THAM VẤN CÔNG CHÚNG: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT PHƯƠNG ÁN QUY ĐỊNH

Các VBQPPL quy định chưa cụ thể việc lấy ý kiến nhân dân ở những giai đoạn nào, thời gian lấy ý kiến trong bao lâu, việc tiếp thu và chỉnh lý dự án trên cơ sở của các ý kiến đóng góp như

1

THAM VẤN CÔNG CHÚNG: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG VÀ

ĐỀ XUẤT PHƯƠNG ÁN QUY ĐỊNH

Nguyễn Đức Lam1

ĐẶT VẤN ĐỀ

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) năm 2008 đã quy định rõ ràng hơn, hợp lý hơn về sự tham gia của công chúng trong quy trình lập pháp/lập quy Tuy nhiên, qua gần 6 năm thi hành Luật, cơ chế thu hút sự tham gia của các chủ thể khác nhau vào quy trình lập pháp đã bộc lộ những điểm vướng mắc, bất cập Việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế này là vấn đề rất cần thiết, gắn với việc sửa đổi, bổ sung, hợp nhất Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND 2004 Đến nay, dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật đang tiếp tục hoàn thiện để trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 9

Trong bối cảnh như vậy, bài viết này đánh giá thực trạng lấy ý kiến nhân dân vào các hình thức văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất một số kiến nghị thiết kế các quy định về tham vấn trong dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật

Khái niệm tham vấn công chúng

Theo từ điển Tiếng Việt, “tham vấn” là hỏi hoặc phát biểu ý kiến để

tham khảo (thường nói về một vấn đề quan trọng)2 Về bản chất, thì

“tham vấn” cũng đã bao hàm “lấy ý kiến”, “lấy ý kiến các đối

tượng” (chịu sự tác động của văn bản) là các thuật ngữ được sử

dụng chính thức trong các VBQPPL

So với từ “lấy ý kiến” thì từ “tham vấn” cũng thể hiện rõ hơn mục

đích của hoạt động này là hỏi ý kiến để tham khảo và không chỉ hỏi,

lắng nghe mà còn cả trao đổi, thảo luận để từ đó cân nhắc, nghiên

1 Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử, Văn phòng Quốc hội

2 Từ điển tiếng Việt, Viện ngôn ngữ học, NXB Đà Nẵng, 2010

2

cứu, xem xét tiếp thu Ngoài ra, từ “tham vấn” cũng thể hiện được

sự tham gia ý kiến của công chúng từ hai chiều: từ phía chủ động

của cơ quan Nhà nước lấy ý kiến người dân và từ phía người dân

chủ động phát biểu ý kiến với cơ quan Nhà nước

I THỰC TRẠNG LẤY Ý KIẾN LÂU NAY

1 Nhận thức, quan niệm

Nhận thức của các cơ quan chủ trì xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

có lúc còn chưa rộng mở, cho rằng, chỉ cần có sự tham gia của các bộ, ngành là

đủ Hoặc có quan niệm cho rằng, “càng hỏi càng rối” hoặc “lắm thầy, nhiều ma”; những văn bản dưới luật, pháp lệnh không cần thiết lấy ý kiến bằng văn bản luật, pháp lệnh vì chỉ là văn bản hướng dẫn luật, pháp lệnh3

Mặt khác, sự thờ ơ của nhân dân do ý kiến đóng góp không được phản hồi hoặc do các hình thức tổ chức lấy ý kiến quá hình thức Điều này không có gì đáng ngạc nhiên vì thời gian một cá nhân phải bỏ ra để tìm hiểu vấn đề và đưa ra một ý kiến thuyết phục đối với các nhà hoạch định chính sách thường lớn hơn nhiều so với lợi ích mà cá nhân đó được hưởng từ việc tham gia của mình

Còn các địa phương lo ngại lấy ý kiến nhiều sẽ không còn thời gian để thực hiện nhiệm vụ hành chính, quản lý và phàn nàn về nguồn tài chính hạn hẹp

để làm việc này phải cắt từ ngân sách hoạt động hành chính mà không đuợc bổ sung thêm Các Đoàn đại biểu Quốc hội các tỉnh/ thành phố chưa thực sự chủ động trong việc tham vấn

2 Khuôn khổ pháp lý và thể chế

Hiện nay, quy định của pháp luật về lấy ý kiến chưa cụ thể, ngoài quy định chung tại Luật ban hành VBQPPL và một số văn bản khác, hầu như chưa

có một văn bản quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn, quy trình, cách thức tiến hành việc lấy ý kiến nhân dân Các VBQPPL quy định chưa cụ thể việc lấy ý kiến nhân dân ở những giai đoạn nào, thời gian lấy ý kiến trong bao lâu, việc tiếp thu và chỉnh lý dự án trên cơ sở của các ý kiến đóng góp như thế nào, cơ chế để huy động chuyên gia và các nhà khoa học vào quá trình lấy ý kiến nhân dân sao cho hiệu quả Hoặc trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước, nhất là việc phản hồi, tiếp thu không được làm rõ trong các VBQPPL

3 Tiểu đề án 2 trong Đề án xây dựng Nghị định 09 của Chính phủ về cơ chế huy động sự tham gia của nhân dân vào quy trình xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp, 2005-2006

3

3 Các nguồn lực

Về kinh phí phục vụ hoạt động lấy ý kiến: Việc tổ chức tham vấn nhân

dân một cách thực chất thường tốn kém Nhưng do không có khoản ngân sách riêng cho hoạt động này, mà thường được lấy từ ngân sách hoạt động chung, nếu

cơ quan nào làm nhiều, làm tốt thì sẽ gặp nhiều khó khăn trong việc cân đối kinh phí Điều này dẫn đến tình trạng không tổ chức tham vấn hoặc tổ chức một cách hình thức, ảnh hưởng đến chất lượng dự án, dự thảo văn bản

Thời gian: Thực tiễn cho thấy nếu dự thảo văn bản được đưa ra lấy ý kiến

muộn thì sự tham gia của người dân không còn nhiều ý nghĩa Ở giai đoạn này, các chính sách và giải pháp đã “bám rễ” trong nhận thức của cơ quan soạn thảo,

do đó, họ trở nên bảo thủ hơn với những góp ý mang tính chính sách, đòi hỏi phải thay đổi một phần hoặc toàn bộ dự thảo văn bản đã được định hình Hơn nữa, thúc ép về mặt thời gian phải trình văn bản theo đúng kế hoạch đã đề ra cũng làm cho người lấy ý kiến và người góp ý kiến trở nên bị động Trong hoàn cảnh đó, nhân dân dễ có xu hướng góp ý về câu chữ hoặc chỉ thụ động trả lời các phương án do cơ quan nhà nước gợi ý

Trong khi đó, có những dự án luật, như dự án Bộ luật dân sự lại được tiến hành lấy ý kiến trong một thời gian quá dài và chia làm hai đợt, dẫn đến các ý kiến chỉ tập trung ở đợt một, còn các ý kiến ở đợt hai lại trùng lặp rất nhiều với ý kiến ở đợt một Việc lấy ý kiến trong một thời gian dài như thế không những gây tốn kém về tiền của, công sức mà còn ảnh hưởng đến tiến độ xây dựng dự án luật

Nhân lực: Nguồn nhân lực của các chủ thể tham vấn trong Quốc hội,

Chính phủ, các địa phương đều rất có hạn Nếu tiến hành tham vấn, phạm vi bao phủ của hoạt động này rất rộng, liên quan đến mọi vấn đề, cộng với tính chất chuyên môn sâu, kéo dài, hoạt động này sẽ làm tăng khối lượng công việc của các cơ quan thêm nhiều lần

4 Cách thức tổ chức thực hiện

Việc tiến hành hoạt động tham vấn được thực hiện không bài bản, không tập trung, thiếu quy mô, các hình thức tham vấn đơn điệu Hoạt động tham vấn chưa theo một quy trình, thủ tục chuẩn, mọi việc tùy thuộc vào ý chí chủ quan của lãnh đạo cơ quan đứng ra tổ chức tham vấn, phụ thuộc vào chương trình công tác và tài chính hàng năm

4

Sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức hữu quan được giao nhiêm vụ tổ chức lấy ý kiến nhân dân cũng còn bất cập, trong đó có mối quan hệ phối hợp giữa Ủy ban Mặt trận tổ quốc, Hội đồng nhân dân và Đoàn đại biểu Quốc hội cũng chưa nhịp nhàng trong từng công việc như nắm bắt nội dung góp ý của các ngành, phân công cơ quan đứng ra tổ chức, cơ quan chủ trì, cơ quan chịu trách nhiệm tập hợp, tổng hợp báo cáo…

Khảo sát năm 2011 về hoạt động lấy ý kiến của các Bộ cho thấy, các Bộ đang tập trung vào các hình thức tham vấn dễ thực hiện cho Bộ nhưng đòi hỏi sự chủ động lớn của doanh nghiệp (ví dụ, gửi công văn, qua website), hoặc các hình thức mà chỉ có số ít doanh nghiệp được tham gia như các hội nghị4; ít khi thực hiện các hình thức tham vấn vừa rộng rãi, vừa thuận tiện cho doanh nghiệp

Theo một khảo sát, các cơ quan soạn thảo chủ yếu lấy ý kiến đối với toàn văn dự thảo VBQPPL (93%) hơn là lấy ý kiến cho một số nội dung chính hoặc theo vấn đề (54%); tờ trình và bản thuyết minh ít khi được gửi kèm dự thảo để lấy ý kiến5 Trong tờ trình đề nghị xây dựng luật, tờ trình kèm theo dự thảo luật, hầu như thiếu vắng những ý kiến, quan điểm khác biệt của xã hội, doanh nghiệp

5 Thu hút sự tham gia của công chúng

Nói chung, việc lấy ý kiến vào các dự thảo không phản ánh được sự chủ động của nhân dân Nhân dân chỉ có thể được hỏi ý kiến đối với dự thảo văn bản

mà cơ quan soạn thảo cho là “cần thiết”, thảo luận những gì mà cơ quan nhà nước cung cấp; nghiên cứu dự thảo vào thời điểm mà cơ quan Nhà nước cho phép và trong thời gian do cơ quan nhà nước ấn định Tóm lại là việc nhân dân

có được hỏi ý kiến hay không hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Ví dụ, theo một khảo sát mức sống

hộ gia đình, rất ít, chỉ 3% người được hỏi trả lời rằng họ đã từng đóng góp ý kiến cho một dự thảo văn bản pháp luật kể từ năm 2006; phần lớn trả lời rằng họ không được hỏi ý kiến hoặc đơn giản là họ không quan tâm6

Đối với từng nhóm đối tượng cần tham vấn, quá trình lấy ý kiến từ trước tới nay cũng chưa tạo sự bình đẳng, chủ yếu lấy ý kiến các nhà quản lý ở các cấp nhiều hơn các nhóm khác, nhất là những người dân bình thường chịu ảnh hưởng

từ cơ chế, chính sách Việc lấy ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, các

4 VCCI, Báo cáo nghiên cứu MEI 2011, trang 48

5 Dự án lập pháp quốc gia, tlđd, trang 28

6 Ngân hàng thế giới, Báo cáo nghiên cứu Các thể chế hiện đại, Hà Nội, 2010, trang 88-89

5

doanh nghiệp và các tổ chức xã hội là rất ít, không đáng kể7.8 Ngay cả trong từng nhóm cũng có sự khác biệt về điều kiện tham gia đóng góp ý kiến, ví dụ doanh nghiệp lớn được tham vấn nhiều hơn doanh nghiệp vừa và nhỏ.9

Mặt khác, nếu được tổ chức bài bản, thực chất, rộng mở, hoạt động tham vấn công chúng sẽ thu hút được sự tham gia của các nhóm trong xã hội và được đánh giá tốt Chẳng hạn, cả dự thảo Luật Doanh nghiệp 2000 và Luật Doanh nghiệp thống nhất 2005 được đưa ra lấy ý kiến rộng rãi tại trong cộng đồng doanh nghiệp tại nhiều địa phương trên toàn quốc, trong nhiều giai đoạn của quá trình soạn thảo Hoặc là các hoạt động tham vấn do Ủy ban về các vấn đề xã hội tiến hành trong các năm 2008 - 2011 được đánh giá cao10

6 Tính công khai, minh bạch

Sự công khai, minh bạch là lý do quan trọng thu hút người dân tham gia các hoạt động tham vấn Tính công khai trong quá trình tham vấn đã được cải thiện trong vài năm gần đây nhờ có quy định đăng tải sớm các dự thảo trên các phương tiện thông tin đại chúng, Internet Tuy nhiên, chỉ một số rất ít báo như Nhân Dân và một số tờ báo lớn khác có đăng tải dự thảo, các phương tiện truyền thông khác như phát thanh, truyền hình lại khó có khả năng đáp ứng, internet thì chưa thật sự thông dụng đối với tất cả mọi người, nhất là người dân ở vùng sâu, vùng xa Điều đó có nghĩa là người dân không thể dễ dàng có điều kiện thuận lợi

để đọc, chưa nói là có các dự thảo để nghiên cứu và đóng góp ý kiến vào các dự

án luật Vì vậy, yêu cầu đặt ra là đông đảo người dân được lấy ý kiến là yêu cầu còn mang tính hình thức

Hơn nữa, công khai chưa hẳn đã minh bạch; tính minh bạch trong quá trình tham vấn vẫn còn chưa đạt mức độ mong muốn Trong số những dự án luật được quyết định đưa ra lấy ý kiến, nhiều nội dung có tính chuyên môn cao, trong khi đó tài liệu công bố tới người dân thường dài, cách thể hiện khó hiểu, có dự

7 Dự án phát triển lập pháp quốc gia, Báo cáo đánh giá quy trình tham vấn trong lập pháp,

lập quy tại Việt Nam, dự thảo ngày 20/3/2015, trang 21

8 Trung tâm Thông tin, Thư viện, Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội, Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, 2008

9 John Gillesspie, Public Participation and Social Change, 33 Law and Society Inquiry 673,

2008

10 Lương Phan Cừ, “Tham vấn công chúng trong hoạt động lập pháp của Hội đồng nhân dân

và các Ủy ban – Cơ sở, thực trạng, nguyên nhân và giải pháp”, 2012; Văn phòng quốc hội và

UNDP Hà Nội, Báo cáo Dự án “Tăng cường năng lực các cơ quan dân cử ở Việt Nam”, 2008,

2009, 2010, 2011

6

án luật thời gian xin ý kiến quá ngắn Còn theo báo cáo MEI 2011, các doanh nghiệp đánh giá các bộ thấp nhất trong việc “cung cấp thông tin liên quan đến

dự thảo VBQPPL cần lấy ý kiến” (trung bình chỉ đạt 34,3% điểm tuyệt đối)11 Sang năm 2012, dù điểm số cho hoạt động này đã tăng lên, nhưng “các khía cạnh nội dung và kết cấu của website lấy ý kiến dự thảo VBQPPL của Bộ” có điểm số rất thấp (trung bình 2,64 điểm/10); trung bình các Bộ chỉ đăng khoảng 1/3 số văn bản ban hành; đặc biệt hầu như 100% không đăng các tài liệu kèm theo dự thảo trên website của Bộ12 Điều này cho thấy tính minh bạch và thực sự cầu thị của các Bộ trong việc lấy ý kiến công chúng vào dự thảo (thể hiện qua website) vẫn còn ở mức thấp

7 Sự phản hồi, tiếp thu

Theo đánh giá của nhiều chuyên gia và người hoạt động thực tiễn, sự phản hồi và tiếp thu của các cơ quan nhà nước đối với các ý kiến đóng góp là khâu yếu nhất trong quá trình tham vấn, vẫn còn nhiều hạn chế Các chủ thể đã đóng góp ý kiến và công chúng nói chung không được biết ý kiến nào đã được tiếp thu, ý kiến nào không được tiếp thu, tại sao13 Ngược lại, cũng có trường hợp sự phản hồi, tiếp thu ý kiến diễn ra với tinh thần cầu thị cao như quá trình xây dựng Luật Doanh nghiệp chung năm 2005.14

8 Tính hiệu quả

Bàn về tính hiệu quả của tham vấn, có thể tham khảo kết quả một cuộc khảo sát năm 2005, theo đó, để xếp hạng các tiêu chí đánh giá hiệu quả của sự tham gia, bảng hỏi đưa ra 6 tiêu chí15: 1) Dựa vào số người đã góp ý; 2) Số người biết về văn bản; 3) Chi phí lấy ý kiến ít tốn kém; 4) Số ý kiến được tiếp thu; 5) Có sự phản hồi, và 6) Có cơ quan chuyên nghe ý dân

Nhiều người dân hiện nay chưa quen, khi được mời tham gia đóng góp ý kiến cho một dự án luật nào đó thường rất ít phát biểu ý kiến, một phần vì góp ý cho một vấn đề về pháp luật là rất khó, một phần khác do suy nghĩ đó là việc của

11 VCCI, Báo cáo nghiên cứu MEI 2011, tlđd

12 VCCI, Báo cáo nghiên cứu MEI 2012: Chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của các Bộ năm 2012, Hà Nội, trang 18, 75-76

13 Bích Liên, Đến lượt các bộ bị doanh nghiệp “soi”, báo Lao động, 29/12/2011

14 Tiểu đề án 2 trong Đề án xây dựng Nghị định 09 của Chính phủ về cơ chế huy động sự tham gia của nhân dân vào quy trình xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp, 2005-2006

15 Tiểu đề án 1 trong Đề án xây dựng Nghị định 09 của Chính phủ về cơ chế huy động, Bộ Tư pháp, 2005-2006

7

Quốc hội, của Chính phủ và của các cơ quan nhà nước, hoặc cho rằng đã có nhiều chuyên gia nghiên cứu kỹ rồi

Ý kiến đóng góp không nhiều và thường trùng lặp vì cơ quan, đơn vị tổ chức sau thường tham khảo ý kiến của cơ quan, đơn vị tổ chức trước, đến khi tổ chức thảo luận chung thì chủ yếu vẫn là những ý kiến đó, không có những thay đổi đáng kể, làm cho các buổi đóng góp ý kiến không đạt hiệu quả như mong muốn, ý kiến đóng góp thiếu sức thuyết phục16 Thực tế cho thấy rất ít khi nhận được ý kiến góp ý của doanh nghiệp và người dân qua website

Mặc dù có những trường hợp mang lại kết quả tích cực, đánh giá tổng thể cho thấy, ở một mức độ đáng kể, việc lấy ý kiến nhân dân đối với các dự án luật, pháp lệnh còn mang tính hình thức, chưa phục vụ được nhiều cho việc nâng cao chất lượng dự thảo văn bản Chất lượng ý kiến đóng góp chưa cao, nhất là đối với những vấn đề mới, phức tạp17 Báo cáo MEI2011 cho rằng, với thực trạng lấy ý kiến như hiện nay, chất lượng VBQPPL do các Bộ soạn thảo chỉ phụ thuộc một phần nhỏ vào việc lấy ý kiến công chúng, phần lớn hơn nằm ở chất lượng soạn thảo, thẩm định và thông qua18 Theo kết quả một cuộc khảo sát khác vào năm 2009, nhiều đại biểu Quốc hội nhận xét về tính hình thức trong việc xin ý kiến nhân dân vào các dự án luật, pháp lệnh19

III KIẾN NGHỊ CÁC NỘI DUNG LỚN TRONG LUẬT

Để nâng cao hiệu quả tham vấn, cần có nhiều giải pháp trên các phương diện khác nhau: Nhận thức và quan niệm; khuôn khổ pháp lý; nguồn lực và năng lực; cách thức thực hiện Tuy nhiên, do khuôn khổ bài viết, dựa trên phân tích của phần trước, phần này chỉ đưa ra một số kiến nghị thiết kế các quy định liên quan đến tham vấn công chúng trong dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật

Dự thảo hiện nay đã có nhiều quy định mới, tiến bộ hơn về lấy ý kiến vào dự thảo VBPL Những đề xuất dưới đây nhằm góp ý về các quy định đó và bổ sung một số nội dung khác, góp phần hoàn thiện hơn khuôn khổ pháp lý về hoạt động quan trọng này trong quy trình lập pháp

16 Võ Minh Phương, “Tổ chức lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp về dự án Luật pháp lệnh”, Kỷ yếu Hội thảo Kinh nghiệm đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội, 2006

17 Chính phủ, Báo cáo tổng kết việc thi hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 (Dự thảo), 3/2013

18 VCCI, Báo cáo nghiên cứu MEI2011, tlđd, trang 47

19 Trung tâm Thông tin, Thư viện, Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội, “Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”, 2008

8

1 Quy định quyền tham gia của công chúng

Chúng tôi cho rằng, nên thay đổi nhận thức về “lấy ý kiến’ sang nhận thức

về “thu hút sự tham gia của công chúng” trong hoạt động lập pháp, lập quy Việc tham gia của công chúng cần được coi là hoạt động thường xuyên, bình thường, mang tính chủ động của chủ thể vào tất cả các công đoạn của quy trình lập pháp, từ xây dựng chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và ban hành, trong đó, yếu tố đối thoại, phản hồi của Nhà nước được đặc biệt nhấn mạnh

Đặc biệt, cần coi sự tham gia của người dân đóng góp ý kiến cho các dự thảo VBQPPL từ góc độ quyền của công dân để phản ánh, bảo vệ các lợi ích của mình Cách tiếp cận quyền này đòi hỏi sự tôn trọng, các ý kiến đóng góp của nhân dân đối với từng dự thảo được xem xét tiếp thu rất nghiêm túc và giải trình hợp lý

Như vậy, quyền tham gia của công chúng cần được thể hiện qua quy định riêng biệt trong Dự thảo; đồng thời cần quy định về khái niệm “tham vấn công chúng” trong dự thảo

2 Quy định về trách nhiệm của các cơ quan hữu quan

Quyền của người dân phải đi kèm trách nhiệm của các cơ quan hữu quan

thì quyền đó mới được thực thi Vì vậy, cần quy định tham vấn công chúng là thủ tục bắt buộc đối với tất cả loại văn bản pháp luật, ở tất cả các công đoạn, từ

hình thành chính sách, đến soạn thảo, cho đến thẩm tra, xem xét, thông qua Thời điểm tham gia của người dân phải càng sớm càng tốt, thậm chí không chỉ

từ công đoạn soạn thảo, mà ngay từ khi đề xuất ý tưởng chính sách Do vậy, chúng tôi ủng hộ quy định trong dự thảo hiện nay, theo đó cần tham vấn công chúng đối với cả đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết của HĐND

Kết quả tham vấn công chúng phải được thể hiện đầy đủ trong hồ sơ trình

cơ quan có thẩm quyền xem xét Cần quy định, việc thiếu ý kiến góp ý của các nhóm đối tượng, tiếp thu ý kiến và phản hồi ý kiến của cơ quan hữu quan là vi phạm về quy trình, và là cơ sở để cơ quan có thẩm quyền bác bỏ việc tiếp tục xem xét ở giai đoạn tiếp theo trong quy trình lập pháp

Trong dự thảo Luật hiện này, còn thiếu quy định, cần bổ sung làm rõ hơn,

cụ thể hơn hoạt động tham vấn trong giai đoạn thẩm tra chính sách, dự án luật

của HĐDT và các Ủy ban Cần quy định, hoạt động tham vấn phải là quy trình, công đoạn bắt buộc trước khi HĐDT và các Ủy ban tiến hành hoạt động thẩm

9

tra của mình Trong đó đặc biệt quan tâm đến quy định bảo đảm cho HĐDT và

các Ủy ban có đủ thời gian tổ chức các hoạt động tham vấn công chúng một cách đầy đủ, khoa học và có chất lượng Sở dĩ cần quy định như vậy vì với vai trò của Quốc hội đại diện cho lợi ích của quốc gia và cử tri, cơ quan này càng cần phải tham vấn công chúng, lắng nghe tiếng nói của các nhóm trong xã hội Hơn nữa, tham vấn công chúng tạo ra một nguồn thông tin để giúp HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh Tương tự, ở cấp tỉnh, cần quy định trách nhiệm của HĐND trong việc tham vấn công chúng đối với cả những dự thảo nghị quyết mà không do HĐND chủ trì soạn thảo

Bên cạnh đó, quy định như Điều 5 của Dự thảo hiện hành chưa thể hiện đầy đủ quyền của các chủ thể, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, gây cảm giác lẫn lộn giữa quyền và trách nhiệm Cụ thể, trước hết, khoản 2 và 3 của Điều

5 chỉ đề cập đến MTTQVN và VCCI là chưa chú trọng quyền của các chủ thể khác, thiếu bình đẳng giữa các chủ thể Hai tổ chức này không bao quát hết các chủ thể có mối quan tâm hoặc lợi ích liên quan đến dự thảo được đưa ra tham vấn, chưa thể phản ánh đầy đủ/đa chiều các lợi ích, mối quan tâm của các tầng lớp xã hội liên quan cũng như của tất cả các nhóm doanh nghiệp Trong đó, cần coi trọng vai trò ngày càng tăng của các tổ chức xã hội và tầm quan trọng đặc biệt của báo chí trong quy trình chính sách

Thứ hai, quy định như khoản 2 và 3 làm cho người đọc hiểu “chủ trì tổ chức lấy ý kiến” là trách nhiệm của MTTQVN và VCCI, trong khi đó, cơ quan nhà nước hữu quan (cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra, chính quyền địa phương) mới phải có trách nhiệm này Hơn nữa, quy định như khoản 4 dẫn đến cách hiểu rằng, cơ quan soạn thảo chỉ cần gửi dự thảo văn bản cho 2 tổ chức trên

là hoàn thành trách nhiệm, còn lấy ý kiến như thế nào là việc của 2 tổ chức

Ngoài ra, đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, dự án luật, pháp lệnh

do ĐBQH chủ trì, nên quy định ĐBQH vẫn là chủ thể chủ trì tham vấn công chúng, chứ không phải là Viện Nghiên cứu lập pháp như Dự thảo quy định (hay bất kỳ một cơ quan nào khác) Tuy nhiên, ĐBQH cần một cơ quan hỗ trợ làm công việc này, và đó nên là Văn phòng Quốc hội thì phù hợp hơn Viện Nghiên cứu lập pháp về mặt chức năng, thẩm quyền

2 Các nhóm đối tượng cần tham vấn

Một trong những điểm cần chú trọng trong tham vấn là mời các thành phần rất đa dạng: có người trực tiếp chịu ảnh hưởng, có người liên quan, có

10

người quan tâm và am hiểu sâu các góc cạnh của các nội dung tham vấn; có những đối tượng thụ hưởng và những người đang mong đợi chính sách này được thực thi; có nhóm người có khả năng hỗ trợ về tài chính, phương tiện; có người

trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện chính sách…Vì vậy, trong dự thảo Luật cần quy định về khái niệm “công chúng” tham gia vào quá trình xây dựng văn bản pháp luật, bao gồm:

(1) Cá nhân công dân;

(2) Các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, các câu lạc bộ…;

(3) Các nhóm lợi ích (doanh nghiệp, hiệp hội nghề nghiệp…);

(4) Các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn;

(5) Cơ quan nhà nước hữu quan (không phải là cơ quan tiến hành tham vấn)

Trong nhóm các đối tượng chịu sự tác động thì cũng phải tham vấn đại diện cho từng nhóm lợi ích cơ bản của đối tượng chịu sự tác động Có thể phân loại các đối tượng tham vấn như sau:

Thứ nhất, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, tức là đối tượng có quyền và lợi ích bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quy định trong dự thảo văn bản (như: người có thu nhập cao đối với vấn đề thuế thu nhập cá nhân, doanh nhân đối với vấn đề về thành lập, hoạt động, nghĩa vụ và quyền lợi của doanh nghiệp…)

Cần quy định về nghĩa vụ bắt buộc phải tham vấn nhóm đối tượng này và

cả các tổ chức đại diện cho lợi ích của họ, ví dụ các tổ chức xã hội liên quan, trong đó phải có tham vấn trực tiếp qua các cuộc họp, thảo luận nhóm, phỏng vấn sâu…; trong hồ sơ trình cần có bản tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến của các nhóm này; nếu không, dự án, dự thảo sẽ không được tiếp tục xem xét

Thứ hai, các đối tượng chịu tác động gián tiếp của các quy định trong dự thảo văn bản đó (như: người tiêu dùng đối với các loại thuế đánh vào sản phẩm của doanh nghiệp…) Một cuộc tham vấn sẽ có ý nghĩa và kết quả tốt hơn nếu trong phạm vi đối tượng lấy ý kiến có sự tham gia của các đối tượng này

Thứ ba, những người tuy không thuộc phạm vi chịu sự tác động nhiều như hai đối tượng nêu trên, nhưng ý kiến của họ cũng rất có giá trị trong việc hoàn thiện nội dung các văn bản, đó là những người có trình độ (thực tiễn, lý luận) về vấn đề đó; những người bảo vệ quyền lợi; những người am hiểu vấn đề; những người cung cấp dịch vụ liên quan; những người chịu trách nhiệm quản lý

và thực hiện chính sách Cần quy định về nghĩa vụ bắt buộc phải tham vấn các