Pháp luật về bảo vệ người tố cáo tham nhũng ở việt nam hiện nay

Điều 33 của UNCAC yêu cầu mỗi quốc gia thành viên xem xét việc quy định các biện pháp thích hợp trong hệ thống pháp luật quốc gia để bảo vệ trước những đối xử bất công đối với bất kỳ ngư

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHẠM LINH CHI

PH¸P LUËT VÒ B¶O VÖ NG¦êI Tè C¸O THAM NHòNG

ë VIÖT NAM HIÖN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHẠM LINH CHI

PH¸P LUËT VÒ B¶O VÖ NG¦êI Tè C¸O THAM NHòNG

ë VIÖT NAM HIÖN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính

Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS NGUYỄN QUỐC VĂN

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của bản thân tôi Các số liệu, kết quả trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào trước đây

Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình

NGƯỜI CAM ĐOAN

Phạm Linh Chi

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục từ viết tắt

Danh mục bảng

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO THAM NHŨNG 4

1.1 Khái niệm tố cáo tham nhũng 4

1.1.1 Khái niệm tố cáo 4

1.1.2 Đặc điểm của quyền tố cáo 7

1.1.3 Khái niệm người tố cáo 8

1.1.4 Đặc điểm của tố cáo tham nhũng và người tố cáo tham nhũng 11

1.2 Khái niệm về bảo vệ người tố cáo tham nhũng 14

1.2.1 Khái niệm bảo vệ người tố cáo tham nhũng 14

1.2.2 Ý nghĩa, vai trò bảo vệ người tố cáo tham nhũng 16

1.2.3 Cơ chế bảo vệ người tố cáo tham nhũng 19

1.3 Các yếu tố ảnh hưởng tới bảo vệ người tố cáo tham nhũng 21

1.3.1 Yếu tố pháp lý 21

1.3.2 Yếu tố chính trị 21

1.3.3 Yếu tố tâm lý 22

1.3.4 Yếu tố truyền thống, tập quán văn hóa 23

1.3.5 Yếu tố kinh tế 24

1.4 Một số kinh nghiệm quốc tế về bảo vệ người tố cáo tham nhũng 24

1.4.1 Phạm vi đối tượng bảo vệ 24

1.4.2 Các kênh tố cáo tham nhũng 25

1.4.3 Giới hạn thông tin được tố cáo 25

1.4.4 Nội dung bảo vệ 25

1.4.5 Nghĩa vụ chứng minh hành vi trả thù 26

1.4.6 Cơ quan giám sát và thi hành bảo vệ người tố cáo tham nhũng 26

1.4.7 Xét xử công bằng của Toà án 27

1.4.8 Khôi phục, bồi thường thiệt hại và khen thưởng 27

1.4.9 Chế tài đối với hành vi trả thù người tố cáo 27

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 28

Chương 2: THỰC TRẠNG BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM 29

2.1 Thực trạng pháp luật về bảo vệ người tố cáo tham nhũng 29

2.1.1 Nguồn chính sách, pháp luật về bảo vệ người tố cáo tham nhũng 29

2.1.2 Nội dung pháp luật về bảo vệ người tố cáo tham nhũng 36

2.2 Thực trạng bảo vệ người tố cáo tham nhũng 52

2.2.1 Thực trạng thực hiện quyền tố cáo và việc đe doạ, trả thù người tố cáo 54

2.2.2 Thực trạng thực hiện các biện pháp bảo vệ người tố cáo tham nhũng 56

2.2.3 Thực trạng tôn vinh, khen thưởng đối với người tố cáo tham nhũng 61

2.2.4 Thực trạng xử lý hành vi vi phạm về bảo vệ người tố cáo tham nhũng 62

2.2.5 Đánh giá chung về thực tiễn bảo vệ người tố cáo tham nhũng 64

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 66

Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO THAM NHŨNG 67

3.1 Quan điểm tiếp cận 67

3.1.1 Quán triệt các chỉ đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam 67

3.1.2 Tuân thủ Hiến pháp 67

3.1.3 Có lộ trình và giải pháp phù hợp với thực tiễn Việt Nam 68

3.2 Nhóm giải pháp lập pháp 68

3.2.1 Phương án đề xuất tiếp tục hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo 68

3.2.2 Phương án pháp điển hoá thành một luật riêng về bảo vệ người tố cáo 72

3.3 Nhóm giải pháp khác 77

3.3.1 Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản đối với công tác bảo vệ người tố cáo tham nhũng 77

3.3.2 Tuyên truyền nâng cao nhận thức cho cán bộ, công chức, viên chức, người dân về pháp luật bảo vệ người tố cáo 77

3.3.3 Tăng cường năng lực cho các cơ quan phòng, chống tham nhũng 78

3.3.4 Tăng cường thanh tra, kiểm tra và giám sát việc thực hiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo tham nhũng 78

3.3.5 Phát huy vai trò của xã hội trong bảo vệ người tố cáo tham nhũng 79

3.3.6 Tăng cường quyền tự do thông tin 79

3.3.7 Xây dựng hệ thống dữ liệu chung về bảo vệ người tố cáo 80

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 81

KẾT LUẬN 82

TÀI LIỆU THAM KHẢO 84

có tổ chức xuyên quốc gia

DANH MỤC BÀNG

Tuy nhiên Việt Nam vẫn nằm trong nhóm các nước mà tham nhũng trong khu vực công được cho là nghiêm trọng Chiến lược Quốc gia PCTN đến năm 2020

đã khẳng định:

Tình hình tham nhũng vẫn diễn biến phức tạp trên nhiều lĩnh vực… gây hậu quả xấu về nhiều mặt, làm giảm sút lòng tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nước, tiềm ẩn các xung đột lợi ích, phản kháng về xã hội, làm tăng thêm khoảng cách giàu nghèo Tham nhũng trở thành vật cản lớn cho thành công của công cuộc đổi mới, cho sức chiến đấu của Đảng, đe dọa sự tồn vong của chế độ

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, bao gồm, sự tham gia của xã hội trong PCTN còn thấp Theo Phong vũ biểu tham nhũng toàn cầu 2013, 51% người dân Việt Nam tin rằng tố cáo tham nhũng không mang lại lợi ích gì, trong khi

2

đó có 28% không tố cáo vì sợ gánh chịu hậu quả Đáng lẽ những NTC tham nhũng phải được coi như một tấm gương đáng để học tập, chiến sĩ đấu tranh vì liêm chính, nhưng NTC tham nhũng thường không được công nhận và được đền bù xứng đáng,

họ có thể bị trù dập, xa thải, bị kiện vì lý do vi phạm quy định bảo mật thông tin, thậm chí bị đe doạ tính mạng Với vấn đề này, kinh nghiệm trên thế giới cho thấy,

để thúc đẩy sự tham gia của người dân trong PCTN trước hết phải có cơ chế BVNTC tham nhũng Dù đã tham gia UNCAC nhưng quy định của pháp luật Việt Nam về BVNTC còn rất hạn chế, chưa thống nhất, nằm rải rác trong nhiều văn bản Việc thực hiện quyền tố cáo của công dân trong thực tế còn tồn tại nhiều bất cập

Quyền tố cáo được ghi nhận trong các bản Hiến pháp và đã được thể chế hoá

ở nhiều văn bản khác nhau như Luật Tố cáo năm, Luật PCTN… Tuy nhiên, các quy định về BVNTC còn mang tính nguyên tắc, chưa cụ thể và nằm phân tán trong nhiều văn bản với hiệu lực pháp lý khác nhau

Với mong muốn đóng góp cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc sửa đổi, bổ

sung Luật PCTN và Luật Tố cáo, học viên chọn đề tài nghiên cứu “Pháp luật về

bảo vệ người tố cáo tham nhũng ở Việt Nam hiện nay”

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích

Mục đích nghiên cứu nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật về BVNTC tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về tố cáo, gồm: khái niệm tố cáo tham nhũng; khái niệm về BVNTC tham nhũng; các yếu tố ảnh hưởng tới BVNTC tham nhũng và kinh nghiệm quốc tế về BVNTC tham nhũng

- Nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về BVNTC tham nhũng

- Đề xuất các quan điểm, giải pháp pháp lý và thực tiễn về BVNTC tham nhũng

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu về vấn đề tố cáo và BVNTC tham nhũng theo quy định của Hiến pháp 2013, pháp luật về PCTN và pháp luật về tố cáo hiện hành

Sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu, nghiên cứu tài

liệu, khảo sát thực tiễn

5 Ý nghĩa của đề tài

Luận văn nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về BVNTC tham nhũng; nghiên cứu thực trạng pháp lý và thực tiễn về BVNTC tham nhũng; đề xuất quan điểm và các giải pháp pháp lý, thực tiễn về BVNTC tham nhũng Do đó, Luận văn có thể làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo cho các cán bộ làm công tác thực tiễn, các nhà quản lý, lập pháp, học sinh, sinh viên và người dân

6 Bố cục của Luận văn

Ngoài danh mục từ viết tắt, và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 3 chương:

Chương 1 Những vấn đề lý luận về bảo vệ người tố cáo tham nhũng

Chương 2 Thực trạng bảo vệ người tố cáo tham nhũng ở Việt Nam

Chương 3 Quan điểm, giải pháp bảo vệ người tố cáo tham nhũng

4

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO THAM NHŨNG

1.1 Khái niệm tố cáo tham nhũng

1.1.1 Khái niệm tố cáo

Hiện nay chưa có một định nghĩa hay khái niệm duy nhất về NTC nào được thừa nhận rộng rãi Tuy nhiên, về phương diện quyền tự nhiên của con người, tố cáo

là sự phản ứng của con người đối với tác động của ngoại cảnh, còn phương diện xã hội, tố cáo thể hiện sự bất bình của một cá nhân đối với hành vi của một chủ thể

Theo từ điển Tiếng Việt, tố cáo là “báo cho mọi người hoặc cơ quan có thẩm

quyền biết người hoặc hành động phạm pháp nào đó” hoặc “vạch trần hành động xấu xa hoặc tội ác cho mọi người biết nhằm lên án” [48, tr.973] Đây là cách hiểu tố

cáo một cách thông thường và phổ biến trong xã hội Tuy nhiên định nghĩa này chưa thể hiện rõ được nội dung chủ thể của tố cáo và đối tượng tố cáo

Tố cáo theo quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh được thể hiện trong Thư gửi đồng bào Liên khu IV, khi Bác ghi rằng:

Nước ta là một nước dân chủ Mọi công việc đều vì lợi ích của dân mà làm Khắp nơi có đoàn thể nhân dân như Hội đồng nhân dân, Mặt trận, Công đoàn… Những đoàn thể ấy là tổ chức của dân, phấn đấu cho dân, bênh vực quyền của dân, liên lạc mật thiết với nhân dân với Chính phủ Khi ai có điều gì oan ức thì có thể do các đoàn thể tố cáo lên cấp trên Đó là quyền dân chủ của tất cả công dân Việt Nam Đồng bào biết

rõ và khéo dùng quyền ấy [26]

Có thể nói, theo quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh, tố cáo là phương tiện

để người dân phản ánh lại những hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích chính đáng của mình với cơ quan công quyền

Dưới khía cạnh việc làm, Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) định nghĩa tố cáo

“người lao động hoặc người từng làm việc, tố cáo về hành vi bất hợp pháp, trái quy

tắc gây nguy hiểm hoặc phi đạo đức do người sử dụng lao động thực hiện” [78]

5

Hoặc định nghĩa của Guy Dehn (một chuyên gia trong lĩnh vực lao động) và

Richard Calland cho rằng: “Người lao động có nhiều cách đề bày tỏ thái độ của mình về

những hành vi sai trái nơi công sở, tức là vạch trần hành vi đang gây tổn hại cho người khác thay vì phải giữ kín cho riêng mình Việc tố cáo có thể là thông qua giao tiếp từ việc nói chuyện với cấp trên, với người quản lý, giám thị hoặc với đồng nghiệp” [78, tr.4]

Định nghĩa này nhìn nhận tố cáo với phạm vi rộng, tố cáo không chỉ giới hạn trong lĩnh vực công mà cả lĩnh vực tư Coi tố cáo như một phương tiện để thúc đẩy trách nhiệm của bất cứ chủ thể nào thông qua việc tiết lộ thông tin về hành vi sai trái Bên cạnh đó, định nghĩa còn đề cập tới việc BVNTC, chống lại mọi biện pháp trả thù NTC

Tuy nhiên, cả hai định nghĩa của ILO và Guy Dehn - Richard Calland lại giới hạn chủ thể tố cáo, không đề cập tới tố cáo nhân dân mà chỉ giới hạn trong tố cáo của các thành viên, người trong tổ chức, cơ quan

Tổ chức Hướng tới Minh bạch lại định nghĩa “Tố cáo là việc tiết lộ thông tin

về việc làm sai trái trong tổ chức, hoặc các nguy cơ của chúng với các cá nhân hoặc tổ chức được cho là có khả năng thực hiện hành động hiệu quả Mục tiêu cuối cùng của tố cáo là để bảo vệ lợi ích công cộng” [83, tr.2]

Do đó, nhìn chung có thể tổng kết những đặc điểm chung cơ bản của tố cáo

bao gồm: một là, công bố thông tin về hành vi sai phạm; hai là, hướng tới mục đích

vì lợi ích chung; ba là, các tố cáo hành vi sai phạm được thực hiện thông qua các

kênh thông tin đã được quy định [81, tr.8]

Khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2011 (sau đây goi là Luật Tố cáo) đã định

nghĩa “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan,

tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức” Tuy nhiên, định

nghĩa này đã giới hạn đối tượng tố cáo và phạm vi những hành vi được tố cáo, đó là chưa bao gồm những hành vi vi phạm quy tắc của đơn vị, tổ chức (điều lệ, quy chế, nội quy…) và cả những hành vi vi phạm đạo đức gây thiệt hại lợi ích công

Còn giáo trình Luật Hành chính Việt Nam do PGS TS Nguyễn Cửu Việt làm

6

chủ biên lại định nghĩa “Tố cáo là việc công dân phát hiện với cơ quan nhà nước có

thẩm quyền về việc làm trái pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân

đã gây thiệt hại hoặc sẽ đe doạ gây thiệt hại cho lợi ích của nhà nước, tập thể, quyền

và lợi ích hợp pháp của công dân” [76, tr.200] Định nghĩa này đã giới hạn lại chủ thể

tố cáo là “công dân”, đối tượng tố cáo chưa được làm rõ với cụm từ “việc công dân

phát hiện với” và chỉ giới hạn trong phạm vi “việc làm trái pháp luật”

Có thể thấy, định nghĩa của Luật Tố cáo và của Tổ chức Hướng tới Minh bạch đều coi tố cáo là việc công dân cung cấp thông tin cho cơ quan nhà nước về hành vi sai trái Tuy nhiên, theo khoản 2 Điều 9 Luật Tố cáo cho rằng để giải quyết một vụ việc thì thông tin cung cấp phải chi tiết Trường hợp NTC không cung cấp tài liệu làm bằng chứng khi cơ quan nhà nước yêu cầu, sẽ không có căn cứ để xác minh hành vi bị tố cáo nên cơ quan nhà nước có thể không thụ lý giải quyết tố cáo

(khoản 2 Điều 20 Luật Tố cáo)

BLHS và BLTTHS dùng từ tố giác tội phạm thay vì tố cáo, theo khoản 1 Điều 3 Thông tư liên ti ̣ch số 06/2013/TTLT- BCA - BQP – BTC - BNN&PTNT - VKSNDTC ngày 02/8/2013 của Bộ trưởng Bộ Công An, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

và Viện trưởng Viện Kiểm sát hướng dẫn thi hành quy đi ̣nh của BLTTHS về tiếp

nhâ ̣n, giải quyết tố giác , tin báo về tô ̣i pha ̣m và kiến nghi ̣ khởi tố , tố giác là “những

thông tin về hành vi có dấu hiê ̣u tội phạm do cá nhân có danh tính , đi ̣a chỉ rõ ràng cung cấp cho cơ quan, cá nhân có trách nhiệm tiếp nhận, giải quyết”

Về bản chất, tố giác và tố cáo là một, tố cáo là khái niệm chung, còn tố giác

là tố cáo hành vi có dấu hiệu cấu thành tội phạm được quy định trong BLHS, hay

nói cách khác “trong tố tụng hình sự tố cáo hành vi tội phạm được gọi là tố giác về

tội phạm” [43] Ngoài ra, tố giác còn có những đặc điểm riêng biệt: một là, tố giác

không chỉ là quyền mà là nghĩa vụ của công dân (Điều 19 BLHS 2015 quy định tội

“không tố giác tội phạm”); hai là, quan hệ pháp luật hình sự phát sinh khi công dân biết về hành vi phạm tội; ba là, thông tin tố giác có thể được xem xét hoặc chỉ mang tính chất tham khảo; bốn là, việc tiếp nhận và giải quyết tố giác tội phạm theo quy

trình của pháp luật tố tụng hình sự

7

Từ những phân tích trên, tác giả cho rằng Tố cáo là việc cá nhân, cơ quan, tổ

chức tiết lộ thông tin về việc làm được cho là sai trái trong một cơ quan, tổ chức, cộng đồng xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, cộng đồng cho những cá nhân hoặc cơ quan có thẩm quyền để ngăn ngừa, xử lý và khắc phục hậu quả

NTC thực hiện tố cáo khi có cơ sở và tin rằng hành vi đó là hành vi sai trái hoặc có biểu hiện sai trái Có thể NTC nắm giữ những thông tin, bằng chứng chắc chắn dùng để chứng minh cho nội dung tố cáo hoặc cũng có thể không có bằng chứng mà chỉ là tin tưởng hoặc lầm tưởng rằng đó là hành vi vi phạm, đó là khi NTC muốn thực hiện trách nhiệm ngăn ngừa hành vi bất hợp pháp, trái quy tắc, nguy hiểm hoặc vô đạo đức Tuy nhiên, có một lưu ý là NTC tin hoặc lầm tưởng hành vi bị tố cáo là hành vi sai phạm chứ không phải là cố ý đưa ra thông tin không

có thật hoặc có dụng ý xấu nhằm bội nhọ, hạ thấp danh dự mang tính cá nhân thì không được coi là tố cáo mà là lạm dụng quyền tố cáo [8,tr.45] Trong trường hợp này họ phải chịu trách nhiệm về hành vi lạm dụng quyền tố cáo của mình trước pháp luật và có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự

Thời điểm tố cáo có thể là trước hoặc sau khi xảy ra hành vi sai trái Trường hợp hành vi trái pháp luật sắp xảy ra, tố cáo là hình thức cảnh báo sớm về mối nguy hại Mục đích chính của tố cáo lúc này là ngăn chặn những thiệt hại và mối nguy hiểm có thể xảy ra Còn trong trường hợp tố cáo hành vi đã xảy ra, mục đích chính

là xử lý sai phạm và khắc phục hậu quả do hành vi tố cáo gây ra

1.1.2 Đặc điểm của quyền tố cáo

Theo tự nhiên, con người phản ứng lại mọi sự xâm phạm hoặc nguy cơ xâm phạm các quyền, nhằm tự vệ, bảo vệ lợi ích của mình Tố cáo chính là quyền phản kháng, tự vệ của mọi cá nhân trước sự vi phạm về quyền có trong đời sống xã hội dân sự lẫn hoạt động của nhà nước Có thể hiểu một cách đơn giản, tố cáo là việc tiết lộ thông tin về hành vi sai trái cho một chủ thể có khả năng giải quyết hiệu quả

Trọng tâm của quyền tố cáo là quyền tự do ngôn luận [78,tr.4] Nhìn nhận quyền tố cáo dưới góc độ là quyền con người, Đại hội đồng Liên hợp quốc tuyên bố

8

thông qua bản ghi chép phiên họp thứ 70, mục số 73 (b): “việc bảo vệ nguồn tin và

NTC dựa vào cốt lõi của quyền tự do ngôn luận Điều 19 của Tuyên ngôn Quốc tế

về Nhân quyền đảm bảo quyền được tiếp cận, thu nhận và tin truyền thông tin, ý kiến thông qua bất kỳ phương tiện truyền thông nào, bất kể biên giới” [80] Cũng

coi tố cáo là quyền con người, David Banisar cho rằng: “trọng tâm của tố cáo là

quyền tự do ngôn luận” [78, tr.4] Yêu cầu các tổ chức phải đảm bảo các cá nhân có

khả năng tiết lộ thông tin, tổ chức nên cởi mở và có trách nhiệm hơn với người lao động, các cổ đông và dân chúng trong những hoạt động của mình [78, tr.4]

Quyền tố cáo có những đặc trưng cơ bản của quyền con người, cụ thể:

- Tính phổ biến: quyền tố cáo là quyền vốn có và được áp dụng bình đẳng đối với tất cả mọi người, không có sự phân biệt vì bất kỳ lý do gì Mức độ hưởng thụ quyền phụ thuộc vào năng lực của cá nhân từng người, cũng như hoàn cảnh chính trị, kinh tế, xã hội, văn hoá … mà người đó đang sống

- Tính không thể tước bỏ: quyền tố cáo không thể bị tước bỏ hoặc hạn chế một cách tuỳ tiện bởi bất cứ chủ thể nào, kể cả cơ quan và quan chức nhà nước

- Tính không thể phân chia: quyền tố cáo có tầm quan trọng tương xứng với các quyền khác Trong từng bối cảnh cụ thể, cần và có thể ưu tiên thực hiện một số quyền nhất định, miễn là dựa trên yêu cầu thực tế việc đảm bảo các quyền

- Tính liên hệ và phụ thuộc lẫn nhau: quyền tố cáo không tồn tại một mình

mà nằm trong mối liên hệ phụ thuộc, tác động với các quyền khác Sự vi phạm một quyền sẽ trực tiếp hay gián tiếp ảnh hưởng tiêu cực tới việc bảo đảm quyền khác

Quyền tố cáo là quyền con người, vì vậy nhà nước phải có nghĩa vụ tôn trọng (kiềm chế không can thiệp vào việc thụ hưởng các quyền), nghĩa vụ bảo vệ (ngăn chặn sự vi phạm quyền con người từ bên thứ ba) và nghĩa vụ thực hiện (có những biện pháp nhằm hỗ trợ công dân hưởng thụ đầy đủ quyền)

1.1.3 Khái niệm người tố cáo

Về NTC, UNCAC định nghĩa tại Điều 33: “Bất kỳ người nào tố cáo thiện chí

và trên cơ sở hợp lý với các cơ quan có thẩm quyền các sự kiện liên quan tới hành

vi phạm tội” UNCAC yêu cầu các quốc gia chú ý tới việc thúc đẩy sự tự nguyện tố

9

cáo của công chúng, bảo vệ bất kỳ người nào tố cáo sự nghi ngờ của họ về hành vi tham nhũng Khoản 4 Điều 39 UNCAC mở rộng đối tượng tố cáo cả công dân bình

thường, người nước ngoài “xem xét khuyến khích công dân nước mình và những

người khác cư trú trên lãnh thổ nước mình báo cáo cho cơ quan điều tra và truy tố quốc gia khi phát hiện thấy một loại tội phạm thuộc phạm vi điều chỉnh của Công ước” Nhà báo cũng có thể là NTC, UNCAC yêu cầu các quốc gia cần bảo vệ các

nhà báo đặc biệt trong trường họp họ công bố hành vi tham nhũng [6]

Toà án Châu Âu đưa ra định nghĩa: “Mọi NTC hoặc người tiết lộ thông tin về

mối đe doạ hoặc mối nguy hại gây tổn hại tới lợi ích công cộng trong bối cảnh mối quan hệ làm việc của họ, trong cả khu vực công và khu vực tư” [83, tr.9]

Định nghĩa về NTC của của UNCAC bao quát hơn định nghĩa của Toà án Châu Âu, Toà án Châu chỉ giới hạn đối tượng tố cáo trong phạm vi những người là thành viên của tổ chức, cơ quan đó

Còn quan điểm về NTC tại Việt Nam thể hiện tại khoản 4 Điều 2 Luật Tố

cáo: “NTC là công dân thực hiện quyền tố cáo” Khái niệm này bao gồm cả người

có tin báo, tố giác tội phạm trong BLTTHS và giới hạn chủ thể là “công dân” chứ không phải là “mọi người”

Có thể nói NTC là người có những chứng lý hoặc căn cứ tin rằng có hành vi

vi phạm pháp luật, hành vi sai trái xảy ra và cung cấp thông tin cho cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền nhằm ngăn chặn hoặc giải quyết hiệu quả các hành vi

đó NTC có thể là: công chức, người tiến hành tố tụng hay người tham gia tố tụng (người làm chứng, nguyên đơn, bị đơn, giám định viên, bị can, bị cáo ), đồng nghiệp, hay bất cứ ai nắm rõ thông tin, chứng cứ hoặc có thể họ có căn cứ để tin rằng có hành vi sai trái xảy ra

Từ những phân tích trên, theo nghĩa rộng, người tố cáo là người có những

dấu hiệu sau:

- Là người có thông tin, tài liệu, chứng cứ về hành vi vi phạm pháp luật, đạo đức hoặc các chuẩn mực của cộng đồng;

- Muốn phản ánh những thông tin về hành vi vi phạm với cơ quan, người có thẩm quyền;

10

- Lo sợ và có nguy cơ bị trả thù vì hành vi tiết lộ thông tin, tài liệu, chứng cứ

về hành vi vi phạm pháp luật, đạo đức hoặc các chuẩn mức của cộng đồng

Phần lớn các quan điểm đều thống nhất, chủ thể thực hiện quyền tố cáo là cá nhân Tuy nhiên cũng có quan điểm cho rằng chủ thể tố cáo có thể là tổ chức vì xuất phát từ thực tiễn và có thể phát huy được sức mạnh của tập thể [74, tr.160] Luật Tố cáo không công nhận quyền tố cáo của tổ chức nhưng BLTTHS 2015 lại quy định

tại Điều 144 “Tin báo về tội phạm là thông tin về vụ việc có dấu hiệu tội phạm do

cơ quan, tổ chức, cá nhân thông báo với cơ quan có thẩm quyền hoặc thông tin về tội phạm trên phương tiện thông tin đại chúng” Việc tố cáo đông người hay NTC là

tổ chức thì có nhiều ưu điểm: thứ nhất, thu hút sự quan tâm của cơ quan nhà nước;

thứ hai, thể hiện được trách nhiệm và độ chính xác cao hơn, am hiểu pháp luật hơn

cá nhân; thứ ba, tố cáo sẽ tạo sự liên kết và phát huy sức mạnh tập thể [8, tr.52] Vì

vậy, có thể cân nhắc trong việc quy định thêm chủ thể tố cáo là tổ chức, pháp nhân

NTC và người làm chứng có những đặc điểm giống nhau đó là đều biết những thông tin trực tiếp liên quan đến vi phạm pháp luật và phải chịu trách nhiệm pháp lý về những thông tin mà mình đưa ra Tuy nhiên, người làm chứng là người

bị cơ quan tiến hành tố tụng triệu tập và tham gia trong quá trình tố tụng Vai trò người làm chứng là nghĩa vụ nếu không thực hiện có thể bị truy cứu trách nhiệm về tội “từ chối khai báo” hoặc “khai báo gian dối” (Điều 383 và Điều 382 BLHS 2015) trong khi tố cáo vừa là quyền vừa là nghĩa vụ Trong trường hợp người làm chứng chủ động tố cáo hành vi phạm tội, lúc này NTC đồng thời là người làm chứng

NTC cũng khác người đưa tin ở chỗ người đưa tin có thể là người tiết lộ thông tin hợp pháp (như thông tin về một hành vi, vụ việc bất hợp pháp) hoặc bất hợp pháp (như tin mật của cơ quan, tổ chức) một cách công khai hoặc lén lút, vô ý hoặc cố ý Người đưa tin phải là thành viên của cơ quan, tổ chức bị tiết lộ thông tin trong khi NTC không bắt buộc phải là thành viên nội bộ NTC tiết lộ thông tin mang tính tự nguyện, chủ động nhằm mục đích lộ rõ hành vi sai trái trước công chúng, cá nhân cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong khi người tiết lộ thông tin mang mục đích tư lợi cá nhân, có thể tự nguyện hoặc bị ép buộc, mua chuộc

11

1.1.4 Đặc điểm của tố cáo tham nhũng và người tố cáo tham nhũng

Chưa có định nghĩa chung về tham nhũng được thừa nhận, áp dụng chính thức và rộng rãi trên phạm vi toàn cầu Một số định nghĩa về tham nhũng trong các

từ điển uy tín hoặc do một số tổ chức quốc tế công bố được nêu dưới đây như:

Từ điển Oxford định nghĩa tham nhũng là: “sự bóp méo hay phá hoại tính

liêm chính trong thực thi công vụ bằng cách hối lộ hoặc đối xử thiên vị” Trong khi

Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI) cho rằng tham nhũng là “hành động lạm dụng

quyền lực được giao để làm giàu bất chính hoặc bất hợp pháp cho bản thân hoặc cho những người thân cận của một bộ phận nhân viên công quyền, có thể là các nhà chính trị hoặc viên chức” [10, tr.22] Ngân hàng Phát triển Châu Á lại có hai

định nghĩa dựa trên những sửa đổi, bổ sung cho định nghĩa của TI – được cho là chưa chú trọng tới khu vực tư Định nghĩa ngắn gọn thứ nhất, coi tham nhũng là:

“sự lạm dụng quyền lực công hoặc tư để thu lợi riêng” [10, tr.23] Định nghĩa thứ

hai có nội dung toàn diện hơn, xác định tham nhũng là: hành động lạm dụng chức

vụ để làm giàu bất chính hoặc bất hợp pháp cho bản thân hoặc cho những người thân cận của một bộ phận nhân viên ở cả khu vực công và khu vực tư, hoặc để tạo

cơ hội cho những kẻ khác làm như vậy [10, tr.23]

Từ những định nghĩa trên, có thể phân tích định nghĩa tham nhũng là một tình trạng thiếu trung thực, thiếu liêm chính trong hành động, gắn liền với sự “tha hoá” Chính khái niệm này đã ngụ ý tình huống với cá nhân cố ý làm trái những chuẩn mực đạo đức và quy định pháp luật để thu lợi bất chính cho bản thân, gia đình và người thân Có hai thuộc tính cốt lõi của tham nhũng là sự lạm dụng quyền lực (hàm ý tham nhũng phải là những hành vi cố ý) và thu lợi riêng (không chỉ lợi ích cho cá nhân mình, mà còn cho gia đình, họ hàng, hay người nào khác Lợi ích

có thể là vật chất, tinh thần, tình cảm, tình dục…, có thể trực tiếp, gián tiếp) Tham nhũng là hành vi lạm dụng vị trí, quyền hạn để thu lợi riêng, thường do người được giao một thẩm quyền nhất định thực hiện nhưng không giới hạn ở những chủ thể này và gắn liền với sự lạm dụng quyền lực, là sự tha hoá của quyền lực nhà nước (hay quyền lực công) nhưng không chỉ giới hạn trong dạng quyền lực này

năm 1992 phát biểu: “Chúng ta chỉ có thể hoàn toàn triệt tiêu tham nhũng khi xoá

hệ, ở trong một cơ quan, tổ chức nên có thế nắm được nhưng thông tin mang tính

“nội bộ” hay là thông tin “mật” do mối quan hệ có mức độ gần gũi nhất định mà

những người ngoài khó biết được Cũng chính vì lý do này mà sự an toàn của NTC tham nhũng thường bị đe doạ Ví dụ như, nhân viên tố cáo giám đốc, công chức tố cáo trưởng phòng Trong khi tố cáo có thể xảy ra bởi một người không nằm cùng tổ chức với NBTC

Ba là, NTC tham nhũng thường bị trả thù, trù dập dưới nhiều hình thức, đặc

biệt là trù dập, phân biệt đối xử trong công việc, vị trí và cơ hội việc làm Xuất phát đặc trưng của NBTC trong tố cáo tham nhũng thường là người có chức vụ quyền

13

hạn, địa vị và ảnh hưởng trong xã hội, thường ở “thế mạnh” còn NTC ở vị “thế yếu” hơn, dễ bị tác động bất lợi NTC tham nhũng có thể bị cách chức, đuổi việc, chuyển sang vị trí làm việc không phù hợp, bị giảm sút về thu nhập … Như công chức tố cáo lãnh đạo tham nhũng ngân sách nhà nước bị cho thôi việc vì lý do vi phạm nội quy hoặc bị chuyển vị trí công tác không phù hợp Trong khi tố cáo hành vi vi phạm khác, thường không tồn tại quan hệ công việc (cấp trên - cấp dưới, đồng nghiệp )

và NBTC không phải là người có chức vụ, quyền hạn sẽ khó gây tác động tới vị trí công tác, cơ hội việc làm của NTC Ví dụ như, anh A tố cáo anh B không đáp ứng điều kiện đảm bảo an toàn thực phẩm trong sản xuất, kinh doanh thực phẩm B không có nhiều điều kiện để trả thù A trong công việc, vị trí việc làm

Bốn là, trong tố cáo tham nhũng, NBTC thường là người thực hiện hành vi

tham nhũng vì vụ lợi cá nhân, mục đích thu lợi riêng Lợi ích riêng mà người thực hiện hành vi tham nhũng có thể là trực tiếp cho cá nhân người thực hiện hành vi tham nhũng nhưng cũng có thể là cho gia đình, người thân, người khác Lợi ích thu được có thể là lợi ích vật chất, tinh thần … Đây là điểm đặc trưng của hành vi tham nhũng là vì thu lợi riêng Trong khi tố cáo hành vi vi phạm pháp luật nói chung, hành vi bị tố cáo có thể không vì mục đích thu lợi ích riêng như tố cáo cán bộ, công chức không thực hiện trách nhiệm của mình nên gây ra thật thoát tài sản cho cơ quan; tố cáo hành vi xâm phạm an ninh quốc gia

Năm là, tham nhũng không diễn ra trong một không gian, thời gian cụ thể

như đa số hành vi vi phạm pháp luật khác Đây là điều bất lợi cho NTC khi phải thu thập đầy đủ tài liệu, chứng cứ về hành vi tham nhũng mà mình tố cáo

Sáu là, nội dung tố cáo tham nhũng thường không được quan tâm xử lý nếu

môi trường xung quanh NTC và NBTC có sự suy giảm, mất dân chủ, có nhiều tiền

lệ xấu về tham nhũng, tiêu cực mà không được xử lý Điều này trái ngược đối với việc tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật khác như cướp tài sản, giết người, chống phá nhà nước, gây mất an ninh

Bảy là, niềm tin của NTC tham nhũng thường không cao, họ không cho rằng

hành vi tham nhũng sẽ bị xử lý triệt để so với tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật

14

khác Bản thân NTC tham nhũng thường không tin vào sự công khai, minh bạch, liêm chính của việc xử lý hành vi tham nhũng dù đã được tố cáo Cũng chính tâm lý của NTC thường rơi vào tình trạng “con kiến kiện củ khoai”

1.2 Khái niệm về bảo vệ người tố cáo tham nhũng

1.2.1 Khái niệm bảo vệ người tố cáo tham nhũng

Theo định nghĩa đưa ra của Từ điển Tiếng Việt, bảo vệ là “chống lại mọi sự

huỷ hoại, xâm phạm để giữ được nguyên vẹn, bênh vực bằng lý lẽ để giữ vững ý kiến hay quan điểm” [66, tr.53]

Trả thù là “làm cho người đã gây hại, gây tai hoạ cho bản thân mình hoặc

người thân phải chịu điều tương xứng với những gì người ấy gây ra” [66, tr.1308]

Hậu quả của việc trả thù, đe doạ trả thù hoặc thực hiện hành vi không có lợi cho NTC tham nhũng và người thân của họ là làm cho NTC chùn bước, lo sợ để không tố cáo hoặc rút lại lời tố cáo Những NTC có thể nguy hiểm đến tính mạng, sức khoẻ, trạng thái tâm lý, tình trạng công việc hoặc thu nhập, cản trở thực hiện các quyền chính trị, kinh tế và xã hội khác từ việc trả thù gây ra Do vậy, nhà nước phải có trách nhiệm đảm bảo sự an toàn, nguyên vẹn cho NTC tham nhũng ngay cả khi NTC tham nhũng không có yêu cầu

Thuật ngữ BVNTC tham nhũng có thể được hiểu là hành động chống lại hành vi trả thù hoặc trù dập của NBTC hoặc người khác đối với NTC tham nhũng, hoặc người thân của NTC

Theo Đại từ điển tiếng Việt của nhà xuất bản Văn hoá thông tin, “cơ chế là cách

thức sắp xếp tổ chức để làm đường hướng cơ sở theo đó mà thực hiện” [77, tr.464] Cơ

chế BVNTC là nói tới cách thức tổ chức, trình tự, thủ tục, thẩm quyền, trách nhiệm bảo vệ, sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị để BVNTC trước sự trả thù hoặc trù dập của NBTC hoặc người khác

Điều 33 của UNCAC yêu cầu mỗi quốc gia thành viên xem xét việc quy định các biện pháp thích hợp trong hệ thống pháp luật quốc gia để bảo vệ trước những đối xử bất công đối với bất kỳ người nào tố cáo, với thiện ý và dựa trên những căn

cứ hợp lý, với cơ quan có thẩm quyền về bất cứ sự thật nào có liên quan đến các tội phạm quy định theo Công ước

15

Yêu cầu chính trong hầu hết các luật về BVNTC là những thông tin được tiết lộ phải

thể hiện sự “thiện chí” và “có lý do hợp lý” (“good faith” and on “reasonable grounds”)

Tính “thiện chí” là thuật ngữ mang tính trừu tượng, nhưng thể hiện rõ động

cơ của NTC nhằm phơi bày sự thật về một hành vi tham nhũng mà mình biết Luật

mẫu OAS định nghĩa NTC “thiện chí” là người thông tin một hành động mà người

đó coi có thể là một hành vi vi phạm pháp luật cho cơ quan có thẩm quyền chịu trách nhiệm để điều tra hành chính và/hoặc hình sự [81,tr.8] Nếu một NTC vì một động cơ nào đó chứ không phụ thuộc vào việc họ đánh giá giá trị của hành vi bị tố cáo, thì người này không thuộc đối tượng được BVNTC

“Có lý do hợp lý” có thể hiểu là cách suy nghĩ, quan điểm của NTC với hành

vi bị tố cáo NTC cho rằng đó là hành vi sai trái hoặc nghi ngờ đó là hành vi sai trái không loại trừ trường hợp nghi ngờ này là nhầm lẫn Theo pháp luật Hoa Kỳ, NTC

“có lý do hợp lý” được dựa trên việc một người quan sát vô tư có kiến thức về các

sự kiện thiết yếu được biết đến và dễ dàng có [81,tr.8] Trong hoàn cảnh của NTC

và hiểu biết của họ, NTC hiểu một hành vi là vi phạm pháp luật kể cả đó là do nhầm lẫn thì vẫn là đối tượng BVNTC

Tóm lại, NTC có thể tố cáo khi có căn cứ nghi ngờ một hành vi là hành vi sai trái, trong cả trường hợp nghi ngờ này là nhầm lẫn, nhưng với thiện chí là tiết lộ hành vi sai trái đều là đối tượng được bảo vệ

Nội hàm của BVNTC tham nhũng được biểu hiện theo 5 khía cạnh, gồm:

- Một là, đối tượng bảo vệ gồm NTC tham nhũng (những người sở hữu thông

tin mà không đủ để tạo thành bằng chứng như người làm chứng hoặc các chuyên gia trong tố tụng [84,tr.6]) và người thân của NTC Đối tượng thực hiện hành vi hoặc

đe doạ thực hiện hành vi trả thù, hành vi không có lợi cho NTC và người thân của NTC là NBTC, người thân của NBTC, người có cùng lợi ích với NBTC hoặc người

bị NBTC dụ dỗ, mua chuộc hay ép buộc [8, tr.59]

- Hai là, nội dung BVNTC tham nhũng bao gồm: (1) bảo vệ tính mạng, sức

khoẻ, tâm lý và tài sản; (2) bảo vệ tình trạng làm việc, thu nhập và các quyền lợi từ việc làm; (3) bảo vệ các quyền tự do, bình đẳng chính đáng về chính trị, kinh tế, văn

16

hoá; (4) bảo vệ rủ ro trách nhiệm pháp lý; (5) khắc phục hậu quả hoặc khôi phục lại trạng thái ban đầu, và bồi thường thiệt hại cho người bị trả thù; (6) xử lý hành vi đe doạ, trả thù NTC; (7) theo dõi việc tái trả thù [8, tr.59]

- Ba là, BVNTC là trách nhiệm của cơ quan nhà nước nhằm bảo vệ Hiến

pháp, bảo vệ các quyền hiến định, bảo vệ dân chủ; là bảo vệ quyền bất khả xâm phạm về danh dự, nhân phẩm, sức khoẻ, tính mạng, tài sản; là bảo vệ những người

tự nguyện, có công lao đóng góp với nhà nước trong phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật; là sự khuyến khích, phát huy người dân trong việc hợp tác với nhà nước phát hiện, xử lý hành vi vi phạm pháp luật, bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa

- Bốn là, điều kiện pháp lý và thực tiễn BVNTC tham nhũng: đây là yếu tố

tiên quyết hình thành cơ chế BVNTC vì nếu không có căn cứ pháp lý sẽ không có

cơ sở để BVNTC Đồng thời việc áp dụng BVNTC có hiệu quả hay không lại phụ thuộc vào những điều kiện thực tiễn về tài chính, kỹ thuật,

- Năm là, cơ quan thực hiện chức năng bảo vệ: hành vi BVNTC là hành vi

hợp pháp, được thực hiện bởi một chủ thể được nhà nước trao quyền và phải được quy định trong pháp luật

Từ những phân tích trên có thể hiểu BVNTC tham nhũng là tổng thể các hoạt

động nhằm chống lại hành vi trả thù hoặc đe doạ trả thù NTC, người thân của NTC, bảo đảm sự an toàn về tính mạng, sức khoẻ, tài sản, công việc, các quyền và lợi ích hợp pháp được thực hiện bởi cơ quan, tổ chức, cá nhân được nhà nước trao quyền; khôi phục, bồi thường thiệt hại cho người bị trả thù; miễn, giảm trách nhiệm cho NTC khi họ phải chịu trách nhiệm pháp lý từ việc thực hiện quyền tố cáo

1.2.2 Ý nghĩa, vai trò bảo vệ người tố cáo tham nhũng

NTC cần được coi như một tấm gương đáng để noi theo hay như một anh hùng về việc tiết lộ tham nhũng, gian lận và về việc ngăn ngừa những sai lầm tiềm

ẩn có thể gây hại đến thảm hoạ [85], nhưng trên thực tế trong nhiều trường hợp NTC thường bị coi là người không đáng tin cậy [34,tr.11] Do xung đột rõ rệt giữa

sự trung thành với tổ chức và sự thôi thúc tiết lộ việc làm sai trái trong tổ chức,

NTC có thể gắn với nghĩa “người đưa tin” (như Cộng hoà Séc, Ailen, Rumani và

17

Xlovakia), “kẻ phản bội hoặc gián điệp” (như quan điểm tại Bulgari và Italia) và

“kẻ chỉ điểm” (ở Extonia, Hunggari, Látvia và Lítva) Nguyên nhân của vấn đề này

có thể là do định kiến xã hội, truyền thống văn hoá, chính trị nên giá trị của NTC và việc tố cáo bị coi nhẹ Và xã hội ít nghĩ rằng bên cạnh việc đấu tranh cho lợi ích công, tố cáo còn là công cụ giúp quản lý rủi ro trong tổ chức [34, tr.11] Vì vậy, BVNTC có ý nghĩa quan trọng, cụ thể:

- Bảo vệ quyền con người, quyền công dân

Tố cáo là công cụ quan trọng để ngăn chặn những vi phạm nhân quyền nghiêm trọng BVNTC là bảo vệ quyền con người như quyền tự do ngôn luận, quyền tự do biểu đạt; quyền bất khả xâm phạm về thân thể, chỗ ở; quyền có việc làm, lựa chọn nghề nghiệp; quyền được sống… Năm 2009, Uỷ ban Nhân quyền Hội đồng Châu Âu đã trích lại hồi ký của Sakharov, trong đó ông khẳng định rằng tố cáo là mối đe doạ ức chế các vi phạm nhân quyền, nếu pháp luật quốc gia BVNTC,

vi phạm quyền con người sẽ giảm đáng kể

Quyền tố cáo cũng là quyền con người được ghi nhận trong Hiến pháp và cụ thể hoá bằng các văn bản luật BVNTC còn là biện pháp bảo vệ các quyền con người, quyền công dân khác, thúc đẩy người dân tham gia vào quản lý nhà nước

Chính vì vậy, BVNTC có ý nghĩa vô cùng to lớn, cụ thể:

- Bảo đảm trách nhiệm của nhà nước đối với công dân

Tố cáo là quyền con người, nhưng ít người sử dụng quyền này hoặc chỉ sử dụng khi đó là biện pháp cuối cùng NTC phải đối mặt với nhiều mối nguy hiểm và rủi ro trong đời sống và công việc Theo khảo sát của Phong vũ biểu toàn cầu 2013

về quan điểm và trải nghiệm của người dân Việt Nam, có tới 51% người được hỏi cho rằng tố cáo chẳng thay đổi được gì, 28% không dám tố cáo vì sợ gánh chịu hậu quả [56, tr.30] Tố cáo chính là quyền phản kháng, tự vệ của mọi cá nhân trước sự

vi phạm về quyền có trong đời sống xã hội dân sự lẫn hoạt động của nhà nước Khi

đã là quyền, tố cáo phải được giải quyết bởi một cơ chế pháp lý minh bạch, gắn liền với trách nhiệm bảo vệ tố cáo cho mọi chủ thể từ phía nhà nước Vì vậy nhà nước

có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và thực thi quyền tố cáo của công dân, có trách nhiệm

18

tạo điều kiện cho cho việc thực hiện quyền tố cáo nhằm mục đích bảo vệ lợi ích chung của cộng đồng, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân vì xét đến cùng trách nhiệm của nhà nước tựu chung lại là trách nhiệm bảo vệ quyền con người

- Bảo đảm và phát huy dân chủ và công bằng xã hội

Tố cáo là một trong những cách để người dân thực hiện quyền làm chủ của

mình, tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội Xuất phát từ tư tưởng “lấy

dân làm gốc”, từ bản chất chính trị của chế độ dân chủ nhân dân, ngay từ khi mới

thành lập chính thể mới, cùng với việc thiết lập chính quyền các cấp, Đảng, Bác Hồ

và Chính phủ đã khẳng định quyền làm chủ của nhân dân, quan tâm đến việc kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước, việc giải quyết khiếu kiện của dân BVNTC tham nhũng là cách thức thúc đẩy sự tham gia của người dân không chỉ đối với công cuộc PCTN mà cả sự tham gia của nhân dân trong quản lý nhà nước Đồng thời khuyến khích công dân tham gia việc kiểm tra, giám sát mọi hoạt động của cơ quan nhà nước đấu tranh chống lại mọi hành vi vi phạm pháp luật, góp phần bảo vệ tính tối thượng của pháp luật, ngăn chặn và xử lý các hành vi sai trái, trái với những quy tắc ứng xử chung, đảm bảo công khai, minh bạch, công bằng xã hội

- Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của cuộc chiến PCTN

Tố cáo tham nhũng là một phương tiện giúp cơ quan nhà nước, tổ chức, đơn

vị quản lý rủi ro; là hình thức giám sát tính trung thực, minh bạch Phong vũ biểu

tham nhũng toàn cầu năm 2013 đã đưa ra kết quả khảo sát là “60% những người

được hỏi tin rằng người dân bình thường có thể tạo ra sự khác biệt trong cuộc đấu tranh chống tham nhũng”[56] Ngày càng được thừa nhận là công cụ PCTN hiệu

quả, tố cáo cung cấp nguồn tin quan trọng, hiệu quả và ít tốn kém trong việc điều tra, phát hiện các tiêu cực xảy ra trong hoạt động quản lý nhà nước, xã hội, doanh nghiệp Để củng cố và phát huy hiệu quả công cụ này, nhà nước cần tích cực khuyến khích sự tham gia của xã hội, cụ thể là sự tham gia của người dân trong công tác đấu tranh PCTN thông qua việc quan tâm tới bảo vệ an toàn cho người cung cấp thông tin phạm pháp với cơ quan thực thi pháp luật và người thân của họ

về BVNTC phải có đủ đặc tính: tính toàn diện, tính đồng bộ, tính phù hợp và kỹ thuật lập pháp cao Ngoài ra pháp luật cần có tính minh bạch, công khai và tính tương thích với pháp luật quốc tế

* Cơ quan thực hiện chức năng BVNTC

Với trách nhiệm bảo vệ quyền con người, nhà nước có trách nhiệm đứng ra làm chủ thể phân xử, giải quyết các xung đột, mâu thuẫn về lợi ích, xử lý nghiêm minh những việc làm trái pháp luật thông qua các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền Chính những cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền này có trách nhiệm thực hiện chức năng BVNTC, nhằm đảm bảo thực thi hiệu quả việc bảo vệ quyền

Cơ quan thực hiện chức năng BVNTC là cơ quan chịu trách nhiệm về việc BVNTC Pháp luật cần định danh và quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chủ trì và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cùng các điều kiện BVNTC

* Các biện pháp, điều kiện BVNTC

Các biện pháp BVNTC là một trong bốn yếu tố cấu thành cơ chế BVNTC, đóng vai trò quan trong trong thực thi hiệu quả việc BVNTC Các biện pháp BVNTC phải đúng luật nhưng đa dạng, linh hoạt, hiệu quả, thực tế và khả thi Cần phải xác định được NTC và những mối nguy hiểm mà họ có thể gặp phải, bảo gồm nguy cơ đe doạ về danh dự, nhân phẩm, kinh tế, sự nghiệp và xác định khả năng đền bù hoặc bồi thường cho NTC

Phương thức đảm bảo kinh phí cụ thể kèm theo biện pháp BVNTC; cơ sở vật chất phục vụ cho công tác bảo vệ; lực lượng, phương tiện, cơ sở vật chất phục vụ cho công tác BVNTC phải được quy định, làm cơ sở cho việc tổ chức công tác bảo

vệ và quyết toán ngân sách

20

Vì vậy, các biện pháp, điều kiện BVNTC nhằm hạn chế và xử lý đối xử bất công đối với NTC cần phải đa dạng, tương xứng với mức độ nguy hiểm Các văn bản quy phạm pháp luật cần xác lập một cơ chế hiệu quả BVNTC và đảm bảo khả năng thực thi

* Trách nhiệm và chế tài đối với các hành vi vi phạm về BVNTC

Tất cả các quy định về BVNTC sẽ chỉ có giá trị trên giấy mà không có hiệu quả đi vào cuộc sống nếu không có một chế tài nhằm xử lý trách nhiệm đối với những cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm quy định Thật vậy, những quy định về chế tài đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm là phương tiện đảm bảo để những quy định pháp luật được thực thi thông qua việc răn đe, giáo dục đối tượng vi phạm Bao gồm các loại xử lý: hình sự, hành chính, kỷ luật và dân sự

Các chế tài không chỉ áp dụng đối với NBTC có hành vi trả thù NTC tham nhũng mà áp dụng cả đối với các cơ quan, cán bộ, công chức vô trách nhiệm trong việc thực hiện BVNTC Việc giao trách nhiệm cụ thể cho từng cơ quan, tổ chức, cá nhân và áp dụng chế tài đối với chủ thể có trách nhiệm giúp nâng cao hiệu quả thực thi, tránh trường hợp đùn đẩy, trì trệ trong việc áp dụng các BPBV khi có yêu cầu

* Động viên, khen thưởng NTC tham nhũng

Để khuyến khích động viên tố cáo, đấu tranh PCTN có hiệu quả hơn, việc biểu dương, tôn vinh, khen thưởng NTC tham nhũng là cần thiết vì:

Một là, tố cáo tham nhũng thường là chỉ ra những sai phạm trong nội bộ, liên

quan tới trách nhiệm, ảnh hưởng quyền lợi của đồng nghiệp, lãnh đạo Do vậy, NTC tham nhũng thường gặp nhiều trở ngại, không nhận được sự ủng hộ, chịu áp lực tinh thần, bị cô lập, trù dập Việc khen thưởng NTC tham nhũng là sự ghi nhận rõ ràng, khích lệ, động viên tinh thần và thay đổi cách đánh giá của người xung quanh, tạo động lực cho NTC vượt qua khó khăn, trở ngại

Hai là, coi NTC tham nhũng là tấm gương cho các cá nhân, tập thể khác noi

theo Các buổi lễ vinh danh có tác động tích cực với dư luận, góp phần khích lệ các

cá nhân khác nỗ lực phát huy vai trò, trách nhiệm của mình trong PCTN

Ba là, khen thưởng thành tích tố cáo tham nhũng gắn với việc khuyến khích

21

bằng lợi ích vật chất, tạo động lực cho cá nhân tích cực Trong khen thưởng NTC tham nhũng thì ngoài mức thưởng chung theo quy định của pháp luật về khen thưởng, NTC còn được động viên bằng vật chất Chẳng hạn theo pháp luật hiện hành: người được khen tặng Huân chương Dũng cảm thì được thưởng tiền bằng 4,5 lần hệ số lương tối thiểu chung Những NTC hành vi tham nhũng được khen tặng Huân chương Dũng cảm thì ngoài khoản thưởng trên còn được thưởng thêm 30 lần mức lương tối thiểu chung từ Quỹ khen thưởng

1.3 Các yếu tố ảnh hưởng tới bảo vệ người tố cáo tham nhũng

1.3.1 Yếu tố pháp lý

Pháp luật là một trong những yếu tố quan trọng nhất ảnh hưởng tới hiệu quả việc thi hành các biện pháp BVNTC tham nhũng Sự thiếu phù hợp của hệ thống pháp luật gây cản trở lớn trong cuộc chiến PCTN và tăng tỷ lệ rủi ro cho NTC bị trả thù Vì vậy, cần có một hệ thống pháp luật toàn diện và rõ ràng để BVNTC tham nhũng khỏi bị trả thù, phân biệt đối xử hoặc xử lý kỷ luật những NTC tham nhũng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm thúc đẩy sự tham gia của người dân trong PCTN Để thực thi hiệu quả việc BVNTC tham nhũng, thì các khuôn khổ thể chế, thủ tục cần rõ ràng, có kênh tố cáo, tạo điều kiện cho việc tố cáo tham nhũng

1.3.2 Yếu tố chính trị

Các điều kiện về chính trị cũng ảnh hưởng lớn tới những quy định và việc thực hiện biện pháp BVNTC Trong một nhà nước càng dân chủ, quyền con người càng được tôn trọng, công dân được thực hiện các quyền hợp pháp của mình như quyền được tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội; quyền tự do ngôn luận,

tự do biểu đạt; Nếu mọi quyền lực nằm trong tay một người, dễ dẫn tới tình trạng quan liêu, trì trệ và lạm quyền do thiếu giám sát, kiểm soát quyền lực nội bộ Hậu quả là hiệu năng quản lý của bộ máy nhà nước thấp, tham nhũng phổ biến, các quyền con người, quyền công dân bị vi phạm Sự thiếu ý chí chính trị của nhà cầm quyền cũng ảnh hưởng tới quy định và việc thực thi BVNTC trên thực tế Tại nhiều quốc gia, những tuyên bố hoa mỹ và các hành động thực tế của chính phủ thường không đi đôi với nhau, nhất là trong những trường hợp liên quan đến chống lạm

22

dụng và tham nhũng [43, tr.12] Một khảo sát tiến hành năm 2009 của Tổ chức Minh bạch Quốc tế cho thấy tại Bulgari, Cộng hòa Séc, Hunggari và Lítva cứ 10 người trả lời khảo sát thì chưa đến một người cho rằng chính phủ nước mình đã có những nỗ lực hiệu quả chống tham nhũng [34, tr.12] Ý chí chính trị không chỉ thể hiện ở việc ban hành chính sách pháp luật đúng đắn, mà còn thể hiện ở việc thực thi quy định và cung cấp nguồn lực (nhân lực, tài chính và kỹ thuật) cho các nỗ lực thực thi; xử lý công khai, minh bạch và nghiêm khắc đối với hành vi tham nhũng của các chính trị gia, quan chức, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị Chỉ có những đạo luật tốt với các cơ chế hành động ứng phó và thực thi hiệu quả mới có thể bảo vệ được NTC và khuyến khích được việc tiết lộ thông tin tham nhũng

Ngoài việc sợ bị trả thù, người dân còn ngại va chạm và thiếu tin tưởng vào

cơ quan thực thi pháp luật Cho dù tố cáo đúng hay sai, có liên quan trực tiếp tới lợi ích bản thân hay không, NTC tham nhũng vẫn ngại đi tố cáo vì phải tiếp xúc với các

cơ quan nhà nước Có quan điểm cho rằng đi tố cáo không khác gì “con kiến kiện củ

khoai”, thể hiện sự thiếu tin tưởng vào cơ quan nhà nước, thiếu sự minh bạch trong

hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử; bao che, dung túng, dẫn tới không xử lý đúng với NBTC (trong trường hợp tố cáo đúng), NTC sẽ

23

phải chịu trách nhiệm pháp lý, bị quy kết là vu khống, gây rối Thậm chí có trường hợp NTC còn bị chính người tiếp nhận, người giải quyết tố cáo đe doạ khiến họ phải rút đơn Theo khảo sát năm 2012 của Thanh tra Chính phủ và Ngân hàng Thế giới thì lý do ngại đụng chạm tới người thân quen khiến cán bộ, công chức không tố cáo là 60,5%, của người dân là 65,8%; lý do không tin tưởng vào người có thẩm quyền của người dân là 63,9%, của cán bộ, công chức là 69,3% [48, tr.70]

1.3.4 Yếu tố truyền thống, tập quán văn hóa

Lịch sử, văn hoá có ảnh hưởng lớn tới tư tưởng, cách nhìn nhận và đánh giá

về tố cáo và NTC Do xuất phát từ văn hoá, đạo đức, truyền thống, người Việt Nam nhìn chung không thích tố cáo Sinh hoạt cộng đồng với thói quen sống đoàn kết được đúc kết từ hàng nghìn năm chiến đấu giành độc lập dẫn tới quan niệm và thói quen sống trọng chữ tình hơn chữ lý Trong phạm vi nội bộ thường tồn tại quan

điểm không thể “vạch áo cho người xem lưng” và dễ bị quy kết gây mất đoàn kết,

“không có đạo đức”, khi một ai đó tố cáo người quen sẽ bị người xung quanh xa

lánh Điều đó tạo ra tâm lý sợ mang tiếng xấu khi đứng lên tố cáo hành vi tham nhũng của đồng nghiệp, hàng xóm, lãnh đạo trong cộng đồng, cơ quan, tổ chức Sự nhìn nhận, đánh giá tiêu cực đối với NTC làm chùn chân những NTC và là một rào cản để thực hiện biện pháp BVNTC

Bên cạnh đó, với tập quán nhiều “thông tin mật”, thông tin mang “nội bộ” được gắn với yêu cầu bảo mật bí mật của nhà nước, cơ quan, tổ chức, số lượng văn bản mật được đóng dấu tràn lan Chủ nhiệm Uỷ ban Quốc phòng và An ninh

của Quốc hội Nguyễn Kim Khoa cũng cho rằng: “Việc đóng thông tin mật hiện

nay rất lôm côm, không rõ ràng Phải thực hiện lại thì sẽ tạo điệu kiện để người dân tiếp cận thông tin, cũng dễ cho cả cơ quan cung cấp thông tin” [37] Có

những phạm vi thông tin không được quy định phải bảo mật cũng không được tiết lộ, chẳng hạn như nội quy, quy định của cơ quan, nếu NTC tiết lộ coi như là

vi phạm pháp luật, vi phạm nội quy của cơ quan “Văn hoá bí mật” xung đột gay gắt với quyền tiếp cận thông tin [70, tr.58-59] và đồng thời xung đột cả với quyền tố cáo và yêu cầu BVNTC

24

1.3.5 Yếu tố kinh tế

Yếu tố kinh tế có tác động quan trọng, bảo đảm hiệu qủa việc thực thi các biện pháp BVNTC tham nhũng Bên cạnh việc có một hệ thống pháp luật tốt còn phụ thuộc vào việc cung cấp nguồn lực tài chính, kỹ thuật, nhân lực cho việc thực thi các quy định một cách hiệu quả Mức độ phát triển kinh tế có thể ảnh hưởng tới khả năng của một quốc gia có thể ban hành và thực hiện đầy đủ các biện pháp cần thiết để BVNTC

Yếu tố vật chất, kỹ thuật, nhân lực, bộ máy đóng vai trò quan trọng trong thực hiện BVNTC Việc áp dụng các biện pháp BVNTC rất tốn kém và yêu cầu có nguồn nhân lực, ví dụ như phải có lực lượng chuyên trách được đào tạo chuyên môn

để bảo vệ tính mạng, sức khoẻ cho NTC; có nguồn tài chính để thực hiện biện pháp đưa khỏi nơi cư trú; Chỉ khi có những quy định cụ thể về trách nhiệm, biện pháp

và cơ sở vật chất, nhân lực phục vụ cho công tác BVNTC thì các cơ quan có thẩm quyền mới thực hiện hiệu quả, tránh trường hợp bất lực hoặc lúng túng trong việc quyết định và triển khai các BPBV

1.4 Một số kinh nghiệm quốc tế về bảo vệ người tố cáo tham nhũng

Các kinh nghiệm quốc tế về BVNTC được chắt lọc từ UNCAC, ILO, các tổ chức, diễn đàn quốc tế và trải nghiệm của các quốc gia có nền quản trị tiên tiến trên các phương diện như: phạm vi, đối tượng, nội dung BVNTC; xác định các kênh tố cáo và BVNTC;

1.4.1 Phạm vi đối tượng bảo vệ

Hiện nay, pháp luật BVNTC một số quốc gia không bao gồm khu vực tư nhân mà chỉ tập trung với khu vực công (Canada, Nga ) trong khi một số quốc gia bảo vệ toàn diện cả khu vực công và khu vực tư như, Nhật Bản, Hàn Quốc, Nam Phi, Anh Điều 6 Đạo luật mới của Hàn Quốc về BVNTC vì lợi ích công (PPIW

Act) áp dụng cho “bất kỳ người nào” tố cáo hành vi vi phạm lợi ích công cộng

Nhiều quốc gia còn mở rộng đối tượng bảo vệ theo nguyên tắc “không có kẽ hở” gồm cả các chuyên gia tư vấn, nhà thầu, nhân viên tạm thời, nhân viên và tình nguyện viên cũ, người thất nghiệp [81,tr.9] như Đạo luật dịch vụ công cộng của Úc thực hiện chức năng bảo vệ cả nhà thầu

25

1.4.2 Các kênh tố cáo tham nhũng

Pháp luật một số quốc gia quy định về các kênh tố cáo qua đó NTC cung cấp thông tin về hành vi tham nhũng cho cơ quan, người có thẩm quyền và được bảo vệ

Có thể phân thành ba cấp độ: các kênh do tổ chức, cơ quan tự thiết lập ví dụ như đường dây nóng hoặc các cố vấn đạo đức; các kênh do cơ quan quản lý nhà nước cung cấp, ví dụ như cơ quan cảnh sát hoặc thanh tra; các kênh bên ngoài khác, như truyền thông đại chúng hoặc các tổ chức xã hội dân sự [34, tr.16]

Pháp luật của Anh quy định mô hình 3 cấp theo Đạo Luật Công khai lợi ích công (PIDA), tương ứng với mức độ bằng chứng tăng dần, mức độ bằng chứng càng cao thì NTC càng phải vượt qua phạm vi tổ chức: tiết lộ thông tin nội bộ và được bảo vệ (nghĩa là vấn đề được tiết lộ gây nghi ngờ thực sự); tiết lộ thông tin cho

cơ quan quản lý và được bảo vệ (nghĩa là có bằng chứng gây lo ngại thực sự và không phải nghi ngờ nhiều); tiết lộ thông tin rộng rãi hơn và được bảo vệ (nghĩa là

có bằng chứng gây lo ngại thực sự, không phải nghi ngờ nhiều, và có lý do tốt, thường là hợp lý, để đi xa hơn) Trái lại, Đạo luật tiết lộ thông tin của vùng lãnh thổ thủ đô Oxtraylia (1994) lại quy định rằng, phải có các kênh nội bộ nhưng NTC không có nghĩa vụ phải sử dụng kênh nội bộ trước [34]

1.4.3 Giới hạn thông tin được tố cáo

Một số quốc gia quy định những thông tin mà NTC không được tiết lộ, đặc biệt là những thông tin liên quan đến bí mật an ninh quốc gia Bộ Luật dịch vụ công của Úc yêu cầu không tiết lộ bất kỳ thông tin mật nào vì nó có thể gây hại đến hiệu quả làm việc của Chính phủ Nếu vi phạm, công chức sẽ bị bãi nhiệm và chấm dứt việc làm tại tổ chức đó [78] Trong khi Mỹ lại có quy định nếu NTC tiết lộ thông tin

mà được yêu cầu giữ bí mật thì người đó sẽ không được bảo vệ trừ khi được thực hiện với cơ quan Tổng Thanh tra hoặc Văn phòng Cố vấn đặc biệt OSC [8,tr.102]

1.4.4 Nội dung bảo vệ

Thứ nhất bảo vệ danh tính NTC tham nhũng Có hai cách cơ bản nhất là bảo

mật danh tính và thừa nhận tố cáo nặc danh

Hầu hết các luật tố cáo đều có quy định về bảo vệ danh tính NTC và chỉ tiết

26

lộ khi NTC đồng ý Tại Hàn Quốc, nếu người xử lý vụ việc tố cáo để lộ thông tin về NTC mà không được sự đồng ý của người đó thì bị kỷ luật Tiết lộ, công khai hoặc đăng tải thông tin của NTC thì có thể bị phạt tù dưới 3 năm hoặc phạt tiền dưới 10 triệu Won [20]

“Nặc danh” cần được hiểu theo nghĩa mà việc tiết lộ thông tin được thực hiện mà qua đó không một ai có thể kết nối được với người tiết lộ thông tin Ở Đức

có thiết lập đường dây nóng, mà không thể tra số điện thoại hay biết danh tính của người gọi, qua đó NTC vẫn có thể tham gia cuộc đối thoại với nhà điều tra mà vẫn giữ danh tính

Thứ hai, chống lại sự trả thù Một khi yêu cầu bảo vệ được nêu lên, cần thiết

lập các biện pháp đảm bảo an toàn mà NTC có thể dễ dàng tiếp cận để tránh bị trả thù Khoản 3 Điều 62 Luật Chống tham nhũng của Hàn Quốc (Anti-Corruption and Civil Rights Commission) cũng cung cấp BVNTC chống lại những bất lợi về tài chính hay hành chính, chẳng hạn như huỷ bỏ giấy phép, bằng cấp hay hợp đồng

Thứ ba, bảo vệ rủi ro khỏi những trách nhiệm pháp lý hình sự và dân sự khi

thực hiện tố cáo Ở nhiều quốc gia, NTC có thể được miễn trừ trách nhiệm hình sự khi tiêt lộ thông tin liên quan đến bí mật cơ quan, bí mật an ninh quốc gia hoặc tội xúc phạm danh dự, nhân phẩm hoặc có thể bị kiện trách nhiệm dân sự bồi thường thiệt hại với những tố cáo không đúng khi thực hiện tố cáo tham nhũng Đạo luật tiết lộ vì lợi ích công năm 2013 của Úc, BVNTC trong khu vực công và miễn trách nhiệm dân sự, hình sự và hành chính (bao gồm cả biện pháp kỷ luật) [84,tr.56]

1.4.5 Nghĩa vụ chứng minh hành vi trả thù

Để BVNTC, NBTC có nghĩa vụ chứng minh rằng những hành động gây tổn hại cho NTC được thực hiện là có căn cứ chứ không phải xuất phát từ nguyên nhân NTC tố cáo Như Luật Công khai lợi ích công PIDA của Anh, yêu cầu việc người

sử dụng lao động chứng minh việc thực hiện bất kỳ hành động đối với một nhân viên không được thúc đẩy bằng việc tố cáo của NTC [86, tr.10]

1.4.6 Cơ quan giám sát và thi hành bảo vệ người tố cáo tham nhũng

Một số quốc gia còn thiết lập cơ quan độc lập nhận và điều tra các khiếu nại

27

về hành động trả đũa, phân biệt đối xử hoặc kỷ luật với NTC Tại Hàn Quốc, Uỷ ban độc lập Chống tham nhũng và Nhân quyền (ACRC) được trao quyền khởi động một cuộc điều tra về trả thù NTC

1.4.7 Xét xử công bằng của Toà án

Một trong những vấn đề quan trọng nhất trong pháp luật tố cáo là đảm bảo NTC được quyền xét xử công bằng trước một hội đồng vô tư và quyền lực NTC có thể tới toà án yêu cầu xét xử khi thấy rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm Luật Công khai lợi ích công PIDA của Anh cho phép kháng cáo đến Toà án lao động (Employment Tribunal) Tại Hoa Kỳ, người lao động liên bang là NTC cũng được phép khiếu nại trước Ban bảo vệ hệ thống đạo đức và Toà phúc thẩm Mỹ [81, tr.11]

1.4.8 Khôi phục, bồi thường thiệt hại và khen thưởng

- Bồi thường và biện pháp khôi phục được áp dụng cho NTC bị tổn hại Cũng giống như BVNTC, bồi thường thường gắn với trường hợp bị trả thù Đây là sự bảo vệ xuôi chiều có tính chất đền bù những thiệt hại do bị trả thù - tức là khi mà không BVNTC Pháp luật có thể không chỉ giới hạn ở phần lương bị mất mà bồi thường cả tổn thất do chịu đựng đau khổ Theo luật của Anh, các toà án phán quyết rằng bồi thường có thể được tính cho sự đau khổ, dựa trên hệ thống được phát triển căn cứ vào sự tổn hại do sự phân biệt đối xử [81, tr.14]

- Khen thưởng cho người có hành động tố cáo tham nhũng

Đạo luật khai báo gian lận, được coi là một trong những đạo luật đầu tiên về

tố cáo trên toàn thế giới được áp dụng cho các hợp đồng giữa chính phủ Hoa Kỳ với các bên thứ ba Theo đó, NTC được hưởng từ 15 – 30% số tiền nhà nước thu hồi được trong các vụ việc mà họ cung cấp thông tin ngay từ đầu

1.4.9 Chế tài đối với hành vi trả thù người tố cáo

Một số quốc gia áp dụng biện pháp trừng phạt với những người có hành vi trả thù NTC Điều 257 của BLHS Hungary quy định người thực hiện biện pháp gây bất lợi chống lại NTC do sự thông báo mối quan tâm cộng đồng sẽ bị phạt vì cách

cư xử xấu và sẽ bị bỏ tù lên tới một năm lao động công ích, hoặc bị phạt tiền [78]

28

Đối chiếu với những kinh nghiệm quốc tế, thực tiễn BVNTC Việt Nam vẫn còn bộc lộ nhiều vấn đề bất cập: chưa có quan điểm thống nhất về tố cáo và NTC; các quy định về BVNTC còn thiếu; chưa quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan thực hiện BVNTC; các biện pháp BVNTC tham nhũng chưa được cụ thể hoá Vì vậy, để góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực tiễn BVNTC, cần cân nhắc tiếp thu các kinh nghiệm quốc tế về: phạm vi, đối tượng được bảo vệ; các kênh tố cáo tham nhũng; giới hạn thông tin được tố cáo; nội dung bảo vệ; nghĩa vụ chứng minh hành vi trả thù; cơ quan giám sát và thi hành BVNTC tham nhũng; xét

xử công bằng của toà án; khôi phục, bồi thường thiệt hại và khen thưởng; chế tài đối với hành vi trả thù NTC

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 Trong Chương 1 của Luận văn, tác giả đã tập trung nghiên cứu những vấn đề

lý luận cơ bản về BVNTC tham nhũng gồm khái niệm về tố cáo tham nhũng; khái niệm về BVNTC tham nhũng; các yếu tố ảnh hưởng tới BVNTC tham nhũng và một số kinh nghiệm quốc tế về BVNTC tham nhũng Các lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về BVNTC tham nhũng có xuất phát điểm từ các tư tưởng, triết lý về xây dựng Nhà nước pháp quyền, về quyền con người và quyền công dân Những vấn đề

lý luận cơ bản về BVNTC được làm rõ tại Chương 1 sẽ là cơ sở cho việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn BVNTC tham nhũng ở Việt Nam tại Chương 2 và đề xuất hoàn thiện cơ sở pháp lý và nâng cao hiệu quả công tác BVNTC tại Chương 3 của Luận văn

29

Chương 2 THỰC TRẠNG BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM

2.1 Thực trạng pháp luật về bảo vệ người tố cáo tham nhũng

2.1.1 Nguồn chính sách, pháp luật về bảo vệ người tố cáo tham nhũng

2.1.1.1 Các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam

Từ ngày đầu giành chính quyền, Đảng và Nhà nước Việt Nam đã dành nhiều

sự quan tâm trong công tác giải quyết tố cáo, một hình thức dân chủ trực tiếp Một

số văn kiện tiêu biểu như sau:

Nghị quyết số 14-NQ/TW ngày 15/5/1996 của Bộ Chính trị về quan điểm chỉ đạo và một số giải pháp để đấu tranh chống tham nhũng đã chỉ rõ vai trò của quần

chúng nhân dân và báo chí trong đấu tranh PCTN: “Bảo vệ, biểu dương, khen

thưởng tập thể, cá nhân có thành tích đấu tranh chống tham nhũng”

Sau 15 năm đổi mới, bên cạnh những thành tựu quan trọng, tình trạng tham nhũng và sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống cản trở việc thực hiện đường lối, chính sách của Đảng Trước tình hình đó Báo cáo Chính trị tại Đại hội

đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng đã định hướng “Những biện pháp cụ thể

bảo vệ và khen thưởng những người kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng”

Nghị quyết số 04-NQ/TW ngày 21/8/2006 của Ban Chấp hành Trung ương

khoá X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí “Bảo

vệ, biểu dương, khen thưởng tập thể, cá nhân có thành tích đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí”; “Có cơ chế bảo vệ và chính sách khen thưởng về vật chất và tinh thần cho NTC tham nhũng, lãng phí”

Chỉ thị số 50-CT/TW ngày 07/12/2015 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát hiện, xử lý vụ việc,

vụ án tham nhũng, đã đặt ra giải pháp BVNTC: “Bảo vệ, khen thưởng xứng đáng

người dũng cảm tố cáo hành vi tham nhũng; đồng thời xử lý nghiêm mọi hành vi trù dập, trả thù NTC tham nhũng hoặc lợi dụng việc tố cáo tham nhũng để gây mất đoàn kết nội bộ, vu khống, hãm hại người khác”

30

Như vậy, từ những văn kiện nêu trên, có thể thấy quan điểm nhất quán, xuyên suốt của Đảng Cộng sản Việt Nam là đề cao vai trò quan trọng của xã hội trong PCTN, khẳng định ý chí và quyết tâm chính trị trong BVNTC, phát hiện tham nhũng; tôn vinh, khen thưởng tổ chức, cá nhân có thành tích trong PCTN Tuy nhiên, đến nay, Đảng Cộng sản Việt Nam chưa có văn bản chuyên biệt nào đề cập đến cơ chế BVNTC tham nhũng Các quy định có liên quan đến vấn đề này còn chung chung, mờ nhạt và thể hiện tản mạn ở một số văn kiện khác nhau của Đảng Nội dung các quy định mới chỉ dừng lại ở mức đề cập tới quyền tố cáo, vai trò của

tố cáo tham nhũng và chủ trương khen thưởng cho NTC tham nhũng nhưng chưa có những chỉ đạo cụ thể về BPBV, hình thức khen thưởng, xử lý hành vi vi phạm

quyền tố cáo của công dân tại Điều 29: “Công dân Việt Nam Dân chủ Cộng hoà có

quyền khiếu nại tố cáo với bất cứ cơ quan nào về hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan nhà nước Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường” Tuy nhiên, quy định chỉ dừng

lại ở việc công nhận quyền tố cáo mà chưa có những quy định cụ thể về BVNTC

Hiến pháp năm 1980 lần đầu tiên NTC được Hiến pháp bảo vệ, tại Điều 73:

“Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về

những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, tổ chức, đơn vị đó Người

bị thiệt hại có quyền được bồi thường Nghiêm cấm việc trả thù NTC”

Điều 74 Hiến pháp năm 1992: “Công dân có quyền khiếu nại tố cáo với cơ

quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm sai trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại tố cáo để vụ khống, vu cáo làm hại người khác”

31

Năm 2013, tiếp tục kế thừa, phát triển nội dung của Điều 74 Hiến pháp năm

1992, khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người có quyền khiếu

nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân ” Quy định tố cáo không chỉ là quyền của

“công dân” mà là quyền con người, dành cho đối tượng là “mọi người”

Có thể thấy các bản Hiến pháp đều khẳng định trực tiếp và gián tiếp: tố cáo việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân là quyền cơ bản của công dân; nghiêm cấm việc trả thù NTC hoặc lợi dụng quyền tố cáo đề vu khống làm hại người khác và NTC được pháp luật bảo vệ, người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật

2.1.1.3 Các Công ước quốc tế

* Các Công ước về quyền con người

Tại Điều 19 Tuyên ngôn Thế giới về Quyền con người 1948 (UDHR) quy

định: “Mọi người đều có quyền tự do quan điểm và biểu đạt; quyền này bao gồm

việc bảo lưu quan điểm mà không bị can thiệp; cũng như tự do tìm kiếm, tiếp nhận

và truyền bá các ý tưởng và thông tin bằng bất kỳ phương tiện truyền thông nào và không có giới hạn về biên giới”

Điều 19 UDHR được tái khẳng định và cụ thể hoá trong Điều 19 Công ước Quốc tế về các quyền dân sự chính trị (ICCPR) 1966:

Mọi người đều có quyền giữ quan điểm của mình mà không ai bị can thiệp Mọi người có quyền tự do biểu đạt; quyền này bao gồm tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền đạt mọi thông tin, ý kiến, không phân biệt lĩnh vực, hình thức tuyên truyền bằng miệng, bằng bản viết, in, hoặc dưới hình thức nghệ thuật, thông qua bất kỳ phương tiện thông tin đại chúng nào tuỳ theo sự lựa chọn của họ

Điều 19 UDHR nhấn mạnh sự tự do về thông tin và ý tưởng của toàn thể nhân loại Nghĩa vụ tôn trọng tự do biểu đạt là nghĩa vụ bắt buộc với mọi Quốc gia thành viên [72] Tất cả mọi nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp của một nhà nước và các cơ quan công quyền đều có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ

32

của một quốc gia thành viên Công ước Nghĩa vụ đó buộc các quốc gia thành viên phải đảm bảo mọi người được bảo vệ khỏi bất kỳ hành vi nào của cá nhân hay pháp nhân thuộc cả khu vực công và khu vực tư có thể ảnh hướng xây tới việc thụ hưởng các quyền tự do biểu đạt

* Công ước của Liên hợp quốc về chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia (TOC)

Khoản 1 Điều 24 Công ước đã nhấn mạnh tới bảo vệ nhân chứng và nạn

nhân: “Mỗi Quốc gia thành viên sẽ áp dụng các biện pháp phù hợp theo khả năng

của mình để bảo vệ nhân chứng trong các vụ án hình sự một cách hiệu quả khỏi nguy cơ bị trả thù hoặc đe doạ khi họ cung cấp chứng cứ liên quan đến các hành vi phạm tội được Công ước này điều chỉnh, và nếu cần thiết, bảo vệ họ hàng hay những người thân thích của họ.”

Theo đó, khi NTC cung cấp những thông tin liên quan đến hành vi trái pháp luật, hành vi tham nhũng, họ có thể trở thành đối tượng bị trả thù hoặc bị đe doạ từ người thực hiện hành vi trái pháp luật, người thân của họ Lúc này NTC có thể trở thành nhân chứng và là đối tượng bảo vệ theo quy định tại Điều 24 Công ước

* Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC)

Điều 33 UNCAC đã quy định “Mỗi quốc gia thành viên xem xét việc quy

định các biện pháp thích hợp trong hệ thống pháp luật quốc gia để bảo vệ trước những đối xử bất công đối với bất kỳ người nào tố giác, với thiện ý và dựa trên những căn cứ hợp lý, với cơ quan có thẩm quyền về bất cứ sự thật nào có liên quan đến các tội phạm quy định theo Công ước này” Công ước đã nêu rõ điều kiện để

BVNTC đó là đơn tố cáo phải thiện chí và trên cơ sở hợp lý Việc tiết lộ thông tin phải được xử lý khách quan dù thông tin đó không chính xác, BPBV cũng phải được áp dụng miễn là hành động mang tính thiện chí Tuy không quy định các biện pháp cụ thể nhưng Điều 33 đã bao hàm cả bảo vệ thân thể, địa vị chính trị cũng như nghề nghiệp và các lợi ích hợp pháp khác của NTC

Nhìn chung, các Công ước quốc tế đã đề cập toàn diện tới BVNTC như UDHR, ICCPR, UNCAC, TOC, coi quyền tố cáo là quyền con người, là bất kỳ