Hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.

Để đạt được kết quả như trên địa phương đã có những biện pháp để đưa công tác quản lý ngân sách ngày càng tốt hơn như: quy định các quy trình trong công tác soạn lập ngân sách nhà nước,

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

NGUYỄN THỊ HỒNG PHÚC

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH

Đà Nẵng – Năm 2013

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI

Chuyên ngành : Tài chính ngân hàng

Mã số : 60.34.20

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN NGỌC VŨ

Đà Nẵng – Năm 2013

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đay là công trình nghiên cứu của riêng tôi

Các số liệu, kết quả nêu trong luân văn là trung thực và chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Hồng Phúc

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4 Phương pháp nghiên cứu 4

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn 4

6 Kết cấu của luận văn 4

7 Tổng quan về tài liệu nghiên cứu 4

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC; LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 8

1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 8

1.1.1 Ngân sách nhà nước 8

1.1.2 Hệ thống Ngân sách nhà nước 16

1.1.3 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 19

1.2 LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 22 1.2.1 Lập dự toán NSNN và ngân sách địa phương 22

1.2.2 Phân bổ, giao dự toán ngân sách địa phương 28

1.2.3 Tiêu chí đánh giá kết quả công tác lập, phân bổ và giao dự toán33 1.2.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến lập, phân bổ và giao dự toán NSNN 34

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 36

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI 37

2.1 KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH KINH TẾ XÃ HỘI TỈNH QUẢNG NGÃI 37 2.1.1 Đặc điểm tự nhiên 37

2.1.2 Tình hình phát triển kinh tế xã hội tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn

2010-2012 37

2.2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI 41

2.2.1 Lập dự toán ngân sách 41

2.2.2 Phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương 47

2.3 NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TỪ THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI 62

2.3.1 Kết quả đạt được 62

2.3.2 Những hạn chế và tồn tại 63

2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại 70

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 73

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI 74

3.1 QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG CỦA CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 74

3.1.1 Định hướng phát triển của tỉnh Quảng Ngãi trong thời gian đến 74

3.1.2 Định hướng về lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách 76

3.2 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 78

3.2.1 Hoàn thiện công tác lập dự toán dự toán ngân sách địa phương 78 3.2.2 Hoàn thiện hệ thống định mức, các tiêu chí lập, phân bổ dự toán ngân sách địa phương và các chế độ, chính sách 81

3.2.3 Lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách gắn kết việc chi tiêu ngân sách với kết quả đầu ra 87

3.2.4 Xây dựng và ban hành các tiêu chí đánh giá thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị sự nghiệp công 89

3.2.5 Nâng cao chất lượng lập dự toán và phân bổ ngân sách, có sự gắn kết

chặt chẽ với nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong từng giai đoạn 90

3.2.6 Tăng cường công tác dự kiến, dự báo về quy mô, cơ cấu thu chi ngân sách trong công tác lập, phân bổ và giao dự toán 91

3.2.7 Nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong việc chấp hành ngân sách theo dự toán 91

3.2.8 Nâng cao vai trò của HĐND các cấp 93

3.2.9 Nâng cao năng lực, trình độ, phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ngân sách 94

3.3 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VÀ ĐỀ XUẤT 96

3.3.1 Sửa đổi, bổ sung Luật ngân sách nhà nước 96

3.3.2 Phân cấp quản lý ngân sách 97

3.3.3 Cần có chế tài xử lý các trường hợp vi phạm không thực hiện chế độ công khai NSNN 98

KẾT LUẬN 99

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 101 QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (bản sao)

PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CCTL : Cải cách tiền lương DNNN : Doanh nghiệp nhà nước ĐTNN : Đầu tư nước ngoài ĐTPT : Đầu tư phát triển GDĐT : Gíao dục đào tạo GDP : Tổng sản phẩm quốc nội HĐND : Hội đồng nhân dân KHCN : Khoa học công nghệ KHHGĐ : Kế hoạch hóa gia đình NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương NSĐP : Ngân sách địa phương

PTTH : Phát thanh truyền hình QLHC : Quản lý hành chính TDTT : Thể dục thể thao

2.6 Bảng so sánh số lập dự toán và số giao dự toán ngân

sách địa phương giai đoạn 2010-2012

53

2.7 Bảng quyết toán dự toán thu –chi ngân sách 2010-2012 57

3.1 Định mức phân bổ chi hành chính, Đảng, đoàn thể 83 3.2 Định mức chi sự nghiệp dạy nghề đối với hệ Cao đẳng

nghề, Trung cấp nghề

84

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Trong quá trình phát triển đất nước nói chung các địa phương nói riêng, NSNN luôn là công cụ quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội,

là công cụ hiệu quả trong việc điều tiết nền kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội

Trong suốt những năm qua, nằm trong chương trình cải cách tài chính công của đất nước, cải cách hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước luôn là trung tâm của mọi cải cách tài chính công Cơ sở pháp lý về quản lý ngân sách nhà nước luôn là trung tâm của mọi cải cách tài chính công Cơ sở pháp

lý về quản lý ngân sách nhà nước trước những năm 1990 dưới hình thức là các nghị quyết của HĐBT (nay là Chính phủ) đã được thay đổi bằng các bộ luật, Luật ngân sách nhà nước năm 2002, có hiệu luật từ ngân sách nhà nước

2004 Đồng thời Chính phủ đã ban hành nhiều cơ chế chính sách nhằm thay đổi cơ chế quản lý hiện hành nhằm tăng cường tính minh bạch, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý ngân sách nhà nước Tuy nhiên, quá trình thực hiện cho đến nay cũng đặt ra nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi bổ sung cho phù hợp với thực tiễn

Trong xu thế của Việt Nam ngày càng tăng cường phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương, trong quản lý ngân sách nhà nước cũng nằm trong

xu thế đó Chính quyền địa phương được quyết định trao quyền quyết định ngân sách nhiều hơn so với thời kỳ trước đây, quyền quyết định nhiệm vụ thu, chi của các cấp chính quyền địa phương Quyết định phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc, ban hành chế độ chính sách chi tiêu đặc thù, quy định tỷ lệ phân chia nguồn thu …, đi cùng với quyền hạn trên là tăng cường hơn trách nhiệm của các cấp chính quyền trước nhân dân về việc quản

lý và sử dụng ngân sách nhà nước

2

Quảng Ngãi là một tỉnh có diện tích không lớn, 5.131,5 km2 với dân số đạt mức trung bình so với bình quân chung của các tỉnh trong cả nước, 1.221.600 người, tuy nhiên là một trong số các tỉnh có nền kinh tế phát triển năng động Cho đến năm 2012 quy mô thu NSNN là 18.856 tỷ đồng, chi NSNN là 10.348 tỷ đồng với tốc độ tăng thu chi tương đối nhanh Để đạt được kết quả như trên địa phương đã có những biện pháp để đưa công tác quản lý ngân sách ngày càng tốt hơn như: quy định các quy trình trong công tác soạn lập ngân sách nhà nước, các định mức phân bổ ngân sách, các chế độ chính sách trong chi tiêu tài chính, tổ chức thực hiện ngân sách đã được phê chuẩn, từng bước kiện toàn sắp xếp bộ máy quản lý tài chính ngân sách… Tuy nhiên, trong công tác quản lý ngân sách của địa phương vẫn bộc lộ những tồn tại bất cập, như chất lượng công tác lập dự toán ngân sách còn thấp vì thế hàng năm phải điều chỉnh sửa đổi dự toán nhiều lần; phân bổ dự toán vẫn còn nhiều tiêu chí và định mức phân bổ chưa thật sự hợp lý, công tác chấp hành ngân sách còn chưa nghiêm túc, chưa chặt chẽ, còn vượt quá xa so với dự toán được phê duyệt Mặt khác, trước yêu cầu và xu thế về đổi mới phương thức quản lý, trong đó lập dự toán ngân sách phải sát với thực tế, phân bổ ngân sách phải dựa trên kết quả, theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn, cải cách hành chính trong khu vực tài chính công, xu hướng huy động tối đa các nguồn lực trong xã hội, với nhiều thành phần kinh tế, nhiều tổ chức cá nhân cùng tham gia đầu tư phát triển hạ tầng và cung ứng dịch vụ công mà quan niệm lâu nay chỉ thuộc về nhiệm vụ của NSNN Trước các đòi hỏi đó, địa phương còn lúng túng, bị động chưa có biện pháp phù hợp Chính vì vậy, cần thiết phải hoàn thiện quy trình quản lý ngân sách mà trong đó công tác lập, phân bổ

và giao dự toán ngân sách đóng một vai trò và ý nghĩa hết sức quan trọng

Xuất phát từ ý nghĩa, vai trò và thực tế nêu trên và để trả lời câu hỏi : Nếu là người làm công tác lập dự toán ngân sách địa phương anh (chị) phải

3

làm gì để dự toán ngân sách địa phương thực sự là công cụ thực thi ngân sách đạt hiệu quả, đáp ứng với yêu cầu công tác quản lý tài chính, ngân sách ngày

càng cao Vì thế, tôi đã chọn đề tài : ‘‘Hoàn thiện công tác lập, phân bổ và

giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi” làm

luận văn thạc sỹ kinh tế

2 Mục tiêu nghiên cứu

Thông qua nghiên cứu lý luận và tình hình thực tiễn luận văn « Hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi » tác giả mong muốn tìm kiếm một phương thức hợp lý cho việc lập kế hoạch phân bổ các nguồn lực ngân sách nhằm hoàn thiện công tác lập ngân sách địa phương Qua đó nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực,

cụ thể là :

- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về công tác lập, phân bổ và giao

dự toán ngân sách để làm cơ sở nghiên cứu đề tài

- Phân tích thực trạng công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương hiện nay ở tỉnh Quảng Ngãi, rút ra những mặt được, những hạn chế và nguyên nhân

- Qua nghiên cứu thực tiễn, đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hơn công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương tại Quảng Ngãi

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu những vấn đề về công tác

lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

Phạm vi nghiên cứu : Trong luận văn này tập trung nghiên cứu công tác

lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương Phạm vi giới hạn trong 3 năm 2010, 2011, 2012 trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

4

4 Phương pháp nghiên cứu

Về mặt phương pháp luận, tác giả sử dụng phương pháp chủ đạo là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Các phương pháp cụ thể được sử dụng : Nghiên cứu lý thuyết và vận dụng các văn bản quy phạm pháp luật; khảo sát tình hình thực tế, thu thập tài liệu, phương pháp phân tích thống

kê số tương đối, số tuyệt đối, số bình quân, phương pháp so sánh đối chiếu, suy luận

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn

- Tài liệu dùng tham khảo cho công việc nghiên cứu, hoạch định các chính sách quản lý NSNN

- Tài liệu giúp cho các nhà quản lý ở địa phương tham khảo để vận dụng vào công tác quản lý NSNN

6 Kết cấu của luận văn

Nội dung chính của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về ngân sách nhà nước và công tác

lập, phân bổ giao dự toán ngân sách địa phương

Chương 2: Thực trạng về công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân

sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác lập, phân bổ và

giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

7 Tổng quan về tài liệu nghiên cứu

Trong công cuộc đổi mới toàn diện nền kinh tế xã hội, công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách nói chung và ngân sách địa phương nói riêng là một công cụ vô cùng quan trọng của các cấp chính quyền nhà nước trong việc điều hành, quản lý nền kinh tế; là công cụ điều tiết nền kinh tế theo

cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước Thực hiện tốt công tác lập,

- ‘‘Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam và định hướng đổi

mới’’ của tác giả TS Vũ Sỹ Cường, đã khái quát tình hình thực hiện phân cấp

quản lý nhà nước trong những năm gần đây và đưa ra một số giải pháp cải cách trong giai đoạn sắp tới Trên cơ sở đánh giá những ưu điểm và hạn chế của quá trình phân cấp quản lý NSNN, tác giả đã nêu ra 7 giải pháp cần thiết để hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam trong thời gian tới như sau :

+ Thứ nhất, thiết kế lại hệ thống ngân sách nhà nước,

+ Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định

và quản lý nguồn thu

+ Thứ ba, về các khoản thu được phân chia cho các cấp ngân sách

+ Thứ tư, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu + Thứ năm, đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách

+ Thứ sáu, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa

+ Thứ bảy, cho phép sự linh hoạt nhất định trong điều hành ngân sách địa phương để đối phó với những biến động

- ‘‘Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam thực trạng và giải pháp’’ của GS-TS

Dương Thị Bình Minh, Nxb Tài chính, 2005’’ Tài liệu đề cập đến thực trạng

quản lý chi tiêu công còn lãng phí, đầu tư công còn dàn trải và thiếu hiệu quả, định hướng và giải pháp cho đầu tư công ở Việt Nam trong những nam tới Công trình đề đến những nguyên nhân làm cho đầu tư công kém hiệu quả đó chính là công tác phân bổ dự toán chưa thật sự phù hợp và chưa bám sát với mục tiêu

Từ đó, tôi đã tổng hợp và đưa ra các vấn đề cần được tiếp tục nghiện cứu

để hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi như sau :

Thứ nhất, về mặt lý luận, luận văn hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về ngân sách nhà nước, về công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương Đặc biệt luận văm làm rõ vị trí, vai trò của công tác này đã ảnh hưởng, tác động đến quá trình phát triển xã hội của đất nước nói chung và của tỉnh Quảng Ngãi nói riêng

Thứ hai, luận văn thống kê, tổng hợp, phân tích và đánh giá thực trạng công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2010-2012 Qua đó đã chỉ rõ những kết quả đạt được cũng

7

như những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế trong việc tổ chức thực hiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương tại Quảng Ngãi

Thứ ba, trên cơ sở những hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân đã được xác định luận văn đưa ra mục tiêu, yêu cầu hoàn thiện, qua đó đề xuất được các giải pháp cụ thể, giải pháp có tính định hướng nhằm hoàn thiện và nâng cao hiêu lực, hiệu quả công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách nhà nước nói chung, đối với tỉnh Quảng Ngãi nói riêng trong thời gian đến

Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế một thành phần trong hệ

thống tài chính Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia Sự ra đời của NSNN đã làm thay đổi rất lớn về phương thức quản lý tài chính nhà nước, khởi đầu là Anh, kế đến là

Mỹ và Pháp sau đó mô hình này lan rộng đến các nước khác Khái niệm ngân sách nhà nước phản ánh những thể chế được xã hội thiết lập bằng hệ thống pháp luật nhằm mục đích ấn định con số chi tiêu trong một năm mà nhà nước phải tìm kiếm nguồn tài trợ; đồng thời nhà nước đưa ra những nguyên tắc về

kế toán để theo dõi chi tiết và chặt chẽ các khoản chi tiêu của nhà nước với mục đích là để kiểm soát các khoản chi Hay nói một cách khác, ngân sách nhà nước là một đạo luật tài chính cơ bản do Quốc hội quyết định, thông qua qua đó các khoản thu, chi tài chính của nhà nước được thực hiện trong một niên khóa tài chính [13, tr 211-213]

Tuy nhiên, cho đến nay quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia; Theo điều 1 của Luật Ngân sách Nhà

9

nước đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002, định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước [5, tr 1]

b Đặc điểm NSNN

Thứ nhất, NSNN là một đạo luật tài chính

NSNN mang dấu ấn của việc sử dụng quyền lực khi nhà nước buộc các

tổ chức, cá nhân trong xã hội đóng góp một phần thu nhập, của cải để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của nhà nước Trải qua quá trình phát triển, cùng với hệ thống luật pháp ngày một hoàn thiện thì các khoản thu, chi của NSNN cũng được thể chế hóa bằng pháp luật Theo đó, Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp về NSNN, còn quyền hành pháp giao cho Chính phủ thực hiện nhằm đảm bảo chức năng nhiệm vụ của nhà nước

Thứ hai, NSNN là dự toán thu chi của nhà nước trong một thời gian nhất định (niên hạn hay đa niên)

NSNN chỉ thật sự xuất hiện với đầy đủ ý nghĩa và vai trò của nó khi nhà nước tư sản bắt đầu lập dự toán thống nhất cho các khoản thu và chi của mình Cho nên, nói đến ngân sách nhà nước trước hết đó là một bảng thu chi của nhà nước trong một giai đoạn nhất định (niên hạn hay đa niên) và có tính pháp lý rất cao

Thứ ba, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm phục vụ cho lợi ích cộng đồng

Khái niệm NSNN đã chỉ rõ NSNN là quỹ tiền tệ của nhà nước nên không một ai khác ngoài nhà nước có quyền sử dụng quỹ tiền tệ này Bởi thế

có thể nói NSNN luôn được gắn chặt với sở hữu nhà nước Nhà nước khi sử

Khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm Nhà nước Sự xuất hiện của Nhà nước đòi hỏi cần phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản chi tiêu của mình

Đó là điều kiện cần để xuất hiện NSNN; song khái niệm NSNN ra đời khi quan hệ hàng hóa - tiền tệ phát triển mạnh, đó là điều kiện đủ để xuất hiện NSNN Ngày nay hệ thống NSNN phát triển đầy đủ ở mọi quốc gia, song quan niệm về NSNN vẫn chưa có sự thống nhất

Trong chế độ phong kiến thường chưa có các văn bản tài chính thống nhất, bao quát toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước mà việc thu, chi của Nhà nước thường rất tùy tiện không chịu ràng buộc bởi sự kiểm soát nào Khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa (TBCN) ra đời nền kinh tế hàng hóa phát triển mạnh mẽ, giai cấp tư sản đấu tranh nhằm có được môi trường tài chính, chế độ thuế khóa rõ ràng để tự do hoạt động kinh doanh Kết quả cuộc đấu tranh đó Nhà nước TBCN đã xây dựng một thể chế tài chính mới; lúc này, các nhân tố của NSNN mới hội tụ đầy đủ và NSNN từng bước được hình thành hoàn chỉnh; đó là một ngân sách được thiết lập và phê chuẩn bởi Nhà nước Thuật ngữ NSNN được dùng từ đó

Hoạt động của NSNN được biểu hiện thông qua các hiện tượng, bị ràng buộc bởi những nội dung bên trong hết sức chặt chẽ, đó là dự toán thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm) Đặc trưng của ngân sách:

11

- Các khoản thu NSNN phần lớn đều mang tính chất cưỡng bức, còn các khoản chi lại mang tính cấp phát [16, tr 8-13] NSNN khác với ngân sách của các chủ thể ở chỗ dự toán thu, chi của nó được thể chế hóa bằng luật pháp

và do luật định của Nhà nước Nguồn thu của NSNN do Luật Thuế và các văn bản khác qui định; còn chi NSNN thì căn cứ vào điều kiện kinh tế, tình hình tài chính quốc gia, nhu cầu chi và hệ thống định mức, tiêu chuẩn do cấp Nhà nước có thẩm quyền ban hành để lập dự toán chi

- Mọi hoạt động của NSNN đều là hoạt động phân phối bằng tiền của các chủ thể nào đó, tạo mối quan hệ giữa các chủ thể một bên là Nhà nước với một bên là xã hội Như vậy, thực chất của hoạt động này là hoạt động phân phối các nguồn tài chính trong nền kinh tế - xã hội

Như vậy, bản chất của NSNN được quan sát qua hai khía cạnh bộc lộ,

đó là:

Về nội dung vật chất: Là các khoản thu và chi NSNN Các khoản thu

vào NSNN từ nền kinh tế phần lớn đều mang tính bắt buộc của Nhà nước, Nhà nước đã sử dụng quyền lập pháp để qui định hệ thống pháp luật tài chính

và thuế khoá để động viên các nguồn lực vào tay Nhà nước Tính chất bắt buộc các nguồn thu này không mang ý nghĩa tiêu cực, bởi vì mọi người trong diện động viên nguồn thu đều hiểu được nghĩa vụ của mình và tầm quan trọng của NSNN đối với sự ổn định, tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội mà Nhà nước có chức năng điều hành

Các khoản chi NSNN cho hoạt động và phát triển kinh tế - xã hội mang tính cấp phát (không hoàn lại trực tiếp) gồm chi cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên Đây là nội dung quan trọng, dựa vào quyền lực và khả năng tài chính của mình mà Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế -

xã hội của mình Như vậy, vai trò của Nhà nước mang yếu tố quyết định đến tính chất, qui mô hoạt động của NSNN

12

Về nội dung kinh tế - xã hội: Đó là các quan hệ kinh tế thuộc nội dung

NSNN chỉ nảy sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội, nó chịu

sự điều chỉnh của Nhà nước theo những yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn lịch sử

Việc phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính để hình thành nguồn thu của Nhà nước, dù thực hiện dưới hình thức nào, thực chất cũng là quá trình giải quyết lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội Phân phối nguồn lực tài chính là kết quả tài chính của các đơn vị kinh tế được chia thành hai phần, phần nộp cho NSNN và phần để lại cho các thành viên của đơn vị Thông qua phần nộp NSNN, Nhà nước tiếp tục phân phối lại qua các khoản cấp phát ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư Do vậy có thể thấy rằng, mối quan hệ kinh tế - xã hội của NSNN là quan hệ ở phạm vi rộng lớn liên quan đến mọi khu vực của nền kinh tế quốc dân [2]

Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài chính cần thiết Song các chủ thể sản xuất - kinh doanh, các thành viên trong xã hội thì luôn đấu tranh để bảo vệ lợi ích kinh tế của mình Nghĩa là, Nhà nước không thể dựa vào quyền lực của mình để huy động sự đóng góp của xã hội dưới bất kỳ hình thức nào, bằng mọi giá phải có giới hạn hợp lí, đó chính là việc giải quyết hài hoà lợi ích kinh tế nhà nước và xã hội Nếu chỉ chú trọng đến lợi ích của Nhà nước mà không chú trọng đến lợi ích của xã hội thì quan hệ giữa Nhà nước và xã hội trở nên căng thẳng, sản xuất đình trệ, đời sống nhân dân bị bần cùng

Mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều nhằm tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước

và các chủ thể trong xã hội Do đó, có thể kết luận về bản chất NSNN như sau: NSNN là hệ thống các mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội phát sinh

13

trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội của mình

d Nguyên tắc quản lý NSNN

d1 Nguyên tắc niên hạn

Nguyên tắc này có thể được tóm tắt với hai nội dung chính: (1) Mỗi năm Quốc hội phải thông qua NSNN một lần; (2) chính phủ thi hành NSNN trong thời gian một năm

Sự phát triển của xã hội theo thể chế nền dân chủ chính trị, thực hiện ngân sách niên hạn là để tạo điều kiện cho Quốc hội và công chúng hiểm soát tình hình thu chi tài chính công được đều đặn và sát thực Mỗi năm Chính phủ thu bao nhiêu và chi cho cái gì, Quốc hội và công chúng cần phải biết Thực hiện nguyên tắc này sẽ làm gia tăng quyền lực mạnh mẽ của Quốc hội trong việc kiểm soát Chính phủ Quốc hội sẽ quyết định NSNN mỗi năm một lần, nếu Quốc hội chưa quyết định ngân sách thì chính phủ không có quyền thu,

chi bất kỳ một khoản tiền nào, dù là nhỏ nhất [13, tr 214-215]

Quản lý NSNN phải xác định thời gian khởi đầu và thời gian kết thúc

để giúp cho Chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó có biện pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công Nói chung, sự giới hạn NSNN hàng năm với dự toán các khoản thu chi chặt chẽ là nhằm làm cho nền tài chính công trở nên minh bạch

và quản lý có trật tự [13, tr 215]

Tùy theo quan điểm của mỗi quốc gia, năm ngân sách nhà nước có thể bắt đầu từ ngày 1 tháng 1 của năm dương lịch và kết thúc vào ngày 31 tháng

12, hoặc có thể bắt đầu từ ngày 1 tháng 4 và kết thúc vào ngày 31 tháng 3…

Ngày nay, các nước có khuynh hướng mở rộng NSNN vượt quá khuôn khổ niên hạn, tức là thiết lập khuôn khổ NSNN đa niên (3-5 năm )

14

d2 Nguyên tắc đơn nhất

Nguyên tắc này yêu cầu toàn bộ dự toán thu, dự toán chi cần được trình bày trong một văn kiện duy nhất Nguyên tắc đơn nhất không chấp nhận việc lập ngân sách bằng nhiều văn kiện không tập trung Chính phủ không được đệ trình NSNN trước Quốc hội bằng nhiều văn kiện khác nhau Quốc hội chỉ

xem xét và thông qua NSNN bằng một đạo luật duy nhất [13, tr 217-218]

d3 Nguyên tắc toàn diện

NSNN phải là một ngân sách toàn diện và bao quát Các khoản thu và chi trong NSNN phải được hợp thành một tài liệu duy nhất, phản ánh đầy đủ mọi chương trình tài chính của Chính phủ Tất cả các khoản thu và khoản chi của quốc gia phải ghi vào trong dự toán NSNN, không có sự bù trừ giữa thu

và chi [13, tr 218]

e Vai trò của NSNN

Vai trò của NSNN ở mọi thời đại và trong mọi mô hình kinh tế là công

cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội và đó được xem là vai trò quan trọng bậc nhất của NSNN và được thể hiện ở một số mặt chủ yếu sau đây:

e1.NSNN đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước

Mục tiêu của ngân sách nhà nước không phải là để nhà nước đạt lợi nhuận như doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước các đối thủ cạnh tranh trên thị trường NSNN ngoài việc phải đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động

e2 Góp phần kính thích tăng trưởng kinh tế

NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh Trước xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực kinh tế,

15

thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi, đầu tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tư thấp; hoặc thông qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hóa, dịch vụ của tư nhân có khả năng thao túng trên thị trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu đãi với những hàng hóa mà Chính phủ khuyến dụng

Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế [9]

e3 Điều tiết thị trường, ổn định giá cả và kiểm soát lạm phát

Trong cơ chế thị trường, cung cầu là những yếu tố chi phối mạnh mẽ đến hoạt động của thị trường Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động đến giá cả, làm tăng – giảm đột biến gây ra các biến động trên thị trường Để điều tiết cung- cầu, ổn định giá cả, nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng của người sản xuất và người tiêu dùng, nhà nước sử dụng NSNN can thiệp vào thị trường dưới các hình thức trực tiếp như: chi ngân sách mua hàng hóa, dịch vụ

để điều chỉnh tổng cầu, trợ giá, tài trợ vốn nhằm kích cầu, kích cung …Đồng thời sử dụng thuế, một bộ phận của NSNN để tác động gián tiếp vào cung cầu thông qua hạn chế hoặc khuyến khích sản xuất và tiêu dùng Bên cạnh đó, NSNN còn được sử dụng để can thiệp vào thị trường tài chính thông qua sử dụng các quỹ dự trữ tài chính tác động vào cung cầu tiền tệ, trên cơ sở đó nhà nước thực hiện kiềm chế và kiểm soát lạm phát [9]

e4 Giải quyết các vấn đề xã hội

Với chức năng phân phối (phân phối tổng sản phẩm xã hội), NSNN được xem là một công cụ quan trọng để điều tiết làm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập, hạn chế sự phân hóa giữa các tầng lớp dân cư và góp phần vào thực hiện công bằng xã hội Vai trò này của NSNN được thể hiện ở

cả hai mặt thu và chi Về thu, nhà nước sử dụng thuế trực thu, thuế gián thu

để điều tiết thu nhập của mọi tầng lớp dân cư; về chi, thông qua các khoản chi

mà thực hiện các chính sách phúc lợi công cộng và an sinh xã hội …

1.1.2 Hệ thống Ngân sách nhà nước

Ở nước ta, tổ chức hệ thống ngân sách gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức

bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế- xã hội của đất nước Sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống NSNN nhiều cấp

Theo hiến pháp 1992 của nước ta và luật NSNN năm 2002, hệ thống NSNN được tổ chức bao gồm: Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương [13, tr 219-219] Để hiểu rõ hơn về ngân sách địa phương, trước hết

ta tìm hiểu về ngân sách trung ương

a Ngân sách Trung ương

Về cơ cấu, ngân sách trung ương bao gồm ngân sách cơ quan lập pháp

17

(quốc hội, ngân sách cơ quan hành pháp (các bộ ngành…) và ngân sách của

cơ quan tư pháp (tóa án, viện kiểm sát) Ngân sách trung ương là công cụ kinh

tế để chính phủ quản lý các hoạt động kinh tế- xã hội trong phạm vi toàn xã hội Trên thực tế, hệ thống ngân sách ở nước ta mang tính tập trung khá rõ nét Mọi quyền quyết định quan trọng về ngân sách đều tập trung ở nhà nước Trung ương: Quốc hội quyết định các sắc thuế, thuế suất, diện áp thuế, quyết định các khoản trợ cấp và chuyển giao ngân sách cho chính quyền địa phương; Quyết định dự toán ngân sách nhà nước, trong đó bao gồm dự toán ngân sách của các địa phương Việc phân cấp ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương chủ yếu là phân định trách nhiệm và quyền hạn cho mỗi cấp chính quyền địa phương trong tổ chức thực hiện ngân sách ở địa phương, ngân sách cấp dưới phụ thuộc và lồng ghép vào ngân sách cấp trên Trong hệ thống ngân sách nhà nước, ngân sách Trung ương đóng vai trò chủ đạo, điều này thể hiện qua việc ngân sách Trung ương tập trung các nguồn thu lớn (từ dầu thô, các tập đoàn kinh tế…) và đảm nhận các nhiệm vụ chi mang tính chiến lược, đảm nhận chi ngân sách cho công tác bảo vệ tổ quốc, an ninh quốc gia và điều hòa ngân sách chính quyền địa phương

b Ngân sách địa phương

Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp; Theo quy định của Việt Nam ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện (huyện, thị, thành phố thuộc tỉnh) và ngân sách cấp xã Ngân sách cấp tỉnh và cấp huyện bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp mình hợp thành Ngân sách xã, phường, thị trấn chưa có đơn vị dự toán trực thuộc

Ngân sách địa phương mang tính thứ bậc, ở mỗi cấp không chỉ được Hội đồng Nhân dân cấp đó quyết định mà còn phải được cấp trên phê chuẩn Chính quyền ở mọi cấp hoạt động theo hệ thống song trùng lãnh đạo và chịu

18

trách nhiệm giải trình Tại mỗi cấp hành chính nhất định, Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân Đồng thời cơ quan chính quyền đó cũng phải chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên và cuối cùng là chính quyền Trung ương Các quyền hạn được cơ quan nhà nước tại địa phương thực nhiện thông qua Hội đồng Nhân dân và Ủy ban nhân dân, bao gồm cả ngân sách đã được quyết định cũng nằm dưới quyền giám sát của Quốc hội, Quốc hội có quyền bãi bỏ những quyết định bất hợp lý của hội đồng nhân dân

Cải cách tài chính công thể hiện trong Luật ngân sách nhà nước năm

2002, qua đó trao cho chính quyền cấp tỉnh quyền tự chủ đáng kể đối với việc quyết định ngân sách địa phương, các thẩm quyền quan trọng đó là: trong phạm vi được phân cấp theo quy định của pháp luật, chính quyền cấp tỉnh xác định nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các cấp thuộc chính quyền địa phương, xác định tỷ lệ phần trăm chia nguồn thu và giao số bổ sung cho ngân sách cấp dưới; HĐND cấp tỉnh có quyền ban hành chính sách chế độ chi tiêu phù hợp đặc thù của địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp mình, phê chuẩn ngân sách địa phương, quyết định về chủ trương, biện pháp quản lý ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật Như vậy cho phép chính quyền địa phương quản lý ngân sách được giao phù hợp với sự đa dạng và khác biệt giữa các địa phương, khu vực, giữa thành thị và nông thôn, giữa miền núi và đồng bằng Cơ chế này có khả năng tạo điều kiện cho huy động và phân bổ nguồn lực công bằng và hiệu quả hơn Tuy nhiên phương thức này có những rủi ro nhất định, quyền tự chủ cao hơn cho các tỉnh chưa có cơ sở đảm bảo rằng chính sách của Trung ương sẽ được thực hiện như mong muốn ở cấp huyện và xã

Ta có thể tóm tắt hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam theo sơ đồ sau:

19

Sơ đồ 1.1 hệ thống ngân sách Việt Nam

1.1.3 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

a Khái niệm phân cấp quản lý NSNN

Phân cấp quản lý ngân sách là quá trình nhà nước trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách Bao gồm ba nội dung sau: Quan hệ về mặt chế độ, chính sách; quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi; quan hệ

về quản lý chu trình ngân sách

Về chế độ, chính sách trong phân cấp quản lý NSNN quy định: cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn thu, chi tương ứng với từng loại chế độ

Về nguyên tắc những chế độ do trung ương quy định thì các cấp chính quyền địa phương không được điều chỉnh và vi phạm, ngược lại trung ương cũng phải tôn trọng thẩm quyền của các địa phương, tránh can thiệp làm mất

đi tính tự chủ của địa phương

Ngân sách

nhà nước

Ngân sách Trung Ương

Ngân sách địa phương

Ngân sách cấp tỉnh

Ngân sách huyện

Ngân sách cấp huyện

Ngân sách cấp

xã

20

Về quan hệ vật chất trong phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi : đây là vấn đề phức tạp và khó khăn nhất, gây nhiều sự bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nước

b Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN

Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách đem lại kết quả tốt cần phải quán triệt các nguyên tắc sau:

Thứ nhất: Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng an

ninh của nhà nước và năng lực của mỗi cấp trên địa bàn

Thứ hai: Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và vị trí

độc lập của ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất

Thứ ba: Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong nguyên tắc phân cấp

NSNN

c Nội dung phân cấp quản lý NSNN

c1 Quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ

Về cơ bản Nhà nước trung ương vẫn giữ vai trò quyết định các loại thu như phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước

Ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, bộ trưởng bộ Tài chính ban hành, Đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương Riêng những chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi quyết định phải có ý kiến của các bộ phận quản lý ngành, lĩnh vực

Ủy ban nhân tỉnh báo cáo Bộ tài chính về việc ban hành các chế độ chị ngân sách ở địa phương để tổng hợp và giám sát việc thực hiện

21

Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản

lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật

c2 Quan hệ cấc cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi

Trong luật ngân sách quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vu chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được ổn định từ 3 đến 5 năm Bao gồm các khoản thu mà từng cấp được hưởng 100; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ (%) cũng như nhiệm vụ chi của từng cấp trên cơ sở quán triệt

các nguyên tắc phân cấp nói trên

Ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô…

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như : thuế nhà, đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập cá nhân …

Chi ngân sách địa phương chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý.Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địa phương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của nhà nước trên phạm vi của từng địa phương

Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cấp dưới dưới hai hình thức: bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu

c3 Quan hệ giữa các cấp về quản lý chi trình NSNN

Mặc dù ngân sách Việt Nam vẫn còn nằm trong tình trạng ngân sách

22

lồng ghép giữa các cấp chính quyền trong chu trình ngân sách nhưng quyền hạn, trách nhiệm Hội đồng nhân dân dân các cấp trong việc quyết định, phân

bổ dự toán ngân sách đã được tăng lên đáng kể

Phân cấp ngân sách nhưng phải vẫn đảm bảo được mối quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ, trung ương vẫn giữ vai trò quyết định các loại thu như thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước Đối với một số nhiệm vụ chi

có tính đặc thù ở địa phương, HĐND các cấp tỉnh quyết định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương Riêng những chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi quyết định phải có ý kiến của các bộ quản lý ngành, lĩnh vực

Mặt khác , qua phân cấp sẽ tạo điều kiện cho các địa phương tích cực khai thác nguồn thu, tăng tiềm lực tài chính, chủ động thực hiện các nhiệm vụ chi, từ đó tăng khả năng tự cân đối của ngân sách cấp mình Đồng thời giúp cho các chính quyền địa phương các cấp phát huy tính chủ động trong quản lý điều hành ngân sách, thể hiện được trách nhiệm được trách nhiệm quyền hạn của cấp chính quyền địa phương trong quản lý sử dụng ngân sách nhà nước [3, tr 93 -100]

1.2 LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

1.2.1 Lập dự toán NSNN và ngân sách địa phương

Lập dự toán NSNN nói chung và lập dự toán ngân sách địa phương nói riêng là quá trình xây dựng và quyết định dự toán thu, chi ngân sách của nhà nước trong thời hạn một năm Đây là khâu quan trọng của quá trình ngân sách, tạo tiền đề cơ sở cho các khâu tiếp theo Nếu việc lập dự toán ngân sách nhà nước được tiến hành trên cơ sở có đầy đủ căn cứ khoa học và phù hợp với thực tiễn, đảm bảo đúng tiến độ, thời gian quy định thời thì việc tổ chức thực hiện và quyết toán NSNN sẽ có chất lượng hiệu quả hơn Ngược lại nếu quá

23

trình lập dự toán NSNN không được thực hiện tốt thì không những việc thực hiện ngân sách còn thiếu minh bạch, kém hiệu quả mà còn làm cho quá trình quyết toán NSNN gặp nhiều khó khăn, phức tạp Chính vì vậy, việc nghiên cứu và áp dụng pháp luật trong hoạt động lập dự toán phải được đặt trong mối quan hệ thống nhất, biện chứng với các giai đoạn sau của toàn bộ quá trình ngân sách

Theo tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam hiện nay thì ngân sách địa phương là bộ phân của ngân sách nhà nước và được lồng ghép trong ngân sách nhà nước Việc lập dự toán ngân sách đại phương hàng năm được tiến hành đồng thời và tuân thủ theo đúng quy định của việc lập ngân sách nhà nước từ căn cứ, yêu cầu, phương pháp đến quy trình Vì vậy để nghiên cứu việc lập dự toán ngân sách địa phương, chúng ta đi vào nghiên cứu lập dự toán ngân sách nhà nước trên các nội dung sau:

a Yêu cầu và căn cứ đối với lập dự toán

Để dự toán NSNN thực sự trở thành công cụ hữu ích trong điều hành ngân sách, lập dự toán NSNN phải căn cứ vào các nhân tố chủ yếu sau đây:

- Nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội và bảo đảm quốc phòng,

an ninh nói chung và nhiệm vụ cụ thể của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác thuộc trung ương và địa phương

- Chính sách phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN

- Chính sách, chế độ thu ngân sách; định mức phân bổ ngân sách, chế

độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách

- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển kinh

tế - xã hội và dự toán ngân sách năm sau; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về lập dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu

tư về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển vốn đầu

24

tư thuộc NSNN và văn bản hướng dẫn của Ủy ban nhân dân tỉnh Trong đó lưu

ý : mức độ tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu phát triển kinh tế xã hội

- Số kiểm tra về dự toán thu, chi NSNN

- Lập ngân sách phải tính đến các kết quả phân tích, đánh giá tình hình thực hiện ngân sách năm trước đặc biệt là năm báo cáo

Lập dự toán NSNN được đánh giá là tốt khi đáp ứng được những yêu cầu sau:

- Đảm bảo quán triệt đầy đủ, đúng đắn các quan điểm của chính sách tài chính quốc gia trong từng thời kỳ

- Dự toán ngân sách của các đơn vị dự toán của các cấp phải lập theo đúng nội dung, biểu mẫu, thời hạn kèm theo báo cáo thuyết minh rõ ràng cơ

sở, căn cứ tính toán

- Dự toán NSNN phải đảm bảo tổng số thu thuế và phí, lệ phí phải lớn hơn chi thường xuyên và các khoản chi trả nợ, bội chi phải nhỏ hơn chi đầu tư phát triển [3, tr 103-107]

b Phương pháp lập dự toán

Việc lập ngân sách được dựa trên các giả định thực tế, không tính toán quá cao các chỉ tiêu về thu ngân sách, ngược lại không tính quá thấp các khoản chi tiêu bắt buộc là hết sức quan trọng để đảm bảo tính khả thi của kế hoạch ngân sách Lập ngân sách hàng năm thường được tổ chức như sau:

Cách tiếp cận từ trên xuống, bao gồm: xác định tổng các nguồn lực; lập

số kiểm tra về dự toán thu, chi cho các đơn vị, địa phương phù hợp với chính sách của nhà nước … thông báo số kiểm tra cho các đơn vị, địa phương Hướng dẫn lập ngân sách …

Cách tiếp cận từ dưới lên, bao gồm: Các đơn vị, địa phương đề xuất

ngân sách của mình trên cơ sở các hướng dẫn ở cấp trên

Trao đổi, đàm phán, thương lượng: Đàm phán ngân sách giữa các đơn

vị, địa phương với cơ quan tài chính là rất quan trọng để xác định dự toán

25

ngân sách cuối cùng trình lên cơ quan có thẩm quyền quyết định trên cơ sở đạt được sự nhất quán giữa mục tiêu và nguồn lực sẵn có [3, tr 104-105]

c Quy trình lập dự toán ngân sách

Để việc lập dự toán thu NSNN trên địa bàn , dự toán thu, chi NSĐP tại các địa phương đảm bảo trình tự, thời gian và quy trình lập được thực hiện theo các giai đoạn sau:

Giai đoạn 1: Hướng dẫn lập dự toán ngân sách và thông báo số kiểm tra

Trước ngày 31 tháng 5, Thủ tướng Chính phủ ban hành chỉ thị về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội và dự toán NSNN năm sau

Trước ngày 10 tháng 6, Bộ tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn lập

dự toán NSNN và thông báo số kiểm tra về dự toán NSNN cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tiếp tục hướng dẫn và thông báo số kiểm tra cho các đơn vị trực thuộc và Ủy ban nhân dân cấp huyện

Ủy ban nhân dân cấp huyện tiếp tục hướng dẫn và thông báo số kiểm tra cho các đơn vị trực thuộc và Ủy ban nhân dân cấp xã

Giai đoạn 2: Lập và thảo luận dự toán ngân sách

Các doanh nghiệp căn cứ vào kế hoạch sản xuất – kinh doanh của đơn

vị, các luật, pháp lệnh về thuế và các chế dộ thu ngân sách, dự kiến số thuế và các khoản phải nộp ngân sách; gửi cơ quan thuế, cơ quan hải quan và cơ quan được Nhà nước giao nhiệm vụ thu ngân sách

Các đơn vị trên cơ sở các văn bản hướng dẫn và số kiểm tra tiến hành lập dự toán thu, chi ngân sách trong phạm vi nhiệm vụ được giao, báo cáo cơ quan cấp trên quản lý trực tiếp ( trường hợp không phải đơn vị dự toán cấp I) xem xát, tổng hợp dự toán của các đơn vị cấp dưới trực thuộc lập, gửi đơn vị

dự toán cấp I Đơn vị dự toán cấp I xem xét, tổng hợp, lập dự toán tổng thể

26

báo cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư cùng cấp trước ngày 20 tháng 7 Ủy ban nhân dân tỉnh báo cáo Bộ tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trước ngày 25 tháng 7 năm trước kèm theo bảng thuyết minh chi tiết căn cứ tính toán từng khoản thu, chi

Cơ quan tài chính các cấp tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán ngân sách với các cơ quan, đơn vị cùng cấp và ủy ban nhân dân, cơ quan tài chính cấp dưới; cơ quan, đơn vị cấp trên phải tổ chức làm việc để thảo luận về

dự toán với các đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc trong quá trình lập dự toán

Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các bộ cơ quan liên quan, tổng hợp và lập dự toán thu, chi NSNN lập phương án phân bổ ngân sách trung ương trình Chính phủ; Bộ Tài chính thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ báo cáo và giải trình với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội theo quy định tại quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN

Giai đoạn 3: Quyết định, giao dự toán ngân sách

Trước ngày 20 tháng 11, căn cứ các Nghị quyết của Quốc hội, Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng

bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trung ương theo từng lĩnh vực, nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần (%) , phân chia các khoản thu, phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương và mức bổ sung cân đối, mức bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh [3, tr 107-108]

27

Sơ đồ 1.2 Quy trình lập dự toán ngân sách địa phương

(1) Hàng năm, trước ngày trước ngày 31 tháng 5 của năm ngân sách hiện hành, Thủ tướng chính phủ ra chỉ thị về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách ngân sách nhà nước năm sau;

(2) Căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, trước ngày 10 tháng 6

Bộ Tài chính ra thông tư hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán ngân sách nhà nước; thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nước đến các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để làm căn cứ xây dựng

dự toán thu, chi ngân sách của mình cho năm sau;

(3) Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố quán triệt chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính: hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho cấp dưới, là các cơ quan đơn

vị có trách nhiệm trong việc thu, chi ngân sách( gọi chung là đơn vị thu, chi

Thủ tướng

Chính phủ

UBND các tỉnh, thành

phố

Bộ

Tài chính

Thường trực Hội đồng ND tỉnh,

thành phố

Cơ quan quản lý cấp trên (ĐVDT cấp I, Thuế, Hải

quan, UBND cấp dưới)

Cơ quan, đơn

vị thu, chi

ngân sách

Cơ quan Tài chính cùng cấp

(1)

28

ngân sách), đơn vị dự toán cấp I, cơ quan thuế, hải quan, UBND cấp dưới (gọi chung là cơ quan quản lý cấp trên), tiến hành lập dự toán thu, chi ngân sách trong phạm vi được giao và cơ quan cùng cấp

(4) Đơn vị thu, chi ngân sách căn cứ nhiệm vụ, và các quy định của pháp luật về thu ngân sách; các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, tổ chức thực hiện lập dự toán ngân sách và báo cơ quan quản lý cấp trên để gửi cơ quan tài chính cùng cấp, tổng hợp báo cáo UBND các tỉnh , thành phố

(5) UBND các tỉnh , thành phố lập dự toán ngân sách gửi Bộ Tài chính

để tổng hợp lập dự toán NSNN Dự toán ngân sách phải được báo cáo cho Thường trực hội dồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố cho ý kiến trước khi gửi

Bộ Tài chính

(6) Trên cơ sở báo cáo của UBND các tỉnh , thành phố trực thuộc Trung ương, Bộ tài chính tiến hành xây dựng dự toán thu, chi ngân sách nhà nước báo cáo chính phủ xét duyệt

1.2.2 Phân bổ, giao dự toán ngân sách địa phương

a Căn cứ thực hiện

Ngoài những căn cứ pháp lý theo quy định chung đối với ngân sách nhà nước, thì việc phân bổ dự toán ngân sách địa phương còn phải căn cứ vào các yếu tố sau đây:

-Nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo quốc phòng,

an ninh của địa phương

- Chính sác phân cấp quản lý thu ngân sách địa phương; định mức phân

bổ ngân sách địa phương trong thời kỳ ổn định ngân sách do hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định; một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do địa phương ban hành theo thẩm quyền

29

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách do địa phương; Quyết định của Bộ trưởng Bộ tài chính về giao dự toán thu, chi ngân sách cho địa phương

b Tiêu chí và phương pháp thực hiện

Dự toán thu: Theo quy định về phân cấp nguồn thu thì việc phân bổ dự toán thu ngân sách được thực hiện trên cơ sở nguồn thu được phân cấp cho từng cấp chính quyền và đơn vị quản lý tổ chức thu và phân bổ cho từng lĩnh vực thu, nguồn thu, sắc thuế

Dự toán chi

b1 Chi đầu tư phát triển: Việc lập, phân bổ dự toán chi đầu tư phát triển thuộc ngân sách địa phương được quy định: nguồn vốn xây dựng cơ bản

từ nguồn vốn ngân sách địa phương do Trung ương giao hàng năm và nguồn

vượt thu ngân sách tỉnh (nếu có)(ngoại trừ các nguồn vốn trái phiếu chính phủ, hỗ trợ các mục tiêu từ ngân sách Trung ương, chương trình mục tiêu quốc gia và các chương trình khác; thu sử dụng đất, xổ số kiến thiết), phân bổ

70% thực hiện các mục tiêu do tỉnh quản lý, 30% phân cấp cho huyện, thành phố quản lý Tỷ lệ này có thể được điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện và tình hình thực tế các năm tiếp theo UBND tỉnh có tránh nhiệm trình HĐND tỉnh xem xét, điều chỉnh bổ sung và quyết định để thực hiện

Nguồn vốn xổ số kiến thiết được phân bổ cho các công trình do tỉnh tỉnh quản lý và phân khai danh mục công trình theo đúng mục tiêu của từng chương trình, trừ một số chương trình có quy định về phân cấp riêng

Nguồn tiền sử dụng đất mức phân bổ căn cứ vào khả năng thu tiền sử dụng đất hàng năm để bố trí cho các công trình đầu tư xây dựng cơ bản hạ tầng và các công trình quan trọng khác của thành phố; bổ sung vốn đối ứng cho ngân sách huyện, để thực hiện công trình xây dựng cơ bản theo phương

châm “nhà nước và nhân dân cùng làm”

30

b2 Đối với chi thường xuyên

Hệ thống định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do chính phủ ban hành thì hầu hết các lĩnh vực được phân bổ theo tiêu chí dân số, số còn lại một vài lĩnh vực được phân bổ theo tỷ

lệ phần trăm trên các lĩnh vực chi thường xuyên đã xác định dự toán chi

Để phù hợp với khả năng ngân sách và tình hình ở địa phương, HĐND tỉnh, đã ban hành định mức chi phân bổ ngân sách địa phương và hệ thống tiêu chí theo từng lĩnh vực để làm căn cứ, lập, phân bổ dự toán trong thời kỳ

ổn định gồm 17 lĩnh vực đó là: (1) chi an ninh, (2) chi quốc phòng,(3) chi sự nghiệp giáo dục, (4) chi sự nghiệp đào tạo và dạy nghề, (5) chi sự nghiệp y tế, (6) Chi quản lý hành chính nhà nước, Đảng, đoàn thể, (7) chi dân số và KHH gia đình, (8) chi sự nghiệp khoa học công nghệ, (9) chi sự nghiệp văn hóa thông tin, (10) chi sự nghiệp phát thanh và truyền hình, (11) chi sự nghiệp thể dục, thể thao, (12) chi đảm bảo xã hội, (13) chi sự nghiệp kinh tế, (14) chi sự nghiệp môi trường, (15) chi quản lý hành chính, đảng, đoàn thể, (16) chi trợ cước, trợ giá, (17) chi khác ngân sách

Ngoại trừ một số lĩnh vực được phân bổ theo tiêu chí dân số (ở cấp tỉnh) và có phân theo vùng (cấp huyện và cấp xã) như: sự nghiệp an ninh, sự nghiệp quốc phòng, sự nghiệp văn hóa- thông tin, sự nghiệp thể dục thể thao,

sự nghiệp đảm bảo xã hội, sự nghiệp giáo dục (cấp huyện), còn lại là trên cơ

sở định mức phân bổ theo dân số được quy đổi sang định mức theo các tiêu chí khác tương ứng phù hợp với từng lĩnh vực, từng sự nghiệp và từng cấp ngân sách để phân bổ dự toán, như: sự nghiệp y tế lĩnh vực khám chữa bệnh được phân bổ theo tiêu chí gường bệnh; sự nghiệp giáo dục, sự nghiệp đào tạo

và dạy nghề phân bổ theo chỉ tiêu học sinh đào tạo hệ chính quy tập trung cho từng hệ đào tạo Lĩnh vực chi quản lý hành chính, Đảng đoàn thể được

Đối với sự nghiệp kinh tế, phân bổ được tính bằng 8,5% trên tổng chi thường xuyên của 9 lĩnh vực; chi khác ngân sách được phân bổ bằng 0,4% tổng lĩnh vực chi thường xuyên; chi trợ giá, trợ cước được phân bổ theo tiêu chí người dân thuộc hộ nghèo chia theo xã bãi ngang, hải đảo và người dân thuộc hộ nghèo ở các vùng còn lại

c Quy trình phân bổ, quyết định và giao dự toán

Trên cơ sở quyết định của Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho địa phương; sở Tài chính có trách nhiệm giúp UBND cấp tỉnh trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn , dự toán thu, chi ngân sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp tỉnh và mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách cấp dưới trước ngày

10 tháng 12 năm trước

Căn cứ vào nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, UBND cùng cấp quyết định giao dự toán thu, chi ngân sách cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc cấp tỉnh; dự toán thu, chi, tỷ lệ (%) phân chia các khoản thu giữa NSTW và NSĐP

và giữa các cấp chính quyền địa phương, mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho từng huyện [10], [12], [7], [14]