi mô, còn nếu buông lỏng quản lý thì vai trò đó lập tức sẽ bị thủ tiêu Thực tế đã kiểm nghiệm không chỉ ở nước ta mà cả trên thế giới Vì vậy hoàn thiện quản lý vốn đối với các

dự án đầu tư XDCB vừa là một thực tiễn khách quan, vừa là một yêu cầu cấp bách

Thứ tư, hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB sẽ định hướng hoạt động đầu

tư Thử thách lớn nhất đối với nước ta là phải quản lý vốn đầu tư XDCB ra sao để

giảm bớt cái giá phải trả về kinh tế mà vẫn đạt được mục tiêu đầu tư xây dựng như mong muốn Nước ta luôn luôn đổi mới về quản lý đầu tư xây dựng nhưng vẫn còn nhiều nhược điểm về cơ chế quản lý và phương thức hoạt động đầu tư XDCB Vì thế việc quản lý vốn đầu tư XDCB càng trở nên bức thiết hơn bao giờ hết

1.4 NỘI DUNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN

Xuất phát từ trình tự, nguyên tắc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN; Các nội dung cơ bản về quản lý dự án đầu tư XDCB hiện hành, các nội dung chủ yếu của quản lý vốn đầu tư từ NSNN, gồm:

1.4.1 Công tác lập và quản lý quy hoạch

Vốn để lập các dự án quy hoạch: Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH vùng, lãnh thổ; Quy hoạch phát triển ngành, xây dựng vùng; Quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn; Quy hoạch chi tiết trung tâm đô thị; Quy hoạch chi tiết sử dụng đất được

sử dụng vốn đầu tư từ NSNN và được cân đối trong kế hoạch đầu tư hàng năm Việc lập các dự án quy hoạch giúp chính quyền các cấp chỉ đạo, điều hành thực hiện các nhiệm vụ đột phá về đầu tư XDCB phù hợp với từng giai đoạn; đồng thời để định hướng cho hoạt động đầu tư của mọi thành phần kinh tế trong xã hội trên cơ sở hiểu rõ được tiềm năng, thế mạnh, cơ hội đầu tư, khả năng hợp tác liên doanh, liên kết phát triển KT-XH trên địa bàn Nhà nước chỉ phân bổ, giao chỉ tiêu

kế hoạch vốn đối với các dự án đầu tư từ NSNN theo đúng quy hoạch được duyệt

1.4.2 Về công tác kế hoạch vốn đầu tư

Kế hoạch vốn đầu tư XDCB là công cụ quản lý nhà nước quan trọng trong

dự toán chi NSNN hàng năm Đối với dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN, kế hoạch vốn đầu tư hàng năm là điều kiện tiên quyết để được thanh toán vốn, đồng thời là mức vốn tối đa được phép thanh toán cho dự án trong năm kế hoạch Vì vậy thực hiện tốt kế hoạch vốn đầu tư, đồng nghĩa với việc quyết định đầu tư và bố trí vốn đầu tư cho từng dự án hàng năm phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ được duyệt và đảm bảo được tiến độ theo quy định giúp cho quá trình giải ngân nhanh gọn, tăng cường quản lý vốn đầu tư từ NSNN

Theo qui định hiện hành, trong bố trí và điều hành kế hoạch hàng năm, cần

ưu tiên bố trí vốn cho thực hiện các dự án chuyển tiếp và thanh toán khối lượng hoàn thành, còn lại được ưu tiên bố trí vốn cho công tác quy hoạch, bố trí vốn cho các dự án khởi công mới, có đủ các điều kiện sau: Có tổng dự toán được phê duyệt trước ngày 31/10 của năm trước năm kế hoạch và đảm bảo công tác giải phóng mặt bằng để triển khai thực hiện dự án ngay sau khi đấu thầu Đối với các dự án chưa thực hiện công tác giải phóng mặt bằng thì ưu tiên bố trí vốn giải phóng mặt bằng

1.4.3 Phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Quy định các biện pháp, cách thức tổ chức vận hành các biện pháp nhằm phân định rõ thẩm quyền quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của các cơ quan có thẩm quyền như: Thẩm quyền quyết định đầu tư; thẩm quyền bố trí kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm; thẩm quyền phê duyệt thiết kế, dự toán, kết quả đấu thầu, chỉ định thầu; thẩm quyền phê duyệt quyết toán …

Phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB phụ thuộc và chịu sự điều chỉnh của chính sách nhà nước về phân cấp quản lý kinh tế xã hội theo ngành, lãnh thổ Mục đích của cơ chế này nhằm giảm sự tập trung cao độ vào các cơ quan trung ương đồng thời nâng cao trách nhiệm của các Bộ, ngành, chính quyền địa phương trong việc quản lý các dự án thuộc phạm vi ngành, lãnh thổ mình phụ trách

1.4.4 Về công tác lập, thẩm định các dự án đầu tư

Các dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN được lập phải đúng với chủ trương đầu tư; vị trí, quy mô xây dựng công trình phải phù hợp với quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt Nội dung dự án bao gồm phần: thuyết minh và phần thiết kế cơ sở được quy định tại Điều 7 và 8 Nghị định 12/2009/NĐ-CP của Chính phủ Khi thẩm định dự án, cơ quan thẩm định và quyết định đầu tư không chỉ xem xét sự cần thiết đầu tư, các yếu tố đầu vào của dự án, quy mô, công suất, công nghệ, thời gian, tiến độ thực hiện dự án, phân tích tài chính, TMĐT, hiệu quả KT-

XH của dự án; mà còn xem xét các yếu tố đảm bảo tính khả thi gồm: sự phù hợp với quy hoạch, nhu cầu sử dụng đất đai, tài nguyên (nếu có), khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy động vốn, kinh nghiệm quản lý của chủ đầu tư, giải pháp

phòng cháy chữa cháy, các yếu tố ảnh hưởng như quốc phòng an ninh, môi trường

và các quy định khác Quá trình thẩm định TMĐT, không chỉ xem xét sự phù hợp của dự án đối với quy hoạch, sử dụng tài nguyên quốc gia, phương án công nghệ, đặc điểm tính chất kỹ thuật mà còn thẩm định các điều kiện về tài chính, giá cả

1.4.5 Công tác lập và quản lý dự toán xây dựng công trình

"Dự toán xây dựng công trình là chỉ tiêu biểu thị giá xây dựng công trình

trên cơ sở thiêt kế kỹ thuật hoặc thiết kế bản vẽ thi công được xác định trong giai đoạn thực hiện dự án ĐTXD công trình" [11, tr.278] Do đặc điểm của sản phẩm

xây dựng nên mỗi công trình có giá trị dự toán riêng biệt Dự toán xây dựng được lập cho từng công trình, hạng mục công trình, bao gồm: chi phí xây dựng, chi phí thiết bị, chi phí quản lý dự án, chi phí tư vấn ĐTXD, chi phí khác và dự phòng chi

Dự toán xây dựng công trình là cơ sở để xác định giá gói thầu, giá thành xây dựng và là căn cứ để đàm phán, ký kết hợp đồng, thanh toán khi chỉ định thầu

Do dự toán xây dựng công trình có vai trò quan trọng trong quá trình thực hiện dự án đầu tư nói chung và quản lý chi phí xây dựng công trình nói riêng nên việc xác định dự toán xây dựng công trình phải theo nguyên tắc và phương pháp xác định đảm bảo chất lượng, giảm thiểu chi phí nhưng đạt hiệu quả cao nhất

1.4.6 Về công tác đấu thầu, chọn thầu và nghiệm thu công trình

"Luật Xây dựng quy định 5 hình thức lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây

dựng gồm: đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu, thi tuyển thiết kế kiến trúc công trình xây dựng và quy định hình thức tự thực hiện" [11, tr.313]

Người quyết định đầu tư quyết định hình thức lựa chọn nhà thầu cho từng gói thầu tùy thuộc vào đặc điểm của gói thầu, điều kiện cụ thể của bên mời thầu về nguồn vốn, chi phí, thời gian cho lựa chọn nhà thầu Hình thức chỉ định thầu còn nhiều hạn chế vì thiếu tính cạnh tranh, nên chỉ áp dụng cho các gói thầu có giá trị nhỏ, dưới 01

tỷ đồng; hình thức đấu thầu là hình thức tiến bộ hơn trong lựa chọn nhà thầu

Việc lựa chọn nhà thầu xây dựng phải đáp ứng được các yêu cầu đó là: Đảm bảo được hiệu quả của dự án ĐTXD công trình; Chọn được nhà thầu có đủ điều kiện năng lực hoạt động hành nghề xây dựng phù hợp với yêu cầu của gói thầu, có

phương án kỹ thuật, công nghệ tối ưu, có giá dự thầu hợp lý; Nhà thầu trong nước được hưởng ưu đãi khi tham dự đầu thầu quốc tế tổ chức tại Việt Nam; Đảm bảo tính cạnh tranh, khách quan, công khai, minh bạch; Không vi phạm các hành vi bị pháp luật cấm

Nghiệm thu công trình phải được tiến hành từng đợt ngay sau khi làm xong khối lượng công trình khuất, những kết cấu chịu lực những bộ phận hay hạng mục công trình hoặc toàn bộ công trình Việc nghiệm thu từng phần và toàn bộ công trình xây dựng do chủ đầu tư tổ chức thực hiện với sự tham gia của tổ chức tư vấn, thiết kế, xây lắp, cung ứng thiết bị và cơ quan giám định chất lượng theo phân cấp Các cơ quan chức năng liên quan đến công tác quản lý và nghiệm thu chất lượng công trình xây dựng phải thực hiện nghiêm túc theo hướng dẫn của Bộ Xây dựng Công tác nghiệm thu được coi trọng đúng mức và thực hiện đúng quy trình sẽ góp phần nâng cao chất lượng công trình, đảm bảo cho đồng vốn đầu tư bỏ ra mang lại lợi ích cao trong suốt thời gian sử dụng

1.4.7 Công tác thanh toán vốn đầu tư công trình xây dựng

Căn cứ vào quy định hiện hành, các cơ quan chức năng tiến hành hướng dẫn công tác thanh toán vốn đầu tư XDCB Quy định về căn cứ để thanh toán vốn đầu

tư, về đối tượng được tạm ứng và mức vốn tạm ứng, về hồ sơ tạm ứng và thu hồi vốn tạm ứng Quy định về thanh toán vốn đầu tư theo khối lượng hoàn thành bao gồm đối tượng, nội dung và hình thức thanh toán cho các khối lượng xây dựng, thiết

bị, công tác tư vấn theo các hình thức lựa chọn nhà thầu và các loại hợp đồng Trong công tác thanh toán vốn đầu tư XDCB phải luôn đảm bảo thực hiện đúng quy trình và quy định về quản lý vốn đầu tư XDCB Công tác kiểm soát vốn đầu tư XDCB từ NSNN được thực hiện theo Thông tư số 27/2007/TT-BTC ngày 03/04/2007 của Bộ Tài chính về quy trình KSTTVĐT của hệ thống Kho bạc Nhà nước Trên cơ sở hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ, đúng định mức và đơn giá quy định đảm bảo điều kiện cấp phát thanh toán Thực hiện tốt quy trình kiểm soát, thanh toán đảm bảo đúng trình tự, đúng nội dung và quy định trách nhiệm cụ thể

của mỗi cá nhân, mỗi bộ phận nhằm giảm ách tắc trong quá trình giải ngân làm cho khối lượng vốn đầu tư được chu chuyển nhanh và sớm phát huy được tác dụng

1.4.8 Về công tác quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành

Tất cả các dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN, sau khi hoàn thành đều phải được nghiệm thu, quyết toán vốn đầu tư hoàn thành theo quy định về chế độ quản lý ĐTXD hiện hành của Nhà nước; để giao cho đơn vị quản lý, sử dụng nhằm bảo toàn vốn và phát huy tác dụng của vốn đầu tư Đây là một trong những nhân tố quan trọng ảnh hưởng lớn đến công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Toàn bộ vốn đầu tư xây dựng dự án từ khâu chuẩn bị đầu tư đến khi dự án hoàn thành phải được nghiệm thu lập quyết toán và phải được thẩm tra phê duyệt Kết quả thẩm tra quyết toán trước khi trình phê duyệt được chính xác có tác dụng ngăn chặn lãng phí, thất thoát vốn đầu tư Công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB một công trình dự án phải được tổng hợp đánh giá phân tích từ các khoản chi lập dự

án, vốn chuẩn bị đầu tư đến giai đoạn thực hiện đầu tư, kết thúc đưa dự án vào sử dụng và đảm bảo thực hiện đúng quy định tại Thông tư số 33/2007/TT-BTC ngày 09/4/2007 và Thông tư số 98/2007/TT-BTC ngày 09/8/2007 của Bộ Tài chính về hướng dẫn quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành

Công tác thẩm định báo cáo quyết toán là khâu quyết định cuối cùng trước khi dự án hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng, nó có tác dụng phản ánh chính xác, kịp thời, đầy đủ giá trị thực của một tài sản hữu hình thuộc sở hữu nhà nước; nó đánh giá được chất lượng của dự án và là cơ sở tính toán đồng vốn đầu tư từ NSNN

bỏ ra trong một thời gian dài của quá trình xây dựng

1.4.9 Thanh tra, kiểm tra quá trình sử dụng vốn đầu tư XDCB

Thanh tra, kiểm tra quá trình sử dụng vốn đầu tư XDCB là một lĩnh vực vô cùng khó khăn và phức tạp; phải kiểm tra, kiểm soát tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư một dự án; phát hiện và xử lý kịp thời các hiện tượng gây thất thoát lãng phí trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư như: Loại bỏ những khối lượng phát sinh chưa được duyệt, sai chế độ quy định, sai đơn giá định mức, không đúng chủng loại vật liệu, danh mục thiết bị đã được duyệt Do vậy, để hạn chế tối đa thất

thoát lãng phí trong quản lý vốn đầu tư XDCB thì các cơ quan chức năng có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ trong việc thực hiện công tác này Công tác thanh tra, kiểm tra vốn đầu tư XDCB ngày càng được nâng cao về chất lượng, đội ngũ cán bộ thanh tra được đào tạo cơ bản và chuyên sâu trong lĩnh vực đầu tư và XDCB thì mới phát hiện được hết các gian lận, thất thoát trong lĩnh vực này Tuy nhiên, về lâu dài cũng cần có những giải pháp mang tính chiến lược, đột phá trong lĩnh vực này nhằm hạn chế tới mức thấp nhất lãng phí trong quản lý vốn đầu tư XDCB

1.5 MỘT SỐ KINH NGHIỆM QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN 1.5.1 Kinh nghiệm trong nước

1.5.1.1 Kinh nghiệm quản lý vốn đầu tư ở các KCN tỉnh Thanh Hoá

Đến nay, Thanh Hoá đã được Thủ tướng Chính phủ cho phép thành lập 4 KCN Trong đó, các KCN Bỉm Sơn, Nghi Sơn đã lập quy hoạch chi tiết và đang xây dựng dự án đầu tư Riêng KCN Lễ Môn, KCN Đình Hương đã được phê duyệt dự án ĐTXD kết cấu hạ tầng từ NSNN và được đầu tư tương đối đồng bộ, đã đi vào hoạt động, thu hút hàng trăm dự án đầu tư sản xuất kinh doanh, góp phần tăng thu ngân sách, tăng trưởng kinh tế và giải quyết việc làm Có thể rút ra các bài học sau:

Một là, địa điểm quy hoạch thoả mãn yêu cầu sử dụng đất cho phát triển

công nghiệp một cách bền vững; phù hợp với quy hoạch chung và khai thác được các hạ tầng ngoài hàng rào phục vụ KCN: điện, nước, giao thông; quy hoạch KCN gắn với quy hoạch tái định cư, quy hoạch dân cư KCN; đảm bảo tạo điều kiện quy hoạch vừa thực hiện nhiệm vụ đô thị hoá nông thôn vừa phục vụ tốt nhất cho KCN

Hai là, để đảm bảo cho ĐTPT bền vững, việc lựa chọn hình thức đầu tư vào

các KCN là cách làm thông minh, giúp nhà nước vừa thu hút được đầu tư cho sự phát triển, vừa quản lý được môi trường, vừa quản lý được các vấn đề xã hội Tuy nhiên, để các KCN hội tụ các điều kiện thuận lợi cho sự ra đời ở những khu vực khó khăn, Nhà nước cần phải có sự hỗ trợ, đặc biệt là vốn NSNN, đất đai, cơ chế

Ba là, quy hoạch khu tái định cư và giải quyết chỗ ở cho người bị thu hồi đất

tốt nhất là gần với KCN, tạo điều kiện cho họ được ổn định chỗ ở, được chuyển đổi

nghề và con em họ sẽ trở thành lao động trong KCN, được làm dịch vụ nhà ở, phục

vụ đời sống cho người lao động trong KCN

Bốn là, thực hiện cải cách hành chính theo cơ chế một cửa tại Ban quản lý

các KCN Mọi vấn đề liên quan đến các ngành, Ban quản lý các KCN có trách nhiệm phối hợp giải quyết trên cơ sở Quy chế phối hợp được xây dựng giữa Ban quản lý các KCN với các ngành nhằm tránh bớt phiền hà cho nhà đầu tư

Năm là, chú trọng công tác đào tạo nguồn nhân lực Các dự án đầu tư vào

Việt Nam, ngoài vấn đề về môi trường đầu tư ổn định và thị trường rộng lớn, nguồn nhân lực cũng đóng một vai trò quan trọng Do đó, cần chú trọng đào tạo nguồn nhân lực tại chỗ một cách có hệ thống và quy mô nhằm đáp ứng được yêu cầu tiếp nhận và chuyển giao công tác quản lý mới, vận hành công nghệ sản xuất tiên tiến

1.5.1.2 Kinh nghiệm đầu tư phát triển các KCN ở Bình Định

Theo bài viết "Vận hội mới của Khu kinh tế Nhơn Hội" [30], đăng trên báo

điện tử Công an nhân dân ngày 05/01/2011 của tác giả Hoàng Minh, thì: Năm 2010, được Ban Quản lý Khu kinh tế Bình Định (BQLKKTBĐ) đánh giá là năm thành công nhất trong việc thu hút vốn đầu tư vào KKT Nhơn Hội Từ khi đi vào hoạt động (2007) đến hết năm 2010, KKT Nhơn Hội đã có 32 dự án được cấp Giấy chứng nhận đầu tư với tổng vốn đăng ký hơn 32.500 tỷ đồng, trong đó có 7 dự án đầu tư nước ngoài với tổng vốn đăng ký 495,7 triệu USD Hiện KCN Nhơn Hội khu A đã san nền 450 ha, xây dựng khoảng 60% đường giao thông nội bộ, hệ thống thoát nước KCN Nhơn Hội khu B đã san nền 210 ha Khu phi thuế quan đã san nền khoảng 100 ha Theo đánh giá của BQLKKTBĐ, năm 2010, kết quả thu hút vốn đầu tư vào KKT Nhơn Hội tuy vượt kế hoạch nhưng vốn thực hiện của doanh nghiệp chỉ được 530 tỷ đồng (tăng so với 2009 khoảng 100 tỷ đồng), đạt 44% kế hoạch Năm 2011, KKT Nhơn Hội sẽ triển khai hai dự án rất quan trọng là Dự án Nhà máy lọc dầu & Nhà máy nhiệt điện và Dự án phong điện tại KKT Nhơn Hội Trong đó, Dự án Nhà máy lọc dầu & Nhà máy nhiệt điện, Công suất giai đoạn 1 là 3 triệu tấn/năm, giai đoạn 2 tăng lên 6 hoặc 8 triệu tấn/năm do Công ty TNHH STFE

và Công ty Lọc hóa dầu Rayong (Thái Lan) làm chủ đầu tư, đang được các bên liên quan khẩn trương tiến hành những thủ tục cần thiết để khởi công xây dựng

Từ thực tiễn ĐTPT các KCN tại Bình Định, có thể rút ra các bài học:

Một là, cải cách thủ tục hành chính với yêu cầu thông thoáng, thuận lợi và

đúng pháp luật là ưu tiên hàng đầu

Hai là, khi quy hoạch KCN đã được xác định, cần tập trung chỉ đạo đảm bảo

cân đối nguồn lực cho ĐTPT Trong lựa chọn địa điểm xây dựng KCN, nên chọn khu vực ít dân cư, tạo thuận lợi cho công tác giải phóng mặt bằng triển khai dự án

Ba là, khi triển khai ĐTXD KCN cần tuân thủ quy trình: xây dựng khu tái

định cư để di dời dân phải đi trước một bước và phải đồng bộ với tiến độ giải phóng mặt bằng cùng với việc thực hiện cuốn chiếu trong công tác giải phóng mặt bằng

Bốn là, trong ĐTXD kết cấu hạ tầng KCN và khu tái định cư cần lựa chọn tổ

chức có uy tín và năng lực, kiên quyết xử lý trường hợp vi phạm hợp đồng thi công

1.5.2 Kinh nghiệm nước ngoài

Sự thành công trong phát triển kinh tế của các nền kinh tế công nghiệp mới (NICs) châu Á cho chúng ta nhiều bài học lớn trong việc huy động, sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư Tại những nước này, trong giai đoạn CNH, HĐH, nền kinh tế đều có nhiều nét đặc trưng giống nước ta, đều gặp phải mâu thuẫn giữa nhu cầu ĐTXD lớn với khả năng vốn trong nước có hạn, chính sách đầu tư, sử dụng vốn đều có nét đặc trưng giống nhau, mặc dù chiến lược phát triển và mục tiêu kinh tế của mỗi nước có khác nhau Kết quả, các nước này đều thành công trong công cuộc phát triển kinh tế đất nước với trình độ công nghiệp hóa ở giai đoạn cao [12] Trong phạm vi đề tài, chúng ta xem xét kinh nghiệm sử dụng vốn đầu tư trong nước từ NSNN ở một số nước:

- Đầu tư cho lĩnh vực nông nghiệp

Trong giai đoạn đầu của sự phát triển, việc ĐTPT cho nông nghiệp được coi trọng Năm 1975, tỷ lệ vốn đầu tư cho nông nghiệp ở Indonesia là 18,9%; Malaysia

là 20,2%; Philippine là 25,7% Nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng vào sản xuất nông nghiệp và xây dựng CSHT như điện, giao thông nông thôn, thuỷ lợi nhằm phục vụ cho sản xuất và tiêu thụ sản phẩm Cùng với quá trình mở rộng và phát

triển sản xuất nông nghiệp, cần tiến hành đầu tư các ngành công nghiệp phục vụ nông nghiệp, cung ứng vật tư cho nông nghiệp, trọng tâm là sản xuất phân bón

- Đầu tư cho công nghiệp

Từ những năm 70 của thế kỷ trước, các nước ASEAN đã chuyển sang chiến lược khuyến khích sử dụng tốt nguồn vốn và lao động trong nước hướng tới xuất khẩu Chiến lược phát triển công nghiệp trước hết là ưu tiên đầu tư vốn vào các ngành

có lợi thế và khai thác nguồn tài nguyên trong nước Thông thường đó là các mặt hàng có lợi thế so sánh và khối lượng tiêu thụ lớn mà các nước khác sản xuất còn ít Khi nền kinh tế phát triển nhanh đến một mức độ nhất định, cơ cấu đầu tư từ nguồn vốn NSNN vào các ngành công nghiệp ở các nước đều thể hiện những nét chung nhất: vốn NSNN được tập trung ĐTXD các cơ sở công nghiệp nặng, làm nền tảng cho phát triển công nghiệp hoá; vốn đầu tư tư nhân tập trung vào các ngành công nghiệp nhẹ, công nghiệp điện tử, chế tạo máy Ở Thái Lan, đến đầu những năm 90, tỷ

lệ vốn đầu tư từ NSNN chiếm 25% tổng vốn đầu tư toàn xã hội

- Đầu tư cho cơ sở hạ tầng

Giai đoạn đầu phát triển, các nước đều chú trọng xây dựng cơ sở hạ tầng nhằm tạo thuận lợi cho hoạt động kinh tế phát triển Đầu tư cơ sở hạ tầng đòi hỏi nhu cầu vốn đầu tư lớn, kỹ thuật cao , tư nhân không thể đảm đương được, nên phải cân đối từ NSNN Trong cơ cấu đầu tư cơ sở hạ tầng thì giao thông vận tải chiếm tỷ trọng lớn nhất, và đây là cầu nối giữa sản xuất với thị trường tiêu thụ Kinh nghiệm các nước cho thấy, đầu tư vào cơ sở hạ tầng hàng năm chiếm khoảng 7% GDP là hợp lý Một số nước châu Á chỉ mới đầu tư cho cơ sở hạ tầng khoảng 4% GDP, dẫn đến tình trạng giao thông ùn tắc như trường hợp Băng Cốc- Thái Lan; thiếu hụt năng lượng như ở Đài Loan

- Đầu tư cho khoa học kỹ thuật, giáo dục đào tạo

Tất cả các nước đều quan tâm đến ĐTPT giáo dục Hàng năm, Đài Loan có 3 vạn lưu học sinh ở Mỹ Những người được đào tạo, nâng cao trình độ khoa học kỹ thuật là nguồn nhân lực thúc đẩy sự nghiệp CNH, HĐH ở Đài Loan, đặc biệt đối với việc phát triển các ngành công nghiệp kỹ thuật cao như chế tạo máy, điện tử Các