Phân cấp quản lý ngân sách địa phương theo pháp luật Việt Nam hiện nay từ thực tiễn Tỉnh Thái Nguyên

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giải quyết các mối quan hệ giữa trung ương và địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của ngân sách nhà nước; giúp cho việc xác

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY

TỪ THỰC TIỄN TỈNH THÁI NGUYÊN

Chuyên nghành : Luật kinh tế

Mã số : 60.38.01.07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN: PGS.TS ĐINH DŨNG SỸ

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

GTGT: Giá trị gia tăng

HĐND: Hội đồng nhân dân

NSNN: Ngân sách nhà nước

NSTW: Ngân sách trung ương

NSĐP: Ngân sách địa phương

TNDN: Thu nhập doanh nghiệp

Thuế giá trị gia tăng

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 6

1.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương 6 1.2 Nội dung cơ bản của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước… ….17 1.3 Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong phân cấp quản lý ngân sách……… 21 1.4 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý Ngân sách địa phương .33

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TẠI TỈNH THÁI NGUYÊN……… …39

2.1 Đặc điểm kinh tế, xã hội của tỉnh Thái Nguyên hiện nay… 39 2.2 Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện thẩm quyền thu ngân sách địa phương… 43 2.3 Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện nhiệm vụ chi 57

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH THÁI NGUYÊN 69

3.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện pháp luật về

phân cấp quản lý ngân sách địa phương…… 69 3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương… …71

KẾT LUẬN… …79 TÀI LIỆU THAM KHẢO 81

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong hệ thống Tài chính quốc gia, Ngân sách Nhà nước (NSNN) là khâu chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Đồng thời NSNN là công cụ quan trọng để Nhà nước điều chỉnh vĩ mô đối với toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh quốc gia NSNN được quản

lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ nhằm huy động cao nhất mọi nguồn lực của nền kinh tế - xã hội để phục vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giải quyết các mối quan hệ giữa trung ương và địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của ngân sách nhà nước; giúp cho việc xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp quản lý ngân sách, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý của nhà nước Tuy nhiên, hiện nay, một tồn tại được quan tâm nhiều trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là sự bất hợp lý của việc phân chia thẩm quyền thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, cũng như phân chia thẩm quyền thu, chi giữa các cấp của ngân sách địa phương: chẳng hạn các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% đa số là các khoản thu có tiềm năng thấp, còn các khoản thu có tiềm năng cao lại do trung ương thu; hoặc tính thiếu ổn định của nhiều khoản thu ngân sách địa phương; tính thứ bậc, lồng ghép trong hệ thống ngân sách; quy định về chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ còn chống chéo, chưa rõ ràng Điều đó chưa tạo ra sự thúc đẩy cho việc phát triển hài hòa cả kinh tế

và xã hội của các địa phương để thực hiện mục tiêu bảo đảm tính ổn định, công bằng và bền vững

Để khắc phục các tồn tại, bất cập của Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) năm

2002, ngày 25/6/2015, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIII đã thông qua Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) Đây là đạo luật quan trọng tạo bước ngoặt mới trong quản lý NSNN theo hành lang pháp lý mới đầy đủ và đồng bộ hơn, phù hợp với tình hình thực tế hiện nay, xu hướng hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào tiến trình cải cách tài chính công theo hướng hiện đại Nội dung về phân cấp quản lý

NSNN phù hợp với phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền cũng được

rà soát để phù hợp với quy định hiện hành, đồng bộ với Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 9

Trong những năm qua, cùng với quá trình đổi mới kinh tế, quản lý NSNN đã

có những đổi mới và mang lại những kết quả bước đầu rất quan trọng Thực tiễn đời sống xã hội cũng đang đặt ra những yêu cầu mới, đòi hỏi công tác quản lý ngân sách phải được tiếp tục đổi mới và hoàn thiện hơn nữa Hiện nay, tỉnh Thái Nguyên

đã có nhiều đột pháp về thu ngân sách với các dự án lớn như Samsung, dự án đa kim Núi pháo, Nhiệt điện An Khánh tiếp tục đóng góp lớn cho tăng trưởng kinh tế của tỉnh, đặc biệt là tốc độ tăng giá trị sản xuất công nghiệp và kim ngạch xuất khẩu của tỉnh Năm 2016 là năm đầu thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016-2020 của tỉnh Trong bối cảnh kinh tế thế giới phục hồi chậm hơn dự báo, giá

cả hàng hóa ở mức thấp đã ảnh hưởng đến nền kinh tế của nước ta nói chung và tỉnh Thái Nguyên nói riêng Tuy nhiên, dưới sự lãnh đạo, chỉ đạo quyết liệt của Tỉnh ủy, HĐND, UBND tỉnh; sự nỗ lực của các cấp, ngành, doanh nghiệp và nhân dân, kế hoạch thu chi ngân sách nhà nước năm 2016 của tỉnh đã đạt được những kết quả vượt bậc Về kết quả thực hiện thu ngân sách nhà nước, đến hết ngày 30/12/2016 đạt 9.472 tỷ đồng, dự ước thực hiện thu cả năm đạt 9.550 tỷ đồng, tăng 3.050 tỷ đồng so với dự toán được giao (vượt 46,9%) Trong đó: Thu nội địa thực hiện được trên 7.800 tỷ đồng; thu xuất nhập khẩu thực hiện được gần 1.700 tỷ đồng Nhiều khoản thu có mức vượt cao từ 67% đến 253% so với dự toán đầu năm như: Thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; thuế thu nhập cá nhân; thu tiền cho thuê đất; thu tiền sử dụng đất; thu ngân sách nhà nước trên địa bàn khối huyện… Về tình hình thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách, thực hiện chi cả năm đạt trên 11 nghìn tỷ đồng (bằng 134,3% dự toán), trong đó: Chi trong cân đối ngân sách là trên 10 nghìn

tỷ đồng (bằng 137,7% dự toán); chi chương trình mục tiêu quốc gia là 801 tỷ đồng (bằng 105,8% dự toán)…[17] Nguồn thu ngân sách so với một số địa phương khác còn hạn chế trong khi nhu cầu chi đòi hỏi cao, công tác quản lý NSNN nói chung và

quản lý chi NSNN nói riêng càng phải được chú trọng để khơi dậy, khai thác nguồn thu, phân bổ hợp lý đáp ứng yêu cầu chi NSNN nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển

Vì những lý do trên, tác giả chọn đề tài: “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương theo pháp luật Việt Nam hiện nay từ thực tiễn Tỉnh Thái Nguyên” Từ

đó, thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những mặt được và chưa được của việc quy định phân cấp quản lý ngân sách địa phương, đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu quả của ngân sách nhà nước đồng thời phát huy tính chủ động sáng tạo, tự chủ của chính quyền địa phương trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo những mục tiêu đã đặt ra

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói chung và phân cấp quản lý ngân sách địa phương nói riêng là một vấn đề quan trọng, luôn được quan tâm nghiên cứu:

- Các văn bản quy phạm pháp luật về ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước:

Để chuẩn bị các điều kiện thi hành Luật Ngân sách năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ngân sách nhà nước năm 2015; Bên cạnh đó, Bộ Tài chính đã ban hành một số Thông tư số: 342/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 quy định chi tiết

và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/2016/NĐ-CP;

- Những công trình nghiên cứu liên quan đến phân cấp quản lý ngân sách địa phương:

+ Thẩm quyền thu, chi của ngân sách địa phương qua thực tiễn thực hiện ở Thành phố Hồ Chí Minh (Luận văn Thạc sỹ Luật Kinh tế của tác giả Vũ Anh Sao năm 2012)

+ Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay (Luận án Tiến sỹ Quản lý hành chính công của tác giả Lê Toàn Thắng năm 2013)

+Phân định thẩm quyền giữa cơ quan trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay – Tác giả Nguyễn Văn Cương

+ Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phườn trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam – Luận án Tiến sỹ Luật học của tác giả Trần Thị Diệu Oanh năm 2012

+ Hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách của các cấp chính quyền địa phương

ở Việt Nam – Tác giả Phạm Hồng Đức

+ Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương - Thực trạng và giải pháp – Tác giả Lê Chi Mai

- Quyết toán và dự toán ngân sách nhà nước của Tỉnh Thái Nguyên từ năm

2014 - 2017 Đây là những tài liệu thực tế rất cụ thể, là nguồn tư liệu quan trọng của luận văn

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

- Mục đích nghiên cứu: Từ phân tích thực trạng phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh Thái Nguyên từ năm 2014 đến năm 2017, luận văn đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương nói chung, tỉnh Thái Nguyên nói riêng

- Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt được mục đích đã đề ra, luận văn được triển khai theo ba nhiệm vụ sau:

+ Thứ nhất: Trình bày một số vấn đề lý luận cơ bản về phân cấp quản lý ngân sách địa phương;

+ Thứ hai: Phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện phân cấp quản

lý ngân sách địa phương tại tỉnh Thái Nguyên;

+ Thứ ba: Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện phân cấp quản lý ngân sách tại tỉnh Thái Nguyên

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của luận văn là phân cấp quản lý ngân sách địa phương (từ thực tiễn tỉnh Thái Nguyên)

- Phạm vi nghiên cứu: Trong các nội dung của phân cấp quản lý ngân sách, luận văn chủ yếu tập trung vào phân cấp quản lý thu, chi ngân sách địa phương từ thực tiễn tỉnh Thái Nguyên từ năm 2014 đến năm 2017

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận: Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy

vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịc sử của Chủ nghĩa Mác – Lênin và quan điểm, đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam

- Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp như: tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh, đối chiếu trong thu, chi ngân sách giữa các năm, từ

đó thấy được những thành tựu và hạn chếtrong quy định pháp luật về ngân sách nói chung và hoạt động phân cấp quản lý ngân sách ở tỉnh Thái Nguyên nói riêng

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Ý nghĩa lý luận: Luận văn đã khái quát được những vấn đề lý luận cơ bản về phân cấp quản lý ngân sách địa phương trong giai đoạn hiện nay; Đánh giá tổng quát thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương (qua thực tiễn tỉnh Thái Nguyên); Từ đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm phát huy tính tích cực và hạn chế những tồn tại, bất cập trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương

- Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo

7 Kết cấu của luận văn

Luận văn được trình bày gồm 03 chương:

+ Chương 1: Một số vấn đề lý luận cơ bản về phân cấp quản lý ngân sách địa phương

+ Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương tại tỉnh Thái Nguyên

+ Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện phân cấp quản lý ngân sách tại tỉnh Thái Nguyên

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 1.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Tại Việt Nam, ngân sách nhà nước là nguồn tài chính tập trung quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia Quản lý và điều hành ngân sách nhà nước có tác động chi phối trực tiếp đến các hoạt động khác trong nền kinh tế

Quản lý ngân sách nhà nước là hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền thông qua việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý thích hợp

để tác động và điều hành hoạt động của ngân sách nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu đã định Do đó, trong quản lý ngân sách ngân sách nhà nước cũng có sự phân cấp quản lý Nói một cách cụ thể hơn, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là quá trình Nhà nước trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho địa phương trong hoạt động quản lý nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền

hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội [9, tr 10]

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm

và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước ở mỗi cấp trong quá trình quản lý, điều hành ngân sách nhà nước Với khái niệm này, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được hiểu như sau: một là, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước bao gồm thẩm quyền quyết định về ngân sách và thẩm quyền quản lý ngân sách nhà nước; hai là, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tập trung vào phân cấp quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ quan có liên quan đến thẩm quyền quyết định và thẩm quyền quản lý ngân sách nhà nước

Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, ngân sách nhà nước gồm ngân sách

trung ương và ngân sách địa phương Trong đó, “Ngân sách trung ương là các

khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi

ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương” [9, tr 10]; Ngân sách

địa phương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp địa phương

hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương [9, tr 9]

Ngân sách địa phương là tên chung chỉ ngân sách của các cấp chính quyền phù hợp với địa giới hành chính, phù hợp với hiến pháp và pháp luật; là dự toán thu, chi ngân sách của chính quyền địa phương đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt trong một thời gian nhát định, đảm bảo điều kiện vật chất cho việc thực hiện chức năng, nhiệm cụ của bộ máy nhà nước ở địa phương

NSĐP thực hiện cân đối các khoản thu và các khoản chi của nhà nước tại địa phương, cùng ngân sách trung ương thực hiên vai trò của ngân sách nhà nước, điều tiết vĩ mô nền kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội Thông qua việc huy động các khoản thuế và bố trí chi tiêu ngân sách, NSĐP góp phần điều chỉnh cơ cấu kinh tế của địa phương, định hướng đầu tư, sản xuất kinh doanh trên địa bàn, vùng và lãnh thổ NSĐP thường bao gồm ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã Theo

mô hình chung, ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là một bộ phận của NSĐP; dự toán thu, chi ngân sách tỉnh được lập theo phân cấp của cơ quan có thẩm quyền, đảm bảo điều kiện vật chất cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước cấp tỉnh Tương tự như vậy, ngân sách huyện, thị xã hoặc ngân sách

xã là một bộ phận của NSĐP có dự toán thu, chi ngân sách được lập theo phân cấp, đảm bảo điều kiện vật chất cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước ở cấp huyện hoặc cấp xã

Quản lý ngân sách địa phương là việc sử dụng những công cụ, biện pháp tổng hợp để tập trung một phần nguồn tài chính, hình thành quỹ Ngân sách của địa phương (theo các chức năng thẩm quyền của địa phương được phân định theo các quy định của pháp luật) và thực hiện phân phối, sử dụng quỹ đó một cách hợp lý, có hiệu quả nhằm thực hiện các yêu cầu của Nhà nước giao cho địa phương; đạt được mục tiêu kinh tê, xã hội của địa phương

Phân cấp quản lý ngân sách địa phương là việc xác định phạm vi, trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương trong quản lý, điều hành ngân sách địa phương Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa

bàn Vì vậy, nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương thực chất là phân chia thẩm quyền thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã Trong đó: Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong thời gian cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã quyết định Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi lệ phí, phụ thu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật

Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định

và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp Kiểm tra nghị quyết của HĐND cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách Tổ chức thực hiện NSĐP và báo cáo về ngân sách nhà nước theo quy định Riêng đối với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND còn có nhiệm vụ lập và trình HĐND quyết định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong nước cho đầu tư xây dựng cơ bản thuộc địa phương quản lý

Nguồn thu ngân sách địa phương bao gồm:

Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%: Thuế tài nguyên, trừ thuế tài nguyên thu từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế sử dụng đất nông nghiệp; Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; Tiền sử dụng đất, trừ thu tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; Lệ phí trước bạ; Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; Các khoản thu hồi vốn của ngân sách địa phương đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu; Thu từ quỹ dự trữ tài chính địa phương; Thu từ bán tài sản nhà nước, kể cả thu tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc địa phương quản lý; Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho địa phương; Phí thu từ các hoạt động dịch vụ do các cơ quan nhà nước địa phương thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ;

nghiệp nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu thì được phép trích lại một phần hoặc toàn bộ, phần còn lại thực hiện nộp ngân sách theo quy định của pháp luật về phí, lệ phí và quy định khác của pháp luật có liên quan; Lệ phí do các cơ quan nhà nước địa phương thực hiện thu; Tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật do các cơ quan nhà nước địa phương thực hiện; Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước do các

cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc địa phương xử lý; Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác; Huy động đóng góp từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; Thu kết dư ngân sách địa phương; Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

Ngoài ra, nguồn thu NSĐP còn gồm: Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; Thu bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương; Thu chuyển nguồn của ngân sách địa phương từ năm trước chuyển sang

Về nhiệm vụ chi, NSĐP chi cho những hoạt động sau: Chi đầu tư phát triển; Chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị ở địa phương; Chi trả nợ lãi các khoản

do chính quyền địa phương vay; Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương; Chi chuyển nguồn sang năm sau của ngân sách địa phương; Chi bổ sung cân đối ngân sách,

bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới; Chi hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ Căn cứ vào nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương theo nguyên tắc sau:

Một là, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương phải phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đối với từng lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, trình độ quản lý của từng vùng, từng địa phương;

Hai là, ngân sách xã, thị trấn được phân chia nguồn thu từ các khoản: thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất;

Ba là, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã không có nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ;

Bốn là, trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải

có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu

sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác

Căn cứ vào tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia do Chính phủ giao và các nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp ở địa phương

Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước gồm hai hoạt động cơ bản là phân cấp thu và phân cấp chi ngân sách:

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm phân cấp thu ngân sách địa phương

Thu ngân sách nhà nước là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ ngân sách nhà nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu của Nhà nước Khi nhà nước ra đời, để có tiền chi tiêu cho hoạt động của mình, Nhà nước đặt ra chế độ thuế khóa huy động sự đóng góp của người dân để hình thành quỹ tiền tệ, lúc đầu để trang trải các chi tiêu phát sinh trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Ngày nay, Nhà nước còn dùng quỹ tiền tệ ngân sách nhà nước để chi tiêu cho các khoản phúc lợi xã hội và phát triển kinh tế

Phân cấp thu ngân sách thực chất là phân định thẩm quyền khai thác, quản lý,

sử dụng và định đoạt đối với các đối tượng là khách thể của thu nhập công Ở nhiều quốc gia, phân cấp thu ngân sách là một trong những phương diện phản ánh sự phân chia quyền lực tài chính giữa các chủ thể công (phân quyền tài chính giữa các đơn

vị hành chính lãnh thổ) Ở Việt Nam, phân cấp thu ngân sách gắn với sự phân cấp trong thực hiện quyền lực nhà nước và sự phân cấp trong quản lý tài chính công giữa các cấp chính quyền Theo nghĩa này, phân cấp thu ngân sách xuất phát và gắn với nội dung mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Nói cách khác, phân cấp thu ngân sách phản ánh các mối quan hệ về quyền hạn và trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương trên bốn phương diện cơ bản là: thẩm quyền ban hành pháp luật, chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn thu; thẩm quyền thu

và quản lý các nguồn thu, khoản thu; thẩm quyền thụ thưởng, sử dụng các khoản tài

chính thu được và cuối cùng là sự phân định nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền trong thực hiện các thủ tục và chu trình thu các đối tượng là khách thể của thu nhập công.[8, Tr.92]

Phân cấp thu ngân sách là nội dung vật chất quan trọng của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước; là việc xác định mỗi cấp ngân sách địa phương được thu những nguồn thu nào và mức độ tập trung đến đâu Theo quy định của pháp luật hiện hành thì việc phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương do Quốc hội quyết định, giữa các cấp chính quyền trong nội bộ địa phương thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Việc phân định nguồn thu của ngân sách các cấp nhằm làm tăng thêm nguồn lực cho địa phương, khuyến khích địa phương chăm lo đầu tư phát triển kinh tế xã hội, chống thất thu, tự cân đối ngân sách địa phương và tăng cường nguồn thu cho ngân sách nhà nước

Thu ngân sách nhà nước có các đặc điểm sau:

- Thu ngân sách nhà nước không thể được tiến hành một cách tùy tiện mà phải thực hiện trong khuôn khổ pháp luật

- Hoạt động thu ngân sách nhà nước nhằm huy động một bộ phận giá trị sản phẩm xã hội, vì vậy hoạt động này luôn gắn chặt với thực trạng kinh tế của đất nước, với mức độ phát triển của nền kinh tế

- Thu ngân sách nhà nước được thực hiện thông qua hai cơ chế pháp lý điển hình là bắt buộc và tự nguyện, trong đó cơ chế bắt buộc được xem là chủ yếu

- Chủ thể tham gia vào hoạt động thu ngân sách nhà nước gồm hai nhóm: chủ thể đại diện cho nhà nước trong việc thực hiện thẩm quyền thu và chủ thể đóng góp khoản thu ngân sách theo nghĩa vụ hoặc dựa trên sự tự nguyện

Các yếu tố ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách nhà nước:

Thu nhập từ GDP bình quân đầu người là một chỉ tiêu phản ánh khả năng tăng trưởng và phát triển của một quốc gia, phản ánh khả năng tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư của một nước GDP bình quân đầu người là một nhân tố khách quan quyết định mức động viên của ngân sách nhà nước Vì vậy, khi ấn định mức động viên

vào ngân sách nhà nước căn cứ vào chỉ tiêu này Nếu không tính đến chỉ tiêu này khi xác định mức động viên vào ngân sách nhà nước sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến các vấn đề tiết kiệm, tiêu dùng, đầu tư của các tổ chức kinh tế, của các tầng lớp dân cư

Tỷ suất doanh lợi của nền kinh tế: phản ánh hiệu quả của đầu tư phát triển kinh tế Tỷ suất doanh lợi càng lớn thì nguồn tài chính càng lớn.Đó là nhân tố quyết định đến việc nâng cao tỷ suất thu ngân sách nhà nước Dựa vào tỷ suất lợi nhuận trong nền kinh tế để xác định tỷ suất thu ngân sách nhà nước sẽ tránh được việc động viên vào ngân sách nhà nước gây khó khăn về tài chính cho hoạt động kinh tế Hiện nay tỷ suất lợi nhuận trong nền kinh tế nước ta thấp trong khi chi phí tiền lương ngày càng tăng nên tỷ suất thu ngân sách không cao

Khả năng xuất khẩu nguồn tài nguyên thiên nhiên (dầu mỏ, khoáng sản) Đây

là một nhân tố ảnh hưởng rất lớn đến số thu ngân sách nhà nước Kinh nghiệm của các nước cho thấy nếu tỷ trọng xuất khẩu dầu mỏ và khoáng sản chiếm trên 20% kim ngạch xuất khẩu thì tỷ suất thu ngân sách nhà nước sẽ cao và có khả năng tăng nhanh Ở nước ta trong tương lai, việc xuất khẩu dầu mỏ và khoáng sản chiếm tỷ trọng lớn trong kim ngạch xuất khẩu Đó là nhân tố ảnh hưởng to lớn đến việc nâng cao tỷ suất ngân sách nhà nước

Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước phụ thuộc vào các yếu tố: quy mô tổ chức của bộ máy nhà nước và hiệu quả hoạt động của bộ máy đó; những nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà nhà nước đảm nhận trong từng giai đoạn lịch sử; chính sách sử dụng kinh phí của nhà nước (trong điều kiện các nguồn tài trợ khác cho chi phí nhà nước không có khả năng tăng lên, việc tăng mức độ chi phí của Nhà nước

sẽ dẫn đến tỷ suất thu ngân sách nhà nước tăng lên) Ở hầu hết các nước đang phát triển, Nhà nước đều có tham vọng đẩy nhanh sự tăng trưởng kinh tế bằng việc đầu

tư vào các công trình lớn mà để có nguồn vồn phải tăng thu Nhưng trong thực tế tăng thu quá mức lại làm tốc độ tăng trưởng chậm lại Để giải quyết vấn đề đó, Nhà nước phải có một chương trình phát triển kinh tế - xã hội một cách thận trọng trên

cơ sở khoa học thực tiễn để đạt hiệu quả cao, từ đó xác lập một chính sách chi tiêu hiệu quả và tiết kiệm; tổ chức bộ máy thu nộp (tổ chức bộ máy thu nộp gọn nhẹ, đạt

hiệu quả cao, chống thất thu do trốn thuế sẽ là nhân tố tích cực làm giảm tỷ suất thu ngân sách nhà nước mà vẫn thỏa mãn được nhu càu chi tiêu của ngân sách nhà nước)

1.1.2 Khái niệm, đặc điểm phân cấp chi ngân sách địa phương

Chi ngân sách nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, nhằm phục vụ cho việc thực hiện chức năng nhà nước về mọi mặt theo những nguyên tắc nhất định Chi ngân sách nhà nước là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước Theo đó:

Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ ngân sách nhà nước để hình thành các loại quỹ trước khi đem vào sử dụng

Quá trình sử dụng là trực tiếp chỉ dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách nhà nước mà không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng Ví dụ: chi cho đầu tư xây dựng cơ bản, chương trình kinh tế

Phân cấp nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương là việc xác định nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ngân sách Theo quy định của pháp luật hiện hành thì việc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương do Quốc hội quyết định, giữa các cấp chính quyền trong nội bộ địa phương thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp Tỉnh Chi ngân sách nhà nước đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội Hệ thống các khoản chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi và tỷ trọng của chúng, được hiểu là cơ cấu chi ngân sách nhà nước Nhằm phân tích đánh giá việc quản lý và định hướng các khoản chi cần tiến hành phân loại chi ngân sách nhà nước có cùng tính chất, cùng mục đích hình thành các loại chi Việc này có vai trò quan trọng trong phục vụ quá trình hoạch định chính sách

và phân bổ ngân sách giữa các lĩnh vực; đảm bảo trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc quản lý ngân sách Nó giúp cho quá trình phân tích kinh tế và quản lý thực hiện ngân sách hàng ngày được thuận lợi cũng như định hướng chi ngân sách trong tương lai

Hoạt động chi ngân sách nhà nước có các đặc điểm sau:

- Chi ngân sách nhà nước chỉ được tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo kế hoạch chi ngân sách cũng như phân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nước quyết định

- Chi ngân sách nhà nước nhằm vào mục tiêu thỏa mãn nhu cầu tài chính cho sự vận hành của bộ máy nhà nước Sự tồn tại của bộ máy nhà nước tất yếu phát sinh chi phí để duy trì bộ máy, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ vốn có của Nhà nước Không có các khoản chi của ngân sách nhà nước, Nhà nước không thể tồn tại và phát triển với tư cách là bộ máy quản lý mọi hiệu quả kinh tế, chính trị của xã hội Nhà nước thông qua hoạt động chi ngân sách nhằm tạo môi trường kinh doanh thuận lợi cho các doanh nghiệp bằng cách đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện phát triển kinh tế thị trường có định hướng Nhà nước; đảm bảo những cân đối lớn trong nền kinh tế, đảm bảo việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên tiết kiệm và hiệu quả

Trong một chừng mực nhất định, chi ngân sách được coi là “cái van” tài chính của Nhà nước để góp phần điều chỉnh sự tăng trưởng, việc làm, lạm phát Để cho việc chi tiêu ngân sách Nhà nước có hiệu quả, thực sự trở thành “cái van” điều chỉnh góp phần ổn định nền kinh tế, điều cần thiết Nhà nước phải có: các chương trình chi tiêu công cộng thực tế phù hợp với diễn biến các giai đoạn chu trình kinh doanh; đưa ra những dự án công cộng về giải quyết công ăn, việc làm thích ứng với từng giai đoạn của chu trình kinh doanh; lập ra các chương trình chuyển khoản chi tiêu

- Chi ngân sách nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi hai nhóm chủ thể: nhóm chủ thể đại diện cho nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước; nhóm chủ thể sử dụng ngân sách

1.1.3 Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách địa phương gồm năm nhân tố: Bối cảnh và xu thế phát triển kinh tế xã hội ở địa phương; Tính chất cung cấp hàng hoá công cộng; Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của các cấp chính quyền ở địa phương; Mức độ phân cấp về quản lý hành chính – kinh tế – xã hội giữa các cấp chính quyền; Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN

Thứ nhất: Bổi cảnh và xu thế phát triển kinh tế xã hội ở địa phương

Trong điều kiện tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở địa phương không có sự biến động lớn thì nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ổn định Khi nền kinh tế, chính trị

xã hội bất ổn định thì nguồn thu NSNN trên địa bàn bị ảnh hưởng, nhiệm vụ chi cho phát triển kinh tế, chi cho đảm bảo an ninh quốc phòng và giải quyết các vấn đề xã hội phải thay đổi theo chiều hướng khác Khi nền kinh tế càng phát triển khả năng tích luỹ của nền kinh tế càng lớn, khả năng chi cho đầu tư phát triển càng cao Như vậy cơ chế phân cấp quản lý NSNN cũng vì thế mà phải thay đổi cho phù hợp Trong điều kiện hiện nay, xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hoá nền kinh tế thế giới đang là nhân tố ảnh hưởng lớn đến phân cấp quản lý NSNN ở mỗi quốc gia, mỗi địa phương Bởi lẽ, sự tác động của toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế đã làm thay đổi chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong thời kỳ mới Trong thời kỳ hội nhập, Nhà nước không can thiệp sâu sắc và trực tiếp vào nền kinh

tế mà chỉ đóng vai trò là người cầm cân nảy mực, tạo môi trường hành lang pháp lý cho nền kinh tế ở tầm vĩ mô, việc đầu tư trực tiếp vào nền kinh tế bằng nguồn vốn NSNN chỉ tập trung ở những khâu trọng yếu không có khả năng thu hồi vốn và đáp ứng các nhu cầu phúc lợi xã hội Vì vậy đây là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới phân cấp quản lý NSNN

Thứ hai: Tính chất cung cấp hàng hoá công cộng ở địa phương

Hàng hoá công cộng được hiểu là các hàng hoá, dịch vụ mà việc sử dụng nó của các chủ thể này không làm cản trở tới việc sử dụng của các chủ thể khác Có thể nói đó là các hàng hoá mà tất cả mọi người đều có thể sử dụng và lợi ích từ việc sử dụng đó đối với bất kỳ chủ thể nào cũng hoàn toàn độc lập với các chủ thể khác cùng sử dụng

Trong quản lý hành chính nhà nước, chính quyền nhà nước các cấp vừa phải đảm bảo chức năng quản lý vừa phải đảm bảo chức năng cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội Phần lớn các hàng hoá công cộng đều được cung cấp bởi khu vực công (chính quyền nhà nước ở trung ương và địa phương)

Đây là yếu tố căn bản khi phân giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp trong bộ máy chính quyền trung ương và địa phương trong việc cung cấp hàng hoá

công cộng Điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ đòi hỏi phải được phân chia nguồn lực từ ngân sách nhà nước Đây chính là tiền đề để phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền địa phương

Thứ ba: Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của các cấp chính quyền ở địa phương

Đây là một nhân tố có tính đặc thù mà cần được quan tâm Tính đặc thù đó thường được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên về địa hình (như miền núi, vùng đồng bằng, đô thị), vùng có tài nguyên, có địa thế đặc biệt hay có điệu kiện xã hội đặc biệt (như lợi thế trong phát triển du lịch dịch vụ, phát triển khu cụm công nghiệp, dầu mỏ, khoảng sản…) hoặc có điều kiện xã hội đặc biệt (như dân tộc, tôn giáo, trình độ dân trí, điểm nóng về chính trị…) Ở những vùng, địa phương này có thể coi là một đối tượng đặc biệt của cơ chế phân cấp dẫn tới những nội dung phân cấp đặc thù cho phù hợp

Sự đa dạng về mặt xã hội tạo ra sự khác biệt về nhu cầu, sở thích đối với hàng hoá dịch vụ công do mức thu nhập tạo ra, sự đa dạng về về văn hoá, xã hội, chủng tộc cũng là những nguyên nhân đứng sau sự khác biệt này Khi sự khác biệt nảy sinh thì đòi hỏi cơ chế phân cấp phù hợp sẽ mang lại hiệu quả hơn

Thứ tư: Mức độ phân cấp về quản lý hành chính – kinh tế – xã hội giữa các cấp chính quyền

Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ nảy sinh yêu cầu hình thành những cấp ngân sách nhà nước tương ứng với từng cấp hành chính đó Tuy nhiên đây mới chỉ là điều kiện cần, bởi vì có nhiều cách khác nhau trong việc chuyển giao một bộ phận trong tổng thể các nguồn tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của mỗi đơn vị hành chính Chẳng hạn, có thể giao một số quyền lực huy động nguồn thu trên địa bàn, hoặc cho phép toàn quyền quyết định mọi vấn đề thu, chi hay thực hiện việc chuyển giao kinh phí đảm bảo theo nhu cầu thực tế phát sinh

Những cách thức chuyển giao đó không thể diễn ra một cách tuỳ tiện mà nó phụ thuộc vào mức độ phân cấp về quản lý hành chính – kinh tế – xã hội giữa các cấp chính quyền nhà nước

1.2 Nội dung cơ bản của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong phân chia các khoản thu nhập công là một trong những nội dung chủ yếu và quan trọng của phân quyền tài chính và phân cấp quản lý ngân sách Thực tế ở Việt Nam, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được xem xét trên bốn nội dung chủ yếu:

Thứ nhất, phân cấp về thẩm quyền lập pháp và lập quy trong phân cấp thu,

chi ngân sách

Ở đây diễn ra sự phân chia thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trung ương

và địa phương trong xây dựng và ban hành chính sách, pháp luật về thu nhập công

và điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong quá trình phân cấp thu, chi ngân sách, trong đó có cả việc quyết định đơn vị hành chính – lãnh thổ nào được thu nguồn thu nào, thuế suất các loại thuế… Giải quyết mối quan hệ này tức là làm rõ thẩm quyền lập pháp của chính quyền trung ương trong việc ban hành pháp luật áp dụng chung cho lĩnh vực tài chính công trong phạm vi cả nước và thẩm quyền lập quy của chính quyền địa phương trong việc ban hành chính sách, chế độ về thu, chi tài chính công

áp dụng ở địa phương Ở nước ta, thẩm quyền lập pháp trong phân cấp thu, chi ngân sách thuộc về chính quyền trung ương Theo đó, Quốc hội có thẩm quyền ban hành các đạo luật về ngân sách, tài chính công, quản lý thuế, nợ công, các quỹ tài chính công… Chính phủ và các bộ, trước hết là Bộ Tài chính ban hành các văn bản dưới luật cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành các đạo luật do Quốc hội ban hành Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chỉ có thẩm quyền ban hành một số văn bản quy định việc thu một số loại phí, lệ phí trong phạm vi chính quyền trung ương phân cấp Như vậy, trong phân cấp thu, chi ngân sách theo nghĩa rộng nhất, chính quyền địa phương không có thẩm quyền lập pháp và lập quy

Thứ hai, phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước cho từng cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nước là nội dung quan trọng của các quy định về phân cấp quản lý nhà nước Cụ thể đó là việc xác định ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được thu những khoản nào và thực hiện những

nhiệm vụ chi cụ thể nào trong trong quá trình quản lý Phân cấp quản lý nguồn thu

và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước là vấn đề phức tạp và khó khăn nhất khi tiến hành phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền

Về phân cấp quản lý nguồn thu: Thông thường trung ương được phân cấp quản lý các nguồn thu ngân sách lớn, những khoản thu có tính chất tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý nhà nước tại địa phương như: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô, thuế thu nhập doanh nghiệp do trung ương quản lý…; Địa phương được phân cấp nguồn thu ngân sách gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế nhà, thuế đất, thuế môn bài, thuế thu nhập cá nhân, một số phí…

Về phân cấp quản lý chi ngân sách: Trung ương phải thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách cho các hoạt động có tính chất chiến lược, quan trọng của quốc gia như: chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, chi cho quốc phòng, an ninh, chi cho giáo dục, y tế, chi an sinh xã hội… và chi hỗ trợ các địa phuwong chưa cân đối được ngân sách; Địa phương thực hiện chi ngân sách chủ yếu gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ quản lý kinh tê – xã hội, quốc phòng an ninh do địa phương trực tiếp quản lý.Việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý khác nhau là động lực quan trọng cho các địa phương phát huy khả năng góp phần thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

Trong qúa trình phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước thì ngân sách Trung ương thực hiện bổ sungcho ngân sách địa phương qua hai hình thức là bổ sung cân đối ngân sách và bổ sung ngân sách có mục tiêu

Khi nguồn thu ngân sách của địa phương không đủ đáp ứng nhu cầu chi ngân sách của địa phương đó thì ngân sách trung ương sẽ thực hiện việc cấp bổ sung ngân sách cho ngân sách địa phương hoặc khi ngân sách trung ương thực hiện một

số chính sách nào đó của quốc gia thì sẽ có sự bổ sung ngân sách từ trung ương cho địa phương

Đối với phân cấp thu nhập công, ngoài các nguồn thu chính quyền địa phương được hưởng 100%, các khoản thu từ sự phân chia theo tỷ lệ % giữa chính quyền địa phương với chính quyền trung ương, các khoản bổ sung do chính quyền trung ương chuyển xuống để cân đối ngân sách địa phương còn dược nhận các khoản chuyển giao tài chính từ chính quyền trung ương để thực hiện các nhiệm vụ do chính quyền trung ương chuyển giao hoặc ủy quyền thực hiện Các khoản tài chính được chuyển giao từ chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương để thực hiện các nhiệm

vụ do chính quyền trung ương chuyển giao hoặc ủy quyền thực hiện khác với các khoản thu nhập công khác của chính quyền địa phương ở chỗ, các khoản tài chính được chuyển giao theo cách thức này là thu nhập công của chính quyền trung ương

Thứ tư, phân cấp quản lý trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách nhà nước

Phân cấp ngân sách nhà nước thể hiện mối quan hệ giữa các cấp ngân sách trong một chu trình ngân sách nhà nước bao gồm các giai đoạn: chuẩn bị ngân sách, lập ngân sách, duyệt và thông qua ngân sách, chấp hành ngân sách, quyết toán ngân sách, thanh tra, kiểm tra ngân sách Trong mối quan hệ này, thẩm quyền cụ thể của các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương, địa phương và các cơ quan chuyên môn

là thể hiện tính chất phân cấp quản lý ngân sách trong toàn bộ hệ thống ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý trong thực hiện chu trình ngân sách nhà nước được thể hiện trong ba giai đoạn của chu trình ngân sách nhà nước, đó là

- Giai đoạn lập dự toán ngân sách nhà nước: bao gồm giai đoạn chuẩn bị lập

dự toán ngân sách nhà nước (công việc này liên quan đến thẩm quyền của Chính phủ và UBND ở địa phương) và giai đoạn thẩm tra, xem xét, thảo luận, quyết định phê chuẩn dự toán và phân bổ ngân sách nhà nước (liên quan đến thẩm quyền của Quốc hội và HĐND ở địa phương)

- Giai đoạn chấp hành ngân sách: bao gồm từ việc tổ chức thu ngân sách, tổ chức chi ngân sách, cấp phát kinh phí đến các công việc kiểm tra, giám sát, việc chấp hành ngân sách (liên quan đến thẩm quyền của Chính phủ và UBND địa phương)

- Giai đoạn quyết toán ngân sách nhà nước: bao gồm các công việc ghi chép sổ sách, công tác kế toán, kiểm toán thu chi ngân sách sau khi dự toán ngân sách đã được thực hiện trong thực tế (liên quan đến thẩm quyền của các cơ quan ở trung ương là Quốc hội, Chính phủ, kiểm toán nhà nước và các cơ quan ở địa phương là HĐND và UBND tỉnh)

Các giai đoạn của chu trình ngân sách nhà nước nói trên gắn liền với các quyền quyết định, quyền quản lý, quyền kiểm tra, giám sát, quyền tổ chức thực hiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Thứ tư, phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước

Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước là việc phân định nhiệm vụ quyền hạn của mỗi cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước nhằm mục đích quản lý ngân sách nhà nước đạt được những mục tiêu đề ra

Phân cấp về những công việc liên quan đến giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước cần được thực hiện trước, trong và sau của chu trình ngân sách nhà nước Tức là công việc giám sát, thanh tra, kiểm toán luôn được thực hiện cùng với quá trình quản lý ngân sách nhà nước, có như vậy mới làm cho công tác quản lý ngân sách nhà nước đạt được hiệu quả như mong muốn

Tuy nhiên, khi thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo các nội dung trên, các địa phương phải tuân thủ các nguyên tắc được quy định tại Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015:

- Ngân sách trung ương, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể

- Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương

- Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân

cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn

- Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp

- Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải phân bổ và giao dự toán cho cơ quan cấp dưới được ủy quyền

để thực hiện nhiệm vụ chi đó Cơ quan nhận kinh phí ủy quyền phải quyết toán với

cơ quan ủy quyền khoản kinh phí này

- Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới trên cơ sở bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương

- Không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác

và không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa phương khác

1.3 Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong phân cấp quản lý ngân sách

1.3.1 Bản chất mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong phân cấp quản lý ngân sách

Phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý đất nước thuận lợi và hiệu quả hơn Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do mình đang nắm giữ và thực hiện cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc bằng cách chuyển giao cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể Phân

cấp ngân sách được xem xét tập trung vào khía cạnh phân cấp quyền hạn và trách nhiệm giữa cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Trong phân cấp ngân sách thì phân cấp giữa các cấp chính quyền nhà nước là mối quan hệ cơ bản và quan trọng nhất

Do đó, khi nói đến phân cấp tài chính, các nước đều tập trung vào quan hệ giữa các cấp chính quyền trong lĩnh vực ngân sách Phân cấp ngân sách có thể hiểu

là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định và quản lý hoạt động thu chi ngân sách nhà nước ở cấp mình, nhằm thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ pháp luật quy định Hay nói cách khác, bản chất của mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong phân cấp quản lý ngân sách là phân chia quyền lực tài chính, biểu hiện ở sự phân cấp về thẩm quyền thu và thụ hưởng các khoản thu công Phân cấp về ngân sách được hiểu là sự phân bổ trách nhiệm quản lý về nguồn thu, chi ngân sách giữa các cấp chính quyền Phân cấp về ngân sách thể hiện dưới nhiều dạng như: cho phép chính quyền địa phương tự chủ về tài chính (tự hạch toán kinh phí thu, chi); chính quyền trung ương và địa phương cùng thực hiện các hoạt động tài chính; cho phép chính quyền địa phương được đặt ra một số khoản thuế, lệ phí hoặc hưởng toàn bộ hay một phần các khoản thu từphí, lệ phí… ở địa phương; chuyển một phần khoản thu từ thuế mà chính quyền trung ương thu được cho chính quyền địa phương sử dụng; bảo lãnh hoặc cho chính quyền địa phương vay

1.3.2 Đặc điểm phân cấp quản lý ngân sách giữa chính quyền trung ương

và chính quyền địa phương

Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Mỗi cấp ngân sách đều có nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể Thu ngân sách phải được thực hiện trong các trường hợp luật định, chi ngân sách chỉ được thực hiện khi

có đầy đủ các điều kiện:

- Đã có trong dự toán được giao trừ trường hợp có sự điều chỉnh của Hội đồng nhân dân tỉnh cũng như sắp xếp lại các khoản chi của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân;

- Đúng tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định;

- Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc được người ủy quyền quyết định chi Ngân sách trung ương được phân định những nguồn thu cơ bản và đảm nhiệm các khoản chi lớn như xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế -

xã hội không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý, chi thường xuyên cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế do các cơ quan trng ương quản lý, chi quốc phòng,

an ninh trật tự, an toàn xã hội, không kể phần giao cho địa phương… Điều này xuất phát từ vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương trong hệ thống ngân sách nhà nước Đối với ngân sách địa phương, các khoản thu bao gồm 100% do ngân sách địa phương hưởng, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách trung ương

và ngân sách địa phương, thu bổ sung từ ngân sách trung ương, thu từ huy động đầu

tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh đảm bảo, thuộc danh mục đầu tư 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nhưng vượt quá khả năng cân đối ngân sách cấp tỉnh dự toán Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương, gồm chi cho đầu tư phát triển, hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, tài chính của nhà nước theo quy định của pháp luật, chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý, chi thường xuyên như chi quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội, chi hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị, xã hội ở địa phương

Việc hình thành hệ thống chính quyền nhà nước có phân chia thành các cấp chính quyền là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trên một vùng lãnh thổ Sự tồn tại của hệ thống chính quyền nhà nước nhiều cấp là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước nhiều cấp Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền nhà nước Tuy nhiên, chỉ nên hình thành cấp ngân sách khi cấp chính quyền tương ứng có chức năng, nhiệm vụ toàn diện, có thẩm quyền chi tiêu ngân sách để thực hiện chức năng, nhiệm vụ đó và đồng thời có khả năng nhất định về nguồn thu trên vùng lãnh thổ

mà cấp đó quản lý Phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước

Việt Nam hiện nay, hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm bốn cấp ngân sách tương ứng với bốn cấp chính quyền Nói cách khác, hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương Ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương; ngân sách quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; ngân sách xã, phường, thị trấn

Trong hệ thống ngân sách nhà nước của Việt Nam thì ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, chi phối đối với toàn bộ hệ thống Ngân sách Trung ương phản ánh nhiệm vụ thu – chi theo ngành, cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Trung ương Ngân sách địa phương là tên chung

để chỉ các cấp chính quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp Ngoài ngân sách xã, phường, thị trấn chưa có đơn vị dự toán trực thuộc, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp ngân sách ấy hợp thành Trên thực tế, hệ thống ngân sách ở nước ta mang tính tập trung khá rõ nét Mọi quyền quyết định quan trọng về ngân sách tập trung ở nhà nước Trung ương; Quốc hội quyết định các sắc thuế, thuế suất, diện áp thuế, quyết định các khoản trợ cấp về chuyển giao ngân sách cho chính quyền địa phương; quyết định dự toán ngân sách nhà nước, trong đó bao gồm cả dự toán ngân sách của địa phương Việc phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương chủ yếu là phân định trách nhiệm và quyền hạn cho mỗi cấp chính quyền địa phương trong tổ chức thực hiện ngân sách địa phương, ngân sách cấp dưới phụ thuộc và lồng ghép vào ngân sách cấp trên Tuy nhiên hệ thống đó cũng phần nào gây sức ép nặng nề cho ngân sách Trung ương, ngăn cản tính tự chủ, sáng tạo của địa phương, cũng như tạo sự thụ động, ỷ lại của địa phương vào trung ương Hiện nay trong tiến trình đổi mới, việc phân cấp ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương ở nước ta đang có xu hướng ngày càng

mở rộng

1.3.3 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách giữa chính quyền trung ương

và chính quyền địa phương

Đối với việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho địa phương phải tuân thủ nguyên tắc về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách nhà

nước nói chung được quy định tại Khoản 1 Điều 39 Luật Ngân sách nhà nước năm

2015 Theo đó, việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của chính quyền địa phương theo 4 nguyên tắc:

Thứ nhất, việc phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách địa

phương phải bảo đảm gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý của từng cấp chính quyền địa phương, đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và trật tự

an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau đối với từng khoản thu cũng như giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn

Thứ hai, phải đảm bảo tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân

sách cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ phần trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia Riêng ngân sách

xã, thị trấn và ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tỷ lệ (%) phân chia tối thiểu về một số khoản thu theo quy định tại Khoản 1 Điều 39 Luật Ngân sách nhà nước

Thứ ba, phải đảm bảo phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi theo đúng tiêu thức

phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền nhằm phục vụ công tác quản lý, kiểm tra, theo dõi nguồn thu của các cấp ngân sách

Thứ tư, phải đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch và phát triển cân đối

nguồn ngân sách giữa các khu vực trên địa bàn để chủ động thực hiện nhiệm vụ được giao, đồng thời đảm bảo tập trung điều hành ngân sách các cấp trong phạm vi địa phương

Các nguyên tắc chung về phân cấp ngân sách được đúc kết từ kinh nghiệm thế giới như:

Phân công trách nhiệm rõ ràng, như vậy ở mỗi cấp chính quyền cơ sở cần phải chịu trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công phục vụ một cách nhanh nhất và đáp ứng tốt nhất các nhu cầu của nhân dân trên địa bàn.Gắn nguồn lực với trách nhiệm,

nguồn tài chính dành cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải tương ứng với chi phí cần thiết mà chính quyền đó phải bỏ ra để cung cấp các dịch vụ này

Gắn trách nhiệm với quyền hạn, trách nhiệm chi tiêu của chính quyền địa phương cũng cần được gắn kết với quyền hạn của họ trong việc quản lý nguồn thu

và chi tiêu của mình Phân cấp ngân sách phải đi đôi với việc nâng cao năng lực quản lý của địa phương, khi quyết định mức độ phân cấp trách nhiệm thu thuế và chi tiêu cho địa phương cần đánh giá năng lực quản lý của chính quyền địa phương Phân cấp ngân sách phải dựa trên cơ sở tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền trước nhân dân địa phương là yêu cầu quan trọng để đảm bảo cho chính quyền địa phương phải chi tiêu ngân sách một cách hiệu quả

Các nguyên tắc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi:

Nguyên tắc phân cấp nhiệm vụ thu thuế: hầu hết các nước trên thế giới đều thừa nhận rằng không thể giao tất cả hay hầu hết việc đánh thuế cho chính quyền địa phương, bởi vì điều đó dẫn đến chỗ chính quyền Trung ương không thực hiện được vai trò quản lý kinh tế vĩ mô và phân phối lại Mặt khác cũng không nên tập trung mọi quyền hạn thu thuế cho chính quyền trung ương và cung cấp tài chính cho địa phương dựa hoàn toàn vào quyền chuyển giao từ Trung ương xuống Điều này cản trở chính quyền địa phương trong việc cân đối giữa nhiệm vụ chi với nguồn thu thực sự của địa phương Về nguyên tắc, các loại thuế thuộc chính quyền trung ương

có các đặc tính sau: bao trùm toàn bộ các cơ sở thuế lưu động để tránh sự di chuyển của các yếu tố sản xuất và sự cạnh tranh thuế giữa các địa giới hành chính; nhạy cảm trước những thay đổi của thu nhập do chính quyền Trung ương có được những công cụ ổn định hóa và phần nào bảo vệ ngân sách của chính quyền địa phương trước những dao động mang tính chu kỳ; bao trùm những cơ sở thuế được phân phối không ngang bằng nhau giữa các vùng

Các loại thuế giao cho địa phương cần có các đặc tính sau: loại thuế đó gắn với các lợi ích thu được từ các dịch vụ của chính quyền địa phương; tính ổn định và

độ co dãn của loại nguồn thu (thu tăng khi kinh tế phát triển); giảm thiểu những gánh nặng quá mức cũng như các sai lệch trong việc xác định địa điểm đặt các hoạt

động kinh tế (đầu tư); hạn chế việc xuất khẩu thuế sang địa phương khác; tránh được việc cạnh tranh ráo riết giữa các địa phương để tăng thuế

Nguyên tắc phân cấp nhiệm vụ chi: việc phân cấp nhiệm vụ chi tiêu được thực hiện theo định lý phân cấp của Oates, theo đó mỗi dịch vụ công phải do cơ quan hành chính kiểm soát khu vực địa lý cung cấp sao cho khu vực đó có thể tiếp nhận toàn bộ lợi ích và chi phí của dịch vụ này Theo định lý này, một nguyên tắc chỉ đạo trong phân cấp ngân sách là giao cho chính quyền mỗi cấp loại nhiệm vụ chi tiêu nào chỉ đem lại lợi ích cho những công dân mà cấp đó đại diện Trên cơ sở nguyên tắc chung nói trên, những nhiệm vụ chi tiêu hoàn toàn có tính chất địa phương thường bao gồm dịch vụ như: nước sạch, nước thải, rác thải và phòng cháy chữa cháy… Những dịch vụ đem lại lợi ích vượt qua phạm vi hành chính của mỗi địa phương sẽ thuộc về trách nhiệm của chính quyền Trung ương Các dịch vụ này bao gồm: những dịch vụ không tách biệt theo nhu cầu địa phương, chẳng hạn như quốc phòng, tư pháp hay những vấn đề quốc tế; những dịch vụ có thể mang lại lợi ích cho nhiều đơn vị hành chính và được thực hiện thông qua nhiều hình thức hợp đồng hay phân bổ ngân sách, chẳng hạn như giao thông công cộng hay bảo đảm chất lượng nước sạch; những dịch vụ mà chi phí quản lý hành chính địa phương trên cơ sở cân nhắc về hiệu quả kinh tế theo quy mô, những ảnh hưởng lan tỏa về mặt lợi ích – chi phí, tính gẫn gũi với những đối tượng thụ hưởng, sự lựa chọn của người tiêu dùng

và tính linh hoạt trong việc cơ cấu ngân sách dành cho chi tiêu công

Nguyên tắc thiết kế hệ thống điều hòa: về nguyên tắc, việc phân ngân sách phải đảm bảo năng lực tài chính bình đẳng giữa các cấp chính quyền địa phương, sao cho công dân sống ở bất kỳ nơi nào trong một đất nước cũng sẽ nhận được một mức độ dịch vụ như nhau Đảm bảo yêu cầu này, tại mỗi quốc gia cùng với việc tăng cường phân cấp, người ta cũng quan tâm xây dựng hệ thống điều hòa với ngân sách địa phương Hệ thống điều hòa này hay hệ thống chuyển giao tài chính thành hai nhóm lớn, chuyển giao có điều kiện và chuyển giao không có điều kiện Một hệ thống điều hòa ngân sách tốt phải đảm bảo các nguyên tắc sau: nâng cao quyền tự chủ về ngân sách ở cấp địa phương; cung cấp đầy đủ và công bằng ngân sách cho

chính quyền địa phương; tạo ra động cơ khuyến khích tích cực đối với nỗ lực thu thuế và huy động nguồn thu của địa phương, thúc đẩy địa phương tăng hiệu quả chi tiêu; nâng cao tính công bằng và bình đẳng; có tính ổn định, minh bạch và đơn giản

Hệ thống điều hòa được sử dụng tại hầu hết các nước trên thế giới, Việt Nam cũng

sử dụng cơ chế chuyển giao tài chính như một phương thức chủ yếu hỗ trợ ngân sách cho địa phương nhằm tạo ra nguồn lực tài chính cho địa phương thực hiện các nhiệm vụ được giao Chúng ta gọi những khoản chuyển giao tài chính này là khoản

bổ sung (bổ sung cân đối ngân sách – chuyển giao không điều kiện và bổ sung có mục tiêu – chuyển giao có điều kiện)

1.3.4 Các tiêu chí phân cấp quản lý ngân sách giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

Các Tiêu chí phân bổ vốn đầu tư phát triển trong cân đối (không bao gồm đầu tư

từ nguồn thu sử dụng đất, nguồn thu xổ số kiến thiết) theo quyết định số 40/QĐ-TTg

ngày 14/9/2015 của Thủ tướng Chính phủcho các địa phương gồm 5 nhóm sau đây:

- Tiêu chí dân số, gồm: số dân trung bình và số người dân tộc thiểu số của các địa phương

- Tiêu chí về trình độ phát triển, gồm: tỷ lệ hộ nghèo, số thu nội địa (không bao gồm số thu sử dụng đất) và tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương

- Tiêu chí diện tích, gồm: diện tích đất tự nhiên của các địa phương và tỷ lệ diện tích đất trồng lúa trên tổng diện tích đất tự nhiên

- Tiêu chí về đơn vị hành chính cấp huyện: bao gồm tiêu chí số đơn vị hành chính cấp huyện; số huyện miền núi; vùng cao, hải đảo; biên giới đất liền của từng địa phương

- Các tiêu chí bổ sung, bao gồm:

+ Tiêu chí xã ATK thuộc vùng căn cứ kháng chiến (ATK lịch sử)

+ Tiêu chí các xã biên giới đất liền, gồm: các xã biên giới Việt Nam - Trung Quốc, các xã biên giới Việt Nam - Lào và Việt Nam - Campuchia

* Xác định số điểm của từng tiêu chí cụ thể:

- Tiêu chí dân số: bao gồm số dân trung bình và số người dân tộc thiểu số năm

2014 Cách tính cụ thể như sau:

+ Điểm của tiêu chí dân số trung bình

Trên 500.000, cứ tăng thêm 100.000 người được thêm 3

Dân số trung bình của các địa phương để tính toán điểm được xác định căn cứ vào số liệu công bố của Tổng cục Thống kê năm 2014

+ Điểm của tiêu chí số người dân tộc thiểu số

Số người dân tộc thiểu số của các địa phương để tính toán điểm được xác định căn cứ vào số liệu công bố của Tổng cục Thống kê năm 2014

- Tiêu chí về trình độ phát triển, bao gồm 3 tiêu chí: tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa (không bao gồm khoản thu sử dụng đất, dầu thô và thu thuế xuất nhập khẩu) và tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương của các tỉnh, thành phố

+ Điểm của tiêu chí tỷ lệ hộ nghèo:

Trên 20.000 tỷ đồng đến 60.000 tỷ đồng, cứ 1.000 tỷ đồng

Trên 60.000 tỷ đồng đến 100.000 tỷ đồng, cứ 1.000 tỷ

Trên 100.000 tỷ đồng, cứ 1.000 tỷ đồng tăng thêm được

Số thu nội địa của các địa phương (không bao gồm các khoản thu sử dụng đất, dầu thô, thu xuất nhập khẩu) được tính theo dự toán thu NSNN năm 2015 do Thủ tướng Chính phủ giao

+ Điểm của tiêu chí tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương:

Cứ 5% điều tiết về ngân sách trung ương 2

Trên 5% đến 20%, cứ 5% điều tiết về ngân sách trung ương

Trên 20% đến 50%, cứ tăng 5% điều tiết về ngân sách

Trên 50%, cứ tăng 5% điều tiết về ngân sách trung ương

Trên 5.000 km2 đến 10.000 km2, cứ 1.000 km2 tăng thêm

Trên 10.000 km2, cứ 1.000 km2 tăng thêm được tính thêm 0,5

Diện tích đất tự nhiên xác định điểm lấy theo số liệu diện tích đất tự nhiên tính đến ngày 01 tháng 01 năm 2015 theo công bố của Tổng cục Thống kê

+ Tỷ lệ diện tích đất trồng lúa trên tổng diện tích đất tự nhiên

Tỷ lệ diện tích đất trồng lúa trên tổng

Các địa phương có tỷ lệ diện tích đất trồng lúa đến 20% không được tính điểm

Từ trên 20% đến 30%, cứ 1% diện tích tăng thêm được tính 0,5

Trên 30% đến 50%, cứ 1% diện tích tăng thêm được tính 1

Trên 50% trở lên, cứ 1% diện tích tăng thêm được tính 2

Diện tích đất trồng lúa để xác định điểm tính căn cứ trên diện tích đất trồng lúa đến ngày 01 tháng 01 năm 2014 lấy theo số liệu công bố của Bộ Tài nguyên và Môi trường

- Tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện, bao gồm: tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện (bao gồm số quận, huyện, thị xã), huyện miền núi, huyện vùng cao, hải đảo, huyện biêngiới đất liền

+ Điểm của tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện:

Số đơn vị hành chính cấp huyện tính toán điểm căn cứ vào số liệu công bố của

Bộ Nội vụ về số đơn vị hành chính cấp huyện đến ngày 31 tháng 8 năm 2015

+ Điểm của tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện miền núi

Số đơn vị hành chính cấp huyện miền núi tính toán điểm căn cứ vào số liệu công bố củaỦy ban Dân tộc về số đơn vị hành chính cấp huyện miền núi đến ngày

31 tháng 8 năm 2015

+ Điểm của tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện vùng cao, hải đảo

Đơn vị hành chính cấp huyện vùng cao, hải đảo Điểm

Số đơn vị hành chính cấp huyện vùng cao, hải đảo tính toán điểm căn cứ vào

số liệu công bố của Ủy ban Dân tộc về số đơn vị hành chính cấp huyện vùng cao, hải đảo đến ngày 31 tháng 8 năm 2015

+ Điểm của tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện biên giới đất liền

Đơn vị hành chính cấp huyện biên giới đất liền Điểm

Số đơn vị hành chính cấp huyện biên giới đất liền tính toán điểm căn cứ vào

số liệu côngbố của Bộ Ngoại giao về số đơn vị hành chính cấp huyện biên giới đất liền đến ngày 31 tháng 8 năm 2015

- Các tiêu chí bổ sung:

01 xã biên giới đất liền (Viêt Nam - Trung Quốc Việt Nam

01 xã thuộc vùng căn cứ cách mạng ATK kháng chiến

Số xã biên giới đất liền (các xã biên giới Việt Nam Trung Quốc và các xã biên giới Việt Nam - Lào, Việt Nam - Cămpuchia để tính toán điểm được xác định căn

cứ vào số liệu cung cấp của Bộ Ngoại giao tính đến 31 tháng 8 năm 2015

Số xã thuộc vùng căn cứ cách mạng ATK kháng chiến của các địa phương

để tính toán điểm được xác định căn cứ vào số liệu cung cấp của Bộ Nội vụ tính đến

31 tháng 8 năm 2015

1.4 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý Ngân sách địa phương

Phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương là một yêu cầu tất yếu của việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của kế hoạch hóa và quản lý bản thân ngân sách Các khoản thu, chi lại có số lượng lớn, ở nhiều ngành, lĩnh vực, địa phương cụ thể: theo đà phát triển kinh tế thì số lượng khoản thu ngày càng lớn, đa dạng Nhà nước Trung ương không thể quản lý tốt nếu không phân cấp quản lý ngân sách cho các địa phương, các ngành, các lĩnh vực Chỉ có phân cấp hợp lý, Trung ương mới có thể tập trung quản lý các nguồn thu, các khoản chi lớn quan trọng có tầm ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội chung của cả nước hoặc từng vùng lãnh thổ rộng lớn Phân cấp quản lý kinh tế, trong đó có phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ phát huy được tính chủ động, sáng tạo của các ngành, các địa phương trong phát triển ngành và địa phương cụ thể

Sự tồn tại của hệ thống chính quyền nhiều cấp đòi hỏi mỗi cấp chính quyền phải có nguồn lực tài chính tương ứng để thực thi các hoạt động của cấp mình Nói cách khác, mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách riêng của mình, được thông qua theo những quy định của Hiến pháp và pháp luật Phân cấp ngân sách không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối cho mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, mà đó còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương

Phân cấp ngân sách đang trở thành chủ đề được quan tâm hiện nay về cải cách hoạt động của khu vực công ở đa số các nước trên thế giới và là nội dung cốt lõi trong phân cấp hoạt động quản lý nhà nước Pháp luật của các nước đều quy định cách thức phân chia nhiệm vụ, quyền hạn về ngân sách giữa các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước Ở Việt Nam, xu hướng tăng cường phân cấp thu, chi ngân sách nhà nước giũa trung ương và địa phương đang ngày càng trở nên rõ nét Trong bối cảnh chuyển đổi từ nên kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường, nhà nước Trung ương thực hiện phân cấp ngày càng nhiều cho chính quyền địa phương trong các hoạt động quản lý nhà nước, cụ thể là về mặt tài chính, nhằm:

khuyến khích chính quyền địa phương chủ động triển khai thực hiện các quyết định của nhà nước trung ương trên địa bàn; tạo điều kiện cho nhân dân địa phương tự quyết định những vấn đề có liên quan đến đời sống của họ; giảm bớt gánh nặng của chính quyền trung ương, tập trung sức lực vào giải quyết những vấn đề tầm cỡ quốc gia; tôn trọng quyền lợi của địa phương trong các chính sách, quyết định của nhà nước Bên cạnh đó, việc để cho chính quyền mỗi cấp trực tiếp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ có hiệu quả cao hơn là áp đặt từ trên xuống, đồng thời nó còn khuyến khích chính quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, chủ động, sáng tạo của địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn Hơn nữa trong quá trình phát triển kinh tế thị trường, các hoạt động kinh tế - xã hội ngày càng đa dạng, phức tạp, chính phủ trung ương không thể quản lý mọi hoạt động một cách tập trung theo khuôn mẫu cứng nhắc, cũng như không thể giải quyết được vẫn đề phát sinh tại mỗi địa phương Xu hướng chung là các nước ngày càng phan cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quản lý hành chính cũng như trong lĩnh vực tài chính, ngân sách Cơ chế xin – cho thể hiện sự tập quyền mọi quyết định đều tập trung ở cấp cao nhất do đó gây ra những yếu kém không thể tránh khỏi trong quản lý nói chung và quản lý ngân sách nhà nước nói riêng Hơn nữa nó gây ra những tiêu cực trong quá trình ra quyết định của cấp trên Sự tập trung quyền lực này đã thống trị rất lâu trong cơ chế quản lý của nước ta Từ đó gây ra nhiều sự áp đặt và làm cấp dưới luôn trong tình trạng thụ động, triệt tiêu sự sáng tạo và phương pháp thực hiện mục tiêu hay và mới Trong tình trạng như vậy không ai muốn mất đi quyền lực và lợi ích của mình nhưng cũng không thể kham nổi với mật độ công việc ngày càng tăng; quyết định ngày càng nhiều để đáp ứng sự chính xác và hiệu quả thì phân cấp đã được thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng trong công cuộc quản lý và ra quyết định của cấp trên

Việc trao cho chính quyền địa phương quyền hạn nhất định sẽ tạo cho địa phương sự chủ động, sáng tạo trong thực hiện nhiệm vụ và cùng với đó nâng caoo hiệu quả trong quản lý nhà nước ở địa phương Ngoài ra việc phân cấp sẽ giúp cho chính quyền và cư dân nắm bắt được tư tưởng, nguyện vọng và kế hoạch hành động

của hai bên về hoạt động thu vhi Do đó, chính quyền địa phương có thể thực hiện tốt việc huy động các nguồn thu từ địa phương mình thông qua nghĩa vụ đóng thuế, duy trì đội ngũ công chức, đầu tư vào các hạng mục công trình và cân bằng thu chi một cách hiệu quả, giảm thiểu tối đa thâm hụt ngân sách của nhà nước Nói cách khác, việc phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương, hay giữa các cấp địa phương mục tiêu chính là cung cấp cho chính quyền địa phương phương tiện, nguồn lực tài chính cần thiết để chủ động trong thực hiện và hoàn thành nhiệm vụ

Về lý thuyết, quản lý và điều hành ngân sách có thể tập trung cao độ mọi quyền lực vào chính quyền trung ương Nhà nước chỉ có một ngân sách duy nhất, ngân sách này do chính quyền trung ương toàn quyền quản lý và quyết định sử dụng, phủ nhận sự tồn tại độc lập của ngân sách địa phương

Lợi thế của cách quản lý này là cho phép tập trung toàn bộ nguồn thu vào tay nhà nước trung ương để bố trí chi tiêu cho hợp lý, công bằng, đồng đều giữa các vùng, miền, ngành nghề chống biểu hiện cục bộ địa phương

Tuy nhiên, phương án này tạo ra tư tưởng ỷ nại, thụ động trông chờ vào trung ương và đặc biệt là nguồn lực có hạn của xã hội có thể bị sử dụng lãng phí, không đáp ứng đúng đắn và kịp thời nhu cầu của người dân Do đó trên thực tế các Nhà nước đều thực hiện phân cấp quản lý ngân sách ở mức độ nhất định cho chính quyền địa phương Phân cấp được xem như một phương thức để tăng tính dân chủ linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ công cộng

Phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương là một yêu cầu tất yếu của việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của kế hoạch hóa và quản lý bản thân ngân sách Các khoản thu, chi lại có số lượng lớn, ở nhiều ngành, lĩnh vực, địa phương cụ thể: theo đà phát triển kinh tế thì số lượng khoản thu ngày càng lớn, đa dạng Nhà nước Trung ương không thể quản lý tốt nếu không phân cấp quản lý ngân sách cho các địa phương, các ngành, các lĩnh vực Chỉ có phân cấp hợp lý, Trung ương mới có thể tập trung quản lý các nguồn thu, các khoản chi lớn quan trọng có tầm ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội chung của cả nước

hoặc từng vùng lãnh thổ rộng lớn Phân cấp quản lý kinh tế, trong đó có phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ phát huy được tính chủ động, sáng tạo của các ngành, các địa phương trong phát triển ngành và địa phương cụ thể

Sự tồn tại của hệ thống chính quyền nhiều cấp đòi hỏi mỗi cấp chính quyền phải có nguồn lực tài chính tương ứng để thực thi các hoạt động của cấp mình Nói cách khác, mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách riêng của mình, được thông qua theo những quy định của Hiến pháp và pháp luật Phân cấp ngân sách không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối cho mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, mà đó còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương; khuyến khích chính quyền địa phương chủ động triển khai thực hiện các quyết định của nhà nước trung ương trên địa bàn; tạo điều kiện cho nhân dân địa phương tự quyết định những vấn đề có liên quan đến đời sống của họ; giảm bớt gánh nặng của chính quyền trung ương, tập trung sức lực vào giải quyết những vấn đề tầm cỡ quốc gia; tôn trọng quyền lợi của địa phương trong các chính sách, quyết định của nhà nước Bên cạnh đó, việc để cho chính quyền mỗi cấp trực tiếp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ có hiệu quả cao hơn

là áp đặt từ trên xuống, đồng thời nó còn khuyến khích chính quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, chủ động, sáng tạo của địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn Hơn nữa trong quá trình phát triển kinh tế thị trường, các hoạt động kinh tế - xã hội ngày càng đa dạng, phức tạp, cơ quan trung ương không thể quản lý mọi hoạt động một cách tập trung theo khuôn mẫu cứng nhắc, cũng như không thể giải quyết được vẫn đề phát sinh tại mỗi địa phương Xu hướng chung là các nước ngày càng phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quản lý hành chính cũng như trong lĩnh vực tài chính, ngân sách

Ngoài ra, việc phân công, phân nhiệm cho chính quyền địa phương phải gắn với phân cấp cho họ nhiệm vụ chi Bởi vì, nếu chính quyền địa phương không được quyền chủ động quyết định chi thì việc thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương của họ trở nên thụ động và đình trệ, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của