Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh từ thực tiễn thành phố hà nội

Tìn ìn n n cứu đề t Vấn đề thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND các cấp nói chung và UBND cấp tỉnh nói riêng đã được đề cập đến trong một số cuốn sách tham khảo, đề tài khoa học, luậ

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

BÙI THỊ THÚY MƠ

THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

C u n n n Lu t H n p p v Lu t H n c n

M s 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS Ho n T ị N ân

HÀ NỘI, 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa khọc của riêng tôi Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn này đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào khác

Tác giả lu n văn

BÙI THỊ THÚY MƠ

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

C ƣơn 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 8

1.1 Khái niệm, đặc điểm văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh 8

1.2 Khái niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh 12

1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh 26

C ƣơn 2: THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 31

2.1 Khái quát đặc điểm, điều kiện kinh tế- xã hội của Thủ đô và hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND Thành phố Hà Nội 31

2.2 Thực tiễn thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND Thành phố Hà Nội từ năm 2012 đến nay 32

2.3 Đánh giá chung về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND Thành phố Hà Nội từ năm 2012 đến nay 40

C ƣơn 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 56

3.1 Quan điểm 56

3.2 Giải pháp 59

KẾT LUẬN 73

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 74

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp t t của đề t

Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân” “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật…” [21] Chính vì vậy, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật là nội dung quan trọng hàng đầu trong hoạt động quản lý nhà nước ở nước ta

Để xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và khả thi, việc xây dựng, ban hành các văn bản QPPL phải tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định Một trong những bước quan trọng trong quy trình xây dựng một văn bản QPPL nói chung là thẩm định Thẩm định được thực hiện trước khi trình dự thảo văn bản QPPL cho cơ quan

có thẩm quyền ban hành Trong thời gian qua hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL được thực hiện dựa trên các quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL, góp phần quyết định đến chất lượng cũng như tính đồng bộ, thống nhất, khả thi của văn bản QPPL

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bổ sung nhiều quy định mới

liên quan đến nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng,

ban hành văn bản QPPL; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng văn bản QPPL Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL, thẩm định dự thảo văn bản QPPL do Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, phòng

Tư pháp thực hiện Trong đó, Sở Tư pháp thẩm định dự thảo các văn bản QPPL của cấp tỉnh bao gồm dự thảo nghị quyết của HĐND, dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh Cơ quan thẩm định chịu trách nhiệm trước cơ quan,

tổ chức, người có thẩm quyền trình hoặc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về kết quả thẩm định đề nghị xây dựng văn bản QPPL,

dự án, dự thảo văn bản QPPL

Trong những năm gần đây, cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật

về xây dựng văn bản QPPL nói chung và thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói riêng, chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL đã từng bước được nâng cao Tại thành phố Hà Nội, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản được chính quyền thành phố quan tâm, chú trọng đầu tư về nhân lực, cơ sở vật chất, tài chính… nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Tuy nhiên, do một số nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến hoạt động thẩm định còn nhiều hạn chế làm ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng các văn bản sau khi được ban hành Từ năm 2012 đến nay, vẫn còn có những Quyết định do UBND Thành phố ban hành có nội dung chưa đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý, cần phải sửa đổi, bổ sung như: Quyết định số 06/2013/QĐ-UBND ngày 25/01/2013 của UBND thành phố Hà Nội ban hành quy định về hoạt động của các phương tiện giao thông trên địa bàn Hà Nội; Quyết định số 13/2014/QĐ-UBND ngày 3/7/2014 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Sở Kế hoạch và Đầu tư; Quyết định số 71/2014/QĐ-UBND ngày 15/9/2014 của UBND thành phố Hà Nội về việc ban hành quy định về đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trên địa bàn thành phố Hà Nội; Quyết định số 82/2014/QĐ-UBND của UBND thành phố ban hành quy định về cắm mốc giới và quản lý mốc giới theo quy hoạch đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội; Quyết định số 20/2014/QĐ-UBND ban hành Quy chế tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn trên địa bàn thành phố Hà Nội; Quyết định số 37/2015/QĐ-UBND ngày 18/12/2015 ban hành Quy định về đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; công nhận quyền sử dụng đất; cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất quyền

sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; đăng ký biến động về sử dụng đất, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, cá nhân nước ngoài; chuyển

mục đích sử dụng đất vườn, ao liền kề và đất nông nghiệp xen kẹt trong khu dân cư sang đất ở trên địa bàn thành phố Hà Nội; Quyết định số 13/2015/QĐ-UBND ngày 16/9/2015 ban hành Quy chế tuyên dương, khen thưởng thủ khoa xuất sắc tốt nghiệp các trường đại học, học viện trên địa bàn thành phố

Hà Nội; Gần đây nhất là Quyết định số 07/2017/QĐ-UBND ngày 17/3/2017 của UBND thành phố Hà Nội ban hành quy định về quản lý, cấp phép xây dựng công trình cột ăng ten thu, phát sóng thông tin di động trên địa bàn thành phố Hà Nội…

Những bất cập, hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội đã đặt ra yêu cầu cần có sự nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện, thấu đáo dưới cả giác độ lý luận cũng như thực tiễn về hoạt động thẩm định, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của thành phố Hà Nội, góp phần thực hiện các quy định của Luật Thủ đô năm 2012 Đây chính là lý do

để học viên lựa chọn đề tài: “Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh từ thực tiễn thành phố Hà Nội” để nghiên cứu

2 Tìn ìn n n cứu đề t

Vấn đề thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND các cấp nói chung

và UBND cấp tỉnh nói riêng đã được đề cập đến trong một số cuốn sách tham khảo, đề tài khoa học, luận văn, luận án, cẩm nang hướng dẫn nghiệp vụ, bài báo, bài nghiên cứu như:

Sách Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của PGS.TSKH

Nguyễn Văn Thâm – Học viện Hành chính; giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của trường Đại học Luật Hà Nội; Đề tài nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND và ủy ban nhân dân thành phố

Hà Nội; Luật án tiến sĩ luật học Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay của Đoàn Thị Tố Uyên; Sổ tay kỹ thuật soạn thảo,

thẩm định, đánh giá tác động của văn bản QPPL của Bộ Tư pháp; Sổ tay

nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp của

Bộ Tư pháp; bài viết “Bàn về văn bản quản lý nhà nước và văn bản áp dụng pháp luật” của Thạc sĩ Bùi Thị Đào (tạp chí Luật học số 5/2005); bài nghiên cứu “Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cơ quan

tư pháp địa phương” của Thạc sĩ Đinh Công Tuấn - Viện Khoa học Pháp lý -

Bộ Tư pháp; bài viết “ Nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL” của thạc sĩ Phí Thị Thanh Tuyền (Đại học Luật Hà Nội)…Đây là những công trình nghiên cứu, bài viết, tài liệu đề cập một cách chung nhất về thẩm định dự thảo văn bản QPPL, trong đó chủ yếu đề cập đến những vấn đề mang tính nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định

dự thảo văn bản QPPL

Một số ít công trình nghiên cứu chuyên sâu những nội dung liên quan đến công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, ví dụ: Luận văn Thạc sĩ luật học: "Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh – qua thực tiễn Thành phố Hà Nội" của Nguyễn Thị Thanh Tâm, Khoa Luật Đại học Quốc gia, năm 2014 Luận văn này đề cập chung vấn đề thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cả HĐND và UBND Đồng thời, những vấn đề nghiên cứu tập trung vào giai đoạn thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 nên không đánh giá được thực tiễn thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015

Bài viết: "Kinh nghiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh từ Sở

Tư pháp Thành phố Cần Thơ" của TS Phan Trung Hiền & Nguyễn Thị Xuân Diện đăng trên Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, bài viết: "Vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định hoạt động xây dựng dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND" của Vũ Ngọc Hà, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật Các bài nghiên cứu này tuy đề cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định

dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND nhưng do hạn chế trong một bài nghiên cứu ngắn nên chỉ tập trung vào những vấn đề có tính pháp lý mà không phân tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn tại các địa phương Trong bài

TS Phan Trung Hiền & Nguyễn Thị Xuân Diện chủ yếu dựa trên cơ sở pháp

lý của các văn bản đã cũ, một số nội dung chưa phù hợp với Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015…

Nhìn chung, đã có những công trình nghiên cứu, sách tham khảo và bài báo khoa học trong thời gian qua nhìn nhận, đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL ở nhiều mức độ, phạm vi khác nhau Tuy nhiên các nghiên cứu này vẫn chưa đánh giá được một cách toàn diện những ưu điểm và hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh đồng thời cũng chưa đưa ra được những giải pháp phù hợp để nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo những yêu cầu mới được đặt ra trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Mặc dù vậy, những kết quả nghiên cứu trước đây vẫn có giá trị tham khảo nhất định, cùng với thực tiễn thực hiện các quy định hiện hành về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL, đề tài sẽ nghiên cứu sâu hơn những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định

dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh từ thực tiễn thành phố Hà Nội, từ

đó đề ra những giải pháp toàn diện hơn, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động này trong giai đoạn hiện nay

3 Mục đ c v n ệm vụ n n cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu:

Làm rõ cơ sở lý luận của thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh; đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh: quan niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh…

- Đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội, chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế

- Đưa ra được quan điểm và các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh tỉnh nói chung và của Thành phố Hà Nội nói riêng

4 Đ tƣợn v p ạm v n n cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đề tài luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận, cơ sở pháp lý và thực tiễn hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội cơ bản như:

- Phương pháp khảo cứu tài liệu;

- Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê…

6 Ý n ĩa lý lu n v t ực t ễn của lu n văn

6.1 Ý nghĩa lý luận

Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần hoàn thiện cơ sở khoa học về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung và thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng

6.2 Ý nghĩa thực tiễn

Luận văn góp phần tổng kết thực tiễn hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội thời gian qua, làm rõ những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế và xác định rõ nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế, từ đó đưa ra những giải pháp có tính khả thi đáp ứng yêu cầu của tình hình mới và khắc phục những bất cập, hạn chế từ thực tiễn công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội

7 K t cấu của lu n văn

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, Luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về thẩm định dự thảo văn

bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Chương 2: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND

thành phố Hà Nội

Chương 3: Quan điểm, giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo

văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội

C ƣơn 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1 Khái n ệm, đặc đ ểm văn bản QPPL của UBND cấp tỉn

1.1.1 Khái niệm văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Theo Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [22]

Văn bản QPPL của HĐND, Uỷ ban nhân dân là văn bản do HĐND, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa (Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004) [23]

Các khái niệm trên đây của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã nêu được những dấu hiệu đặc trưng về nội dung của văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng đó là "trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội" và phải bảo đảm do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 còn nặng về tính học thuật, chung chung, chưa cụ thể nên đã gây nhiều khó khăn, lúng túng cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc xác định văn bản nào là văn bản QPPL Nhằm khắc phục hạn chế nêu

trên, Luật mới ban hành năm 2015 đã làm rõ thêm một bước khái niệm “văn bản QPPL” bằng việc xác định rõ hạt nhân của văn bản QPPL là QPPL Theo đó, văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này [24]

Khoản 1 Điều 3 Luật năm 2015 bổ sung định nghĩa về QPPL là quy tắc

xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện [24]

Căn cứ vào những dấu hiệu chung nhất của văn bản QPPL này có thể rút

ra khái niệm về văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh như sau: Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là văn bản có chứa QPPL được UBND cấp tỉnh ban hành theo theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL

1.1.2 Đặc điểm của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Đặc điểm văn bản QPPL là những dấu hiệu quan trọng để người có trách nhiệm cần dựa vào nhận diện chính xác đối tượng thẩm định Văn bản QPPL

có những đặc điểm cụ thể như sau:

Thứ nhất, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có chứa QPPL

Đây là dấu hiệu quan trọng nhất để nhận diện dự thảo văn bản QPPL

Theo từ điển tiếng Việt, QPPL là những quy tắc, chuẩn mực mang tính bắt buộc chung phải thi hành hay thực hiện đối với tất cả tổ chức, cá nhân có liên quan, và được ban hành hoặc thừa nhận bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền Theo quy định tại Khoản 1 Điều 3 của Luật ban hành văn bản năm

2015 thì QPPL trong văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh của phải bao gồm quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi đơn vị hành chính cấp tỉnh Đây là điểm khác biệt cơ bản so với dự thảo các văn bản áp dụng

pháp luật vì các dự thảo văn bản áp dụng pháp luật chỉ đặt ra quy định cho đối tượng cụ thể như một công dân, một tổ chức xã hội, một doanh nghiệp, cá nhân cán bộ, công chức…, và chỉ được áp dụng một lần

Thứ hai, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được thể hiện theo hình

thức và nội dung được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL

Trước hết, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được xây dựng để trình cho UBND cấp tỉnh ban hành trong phạm vi thẩm quyền theo quy định

tại Luật ban hành văn bản QPPL Với thẩm quyền của UBND cấp tỉnh hiện

nay, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải bảo đảm trên cả 2 phương diện:

Về hình thức, UBND cấp tỉnh chỉ được ban hành Quyết định

Hình thức văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cũng có sự thay đổi qua các giai đoạn Trước đây, theo Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 thì văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh gồm Quyết định và Chỉ thị Hiện nay, theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì hình thức văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh chỉ được thể hiện dưới dạng Quyết định Quy định mới này góp phần làm tinh gọn hệ thống văn bản QPPL, khắc phục tình trạng văn bản chồng chéo, phức tạp, gây khó khăn cho việc triển khai thi hành Như vậy, các văn bản thể hiện dưới hình thức như công văn, thông báo,

kế hoạch, chương trình… đều không phải là văn bản QPPL

Bên cạnh đó, hình thức văn bản QPPL còn phải bảo đảm đúng tên loại văn bản, trình bày theo thể thức do pháp luật quy định

Về nội dung, nội dung của Quyết định bao gồm những QPPL để điều

chỉnh các quan hệ xã hội thuộc thẩm quyền quản lý của UBND cấp tỉnh

Quyết định là văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh khi quyết định đó có chứa các quy phạm để quy định chi tiết các văn bản của cấp trên và việc tổ chức thực hiện pháp luật tại địa phương trong phạm vi thẩm quyền được giao Trước đây, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định việc ban hành Quyết định của UBND cấp tỉnh nhằm thực hiện chủ

trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội quốc phòng, an ninh Đồng thời, có sự phân biệt về phạm vi nội dung quyết định của UBND cấp tỉnh và quyết định của UBND thành phố trực thuộc Trung ương Theo đó, UBND thành phố trực thuộc Trung ương, ngoài việc ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói chung còn ban hành văn bản QPPL để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, quản lý và phát triển đô thị trên địa bàn thành phố

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định chung về nội dung văn bản QPPL do UBND cấp tỉnh ban hành, bao gồm:

+ Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên;

+ Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

+ Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương [24] Quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã ngắn gọn, rõ ràng hơn so với trước đây

Thứ ba, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được xây dựng theo

trình tự, thủ tục luật định

Đây là đặc điểm khác biệt giữa việc ban hành Quyết định là văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh so với việc ban hành các văn bản cá biệt Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL đã được quy định rất cụ thể, chi tiết, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải tuân thủ Trước đây, để ban hành văn bản QPPL UBND cấp tỉnh thì phải thực hiện theo các bước như: lập chương trình

dự kiến; tổ chức soạn thảo; thẩm định; lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo; thông qua, ký; công bố công khai

Hiện nay, việc ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được áp dụng theo quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, gồm 5 bước:

Bước 1: Đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh

Bước 2: Soạn thảo quyết định của UBND cấp tỉnh

Bước 3: Lấy ý kiến về dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh

Bước 4: Thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh

Bước 5: Trình tự xem xét, thông qua dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh

Trình tự, thủ tục trên đây là bắt buộc, văn bản được ban hành không đúng trình tự, thủ tục này thì không được coi là văn bản QPPL mặc dù trong văn bản đó có chứa QPPL

Trong các bước trên đây, có thể nhận thấy thẩm định dự thảo Quyết định của UBND cấp tỉnh được coi là khâu cuối cùng trước khi Quyết định được trình UBND cấp tỉnh xem xét, ban hành

1.2 Khái n ệm, đặc đ ểm, va trò, t ẩm qu ền, nộ dun , trìn tự,

t ủ tục t ẩm địn dự t ảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉn

1.2.1 Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Hiện nay thuật ngữ “thẩm định” có nhiều cách hiểu khác nhau, với cách hiểu thông thường, Từ điển tiếng việt thông dụng giải thích “thẩm định” là xem xét để xác định về chất lượng Dưới góc độ pháp lý, Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp biên soạn đưa ra khái niệm:

“Thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện… Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định dự thảo VBQPPL” [26, tr 123]

Quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ tại Điều

1 quy định: “Thẩm định dự thảo văn bản QPPL là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật” [25]

Như vậy, thẩm định trước hết là hoạt động mang tính pháp lý của chủ thể

có thẩm quyền Mục đích là xem xét, đánh giá dự thảo văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật Khi xem xét, đánh giá nội dung của dự thảo văn bản, có thể có nhiều cách nhìn nhận từ những góc độ khác nhau, tuỳ thuộc vào loại, tính chất của văn bản Nhưng, từ góc độ thẩm định, việc xem xét, đánh giá dự thảo là việc kiểm tra trước, có tính chất “tiền kiểm” nhằm phát hiện những nội dung

vi phạm, những hạn chế, thiếu sót và đưa ra những cảnh bảo có tính phòng ngừa những sai phạm có thể có nếu văn bản được ban hành nếu không khắc phục những hạn chế, thiếu sót trong dự thảo

Tóm lại, thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là một trong những hoạt động nằm trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, được tiến hành bởi Sở Tư pháp nhằm xem xét đánh giá về hình thức, nội dung dự thảo góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật

Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh Hoạt động này do cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự thảo văn bản QPPL trước khi ban hành, phê duyệt và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn Trong trình tự xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL khác với hoạt động góp ý dự thảo văn bản QPPL Mặc dù đây là hai bước bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản QPPL của UBND thành phố tuy nhiên chúng có sự khác biệt về thời điểm thực hiện, chủ thể thực hiện, nọi dung, cách thức thực hiện và giá trị pháp lý của kết quả thực hiện

- Về thời điểm thực hiện:

Theo quy trình, cơ quan thẩm định chỉ tiến hành thẩm định dự thảo văn

bản QPPL của UBND cấp tỉnh sau khi dự thảo đã được lấy ý kiến và hoàn thiện theo ý kiến góp ý Trong hồ sơ gửi thẩm định bắt buộc phải có bản tổng hợp tiếp thu ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan Như vậy, hoạt động góp ý văn bản được tiến hành trước, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản được tiến hành sau Đây cũng là điểm đáng lưu ý trong quá trình tiến hành thẩm định dự thảo văn bản QPPL

- Về nội dung, cách thức thực hiện và giá trị pháp lý:

Hoạt động thẩm định được Sở Tư pháp tổ chức tiến hành sau khi nhận được công văn và hồ sơ hợp lệ Nội dung thực hiện được quy định chặt chẽ hơn Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về các nội dung như đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL; tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất của dự thảo đối với hệ thống pháp luật; sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã giao cho UBND quy định chi tiết; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản Về giá trị pháp lý, văn bản thẩm định là tài liệu bắt buộc trong hồ sơ dự thảo Quyết định trình UBND cấp tỉnh còn các văn bản góp ý không phải là tài liệu bắt buộc mà chỉ được gửi thông qua Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân của cơ quan soạn thảo Khi xem xét thông qua

dự thảo Quyết định của UBND cấp tỉnh tại phiên họp của UBND chỉ có chủ thể thẩm định phải phát biểu về việc giải trình tiếp thu ý kiến thẩm định còn chủ thể góp ý văn bản không phải thực hiện việc này

Với hoạt động góp ý dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, dự thảo

văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được đăng tải trên cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến Bên cạnh đó, cơ quan chủ trì soạn thảo còn tổ chức lấy ý kiến thông qua các cuộc hội thảo hoặc gửi văn bản xin ý kiến trực tiếp của các cơ quan, đơn vị có liên quan Về nội dung thực hiện, hoạt động góp ý dự thảo văn bản QPPL chia làm hai trường hợp: Đối với các cơ quan tổ chức, cá nhân nói chung thì không xác định phạm vi xin ý kiến Các chủ thể này có thể góp

ý về bố cục, hình thức, nội dung, tính khả thi… Đối với đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản thì cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo văn bản

Thẩm định dự thảo văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL cũng có sự khác biệt mặc dù cả thẩm định dự thảo văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL đều hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL Tuy nhiên, hai hoạt động này lại

có sự khác nhau cơ bản về đối tượng, thời điểm, giá trị pháp lý của kết quả thực hiện

- Về đối tượng, Thẩm định được áp dụng đối với dự thảo văn bản QPPL còn hoạt động kiểm tra được thực hiện đối với văn bản QPPL đã được ban hành

- Về thời điểm thực hiện,Thẩm định dự thảo văn bản QPPL được thực hiện trước khi văn bản QPPL được ban hành còn kiểm tra được tiến hành sau khi văn bản QPPL được ban hành

- Về giá trị pháp lý, kết quả thẩm định không có giá trị pháp lý bắt buộc

mà chỉ mang tính chất tham mưu, tư vấn cho chủ thể trước khi quyết định thông qua một dự thảo văn bản QPPL Vì vậy, cơ quan thẩm định khuyến khích đánh giá về tất cả các vấn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản, những ý kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hoàn toàn của cơ quan thẩm định không là cơ sở để xác định trách nhiệm đối với người soạn thảo Trong

khi đó, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL có quyền xử lý hoặc đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành xử lý thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó Ví dụ: Chủ tịch UBND tỉnh tổ chức kiểm tra văn bản QPPL của UBND huyện nếu phát hiện có dấu hiệu bất hợp pháp, thì có quyền bãi bỏ văn bản đó

Bên cạnh đó thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh cũng khác với hoạt động giám sát, xem xét văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan dân cử Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh do Sở Tư pháp thực hiện trước khi trình UBND cấp tỉnh ban hành văn bản nhằm đánh giá tính hợp hiến hợp pháp và thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật Còn hoạt động giám sát xem xét văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh của các cơ quan dân cử được tiến hành bởi các cơ quan dân cử ( Quốc hội, Hội đồng nhân dân) nhằm đánh giá hoạt động chấp hành pháp luật trong việc ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

1.2.2 Đặc điểm thẩm định văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có các đặc điểm sau:

Thứ nhất, thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải

xem xét đánh giá nội dung theo nhiều lĩnh vực Do tính đặc thù về thẩm quyền quản lý của UBND cấp tỉnh là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chung nên UBND cấp tỉnh phải ban hành rất nhiều văn bản QPPL để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; quy định về biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương Nội dung dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh đa dạng liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực Nhiều dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có phạm vi điều chỉnh rất rộng và phức tạp liên quan đến hoạt động quản lý của nhiều cấp, nhiều ngành (ví dụ dự thảo

về phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế xã hội trên địa bàn, dự thảo về chính sách xã hội hội hóa trong các lĩnh vực giáo dục đào tạo, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể dục thể thao môi trường ; dự thảo quy định về quản lý đầu tư, xây dựng, đất đai đối với các dự án đầu tư trên địa bàn; dự thảo Quy chế phối hợp giữa các cơ quan chức năng trong quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp, hộ kinh doanh, hợp tác xã ) Chính vì vậy nội dung thẩm định đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh rất đa dạng Đây là điểm khác biệt giữa thẩm định văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh so với thẩm định văn bản QPPL của các bộ, ngành

Đối với thành phố Hà Nội do có đặc điểm đặc thù là trung tâm chính trị

- hành chính quốc gia, nơi đặt trụ sở của các cơ quan trung ương của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan đại diện ngoại giao, tổ chức quốc tế; là trung tâm lớn về văn hóa, giáo dục, khoa học và công nghệ, kinh tế

và giao dịch quốc tế của cả nước, cho nên UBND thành phố Hà Nội còn phải ban hành các cơ chế chính sách đặc thù được giao trong Luật Thủ đô Vì vậy, việc thẩm định văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội còn phải xem xét đánh giá nội dung những cơ chế, chính sách đặc thù phù hợp với vai trò, chức năng của Thủ đô, bên cạnh những chính sách áp dụng chung cho các tỉnh, thành phố khác

Thứ hai, việc đánh giá tính hợp pháp của dự thảo văn bản QPPL của

UBND cấp tỉnh cần được chú ý do vị trí tính chất thứ bậc về hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, hệ thống văn bản QPPL bao gồm Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Lệnh, Nghị định, Quyết định của Thủ tướng; Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao,Thông tư, Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, Quyết định của UBND cấp tỉnh Theo thứ bậc hiệu lực pháp lý thì khi xem xét đánh giá về tính hợp pháp của dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cần phải xem xét đánh

giá sự phù hợp của nội dung dự thảo với tất cả các văn bản QPPL liên quan có hiệu lực pháp lý cao hơn từ luật, pháp lệnh, lệnh, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư cho đến Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp Xuất phát từ thứ bậc hiệu lực pháp lý nên việc thẩm định tính hợp pháp đối với dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cần được chú trọng khi tiến hành kiểm tra trước

1.2.3 Vai trò của thẩm định văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Thứ nhất, hoạt động thẩm định có vai trò rất quan trọng trong hoàn thiện

pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của ban hành văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng

Thẩm định dự thảo văn bản QPPL trước hết đóng vai trò là hoạt động

“tiền kiểm” nhằm phòng ngừa và hạn chế sai sót trong xây dựng, ban hành

văn bản QPPL Hoạt động thẩm định giúp các văn bản QPPL khi được ban hành đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ trong hệ thống văn bản QPPL Thông qua hoạt động thẩm định, cơ quan thẩm định phát hiện những quy định trái Hiến pháp, luật, các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, những quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật

Thứ hai, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL có vai trò quan

trọng trọng việc bảo đảm tính khách quan, công khai, minh bạch của việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Ý kiến thẩm định độc lập của cơ quan thẩm định giúp cho việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL trở nên chặt chẽ, khách quan Với tư cách là những đánh giá, xem xét và đưa ra nhận xét nên ý nghĩa của thẩm định là định hướng, chỉ dẫn và cung cấp các thông tin dưới góc độ pháp lý cần thiết cho chủ thể ban hành cũng như cơ quan soạn thảo Trường hợp dự thảo văn bản còn nhiều ý kiến trái chiều, kết quả thẩm định là cơ sở để tìm ra “tiếng nói chung” thống nhất và là cơ sở để UBND cấp tỉnh xem xét quyết định trước

khi ban hành văn bản

Thứ ba, hoạt động thẩm định còn góp phần tăng cường tính hiệu lực,

hiệu quả của quản lý nhà nước

Hoạt động thẩm định xem xét đánh giá dự thảo văn bản QPPL trong tổng thể hệ thống pháp luật sẽ giúp cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành văn bản QPPL có cách nhìn đa chiều về nội dung của dự thảo, hạn chế cách nhìn phiến diện, một chiều và bó hẹp trong phạm vi quản lý Do văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có nội dung quy định về biện pháp thực hiện chức năng quản

lý nhà nước ở địa phương Do đó, hoạt động thẩm định có vai trò định hướng giúp cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành đưa ra các biện pháp phù hợp với đặc điểm, điều kiện và tình hình của địa phương Trên phương diện này, hoạt động thẩm định có có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính khả thi, phù hợp của các giải pháp pháp lý được dự kiến, tới phương thức tác động đến đối tượng quản lý nhà nước Từ đó, bảo đảm tính tương thích của biện pháp lựa chọn với mức độ cần thiết can thiệp của quản lý nhà nước Chất lượng văn bản được bảo đảm là điều kiện bảo đảm hiệu quả của quản lý nhà nước bằng

pháp luật

1.2.4 Thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh là cơ quan quản

lý nhà nước ở địa phương ban hành Do vậy, việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được giao cho cơ quan tham mưu cho UBND cấp tỉnh có trách nhiệm, điều kiện, năng lực trong lĩnh vực xây dựng văn bản QPPL thực hiện Nói cách khác, thẩm định dự thảo văn bản QPPL được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Mục đích của thẩm định là xem xét, đánh giá dự thảo văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật cho nên hoạt động thẩm định thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cần được giao cho cơ quan chuyên môn về lĩnh

vực pháp luật, có khả năng xem xét, đánh giá tổng thể tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản cũng như các biện pháp tổ chức thi hành pháp luật Trong quá trình thẩm định, có thể tham khảo ý kiến của các tổ chức khác như hội luật gia, tổ chức xã hội nghề nghiệp Tuy nhiên các ý kiến này không bị rằng buộc bởi trách nhiệm pháp lý như ý kiến thẩm định của cơ quan nhà nước Trong số các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, Sở Tư pháp là cơ quan tham mưu cho UBND cấp tỉnh trong việc xây dựng văn bản QPPL ở địa phương Chính vì vậy, Sở Tư pháp các tỉnh là cơ quan được giao thẩm quyền

và trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh Điều này trước đây đã được quy định tại Điều 38 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 Hiện nay cũng được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015

Theo quy định của pháp luật, Sở Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định

dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh sau khi nhận được yêu cầu và đầy đủ

hồ sơ thẩm định theo quy định của pháp luật Đối với dự thảo văn bản QPPL có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, lãnh đạo Sở Tư pháp cần mời đại diện các sở, ban, ngành có liên quan họp để góp ý về các nội dung thẩm định Trong cuộc họp, đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo được mời tham gia để trình bày những nội dung cơ bản của dự thảo Nếu thấy cần thiết, Sở

Tư pháp có thể yêu cầu cơ quan soạn thảo cung cấp thông tin và tài liệu có liên quan đến dự thảo văn bản để phục vụ công tác thẩm định

1.2.5 Nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Trước ngày 01/7/2015, nội dung thẩm định thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều 38 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004

Từ ngày 01/7/2015 đến nay, phạm vi thẩm định bao gồm các nội dung quy định tại Điều 130 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 So với quy định tại khoản 3 Điều 38 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm

2004, phạm vi thẩm định theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 vẫn

giữ nguyên 03 nội dung là:

- Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL;

- Thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất của

dự thảo đối với hệ thống pháp luật;

- Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 bổ sung thêm nội dung: thẩm định sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã giao cho UBND quy định chi tiết

Đồng thời, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 cũng lược bỏ 02 nội dung là: Sự cần thiết ban hành văn bản và ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản (trong trường hợp có thể) Việc sửa đổi phạm vi thẩm định theo quy định hiện nay đã loại bỏ được nội dung không cần thiết phải thẩm định là sự cần thiết ban hành văn bản Tuy nhiên, việc lược bỏ nội dung thẩm định là tính khả thi thì còn nhiều ý kiến cho rằng đó là một “bước lùi” làm giảm giá trị của hoạt động thẩm định

1.2.5.1 Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL

Thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản là nhằm đánh giá về các vấn đề liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản đó

ở những nội dung sau:

- Sự phù hợp giữa đối tượng với phạm vi điều chỉnh của dự thảo;

- Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với chính sách cơ bản của dự thảo;

- Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với các quy định cụ thể của dự thảo [8, tr 191]

Khi thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, chủ thể thẩm định cần trả lời được các câu hỏi: giữa đối tượng áp dụng với phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản có phù hợp, tương xứng không? Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo có phù hợp với chính sách của dự thảo không?; Các quy định của dự thảo văn bản có phù hợp với phạm vi, đối tượng điều chỉnh không?; Tên gọi của dự thảo đã phản ánh đúng về cơ bản

phạm vi, đối tượng điều chỉnh mà dự thảo văn bản cần điều chỉnh hay chưa? 1.2.5.2 Thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất của dự thảo đối với hệ thống pháp luật

Một trong những nội dung thẩm định là sự phù hợp của dự thảo với quy định và tinh thần của Hiến pháp

Thông thường các quy định của Hiến pháp mang tính định hướng, xác định chủ trương là chính, do vậy, để kết luận các nội dung của dự thảo được thẩm định có phù hợp với quy định của Hiến pháp hay không, người làm công tác thẩm định thường xem xét nội dung dự thảo có phù hợp với tinh thần của

Hiến pháp hay không [9, tr 290] Như vậy, nội dung thẩm định về tính hợp

hiến của dự thảo văn bản cần nêu rõ về sự phù hợp của các quy định của dự thảo với tinh thần các quy định của Hiến pháp về bản chất của Nhà nước; về chế độ kinh tế; về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước; về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

Tính hợp pháp của dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được hiểu là “đúng pháp luật, không trái với pháp luật” về thẩm quyền, hình thức

và nội dung văn bản

Tính hợp pháp về thẩm quyền có nghĩa là việc UBND cấp tỉnh được ban hành văn bản đã được quy định cụ thể trong Hiến pháp, Luật ban hành văn bản QPPL, Luật Tổ chức chính quyền địa phương; các luật chuyên ngành; và các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn như Nghị định, thông tư hay Nghị quyết của HĐND cùng cấp

Tính hợp pháp về hình thức văn bản được hiểu là dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được xây dựng theo đúng hình thức văn bản mà UBND cấp tỉnh được phép ban hành theo quy định của luật ban hành văn bản QPPL

là Quyết định có chứa QPPL Mọi hình thức dự thảo văn bản không thể hiện dưới dạng Quyết định có chứa QPPL đều được coi là không hợp pháp khi thẩm định về hình thức dự thảo văn bản

Tính hợp pháp về nội dung có nghĩa là nội dung văn bản phải phù hợp với các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn Những quy định trong văn

bản QPPL hiện hành có hiệu lực pháp lý cao hơn là cơ sở, chuẩn mực để xác định xem nội dung dự thảo văn bản có hợp pháp hay không Khi thẩm định dự thảo văn bản, nếu phát hiện dự thảo có quy định không phù hợp với quy định của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn, cơ quan thẩm định phải nói rõ trong Báo cáo thẩm định và đề xuất phương án chỉnh lý để đảm bảo tính hợp pháp cho nội dung dự thảo Nếu phát hiện dự thảo văn bản QPPL có quy định không phù hợp với quy định của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn, nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuất việc xin ý kiến của cơ quan có

thẩm quyền [8, tr 193 ]

Việc thẩm định tính hợp pháp của dự thảo văn bản khi thẩm định còn

phải xem xét đánh giá cả việc tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy định của pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản QPPL Tính thống nhất được hiểu là trong cùng một lĩnh vực hay phạm vi điều chỉnh thì các QPPL phải thống nhất, không mâu thuẫn với nhau Các văn bản QPPL cùng điều chỉnh một vấn đề không được khác nhau hay trái ngược nhau Khi thẩm định về tính thống nhất của dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, chủ thể thẩm định phải xem xét, đối chiếu dự thảo với các văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cùng lĩnh vực, đối chiếu với văn bản QPPL cùng lĩnh vực có hiệu lực pháp lý cao hơn; đối chiếu các nội dung quy định trong chính dự thảo văn bản để đánh giá về tính thống nhất, đồng bộ và logic của dự thảo văn bản Trong nội dung thẩm định về tính thống nhất, tính đồng bộ của dự án, dự thảo, báo cáo thẩm định phải nêu rõ ý kiến đánh giá về một số vấn đề chủ yếu như: Sự thống nhất, đồng bộ của các quy định trong dự án, dự thảo với các quy định tại văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn; Sự thống nhất, đồng bộ giữa quy định của dự án, dự thảo với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật hiện hành khác do cơ quan cùng cấp có thẩm quyền ban hành về cùng một vấn đề, đảm bảo không có chồng chéo, mâu thuẫn giữa nội dung của dự án, dự thảo với các quy định

hiện hành “Trong trường hợp phát hiện quy định tại dự án, dự thảo không thống nhất, đồng bộ với quy định tại các văn bản hiện hành khác, báo cáo thẩm định phải phân tích rõ và đề xuất phương án xử lý” (Khoản 3 Điều 12 Quyết định 1598/QĐ-BTP ngày 08 tháng 07 năm 2014) [6]

1.2.5.3 Thẩm định sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã giao cho UBND quy định chi tiết

Đây là nội dung mới được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Với nội dung thẩm định sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã giao cho UBND quy định chi tiết có thể hiểu là các quy định trong dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải phù hợp với các quy định chung, quy định mang tính nguyên tắc được quy định trong văn bản giao cho UBND quy định chi tiết Thông thường khi giao cho UBND cấp tỉnh ban hành văn bản QPPL để quy định chi tiết, văn bản giao thường có những quy định “khung” giới hạn phạm vi về nội dung trong văn bản quy định chi tiết Khi thẩm định, cơ quan thẩm định cần lưu ý xem xét các nội dung trong dự thảo văn bản để nội dung văn bản đảm bảo phù hợp, không vượt quá, thu hẹp hoặc trái với “giới hạn” được giao trong văn bản QPPL của

cơ quan nhà nước cấp trên

1.2.5.4 Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Trong nội dung thẩm định về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo phải nêu rõ

sự đánh giá về các vấn đề sau đây của dự thảo:

- Tính hợp lý, khoa học trong bố cục của dự thảo;

- Việc sử dụng nhất quán các thuật ngữ chuyên môn trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành

Yêu cầu chung đối với văn bản QPPL là ngôn ngữ được sử dụng phải rõ ràng, đơn nghĩa, dễ hiểu, hạn chế sử dụng các thuật ngữ chuyên ngành gây khó hiểu cho người đọc văn bản; Tuân thủ thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định của pháp luật

1.2.6 Trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Pháp luật quy định thẩm định là một bước bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng Tuy nhiên, pháp luật không có quy định cụ thể về quy trình thủ tục thẩm đinh Căn cứ vào thời gian thẩm định, cơ quan thẩm định tổ chức thẩm định theo theo quy trình của mình để đảm cho việc triển khai thẩm định được đúng tiến độ

Nhìn chung, quy trình thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được thực hiện theo các bước sau:

Bước 1: Nhận hồ sơ thẩm định

Sau khi Văn thư Sở Tư pháp tiếp nhận hồ sơ gửu thẩm định, giám đốc

Sở sẽ chuyển hồ sơ tới phòng chuyên môn để thực hiện việc thẩm định Phòng chuyên môn sẽ kiểm tra hồ sơ gửi thẩm định Trường hợp phát hiện hồ

sơ gửi thẩm định bị thiếu (tờ trình, bảng tổng hợp ý kiến góp ý của tổ chức, cá nhân…) phòng chuyên môn sẽ yêu cầu cơ quan soạn thảo bổ sung đầy đủ hồ

sơ Việc tổ chức thẩm định chỉ được tiến hành sau khi Sở Tư pháp nhận được đầy đủ hồ sơ hợp lệ

Bước 2: Phân công công chức thẩm định

Trưởng phòng chuyên môn phân công công chức trong phòng thực hiện việc thẩm định Để thẩm định đạt kết quả tốt, trưởng phòng chuyên môn có thể phân công cho một công chức chủ trì, phối hợp với một hoặc một số công chức khác cùng nghiên cứu, thẩm định

Bước 3: xây dựng dự thảo Báo cáo thẩm định

Cán bộ của phòng chuyên môn sau khi được phân công sẽ tiến hành nghiên cứu dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh Sau khi nghiên cứu, người chủ trì sẽ tập trung các ý kiến của các cán bộ được giao phối hợp thẩm định sau đó trao đổi thảo luận thống nhất về các ý kiến thẩm định và dự thảo Báo cáo thẩm định (văn bản thẩm định) Đối với dự thảo Quyết định có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, người chủ trì soạn

thảo có thể đề xuất Lãnh đạo phòng đề nghị Lãnh đạo Sở mời cơ quan soạn thảo và các đơn vị có liên quan đến để góp ý về các nội dung thẩm định Trong cuộc họp, đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo được mời tham gia để trình bày những nội dung cơ bản của dự thảo Nếu thấy cần thiết, Sở Tư pháp

có thể yêu cầu cơ quan soạn thảo cung cấp thông tin và tài liệu có liên quan đến dự thảo văn bản để phục vụ công tác thẩm định Trên cơ sở kết luận tại cuộc họp người chủ trì soạn thảo dự thảo Báo cáo thẩm định

Bước 4: trình dự thảo Báo cáo thẩm định

Lãnh đạo phòng chuyên môn thẩm định có trách nhiệm chỉnh sửa, hoàn thiện dự thảo Báo cáo thẩm định, trình lãnh đạo Sở ký Báo cáo thẩm định

Bước 5: ký ban hành

Lãnh đạo Sở Tư pháp (người được phân công phụ trách lĩnh vực liên quan đến dự thảo duyệt nội dung, ký Báo cáo thẩm định Trong trường hợp cần phải chỉnh sửa nội dung Báo cáo thẩm định, Lãnh đạo Sở có thể trực tiếp chỉnh sửa hoặc giao cho đơn vị đã xây dựng dự thảo Báo cáo tiếp tục hoàn thiện

Bước 6: Gửi Báo cáo thẩm định

Sau khi lãnh đạo Sở Tư pháp ký báo cáo thẩm định, Văn phòng Sở có trách nhiệm sao, gửi báo cáo đến cơ quan soạn thảo, đến các lãnh đạo Sở Tư pháp, đến đơn vị được phân công thẩm định và lưu Văn thư

1.3 C c u t ản ƣởn đ n oạt độn t ẩm địn dự t ảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉn

Để hoạt động thẩm định được thực hiện đúng pháp luật, Báo cáo thẩm định có nội dung nhận xét, đánh giá chính xác, thuyết phục về dự thảo văn bản QPPL được thẩm định, đáp ứng yêu cầu của công tác ban hành văn bản

QPPL nói chung và hoạt động thẩm định nói riêng cần hội tụ rất nhiều yếu tố 1.3.1 Hệ thống pháp luật

Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được thực hiện trên cơ sở các văn bản QPPL là căn cứ pháp lý ban hành văn bản Hệ thống các văn bản QPPL từ Hiến pháp, Luật, cho đến các văn bản dưới luật như Nghị định, Thông tư…với những quy định về nội dung, hình

thức, trình tự, thủ tục và giá trị kết quả thẩm định là những cơ sở pháp lý quan trọng để Sở Tư pháp tiến hành thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh chịu sự tác động của hệ thống pháp luật chung và pháp luật chuyên ngành

Hệ thống pháp luật chung về tổ chức chính quyền và ban hành văn bản với những quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, yêu cầu thẩm định là cơ

sở để cơ quan thẩm định tổ chức việc thẩm định và xem xét đánh giá về mặt quy trình, hồ sơ cũng như thẩm quyền ban hành văn bản

Hệ thống các văn bản QPPL chuyên ngành liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản là cơ sở pháp lý để cơ quan thẩm định xem xét đánh giá về mặt nội dung Việc làm đầu tiên của cơ quan thẩm định khi tiến hành thẩm định là tập hợp tất cả các văn bản QPPL hiện hành có hiệu lực pháp lý cao hơn liên quan đến thẩm quyền, trình tự thủ tục và nội dung của dự thảo văn bản để làm cơ sở nghiên cứu thẩm định Nếu hệ thống pháp luật liên quan đến dự thảo văn bản đầy đủ, rõ ràng, chặt chẽ thì hoạt động thẩm định dự thảo văn bản sẽ đạt hiệu quả cao Ngược lại, nếu hệ thống các văn bản QPPL là căn cứ thẩm định không rõ ràng, thiếu hoặc mâu thuẫn, chồng chéo…thì sẽ gây khó khăn cho hoạt động thẩm định Như vậy, vấn đề đặt ra để đảm bảo hiệu quả của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là phải xây dựng được một hệ thống pháp luật đầy đủ, thống nhất, đồng bộ và hiệu quả

1.3.2 Tổ chức bộ máy của cơ quan thẩm định

Cách thức tổ chức bộ máy hoạt động của cơ quan thẩm định (Sở Tư pháp) là yếu tố quan trọng quyết định chất lượng thẩm định Tổ chức bộ máy của Sở Tư pháp hiện nay được quy định trong các văn bản QPPL Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là hoạt động khó đòi hỏi phải có một đơn vị độc lập, chuyên sâu với đội ngũ nhân sự đảm bảo về

số lượng và chất lượng mới có thể đảm nhiệm được Vì vậy, nếu đơn vị thuộc

Sở được giao nhiệm vụ thẩm định được tổ chức độc lập, sắp xếp cán bộ hợp

lý, khoa học thì hoạt động thẩm định sẽ đạt được hiệu quả cao Nếu đơn vị

thẩm định (phòng chức năng) được sắp xếp cùng các bộ phận khác như kiểm tra văn bản, tuyên truyền…hoặc phải đảm nhiệm thêm các nhiệm vụ khác như

tư vấn các vụ việc cụ thể của địa phương, hỗ trợ pháp lý cho doanh

nghiệp…thì rất khó có thể đảm bảo hiệu quả của công việc thẩm định

1.3.3 Năng lực, ý thức trách nhiệm của công chức thẩm định

Đối với hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL, con người là yếu tố quan trọng nhất quyết định trực tiếp đến hiệu quả hoạt động thẩm định Trước hết, công chức được giao nhiệm vụ trực tiếp thẩm định không chỉ là người phải có kiến thức pháp lý, kinh nghiệm thực tiễn mà còn phải có khả năng tư duy phân tích, tổng hợp những vấn đề pháp lý và khả năng xem xét, đánh giá khái quát vấn đề Đây là điều kiện cần Nếu công chức thẩm định không đáp ứng được những yêu cầu này thì khó có thể đảm bảo được chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL Bên cạnh đó, do hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL không chỉ liên quan đến hệ thống pháp luật chung mà còn liên quan đến hệ thống pháp luật chuyên ngành trên các lĩnh vực Trong đó, nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội có hệ thống pháp luật điều chỉnh rất phức tạp, có tính chuyên môn rất cao như lĩnh vực đất đai, xây dựng, đầu tư, thuế Vì vậy, bên cạnh trình độ chuyên môn, công chức được giao trực tiếp thẩm định

dự thảo văn bản QPPL phải là người có tinh thần trách nhiệm cao, chịu khó tra cứu hệ thống văn bản QPPL

Để bảo đảm phát huy khả năng của công chức trong việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL thì trong chính đơn vị được giao nhiệm vụ thẩm định cũng cần phải có sự phân công hợp lý, ổn định, chuyên sâu theo từng lĩnh vực đối với các cán bộ thẩm định thì mới có thể phát huy được trí tuệ, khả năng, kinh nghiệm của cán bộ trực tiếp thực hiện việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL

1.3.4 Nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất và ứng dụng khoa học công nghệ

Nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất và khoa học công nghệ là những yếu

tố có vai trò rất quan trọng trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Nguồn lực tài chính bao gồm ngân sách nhà nước và nguồn tài chính

ngoài ngân sách là hỗ trợ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân Đối với hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng thì việc đảm bảo tài chính chỉ từ ngân sách nhà nước Chế độ chi từ ngân sách cho hoạt động thẩm định ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng thẩm định Nếu chế độ chi đảm bảo cho nhu cầu tối thiểu của cuộc sống thì cán bộ, công chức làm công tác thẩm định mới có động lực để chuyên tâm đầu tư chất xám cho công việc Ngược lại, nếu chế độ chi không đảm bảo cho nhu cầu của cuộc sống, cán bộ, công chức làm công tác thẩm định khó có thể chuyên tâm đầu tư thời gian và trí tuệ cho công việc Đặc biệt, ở Thủ đô Hà Nội, mức sống cao hơn hẳn so với các địa phương trong cả nước, nếu chỉ áp dụng chế độ cho cho công tác thẩm định đồng nhất như các địa phương khác thì sẽ rất khó tạo động lực thúc đẩy cán

bộ, công chức làm việc Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Thủ đô

Đồng thời, để hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL có chất lượng, cần đầu tư cơ sở vật chất và ứng dụng khoa học công nghệ vào lĩnh vực xây dựng văn bản QPPL nói chung và thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói riêng Những thành tựu khoa học hiện nay đã mang lại những ứng dụng quan trọng trong xây dựng văn bản QPPL, nhất là trong lĩnh vực thẩm định dự thảo văn bản QPPL Việc đầu tư cơ sở vật chất, tăng cường ứng dụng khoa học công nghệ hiện đại như kết nối internet và mạng lan sẽ giúp cho việc quản lý hồ sơ thẩm định, cập nhật hệ thống các văn bản QPPL là căn cứ pháp lý để tra cứu phục vụ cho công thẩm định, giúp hoạt động thẩm định được tổ chức thực hiện nhanh chóng, chuyên nghiệp hơn, góp phần nâng cao chất lượng thẩm định

K t lu n c ƣơn 1

Qua nghiên cứu những lý luận và pháp lý cơ bản tại Chương 1, có thể rút

ra một số kết luận như sau:

Thứ nhất, thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là một

trong những hoạt động nằm trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, được tiến hành bởi Sở Tư pháp nhằm xem xét

đánh giá về hình thức, nội dung dự thảo góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật

Thứ hai, thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có vai trò

rất quan trọng trong hoàn thiện pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của ban hành văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

nói riêng; bảo đảm tính khách quan trong hoạt động xây dựng, ban hành văn

bản QPPL; góp phần tăng cường tính hiệu lực, hiệu quả của điều chỉnh pháp luật và quản lý nhà nước,

Thứ ba, phạm vi thẩm định văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh bao gồm

4 nội dung chủ yếu là: (i) Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL; (ii) Thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất của dự thảo đối với hệ thống pháp luật; (iii) Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản; (iv) Thẩm định sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã giao cho UBND quy định chi tiết

Để hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có

chất lượng đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật chung và pháp luật chuyên ngành hoàn thiện, làm căn cứ pháp lý cho hoạt động thẩm định Bộ máy của

cơ quan thẩm định phải được sắp xếp, tổ chức hợp lý Công chức thẩm định phải là những người có trình độ năng lực và ý thức trách nhiệm Bên cạnh đó, cần có sự đầu tư nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất và ứng dụng khoa học công nghệ vào hoạt động thẩm định

C ƣơn 2 THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 2.1 Khái quát đặc đ ểm, đ ều k ện k n t - x ộ của T ủ đô v oạt độn ban n văn bản QPPL của UBND T n p H Nộ

Hà Nội là là thành phố đứng đầu Việt Nam về diện tích tự nhiên và đứng thứ hai về diện tích đô thị (sau thành phố Hồ Chí Minh) với diện tích 3.344,7 km2, gồm 12 quận, 01 thị xã và 17 huyện Với vai trò là Thủ đô, Điều 5 Luật Thủ đô giao cho chính quyền và người dân Thủ đô trách nhiệm xây dựng, phát triển Thủ đô văn minh, hiện đại, tiêu biểu, góp phần phát triển kinh tế -

xã hội của cả nước; phát huy vai trò chủ động phối hợp và hỗ trợ các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong Vùng Thủ đô và cả nước thông qua việc mở rộng các hình thức liên kết, hợp tác cùng phát triển; tích cực mở rộng quan hệ, hợp tác hữu nghị với thủ đô các nước, tranh thủ các nguồn lực bên ngoài để xây dựng, phát triển Thủ đô; tạo điều kiện thuận lợi để các cơ quan,

tổ chức, nhân dân Thủ đô tham gia các hoạt động giao lưu và hợp tác quốc tế trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa - xã hội, giáo dục, khoa học và công nghệ Với vị trí là trung tâm chính trị - hành chính quốc gia, Hà Nội có trách nhiệm đặc biệt quan trọng là bảo đảm an toàn, thuận lợi cho hoạt động của các cơ quan trung ương của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan đại diện ngoại giao, tổ chức quốc tế và cho việc tổ chức các chương trình, sự kiện quốc gia, quốc tế trên địa bàn Thủ đô Luật Thủ đô cũng quy định một số

cơ chế, chính sách đặc thù nhằm xây dựng, phát triển Thủ đô

Trong nhiệm kỳ 2011-2016, UBND Thành phố Hà Nội đã tập trung chỉ đạo triển khai thi hành Hiến Pháp và pháp luật trên địa bàn Thành phố Qua triển khai thi hành các cơ chế đặc thù Luật định, bước đầu thành phố Hà Nội chủ động hơn trong ưu tiên thu hút các nguồn lực để phát huy tiềm năng, thế mạnh của Thủ đô

Công tác ban hành văn bản QPPL được chú trọng bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và điều kiện thực tế của Thành phố Trong nhiệm kỳ 2011-2016,

UBND Thành phố đã ban hành 313 văn bản QPPL trên các lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng – an ninh trên địa bàn, trong đó tập trung tháo gỡ về quản lý trật tự đô thị như quy hoạch đô thị, quản lý và sử dụng đất đai, cải tạo chung cư cũ và quản lý lòng đường vỉa hè

Mặc dù vậy, công tác ban hành văn bản QPPL của UBND Thành phố Hà Nội vẫn còn một số hạn chế Tuy số lượng văn bản QPPL được ban hành nhiều nhưng tỷ lệ văn bản được ban hành theo kế hoạch còn thấp, bình quân chỉ khoảng 60% (riêng năm 2015 đã ban hành được trên 80% số văn bản theo

kế hoạch) [33] Bên cạnh đó, một số văn bản sau khi được ban hành và có hiệu lực thi hành vẫn còn những quan điểm khác nhau, ví dụ như: Quyết định số 13/2012/QĐ-UBND ngày 14 tháng 6 năm 2012 của UBND Thành phố Hà Nội

Về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của “Quy định việc bán, cho thuê, cho thuê mua và quản lý sử dụng nhà ở cho người có thu nhập thấp tại khu vực đô thị” ban hành kèm theo Quyết định số 34/2010/QĐ-UBND ngày 16/8/2010 của UBND Thành phố Hà Nội; Quyết định số 3446/QĐ-UBND ngày 23/7/2015 của UBND Thành phố Hà Nội về việc phê duyệt chỉ tiêu và ban hành kế hoạch tuyển dụng viên chức tại các cơ sở giáo dục mầm non, tiểu học

2.2 T ực t ễn t ẩm địn dự t ảo văn bản QPPL của UBND T n

p H Nội từ năm 2012 đ n na

2.2.1 Thực tiễn thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND Thành phố Hà Nội từ năm 2012 đến năm 2015

2.2.1.1 Thực tiễn việc thực hiện thẩm quyền thẩm định

Từ năm 2012 đến trước ngày 01/7/2015, theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, Sở Tư pháp có thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố trước khi trình UBND thành phố ban hành

Trên cơ sở các quy định của pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản QPPL trong giai đoạn này, UBND thành phố đã ban hành Quyết định số 04/2012/QĐ-UBND ngày 01/3/2012 ban hành Quy định về quy trình soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố và dự thảo

Nghị quyết của HĐND thành phố do UBND thành phố trình Tại Khoản 1 Điều 11 của Quyết định về yêu cầu thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố đã quy định “Dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình UBND thành phố” [32] Bên cạnh đó, tại các kỳ họp, cuộc họp triển khai công tác xây dựng văn bản QPPL của thành phố, lãnh đạo thành phố đều quán triệt quan điểm là: Tất cả các văn bản QPPL của thành phố trước khi được thông qua và ban hành phải có ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp Với nhận thức như vậy, vai trò của Sở Tư pháp trong việc thực hiện thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL của thành phố trong thời gian này đã thực sự được phát huy đã góp phần không nhỏ vào việc nâng cao chất lượng của văn bản QPPL của UBND thành phố

Để thực hiện thẩm quyền được giao, Sở Tư pháp Hà Nội đã giao cho phòng Văn bản pháp quy là đơn vị thực hiện nhiệm vụ tham mưu cho lãnh đạo Sở để thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội Trong giai đoạn từ năm 2012 đến tháng 6 năm 2015, phòng Văn bản pháp quy được bố trí 11 biên chế, trong đó có 02 công chức có trình độ thạc sỹ; 9 công chức có trình độ đại học; trong số 11 công chức làm việc tại phòng Văn bản pháp quy của Sở Tư pháp 8 công chức có bằng cử nhân Đại học Luật, 3 công chức có bằng cử nhân luật Đại học Quốc gia Hà Nội, 1 công chức có bằng cử nhân Học viện Hành chính So với mặt bằng chung của Sở Tư pháp thì công chức làm công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội có số lượng và trình độ tương đối cao, đây là tiền đề để công chức phát huy năng lực trong công việc, sẵn sàng đáp ứng nhiệm vụ được giao

Trong khoảng thời gian từ năm 2012 đến tháng 6 năm 2015, hầu hết các văn bản QPPL do UBND Thành phố Hà Nội ban hành trong khoảng thời gian này đều được Sở Tư pháp thẩm định

Tuy nhiên, do nhiều lý do nên trong giai đoạn này vẫn còn một số văn bản QPPL do UBND thành phố ban hành nhưng không có văn bản thẩm định của Sở Tư pháp Ví dụ:

- Quyết định số 24/2014/QĐ-UBND ngày 20/6/2014 của UBND Thành

phố Hà Nội về việc Ban hành Quy định các nội dung thuộc thẩm quyền của UBDN Thành phố được Luật Đất đai 2013 và các Nghị định của Chính phủ giao về đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở

và tài sản khác gắn liền với đất; đăng ký biến động về sử dụng đất, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, cá nhân nước ngoài; chuyển mục đích

sử dụng đất vườn ao, liền kề và đất vườn, ao xen kẹt trong khu dân cư (không thuộc đất công) sang đất ở trên địa bàn thành phố Hà Nội

- Quyết định số 22/2014/QĐ-UBND ngày 20/6/2014 của UBND TP Hà Nội về việc ban hành quy định các nội dung thuộc thẩm quyền của UBND thành phố được Luật Đất đai 2013 và các Nghị định của Chính phủ giao về hạn mức giao đất; hạn mức công nhận quyền sử dụng đất; kích thước, diện tích đất ở tối thiểu được phép tách thửa cho hộ gia đình, cá nhân trên địa bàn thành phố Hà Nội

- Quyết định số 25/2014/QĐ-UBND ngày 20/6/2014 của UBND Thành phố Hà Nội về việc ban hành quy định các nội dung thuộc thẩm quyền của UBND Thành phố được Luật Đất đai 2013 và các Nghị định của Chính phủ giao về đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất; cấp Giấy chứng nhận quyền

sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; đăng ký biến động về sử dụng đất, sở hữu tài sản gắn liền với đất cho các tổ chức trên địa bàn Thành phố Hà Nội

Những ví dụ trên cho thấy mặc dù pháp luật đã quy định rõ về thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố của Sở Tư pháp nhưng trên thực tế trong một số trường hợp Sở Tư pháp vẫn “không được” thực hiện thẩm quyền này do cơ quan chủ trì soạn thảo không yêu cầu Sở Tư pháp thẩm định và UBND thành phố khi xem xét ban hành ban hành văn bản QPPL mặc dù chưa có văn bản thẩm định của Sở Tư pháp vẫn ký ban hành

Ngược lại, trong thực tiễn thực hiện thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL do UBND thành phố ban hành, Sở Tư pháp Hà Nội nhận được một số lượng không nhỏ các công văn đề nghị thẩm định dự thảo văn bản nhưng không

phải là văn bản QPPL, ví dụ các Đề án, Kế hoạch, Quy hoạch…Đối với những văn bản này, Sở Tư pháp không tiến hành thẩm định mà chỉ góp ý đối với các dự thảo bởi vì không thuộc thẩm quyền thẩm định của Sở Tư pháp

2.2.1.2 Thực trạng thẩm định các nội dung theo quy định của pháp luật

về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Trong quá trình thẩm định, cán bộ trực tiếp thực hiện công tác này đã tuân thủ đúng quy định của pháp luật về nội dung thẩm định như: Sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo quyết định, chỉ thị; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo quyết định, chỉ thị với hệ thống pháp luật; Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Trên cơ sở Báo cáo Thẩm định của Sở Tư pháp, các cơ quan chủ trì về

cơ bản đã tích cực tiếp thu hoàn thiện văn bản Do đó, chất lượng các văn bản QPPL do UBND thành phố ban hành từng bước được nâng cao Thông qua hoạt động thẩm định, rất nhiều văn bản QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với nội dung văn bản QPPL của cấp trên; ban hành trái thẩm quyền, thiếu tính khả thi đã được chỉnh sửa kịp thời trước khi ban hành

Do vậy, đa số các văn bản QPPL sau khi ban hành đều đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp luật Kết quả trên đã góp phần quan trọng vào việc điều chỉnh các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội trên địa bàn thành phố

Qua thẩm định, nhiều nội dung sai sót đã được phát hiện trong dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố Cụ thể như sau:

Năm 2012: Tổng số văn bản thẩm định là 88 văn bản, trong đó có 6 văn

bản phát hiện sai sót về đối tượng, phạm vi điều chỉnh; 66 văn bản sai sót về tính hợp hiến, hợp pháp; 71 văn bản sai sót về thể thức kỹ thuật trình bày

Năm 2013: Tổng số văn bản thẩm định là 110 văn bản, trong đó có 5 văn

bản phát hiện sai sót về đối tượng, phạm vi điều chỉnh; 70 văn bản sai sót về tính hợp hiến, hợp pháp; 67 văn bản sai sót về thể thức kỹ thuật trình bày

Năm 2014: Tổng số văn bản thẩm định là 120 văn bản, trong đó có 5 văn

bản phát hiện sai sót về Đối tượng, phạm vi điều chỉnh; 58 văn bản sai sót về

tính hợp hiến, hợp pháp; 60 văn bản sai sót về thể thức kỹ thuật trình bày

Từ tháng 1 năm 2015 đến tháng 6 năm 2015 : Tổng số văn bản thẩm

định là 30 văn bản, trong đó có 3 văn bản phát hiện sai sót về đối tượng, phạm vi điều chỉnh; 20 văn bản sai sót về tính hợp hiến, hợp pháp; 25 văn bản sai sót về thể thức kỹ thuật trình bày

(Nguồn: Phòng Văn bản pháp quy Sở Tư pháp)

Có thể nói trong suốt giai đoạn từ năm 2012 đến tháng 7 năm 2015, về

cơ bản Sở Tư pháp đã thực hiện tốt thẩm quyền được giao Hầu hết các văn bản QPPL do UBND thành phố Hà Nội ban hành đều có văn bản thẩm định của Sở Tư pháp Đa số các sở, ban, ngành trên địa bàn thành phố trước khi trình UBND thành phố ban hành văn bản QPPL đều đề nghị Sở Tư pháp thẩm định Các văn bản thẩm định đều đảm bảo đầy đủ các nội dung theo yêu cầu của pháp luật hiện hành

2.2.1.3 Thực tiễn việc thực hiện quy định về trình tự, thủ tục thẩm định

Trên cơ sở các quy định về ban hành văn bản nói chung và thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói riêng trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND

và UBND, Sở Tư pháp Hà Nội đã tham mưu cho UBND thành phố ban hành Quyết định số 04/2012/QĐ-UBND ngày 1/3/2012 ban hành Quy định về quy trình soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố và

dự thảo Nghị quyết của HĐND thành phố do UBND thành phố trình Việc cụ thể hóa quy trình xây dựng văn bản bằng một Quyết định của thành phố đã giúp cho công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung và công tác thẩm định nói riêng được bài bản và ngày càng đi vào nề nếp

Trên cơ sở quy định của Quyết định số 04/2012/QĐ-UBND, trong giai

đoạn từ năm 2012 đến tháng 6 năm 2015, quy trình thẩm định dự thảo văn

bản QPPL của UBND thành phố được tiến hành theo các bước sau:

Bước 1: Cơ quan soạn thảo gửi hồ sơ thẩm định đến Sở Tư pháp, Bộ phận

Văn thư Sở Tư pháp có trách nhiệm tiếp nhận hồ sơ, vào sổ công văn đến

Bước 2: Văn thư Sở Tư pháp chuyển hồ sơ lên Giám đốc Sở để xử lý Bước 3: Giám đốc Sở phân công phòng Văn bản pháp quy tiến hành