Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở việt nam

Việc Nhà nước thu hồi đất chính là thu hồi quyền tài sản, và cũng là tài sản của người sử dụng đất - điều chưa được quy định trong Hiến pháp năm 1992 trở về trước, chỉ đến khi thông qua

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

TP HỒ CHÍ MINH - 2017

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêu trong luận án là trung thực Kết quả nghiên cứu nêu trong luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận án

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ NHỮNG VẤN ĐỀ NGHIÊN

CỨU CỦA LUẬN ÁN

5

1.1 Tình hình nghiên cứu và đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu 5

1.1.2 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu 15

THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

21

2.1.1 Khái niệm, vai trò của đất nông nghiệp 21

2.1.2 Đặc điểm của việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 25

2.2.1 Cơ sở xây dựng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp 39

2.2.2 Nội dung của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp 41

2.3 Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở nước ta trong giai đoạn từ

năm 1945 đến trước ngày 01/7/2004

47

2.3.2

2.4

Giai đoạn từ năm 1980 đến trước ngày 01/7/2004

Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của một số nước và những

gợi mở đối với Việt Nam

49

55

2.4.3

2.4.4

Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của Cộng hòa nhân dân Trung

Hoa

Một số gợi mở đối với Việt Nam trong quá trình xây dựng và hoàn

thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

58

59

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT

NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

61 3.1

3.1.1

3.1.2

3.1.3

3.2

Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất - Cơ sở pháp lý ban

đầu để Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Quy định về vai trò của quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất

Quy định về nguyên tắc lập, công bố quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch

sử dụng đất

Quy định về thẩm quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Quy định về nội dung; trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

Quy định về thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp

Quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

Quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Quy định về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

100

111

CHƯƠNG 4: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP

LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM

114

4.1

4.1.1

4.1.2

Quan điểm và những yêu cầu đặt ra về hoàn thiện pháp luật thu

hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam

Quan điểm hoàn thiện pháp luật thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam

Những yêu cầu đặt ra trong việc hoàn thiện pháp luật thu hồi đất nông

nghiệp ở nước ta hiện nay

114

114

116

4.2.1 Hoàn thiện quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 123 4.2.2 Hoàn thiện quy định pháp luật về nội dung; trình tự, thủ tục thu hồi

4.3 Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về

thu hồi đất nông nghiệp

150

Những công trình liên quan đến luận án đã được công bố 157

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Sau ba mươi năm tiến hành công cuộc đổi mới, để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách, pháp luật để cải thiện cuộc sống, thu hút vốn đầu tư từ các thành phần kinh tế Đất đai đã được coi là một trong những nguồn vốn quan trọng, được đưa vào tham gia vốn liên doanh với một bên là doanh nghiệp Nhà nước và bên kia là đối tác tham gia vốn lưu động, thiết bị, khoa học công nghệ, tiêu thụ sản phẩm,…

Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không có gì thay thế được, là thành phần quan trọng của môi trường sống và là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng Trong những năm qua, đất đai đã đóng góp đáng kể trong quá trình hội nhập và xây dựng phát triển kinh tế xã hội đất nước Đặc thù ở nước ta có khoảng 70% dân số sống bằng nghề nông, họ đã gắn bó đất đai với cả đời người1; do vậy việc Nhà nước tiến hành thu hồi đất nông nghiệp để sử dụng cho dù với mục đích gì, với lý do gì cũng là vấn đề dẫn đến đảo lộn sinh kế, tập quán canh tác, sinh hoạt,… của một cộng đồng dân cư không nhỏ, cần được các nhà hoạch định chính sách quan tâm, nhằm đảm bảo an sinh xã hội

Theo thống kê, trong tổng số các đơn khiếu nại, ước tính có khoảng 80% số vụ việc liên quan đến lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, trong đó có liên quan đến việc thu hồi đất2 Mặc dù ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song QSDĐ cơ bản thuộc về các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất Bên cạnh đó, QSDĐ lại có nguồn gốc hình thành

từ nhiều nguồn khác nhau; trong đó có việc Nhà nước công nhận QSDĐ Ngoài ra NSDĐ còn được giao đất có thu tiền hay không thu tiền sử dụng đất hoặc nhận chuyển QSDĐ từ phía Nhà nước, từ các chủ thể sử dụng đất khác Việc Nhà nước thu hồi đất chính là thu hồi quyền tài sản, và cũng là tài sản của người sử dụng đất - điều chưa được quy định trong Hiến pháp năm 1992 trở về trước, chỉ đến khi thông qua Hiến pháp năm 2013 mới

đề cập với nội dung: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế

- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật.”3

1 Đỗ Mai Thành (2015), Vấn đề nông nghiệp, nông dân, nông thôn Việt Nam: Lý luận và thực tiễn, truy cập tại địa

chỉ: http://dangcongsan.vn/tu-lieu-van-kien/tu-lieu-ve-dang/lich-su-dang/doc-593020159515846.html, ngày 30/01/2017

2 Thanh tra Chính phủ (2010), Báo cáo số 2280/BC-TTCP Tổng kết việc thi hành Luật khiếu nại, tố cáo (từ năm

Nhằm góp phần vào việc hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp - vấn đề tương đối bức xúc trong giai đoạn hiện nay, đáp ứng yêu cầu sử dụng đất cho các mục đích khác nhau của Nhà nước và của các thành phần kinh tế; tăng cường công tác quản lý nhà nước về đất đai; đồng thời thỏa mãn nguyện vọng, quyền và lợi ích hợp pháp của các bên: Nhà nước, nhà đầu tư, đảm bảo đời sống, sinh kế của người đang sử dụng đất nông

nghiệp bị thu hồi; tác giả chọn đề tài: “Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt

Nam” để thực hiện luận án Tiến sĩ của mình

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

bị thu hồi đất và các bên có liên quan

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện được mục đích nêu trên, luận án đặt ra những nhiệm vụ cụ thể sau đây:

- Nghiên cứu một số nội dung lý luận về thu hồi đất nông nghiệp: Luận giải để làm

rõ khái niệm, vai trò của đất nông nghiệp trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; đặc điểm, khái niệm thu hồi đất nông nghiệp; cũng như lý luận về pháp luật thu hồi đất nông nghiệp như: Cơ sở xây dựng pháp luật, nội dung pháp luật thu hồi đất nông nghiệp; nội dung pháp luật có liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp qua các giai đoạn; tìm hiểu pháp luật của một số quốc gia về thu hồi đất nông nghiệp

- Phân tích thực trạng các quy định của pháp luật Việt Nam về thu hồi đất nông nghiệp và thực tiễn trong quá trình áp dụng; những kết quả đã đạt được cũng như những bất cập trong các quy định của pháp luật nước ta liên quan đến nội dung Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

- Trên cơ sở quan điểm và những yêu cầu đặt ra về hoàn thiện pháp luật thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam, luận án đã đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm những vấn đề sau:

- Quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới; trong đó có nội dung liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp

- Một số công trình nghiên cứu khoa học về thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp

đã được công bố trong thời gian qua

- Pháp luật đất đai hiện hành và các quy định pháp luật có liên quan đến nội dung Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Luận án cũng nghiên cứu pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của một số quốc gia trên thế giới như: Cộng hòa Pháp, Úc, Trung Quốc

- Các số liệu, vụ việc áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Thu hồi đất nông nghiệp là vấn đề rất rộng Trong phạm vi của luận án, tác giả tập trung nghiên cứu những vấn đề là: Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định về nội dung, trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp; quy định về bồi thường, hỗ trợ

và khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Ngoài ra, trong phạm vi nghiên cứu của Luận án, tác giả không có điều kiện nghiên cứu việc thu hồi các loại đất trong nhóm đất nông nghiệp: đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất làm muối Bên cạnh đó, do LĐĐ năm

2013 mới có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014 nên những phân tích pháp luật thực định, cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật, tác giả có so sánh, đề cập tình huống đã xảy

ra trong thời gian áp dụng LĐĐ năm 2003, song những bất cập đó vẫn chưa được giải quyết trong LĐĐ năm 2013

4 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

Về phương diện lý luận, luận án đã góp phần làm sáng tỏ những vấn đề có liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp, pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp bao gồm: cơ sở xây dựng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp, nội dung của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

Về phương diện thực tiễn, nội dung kiến nghị của luận án sẽ góp phần nâng cao việc bảo đảm thực hiện pháp luật đối với cả cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người được nhà nước trao quyền và người bị thu hồi đất nông nghiệp Kết quả nghiên cứu mà luận án đưa

ra có thể được sử dụng làm tài liệu nghiên cứu, giảng dạy chuyên ngành luật đất đai trong các trường đào tạo về luật, quản lý đất đai hoặc có thể sử dụng trong việc xem xét, áp dụng pháp luật của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền liên quan đến công tác thu hồi đất nông nghiệp

5 Những điểm mới của luận án

Luận án là công trình khoa học nghiên cứu tương đối toàn diện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam hiện nay Luận án có những điểm mới sau đây:

Thứ nhất, luận án là công trình nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý

luận về thu hồi đất nông nghiệp; trong đó đã luận giải, làm rõ bản chất của việc thu hồi đất nông nghiệp là thu tài sản của NSDĐ

Thứ hai, luận án phân tích một cách cụ thể về pháp luật thu hồi đất nông nghiệp ở

Việt Nam theo các nội dung là: Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy

định về nội dung, trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp; quy định về bồi thường, hỗ trợ

và khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Qua đó tìm ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý, xác định tính khả thi của các quy phạm pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp hiện hành nhằm đảm bảo quyền và lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi Đồng thời cần tăng cường việc giám sát của cơ quan quyền lực nhằm phát huy hiệu quả của thiết chế dân chủ đại diện

Thứ ba, cần thiết phải đặt việc xây dựng các quy định về bồi thường cây trồng, đất

đai trong mối quan hệ với các quy luật sinh học, nhằm đảm bảo quyền lợi của NSDĐ Bên cạnh đó cần quan tâm tới sự biến đổi môi trường, gìn giữ giá trị văn hóa của cả cộng đồng dân cư do tác động của việc thu hồi đất nông nghiệp với diện tích lớn gây ra

Thứ tư, trên cơ sở phân tích các quy định pháp luật về hỗ trợ được áp dụng tại các

địa phương trong phạm vi cả nước cho thấy bản chất của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp không những phải đảm bảo nguyên tắc ngang giá mà còn là việc hướng đến sự cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và người có đất nông nghiệp bị thu hồi, thể hiện ở kinh phí hỗ trợ đôi khi gấp nhiều lần giá trị tài sản bị thiệt hại

Thứ năm, qua phân tích, tham khảo nội dung có liên quan trong pháp luật của một

số nước, kết hợp với việc đánh giá thực trạng pháp luật nêu trên, luận án đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam về thu hồi đất nông nghiệp

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ NHỮNG VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

1.1 Tình hình nghiên cứu và đánh giá tỏng quan tình hình nghiên cứu

1.1.1 Tình hình nghiên cứu

Theo tổng hợp của nghiên cứu sinh, đã có nhiều công trình nghiên cứu ở cấp độ Tiến sĩ, các công trình khoa học thuộc nhiều cấp khác nhau đã được in thành sách, cũng như các bài viết khoa học được đăng trên các tạp chí chuyên ngành đề cập nội dung có liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp với các nội dung sau:

Thứ nhất, về mặt lý luận có liên quan đến chế độ sở hữu đất đai, về quyền sử dụng

đất, các khái niệm pháp lý, quyền được tiếp cận thông tin đã được một số tác giả đề cập đến trong các công trình nghiên cứu sau:

- Bài viết: “Quyền sử dụng đất - một khái niệm pháp lý, một khái niệm kinh tế” của

tác giả Lê Văn Tứ, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu kinh tế số 232, tháng 9/1997 Trên cơ

sở nghiên cứu các quy định của Luật Đất đai 1993 và các văn bản có liên quan, tác giả đã nhận xét nội dung QSDĐ với tư cách là một khái niệm pháp lý rộng hơn nghĩa của từ QSDĐ rất nhiều, còn với tư cách là một khái niệm kinh tế, QSDĐ là một tài sản của NSDĐ hợp pháp Đây là khái niệm rất quan trọng, tạo cơ sở để nhận thức và giải quyết nhiều vấn đề thực tế có liên quan đến QSDĐ như chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê, thừa kế,…

- Cuốn sách: “Chuyên khảo Luật Kinh tế”của tác giả Phạm Duy Nghĩa, Nxb Đại

học Quốc gia Hà Nội năm 2004, trong phần “Pháp luật tài sản” đã nêu, QSDĐ của tổ chức, cá nhân là quyền tài sản tư cần được nhà nước tôn trọng và bảo hộ QSDĐ là một khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song

QSDĐ lại thuộc về cá nhân hoặc tổ chức Trong giáo trình “Luật Kinh tế”, Nxb Công an

nhân dân năm 2011 của cùng tác giả, đã khẳng định, QSDĐ tuy chưa đạt tới quyền sở hữu tư, song đã trở thành một quyền tài sản quan trọng

- Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Xã hội học: “Xung đột xã hội về đất đai ở nông

thôn thời kỳ đổi mới (Nghiên cứu trường hợp tỉnh Hà Tây)” (năm 2008) của Phan Văn

Tân, Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh Trong Luận án, tác giả đã đề

cập đến tình trạng xung đột đòi công bằng trong đền bù, đòi hỗ trợ kinh tế khi Nhà nước

tổ chức thu hồi đất, phân tích và đề xuất: (i) Công tác quy hoạch các khu công nghiệp

phải gắn liền với an ninh lương thực; (ii) Công tác đền bù phải đảm bảo tính công bằng, công khai, minh bạch; (iii) Cần gắn quy hoạch khu công nghiệp với việc tạo việc làm cho nông dân; (iv) Tạo dựng mối quan hệ tự nguyện giữa người dân với doanh nghiệp; (v) Xung đột về đất đai chủ yếu liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp để xây dựng cơ sở hạ tầng, khu công nghiệp, khu đô thị Tác giả đưa ra dự báo, sẽ xuất hiện loại hình xung đột

mới là xung đột giữa cơ quan quản lý nhà nước với các doanh nghiệp tư nhân thuê đất tại địa phương về “quyền sở hữu” và “sử dụng” đất đai

- Bài viết: “Vấn đề lí luận xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi

đất” được đăng trên Tạp chí Luật học, số tháng 1/2009 của tác giả Nguyễn Quang Tuyến

Trên cơ sở phân tích khái niệm bồi thường theo Luật Đất đai năm 2003, tác giả đã phân biệt giữa “bồi thường” với “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất; phân biệt “bồi thường thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất với “bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng” trong pháp luật dân sự; phân biệt giữa “bồi thường thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất với khái niệm “bồi thường nhà nước” trong Dự thảo Luật bồi thường nhà nước Quan điểm của tác giả, sử dụng thuật ngữ “bồi thường” là phù hợp

- Công trình nghiên cứu “Báo cáo khảo sát tình hình công khai thông tin trong quản

lý đất đai” của nhóm nghiên cứu thuộc Trung tâm Nghiên cứu Chính sách và Phát triển

(DEPOCEN) theo yêu cầu của World Bank (Ngân hàng Thế giới) và Bộ Phát triển Quốc

tế Vương quốc Anh (DFID), Hà Nội, 2011 Trên cơ sở thu thập dữ liệu về thông tin liên quan đến đất đai cần công bố trên trang web, đối chiếu với số liệu khi đi kiểm tra thực tế; tác giả đã phát hiện những vướng mắc trong việc công khai, tạo điều kiện cho người dân tiếp cận thông tin và đưa ra các khuyến nghị: (i) Cần phổ biến cho người dân biết các quyền của mình về tiếp cận thông tin trong lĩnh vực đất đai; (ii) Thực hiện việc công bố thông tin một cách toàn diện cả cấp huyện và cấp xã; (iii) Tăng cường đầu tư nguồn lực vật chất và con người cho chính quyền địa phương để hỗ trợ cho việc công khai thông tin Kết quả nghiên cứu với việc triển khai điều tra và tổng hợp số liệu thứ cấp là tài liệu quan trọng cho nghiên cứu sinh trong việc kế thừa, đề nghị hoàn thiện quy định pháp luật

có liên quan

- Bài viết: “Vấn đề đất đai trong quá trình thực hiện Hiến pháp năm 1992” được

đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 105, tháng 2/2012 của Vũ Tiến Anh Tác giả đã

đề nghị: (i) Việc đổi mới chính sách phát triển kinh tế xã hội hiện nay trước hết phải bao hàm đổi mới quan điểm về chế độ sở hữu đối với đất đai, chuyển từ quan điểm và hệ thống quản lý dựa trên hình thức sở hữu duy nhất và một tầng sang hệ thống sở hữu nhiều hình thức, nhiều tầng; (ii) Để điều tiết việc sử dụng đất, Nhà nước không cần phải nắm quyền sở hữu, mà sử dụng công cụ quy hoạch, kế hoạch và các công cụ quản lý hành chính, pháp lý và kinh tế khác; (iii) Tiến trình chuyển mục đích sử dụng đất, “hàng hóa hóa” và “vốn hóa” đất đai trong kinh tế thị trường và công nghiệp hóa đất nước phải luôn

đi liền với việc đảm bảo lợi ích hợp pháp của nông dân Do vậy, lối suy nghĩ “thu hồi” và

“cưỡng chế’ phải được thay thế bằng tư duy “trao đổi bình đẳng” và “đồng thuận”, nhằm đảm bảo cho tiến trình phát triển bền vững cả về kinh tế và xã hội ở mỗi địa phương và trên phạm vi cả nước

- Bài viết: “Quyền sử dụng đất - Một số quan điểm tiếp cận và đề xuất hướng giải

quyết trong khoa học pháp lý của Việt Nam” được đăng trên Tạp chí Khoa học Pháp lý,

số 04/98 năm 2016 của Nguyễn Thùy Trang Tác giả đã phân tích ba cách tiếp cận quyền

sử dụng đất trong khoa học pháp lý Việt Nam: là một quyền năng trong quyền sở hữu, là vật quyền, là tài sản hoặc được nhận định tùy thuộc vào từng điều kiện hoàn cảnh cụ thể

Từ đó tác giả đề xuất: (i) Quy định về “quyền sở hữu đối với quyền sử dụng đất”; (ii) Sửa đổi đăng ký đất đai thành đăng ký quyền sử dụng đất; (iii) Xây dựng cơ chế quản lý quyền sử dụng đất trên cơ sở tách biệt quản lý hoạt động sử dụng đất và quản lý quyền sử dụng đất với tư cách là tài sản

Thứ hai, về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơ sở pháp lý ban đầu để Nhà nước

tiến hành thu hồi đất đã được một số tác giả đề cập đến trong các công trình nghiên cứu sau:

- Bài viết: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai Việt Nam: Thực

trạng và kiến nghị” được đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10/2008 của tác giả

Phạm Hữu Nghị - Viện Nhà nước Pháp luật Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá những bất cập của các quy định hiện hành về QH, KHSDĐ như: Tính tương thích, gắn kết giữa các loại QH, chưa tập trung giải quyết những vấn đề có ý nghĩa chiến lược đối với phát triển kinh tế - xã hội của mỗi cấp, chưa đảm bảo tính bền vững, minh bạch, tính dự báo chưa cao; quản lý quy hoạch kém, còn có tình trạng lợi ích cục bộ;…; tác giả đã đề xuất phương hướng hoàn thiện Kết quả nghiên cứu trên có ý nghĩa trong việc xem xét, sửa đổi luật đất đai, bởi lẽ, quy hoạch sử dụng đất là nền tảng cơ bản trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai của cơ quan Nhà nước các cấp, trong đó có nội dung quản lý Nhà nước về công tác thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nông nghiệp nói riêng

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và đề

xuất việc sửa đổi, bổ sung hoàn thiện luật đất đai” (năm 2011) của Viện Chiến lược

Chính sách Tài nguyên và Môi trường (thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường) Các tác giả

đã đề nghị sửa đổi, bổ sung các nội dung có liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng như sau: (i) LĐĐ cần quy định rõ mục đích, vai trò và vị trí của QH, KHSDĐ trong tổng thể quy hoạch, kế hoạch phát triển của cả nước, ngành, vùng và cấp địa phương, có thời hạn đủ dài (25 - 50 năm), có tính đến các kịch bản biến đổi khí hậu

và các dự báo khác; (ii) Ban hành Luật Quy hoạch để điều chỉnh mối quan hệ giữa quy hoạch phát triển kinh tế xã hội - QHSDĐ - quy hoạch các ngành; (iii) Đề nghị bỏ QH, KHSDĐ cấp huyện

- Bài viết: “Đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong công tác quy hoạch sử

dụng đất” được đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 4/2012 của tác giả Đặng Anh

Quân Từ cách tiếp cận, mục đích của QH SDĐ không chỉ nhằm định hướng cho việc sử dụng đất được hiệu quả, bền vững, mà hơn hết là vì lợi ích của người dân - chủ sở hữu

đất đai, tác giả đã đề xuất: (i) Đảm bảo quyền được thông tin đóng góp ý kiến đối với QH SDĐ của người dân bằng cách quy định về quy trình lấy ý kiến, cũng như cơ chế tiếp thu, xem xét, phản hồi; (ii) Đảm bảo cuộc sống của người dân khi quy hoạch bằng cách Nhà nước không giới hạn quyền lợi của người có đất thuộc khu QH trong việc khai thác, sử dụng bất động sản trên đất; (iii) Cho phép và đảm bảo NSDĐ có quyền khiếu nại đối với công tác QH, KHSDĐ khi quyền lợi của họ bị xâm hại

- Bài viết: “Triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 với vấn đề hoàn thiện pháp

luật đất đai”, được đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 1/2015 của tác giả Lưu

Quốc Thái Trên cơ sở đánh giá những nội dung mới của pháp luật đất đai thể hiện tinh thần Hiến pháp năm 2013, tác giả đã nêu một số vấn đề đặt ra cho pháp luật đất đai hiện nay; trong đó có nội dung: Pháp luật chưa quy định về việc sử dụng ý kiến đóng góp của nhân dân về QH, KHSDĐ trong trường hợp đa số người dân trong khu vực lấy ý kiến không đồng tình với QH, KHSDĐ dự kiến của Nhà nước4

Thứ ba, về nội dung, trình tự thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp đã được một

số tác giả đề cập đến trong các công trình nghiên cứu sau:

- Bài viết: “Cơ sở hiến định về thu hồi đất vì mục đích công cộng ở Việt Nam” được đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12(128), tháng 8/2008 và “Pháp luật về thu

hồi đất khi thực hiện quy hoạch và chế định trưng dụng đất trong pháp luật Việt Nam”

đăng trên Tạp chí Luật học số 3/2011 của cùng tác giả Phan Trung Hiền đã đề nghị quy định việc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia trong Hiến pháp; đồng thời cần thiết phải xây dựng một đạo luật về thể thức thu hồi vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

- Cuốn sách “Land in transition: Reform and Poverty in Rural Vietnam” (Đất đai

trong thời kỳ chuyển đổi: Cải cách và Nghèo đói ở Nông thôn Việt Nam) của World Bank (Ngân hàng Thế giới), Nxb Văn hóa Thông tin năm 2008 đã chỉ ra rằng, đối với người nghèo ở các nước đang phát triển, đất đai là một phương tiện quan trọng nhất để tạo ra sinh kế, và là phương tiện chính cho đầu tư, tích lũy của cải và chuyển giao giữa các thế hệ Đất đai cũng là một yếu tố chính trong tài sản của hộ gia đình Do vậy, thu hồi đất nông nghiệp liên quan trực tiếp đến sinh kế của người dân

- Luận án Tiến sĩ Luật học: “Pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất - Thực

trạng và hướng hoàn thiện” của nghiên cứu sinh Lưu Quốc Thái (năm 2009), Trường Đại

học Luật thành phố Hồ Chí Minh đã đề cập đến quan hệ thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; trong đó có nội dung: (i) Thu hồi đất về cơ bản là việc Nhà nước

“tước quyền sử dụng đất” của người đang sử dụng đất bằng một QĐHC; (ii) QSDĐ là

4 Lưu Quốc Thái (2015), Triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 với vấn đề hoàn thiện pháp luật đất đai, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1(321)/2015, tr 27-34

quyền tài sản; do vậy trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất, để đảm bảo thị trường của quan hệ đất đai, quyền và lợi ích của hai bên: Nhà nước và NSDĐ cần phải được đảm bảo Ngoài ra tác giả còn đề cập về giá đất bồi thường phải được hình thành trên cơ sở thương lượng giữa hai bên, có sự tham khảo thực tế và giá đất đưa ra của các tổ chức dịch

vụ về tư vấn giá đất Đây là những cơ sở lý luận nhằm xây dựng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của NSDĐ

- Bài viết: “Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt

bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng” được đăng trên Tạp chí

Luật học số 11/2010 của tác giả Nguyễn Thị Nga Sau khi nghiên cứu quy định pháp luật trong lĩnh vực nói trên, tác giả đề nghị: (i) Quy định quyền khiếu nại, tố cáo của người dân được thực hiện ở tất cả các công đoạn của quá trình thu hồi đất; (ii) Cần quy định việc giải quyết khiếu nại ở quy trình, công đoạn nào thì phải được giải quyết dứt điểm ngay trong thời hạn luật định ở quy trình công đoạn đó, sau đó mới thực hiện các trình tự, thủ tục tiếp theo của việc thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng

- Công trình nghiên cứu: “Báo cáo rà soát Luật Đất đai” của tác giả Trần Quang Huy và Công ty Luật LEADCO được công bố trên website http://www.vibonline.com.vn năm 2011 Trên cơ sở rà soát các quy định pháp luật có liên quan dựa trên các tiêu chí: tính minh bạch, tính thống nhất, tính hợp lý và tính khả thi, các tác giả đã khuyến nghị các vấn đề liên quan đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như sau: (i) UBND cấp tỉnh ban hành QĐ thu hồi đất đối với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư sau khi QH, KHSDĐ đã được cấp có thẩm quyền xét duyệt và giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất quản lý, kêu gọi đầu tư để thực hiện quy hoạch Trên cơ sở đó, UBND cấp huyện QĐ thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân; (ii) Cần quy định sự tham gia bắt buộc của Nhà nước vào việc thu hồi đất trong trường hợp doanh nghiệp đã thỏa thuận bồi thường từ 70% - 80% các hộ dân trong khu đất quy hoạch và gặp khó khăn trong các hộ dân còn lại; (iii) Cần có hướng dẫn để UBND cấp tỉnh xác định và công khai giá đất cho từng giai đoạn thu hồi đất, bao gồm giá đất theo mục đích ban đầu, giá đất sau khi QH, giá đất sau khi QH vào mục đích khác và giá đất sau khi đầu tư cơ sở hạ tầng

- Cuốn sách “Compulsory land acquisition and voluntary land conversion in

Vietnam: The conceptual approach, land valuation and grience redress mechanisms”

(Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương pháp tiếp cận, Định giá đất và Giải quyết khiếu nại của dân) do The World Bank (Ngân hàng Thế giới) xuất bản năm 2011, trong đó có đề cập đến nội dung chuyển dịch đất đai bắt buộc (Nhà nước thu hồi đất và giao đất), chuyển dịch đất đai tự nguyện (các nhà đầu

tư trực tiếp nhận chuyển nhượng QSDĐ của người đang sử dụng đất) ở Việt Nam Cuốn sách đã có khuyến nghị về hoàn thiện chính sách Nhà nước thu hồi đất và cơ chế chuyển

dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam với các nội dung: Đề xuất đổi mới, điều chỉnh cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, bắt buộc; Xác định giới hạn cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc và chuyển dịch đất đai tự nguyện; Các biện pháp tăng hiệu quả của triển khai thực tế

- Cuốn sách: “Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai” của tác giả

Phạm Văn Võ, Nxb Lao động năm 2012 đã đề cập việc thực hiện chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, thu hồi đất và những vấn đề đặt ra; trong đó nội dung: (i) Các trường hợp thu hồi đất như quy định từ Khoản 2 đến Khoản 12 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003 là hợp lý, phù hợp với quản lý và sử dụng đất đai hiện nay; (ii) Khó có thể chấp nhận đối với trường hợp thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế để giao QSDĐ cho các doanh nghiệp thực hiện các dự án đầu tư kinh doanh Ngoài ra, tác giả còn đề cập đến một số vấn đề bất cập trong việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất như: đối tượng được bồi thường thiệt hại; đơn giá để tính thiệt hại về đất, tài sản có trên đất và chính sách hỗ trợ, tái định cư Những nội dung có liên quan đến công tác thu hồi đất được tác giả đưa ra là cơ sở của việc tiếp tục nghiên cứu, nhằm góp phần vào việc hoàn thiện pháp luật đất đai

- Giáo trình: “Luật Đất đai” của Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb Tư pháp năm

2013 Trong nội dung “Các quy định về thu hồi đất”; tác giả đã lần lượt trình bày các vấn đề: (i) Đưa ra định nghĩa về thu hồi đất; (ii) Trên cơ sở Điều 38, Điều 40 LĐĐ năm 2003, dưới giác độ khoa học, tác giả đã phân chia thành 4 loại: Thu hồi đất do nhu cầu Nhà nước; Nhà nước thu hồi vì lý do đương nhiên; Thu hồi do vi phạm pháp luật đất đai và thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế; (iii) Các quy định về bồi thường, tái định cư cho người bị thu hồi đất; quy định về thẩm quyền thu hồi đất Đây là tài liệu cần thiết cho nghiên cứu sinh trong quá trình nghiên cứu thực hiện Luận án

- Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Quản lý đất đai: “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất

đổi mới pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư” (năm 2014) của

nghiên cứu sinh Đào Trung Chính, Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội Theo tác giả, quy định của LĐĐ năm 2003 về thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích: “mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”, “mục đích phát triển kinh tế” chưa được rõ ràng trong các trường hợp vì mục đích phát triển kinh tế dẫn tới sự không đồng thuận của người dân vì họ cho rằng đã không được quan tâm đến quyền lợi chính đáng, Nhà nước đang đứng về phía doanh nghiệp Do vậy cần đảm bảo công bằng cho NSDĐ

- Bài viết: “Bản chất, vai trò của hoạt động thu hồi đất trong điều kiện kinh tế thị

trường”, được đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 15/2015 của Lưu Quốc Thái;

trong đó tác giả khẳng định, thu hồi đất là một quan hệ của thị trường bất động sản, tuy nhiên nội dung này chưa được pháp luật đất đai giải quyết thỏa đáng bởi các lý do: (i) Cơ

chế xác định giá đất tính tiền bồi thường chưa phù hợp; (ii) Trách nhiệm bồi thường chưa được quy định hợp lý; (iii) Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội chưa có cơ chế bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư5

- Bài viết: “Trình tự, thủ tục thu hồi đất và giải phóng mặt bằng theo Luật Đất đai

năm 2013” được đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2(322)/2015 của tác giả

Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Vĩnh Diện Sau khi đánh giá những thành công các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất và giải phóng mặt bằng, các tác giả đã đưa ra những hạn chế như: (i) Việc thông báo thu hồi đất; (ii) Việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư của một số địa phương dựa vào thông báo, công văn của UBND cấp tỉnh, cấp huyện; (iii) Việc tham vấn, đối thoại khi xây dựng và thực hiện kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm chỉ tiến hành qua quýt, chiếu lệ; (iv) Không ban hành QĐ thu hồi đất đến từng người sử dụng đất; (v) Việc lấy ý kiến của người bị thu hồi đất Trên cơ sở

đó, các tác giả có kiến nghị với từng lĩnh vực như đã nêu trên

Thứ tư, về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp đã

được một số tác giả đề cập đến trong các công trình nghiên cứu sau:

- Cuốn sách: “Thu nhập, đời sống, việc làm của người có đất bị thu hồi để xây dựng

các khu công nghiệp, các khu đô thị, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, các công trình phúc lợi công cộng phục vụ lợi ích quốc gia” do tác giả Lê Du Phong (Chủ biên), Nxb Chính

trị Quốc gia xuất bản năm 2007 Các tác giả đã kiến nghị: (i) Chính phủ nên chuyển một

bộ phận đáng kể đất đai, trong đó có đất nông nghiệp sang làm công nghiệp, phát triển đô thị và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội Bên cạnh đó cần nghiên cứu nâng cao năng suất sản xuất của đất nông nghiệp; (ii) Kiên quyết chuyển một bộ phận lao động gắn với đất đai này sang làm công nghiệp và dịch vụ ở các thành phố và khu công nghiệp, không để

họ quay trở về với con đường làm nông nghiệp; (iii) Kết quả điều tra cho thấy, có tới trên 73% những người lao động có đất bị thu hồi chưa được đào tạo dưới bất kỳ một hình thức nào; do vậy các tác giả đã kiến nghị: một số giải pháp thu hồi đất phải để chính quyền các cấp làm, kiên quyết không giao cho các chủ dự án; thành lập Quỹ hỗ trợ đào tạo nghề cho dân có đất bị thu hồi

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Vấn đề bồi thường trong thu hồi đất nông

nghiệp ở Việt Nam: Thực trạng chính sách và giải pháp hoàn thiện” (năm 2009) của

Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (thuộc Bộ Kế hoạch đầu tư) do tác giả Nguyễn Mạnh Hải - Chủ nhiệm đề tài Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá những bất cập trong công tác thu hồi, bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp; các tác giả đã đề xuất một

5 Lưu Quốc Thái (2015), Bản chất, vai trò của hoạt động thu hồi đất trong điều kiện kinh tế thị trường, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 15/2015, tr 19 - 24

số nội dung chính sau: (i) Thành lập Tòa án riêng để giải quyết các tranh chấp phát sinh trong lĩnh vực thu hồi đất; (ii) Xác định rõ tiêu chí “giá chuyển nhượng trên thị trường trong điều kiện bình thường” đối với đất nông nghiệp; (iii) Xây dựng phương án chi tiết

về đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp đối với từng đối tượng; thời gian hỗ trợ phải bằng 2 -

3 chu kỳ sản xuất nông nghiệp để người dân có thời gian điều chỉnh cho việc tìm sinh kế mới

- Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Kinh tế chính trị: “Quan hệ tổ chức - Quản lý đất

đai trong nông nghiệp và phát triển nông thôn thời kỳ chuyển đổi kinh tế ở Việt Nam”

(năm 2010) của nghiên cứu sinh Nguyễn Tấn Phát, Trường Đại học Kinh tế - Luật Trong Luận án, tác giả đã kiến nghị: (i) Nâng cao hiệu quả về công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với nông dân có đất bị thu hồi để thực hiện dự án; (ii) Hạn chế sự tác động của việc phát triển các khu chế xuất, khu công nghiệp, khu dân cư dẫn đến việc thu hẹp đất nông nghiệp; các địa phương nên chủ động quy hoạch các khu chế xuất, khu công nghiệp ở những vùng đất hoang hóa, đồi núi và lộ trình xây dựng để nhận được sự hỗ trợ của Nhà nước và cam kết hỗ trợ các doanh nghiệp; (iii) Bỏ quy định về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp của nông dân; đồng thời xem xét bỏ hoặc mở rộng hạn điền để nông dân

có thể tích tụ và tập trung ruộng đất phát triển sản xuất hàng hóa; (iv) Xem xét ban hành Luật chống đầu cơ đất nông nghiệp và chống lãng phí đất nông nghiệp; (v) Kỳ QHSDĐ

là 50 năm, nhằm hạn chế các địa phương tùy tiện trong việc điều chỉnh QH, dẫn đến thu hồi đất tràn lan; (vi) Xem xét lại thẩm quyền thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và đề

xuất việc sửa đổi, bổ sung hoàn thiện luật đất đai” (năm 2011) của Viện Chiến lược

Chính sách Tài nguyên và Môi trường (thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường) Các tác giả

đã đề nghị nội dung có liên quan đến công tác bồi thường là: (i) Định hướng tổ chức phát triển quỹ đất là loại hình doanh nghiệp nhà nước; (ii) Cho phép các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế được tham gia dịch vụ thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư trên cơ sở ký hợp đồng với Tổ chức phát triển quỹ đất, với nhà đầu tư; (iii) Nhà nước thành lập quỹ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư từ ngân sách nhà nước, từ quyên góp xã hội để thực hiện tốt hơn trong việc hỗ trợ dài hạn cho các cộng đồng, người dân bị thiệt hại trong quá trình chuyển đổi đất đai; (iv) Thực hiện chặt chẽ quy trình định giá đất theo giá thị trường do các tổ chức định giá cung cấp dịch vụ để làm căn cứ cho cơ quan nhà nước QĐ giá trị bồi thường, hỗ trợ và tái định cư;…

- Cũng trong cuốn sách “Compulsory land acquisition and voluntary land

conversion in Vietnam: The conceptual approach, land valuation and grience redress mechanisms” đã đề xuất về hoàn chỉnh quy định của pháp luật định giá đất áp dụng cho

bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, bao gồm: (i) Quy định về phương pháp định giá đất phù

hợp với thị trường; (ii) Hoàn chỉnh hệ thống khung pháp luật cho hoạt động cung cấp dịch vụ định giá đất; (iii) Bổ sung quy định về trình tự, thủ tục thực hiện định giá đất, QĐ

về giá đất phục vụ tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

- Luận án Tiến sĩ Kinh tế chính trị: “Tác động của đô thị hóa đối với lao động, việc

làm ở nông thôn ngoại thành Hà Nội” (năm 2012) của nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hải

Vân, Học viện Khoa học Xã hội Trong luận án, tác giả đã phân tích thực trạng của đô thị hóa tới lao động, việc làm ở nông thôn ngoại thành Hà Nội; từ đó, tác giả đã đề ra các giải pháp cơ bản điều tiết tác động của đô thị hóa tới việc làm ở nông thôn ngoại thành

Hà Nội; trong đó có nội dung hoàn thiện các chính sách về đất đai, đền bù thu hồi đất nông nghiệp trong quá trình đô thị hóa

- Văn bản số: 193/BC-TNMT ngày 06/9/2012 của Bộ Tài nguyên và Môi trường

“Tổng kết tình hình thi hành LĐĐ 2003 và định hướng sửa đổi luật đất đai” đã đề cập

đến những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân trong việc thu hồi đất; trong đó có nội dung: (i) Thẩm quyền thu hồi đất đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện, trong đó

có dự án thu hồi diện tích lớn, thu hồi đất trồng lúa, đất rừng để chuyển sang đất phi nông nghiệp ảnh hưởng đến đời sống và việc làm của nhiều hộ dân, nhưng thực hiện còn thiếu cân nhắc, tính toán, trong khi việc kiểm tra, giám sát của cơ quan cấp trên còn thiếu chặt chẽ; (ii) Trong trường hợp nhà đầu tư thực hiện cơ chế tự thỏa thuận đã tạo ra sự chênh lệch lớn về giá đất so với dự án do Nhà nước thu hồi trong cùng khu vực, việc giải phóng mặt bằng chậm do người có đất trong khu vực không hợp tác với nhà đầu tư; (iii) Các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên thay đổi, dẫn tới tình trạng so

bì, khiếu nại của người có đất bị thu hồi qua các dự án hoặc trong một dự án nhưng việc thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm; (iv) Việc chuẩn bị phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chưa được các cấp chính quyền quan tâm đúng mức, nhất là phương án giải quyết việc làm cho người bị thu hồi đất; một số nơi chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu hồi; (v) Giá đất bồi thường chủ yếu thực hiện theo bảng giá nên còn thấp so với giá đất thị trường, có tình trạng chưa có sự thống nhất về cơ chế bồi thường giữa các dự án đầu tư có nguồn vốn trong nước và dự án từ vốn vay của các ngân hàng nước ngoài; (vi) Nhà nước chưa thu được đầy đủ phần giá trị tăng thêm từ đất

do chuyển mục đích sử dụng đất mà không do nhà đầu tư mang lại để điều tiết chung; (vii) Bất cập trong việc giải quyết khiếu kiện về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, trong đó có vướng mắc trong thực hiện cưỡng chế thu hồi đất

- Bài viết: “Hoàn thiện các quy định của Luật Đất đai về Nhà nước điều tiết phần

giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại” được đăng

trên Tạp chí Luật học, số 7(146)/2012 của các tác giả: Nguyễn Quang Tuyến và Đỗ Xuân Trọng Tác giả đã kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do người sử dụng đất tạo ra như sau: (i) Sửa đổi, bổ sung quy định

về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; trong đó chú trọng đến quy định điều tiết phần chênh lệch về địa tô do việc chuyển mục đích sử dụng đất tạo ra; (ii) Người dân, tổ chức được hưởng lợi từ địa tô chênh lệch phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước ngay sau khi địa tô chênh lệch xuất hiện để điều tiết cho người có đất

bị thu hồi; (iii) Bổ sung cơ chế, chính sách khuyến khích, tạo điều kiện cho người sử dụng đất góp đất cùng Nhà nước đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và được hưởng lợi theo

tỷ lệ vốn góp từ việc tăng giá trị của đất đai mang lại; (iv) Giao nhiệm vụ xác định giá đất

do các tổ chức tư vấn về giá đất chuyên nghiệp thực hiện, UBND cấp tỉnh lựa chọn, QĐ bảng giá đất phù hợp làm cơ sở để điều tiết phần giá trị địa tô chênh lệch trong bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất hoặc trong việc xây dựng chính sách tài chính về đất đai;

- Luận án Tiến sĩ Luật học: “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp ở Việt Nam” (năm 2014) của nghiên cứu sinh Phạm Thu Thủy, Trường Đại học

Luật Hà Nội Trên cơ sở đưa ra cơ sở lý luận có liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và các quy định pháp luật của LĐĐ năm 2003, tác giả đã đưa ra một số giải pháp hoàn thiện cơ bản như sau: (i) Bổ sung quy định về cơ chế tham vấn cộng đồng ngay từ lúc lập phương án bồi thường; (ii) Giá bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là giá đất xác định tại thời điểm người bị thu hồi đất được nhận tiền bồi thường; (iii) Hoàn thiện quy định pháp luật về cơ chế xác định giá đất bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp; (iv) Hoàn thiện quy định pháp luật về cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc và tự nguyện; (v) Bổ sung quy định xác định cụ thể và đồng bộ cơ chế đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp bị thu hồi đất nông nghiệp

- Cuốn sách: “Pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam”do tác giả Phan

Trung Hiền chủ biên, Nxb Đại học Cần Thơ, năm 2016 Trong nội dung liên quan đến xác định thiệt hại, bồi thường thiệt hại, giá đất, điều tiết lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất, tác giả đã nêu: (i) Thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất là những thiệt hại mà người dân phải gánh chịu có nguồn gốc trực tiếp hoặc gián tiếp từ hoạt động thu hồi đất; (ii) Thu hồi đất nông nghiệp không chỉ đơn thuần là gây thiệt hại đối với diện tích của một nông hộ nào đấy, mà quan trọng hơn là tác động trực tiếp đến tư liệu sản xuất của người nông dân; (iii) Thiệt hại đối với cây trồng không chỉ là giá trị vườn cây tại thời điểm phải bàn giao đất, mà trong một số trường hợp nhất định chính là thiệt hại đối với hoạt động sản xuất nông nghiệp của người nông dân; (iv) Xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất mang nhiều mục đích và ý nghĩa sau: Bảo đảm tính công bằng; xác định đúng, đủ các thiệt hại; có phương cách bồi thường thiệt hại có hiệu quả, có tính khả thi; tạo tiền đề cho các dự án thu hồi đất sau này được tiến hành thuận lợi hơn; (v) Việc xác định giá đất tính bồi thường phải có sự tham gia của người dân cùng với sự kiểm tra,

giám sát của bên thứ ba độc lập về định giá đất,…; (vi) Xây dựng một đạo luật riêng về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nhằm điều tiết lợi ích, đảm bảo công bằng xã hội và đánh giá hiệu quả của từng dự án thu hồi đất.

Thứ năm, về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đã được một số tác giả đề

cập đến trong các công trình nghiên cứu sau:

- Bài viết: “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” được đăng trên Tạp chí

Luật học số 10/2010 của tác giả Trần Quang Huy Sau khi trình bày sự cần thiết xây dựng chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp; đồng thời đánh giá các quy định cụ thể về hỗ trợ NSDĐ khi bị thu hồi đất; tác giả đã kiến nghị: (i) Đối với hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp là suất đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp cần phải có cam kết của người được hỗ trợ về quá trình sử dụng đất không được chuyển nhượng trong thời gian 10 năm kể từ ngày được giao đất, tránh tình trạng NSDĐ chuyển nhượng ngay sau khi nhận được suất hỗ trợ và không còn tư liệu để sản xuất; (ii) Cần kiểm soát quỹ đất nông nghiệp trong khu dân cư và đất ao, vườn không được công nhận

là đất ở

- Bài viết: “Vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai năm 2013”

được đăng trên Tạp chí Luật học số 1/2015 của tác giả Phạm Văn Võ; trong đó tác giả nhấn mạnh, hỗ trợ là trách nhiệm được xác lập trên cơ sở thiện chí của Nhà nước để hỗ trợ cho chính sách bồi thường và đặt trong mối quan hệ không thể tách rời chính sách bồi thường Bên cạnh đó, tác giả cũng đã đề cập đến các nội dung: (i) Sự cần thiết của chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; (ii) Về đối tượng được hỗ trợ; (iii) Các khoản được

hỗ trợ; trong đó tác giả đã đề nghị không nên theo chế độ bản vị lương thực lỗi thời, mà nên quy định mức hỗ trợ hàng tháng trên cơ sở mức lương tối thiểu

1.1.2 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu

Những vấn đề các công trình nêu trên đã nghiên cứu là:

(i) QSDĐ là quyền tài sản, có tác giả còn khẳng định đó là tài sản Do vậy, việc Nhà nước thu hồi đất phải đảm bảo quyền của NSDĐ, điều này chưa được quy định trong Hiến pháp năm 1992 trở về trước Tuy nhiên, các tác giả chưa lý giải cụ thể nội dung QSDĐ là quyền tài sản

(ii) Từ khi LĐĐ năm 2003 quy định phân cấp thẩm quyền thu hồi đất cho chính quyền địa phương trong bối cảnh chưa đánh giá toàn diện cơ sở lý luận cũng như thực tiễn áp dụng, đã cho thấy việc lạm quyền trong công tác thu hồi đất cũng như vi phạm quy hoạch trong việc giao đất; nhất là cùng với việc phân cấp ngân sách cho địa phương được sử dụng có khi đến 100% nguồn thu từ đấu giá hoặc giao QSDĐ có thu tiền Các nội dung có liên quan đến việc thu hồi đất chưa được công khai các thông tin theo quy định pháp luật

(iii) Một số công trình còn đề cập, phân tích trong việc sử dụng thuật ngữ “bồi thường” hay “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất; trong đó các nhà khoa học không thuộc chuyên ngành pháp lý thường sử dụng thuật ngữ “đền bù” hơn là “bồi thường” theo quy định pháp luật, hoặc có khi sử dụng cả hai thuật ngữ này

Thực tiễn hiện nay, công tác bồi thường chưa phù hợp với giá thị trường; hình thành nhiều cơ chế giá bồi thường phụ thuộc vào nguồn vốn của dự án, hoặc mục đích thu hồi đất Giá đất do Nhà nước xây dựng để áp dụng trong việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thường thấp hơn so với giá thị trường, tạo bất bình trong nhân dân Bên cạnh đó, cần đặt ra trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp khi được giao đất để thực hiện dự án trong việc đào tạo nghề, tiếp nhận lao động bị mất đất nông nghiệp để ổn định cuộc sống (iv) Đề xuất về điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người

sử dụng đất mang lại theo những tỷ lệ nhất định giữa nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi Bên cạnh đó, một số tác giả cũng đề cập đến việc khó thích ứng trong điều kiện thay đổi nghề nghiệp của người bị thu hồi đất, công tác bồi thường, hỗ trợ cần phải xem xét đến nội dung phục hồi thu nhập, đảm bảo tính ổn định lâu dài

(v) Đất đai là phương tiện sinh sống của đại đa số người dân ở nông thôn; do vậy, việc thu hồi đất sẽ dẫn đến sự xáo trộn, thay đổi đời sống và là nguyên nhân tạo sự bất ổn trong xã hội, cần xem xét, dự báo để có biện pháp quản lý sao cho phù hợp Điều này cần đặt ra trong việc xem xét thu hồi đất nông nghiệp với việc đảm bảo an ninh lương thực (vi) Cần quy định cụ thể về quyền khiếu nại của người có đất bị thu hồi, tránh sự xung đột pháp luật giữa pháp luật đất đai và pháp luật về khiếu nại tố cáo

Như vậy, các công trình khoa học nói trên chủ yếu đi sâu vào việc nghiên cứu, phân tích các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, về sự bất cập của giá đất Tuy nhiên các tác giả chủ yếu nghiên cứu LĐĐ năm 2003, chưa phân tích các trường hợp thu hồi đất; trong đó có đất nông nghiệp chính là một trong những cơ sở pháp

lý trực tiếp làm phát sinh thẩm quyền của cơ quan nhà nước; sự hạn chế của việc áp dụng phương pháp định giá đất; các thủ tục hành chính khi tiến hành thu hồi đất; chưa đi sâu vào vấn đề “cốt lõi”, đó là bản chất của việc thu hồi QSDĐ; sự chia sẻ lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi trên cơ sở tiếp cận từ việc đánh giá thực tế bị thiệt hại của NSDĐ, lợi ích được thụ hưởng trên phạm vi rộng, không giới hạn ở từng địa phương riêng lẻ,

Trên cơ sở kế thừa có chọn lọc kết quả các công trình đã nghiên cứu, luận án cần tiếp tục nghiên cứu các nội dung sau:

Thứ nhất, về mặt lý luận luận án cần tập trung nghiên cứu các khái niệm về đất đai,

đất nông nghiệp, thu hồi đất nông nghiệp, vai trò của đất nông nghiệp; những đặc trưng pháp lý của việc thu hồi đất nông nghiệp trong bối cảnh đất đai thuộc sở hữu toàn dân còn NSDĐ chỉ có quyền sử dụng

Thứ hai, luận án cần nghiên cứu về thực trạng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

ở nước ta, phát hiện những bất cập trong các quy định pháp luật gián tiếp và trực tiếp tác động đến cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cũng như NSDĐ; thực tiễn áp dụng pháp luật trên cơ sở nghiên cứu các QĐHC của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và các nội dung khác như: bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Thứ ba, trên cơ sở kết quả nghiên cứu và những định hướng chính sách đất đai của

Đảng, và yêu cầu thực tế, luận án sẽ đưa ra phương hướng, đề xuất giải pháp hoàn thiện, cũng như việc sửa đổi, bổ sung pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp và một số chế định pháp luật có liên quan ở nước ta hiện nay; trong đó có quy định pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp như là trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu trong việc cân bằng lợi ích

Như vậy, việc kế thừa, tiếp tục phát triển các kết quả nghiên cứu về thu hồi đất nông nghiệp dưới giác độ lý luận, đánh giá thực trạng của các quy định về nội dung này và đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam là hết sức cần thiết và chưa trùng lặp với bất kỳ công trình nghiên cứu nào đã thực hiện trước đây

1.2 Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

1.2.1 Cơ sở lý thuyết

1.2.1.1 Câu hỏi nghiên cứu

Luận án được triển khai với những câu hỏi nghiên cứu như sau:

- Về khía cạnh lý luận

+ Câu hỏi nghiên cứu (1): Thu hồi đất nông nghiệp là gì? Đặc trưng của việc thu hồi đất nông nghiệp

+ Câu hỏi nghiên cứu (2):

Nội dung của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp và sự tác động của nó đến kinh

tế - xã hội nước ta cũng như các đối tượng có liên quan như thế nào? Vai trò của Nhà nước được thể hiện ra sao thông qua chính sách hỗ trợ liên quan đến việc ổn định đời sống, sản xuất, việc làm,… với tư cách là người đại diện sở hữu đất đai

1.2.1.2 Lý thuyết nghiên cứu

Luận án được thực hiện dựa trên những quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các chủ trương, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp về tài sản của tổ chức, cá nhân Ngoài

ra, luận án cũng dựa trên quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về chính sách phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, trong đó có pháp luật đất đai nhằm phục vụ các tổ chức, cá nhân và đáp ứng nhu cầu hội nhập

Bên cạnh đó, tác giả còn sử dụng lý thuyết hạn chế quyền lực trong việc thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp; lý thuyết vốn hóa thu nhập để luận giải về phương pháp định giá đất nông nghiệp; lý thuyết sinh lý thực vật để phân tích, đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về bồi thường tài sản trên đất nông nghiệp, cũng như giải quyết khiếu nại trong trường hợp thu hồi đất để xây dựng công trình thủy lợi, thủy điện

1.2.1.3 Các giả thuyết nghiên cứu

Luận án được triển khai với giả thuyết nghiên cứu như sau:

- Về khía cạnh lý luận

+ Giả thuyết nghiên cứu: Sự tác động của chế độ Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai đối với việc thu hồi đất nông nghiệp chưa được nghiên cứu một cách đầy đủ

+ Giả thuyết nghiên cứu: Tính tất yếu khách quan phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với lĩnh vực này chưa được luận giải rõ ràng, đầy đủ và các đề tài nghiên cứu trước đây chưa phản ảnh một cách có hệ thống

Hiện nay, các vấn đề lý luận về thu hồi đất nông nghiệp chưa được nghiên cứu một cách đầy đủ, tổng thể; chưa đánh giá được tác động của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp đến các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai

- Về khía cạnh pháp luật thực định

+ Giả thuyết nghiên cứu: Các quy định của pháp luật Việt Nam về thu hồi đất nông nghiệp được quy định trong LĐĐ năm 2013 và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn, thi hành có liên quan Nhiều quy định trong đó đã, đang bộc lộ những hạn chế và bất cập khi áp dụng so với điều kiện kinh tế - xã hội trong nước

- Về đề xuất, kiến nghị

+ Giả thuyết nghiên cứu: Hiện nay mặc dù LĐĐ năm 2013 đã được Quốc hội thông qua và các văn bản hướng dẫn thi hành của Chính phủ vừa được ban hành, có hiệu lực thực thi kể từ ngày 01/7/2014 Tuy nhiên vẫn chưa khắc phục được những hạn chế đã bộc

lộ trong LĐĐ năm 2003 và yêu cầu thực tiễn đang đặt ra, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các bên trong thực hiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp cần được phân tích và kiến nghị phương hướng, giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện các quy định pháp

luật và nâng cao hiệu quả thực hiện, đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội nước ta

1.2.2 Phương pháp nghiên cứu

Để làm rõ các vấn đề nghiên cứu, tác giả vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin Đây là phương pháp luận khoa học được vận dụng nghiên cứu trong toàn bộ luận án để đánh giá khách quan sự thể hiện của các quy định của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp Luận án cũng được nghiên cứu dựa trên đường lối, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, chính sách đất đai của Đảng và Nhà nước ta

Để hoàn thành mục đích nghiên cứu, tác giả sử dụng kết hợp giữa các phương pháp nghiên cứu trong từng chương, mục của luận án, trong đó phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng nhiều nhất Cụ thể là:

Chương 1: Tác giả sử dụng phương pháp hệ thống hóa, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh luật học để đưa ra những vấn đề đã được các tác giả trước đây nghiên cứu và chỉ ra những vấn đề còn bỏ ngỏ Đây cũng là nhiệm

vụ nghiên cứu của luận án

Chương 2:

Mục 2.1.: Tác giả chủ yếu sử dụng phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp hệ thống hóa để làm rõ những vấn đề lý luận liên quan đến pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp như: khái niệm, đặc trưng pháp lý và nội dung của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

Mục 2.2.: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp và so sánh để xây dựng các nhóm vấn đề có liên quan cần hoàn thiện trong pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp Mục 2.3., 2.4.: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, phương pháp so sánh luật học để rút ra những bài học kinh nghiệm về pháp luật thu hồi đất nông nghiệp của một số quốc gia, có thể vận dụng vào thực tiễn trong việc xây dựng pháp luật ở Việt Nam

Chương 3: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp luật học so sánh và phương pháp thống kê để làm rõ thực trạng các quy định của pháp luật hiện hành về thu hồi đất nông nghiệp và thực tiễn áp dụng pháp luật ở Việt Nam Ngoài ra, tác giả còn sử dụng phương pháp khoa học liên ngành, phương pháp chuyên gia, điều tra xã hội học để đánh giá một số quy định pháp luật có liên quan đến các trường hợp thu hồi đất, bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Các phân tích trong chương 3 của luận án, tác giả sử dụng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam có hiệu lực hiện hành, có đối chiếu với LĐĐ năm 2003 để phân tích, bình luận và góp phần làm rõ những nội dung đã đặt ra

Chương 4: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp hệ thống, đối chiếu, đề ra giải pháp cụ thể cho việc hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông

nghiệp; đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao việc đảm bảo thực hiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam

1.3 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, những công trình liên quan đến luận án đã được công

bố, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung luận án gồm bốn chương:

Chương 1: Tổng quan về những vấn đề nghiên cứu của luận án

Chương 2: Những vấn đề lý luận về pháp luật thu hồi đất nông nghiệp

Chương 3: Thực trạng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam hiện nay Chương 4: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam

CHƯƠNG 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 2.1 Lý luận về thu hồi đất nông nghiệp

2.1.1 Khái niệm, vai trò của đất nông nghiệp

2.1.1.1 Khái niệm về đất nông nghiệp

Trước khi đề cập đến khái niệm đất nông nghiệp, chúng ta cần nghiên cứu đến nội

dung đất đai Vấn đề này đã được các nhà khoa học tiếp cận dưới nhiều giác độ như sau:

Thứ nhất, đất đai là một loại tài nguyên tự nhiên, một loại tài nguyên sản xuất, bao

gồm cả lục địa và mặt nước trên bề mặt trái đất Theo quan điểm kinh tế học thì đất đai không chỉ bao gồm mặt đất mà còn bao gồm cả tài nguyên trong lòng đất, tất cả mọi thứ sinh sôi trên mặt đất và trong lòng đất không do lao động và con người làm ra, tức là bao gồm nước mặt đất và nước ngầm, thổ nhưỡng, thực vật và động vật

Với nghĩa chung nhất, đất đai là lớp bề mặt của trái đất, bao gồm đồng ruộng, đồng

cỏ, bãi chăn thả, cây rừng, bãi hoang, mặt nước, đầm lầy và bãi đá Còn với nghĩa hẹp thì đất đai biểu hiện bằng quyền lợi của một người đối với đất Nó có thể bao gồm lợi ích trên đất về mặt pháp lý cũng như những quyền theo tập quán không thành văn

Thứ hai, đất đai là tài sản, vì nó có thuộc tính của một tài sản như: đáp ứng được

nhu cầu nào đó của con người tức là có giá trị sử dụng; con người có khả năng chiếm hữu

và sử dụng; là đối tượng trao đổi mua bán (tức là có tham gia vào giao dịch dân sự) Đất đai còn được coi là tài sản quốc gia vô cùng quý giá, được chuyển tiếp qua các thế hệ, và được coi là một dạng tài sản trong phương thức tích lũy của cải vật chất của xã hội Đất đai còn được coi là một tài sản đặc biệt, vì bản thân nó không do lao động làm

ra, mà lao động tác động vào đất đai để biến nó từ trạng thái hoang hóa trở thành tài sản

có ích được sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau Đất đai cố định về vị trí, có giới hạn

về không gian và vô hạn về thời gian sử dụng Ngoài ra, đất đai còn có khả năng sinh lợi

vì trong quá trình sử dụng, nếu ta biết sử dụng và sử dụng một cách hợp lý thì giá trị của đất (đã được khai thác sử dụng) không những không mất đi mà có xu hướng tăng lên6 Tùy theo mục đích sử dụng, đất đai được chia thành các loại đất khác nhau, trong đó

có đất nông nghiệp, đôi khi còn gọi là đất canh tác hay đất trồng trọt là những vùng đất, khu vực thích hợp cho sản xuất, canh tác nông nghiệp, bao gồm cả trồng trọt và chăn nuôi Đây là một trong những nguồn lực chính trong nông nghiệp

Tổ chức Nông lương của Liên Hợp Quốc (FAO: Food and Agriculture Organization) đã phân chia đất nông nghiệp như sau:

6 Hồ Thị Lam Trà (Chủ biên) (2008), Giáo trình Định giá đất, Tài liệu sử dụng cho lớp Cao học Quản lý Đất đai tại

Đắk Lắk khóa 2008 - 2010 (trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội tuyển sinh), tr 1 - 2

(i) Đất canh tác như đất trồng cây hàng năm, chẳng hạn như: Ngũ cốc, bông, khoai tây, rau, dưa hấu, loại hình này cũng bao gồm cả đất sử dụng được trong nông nghiệp nhưng tạm thời bỏ hoang (đất hoang hóa, đất thoái hóa)

(ii) Vườn cây ăn trái và những vườn nho hay cánh đồng nho (thông dụng ở châu Âu)

(iii) Đất trồng cây lâu năm, ví dụ như trồng cây ăn quả

(iv) Cánh đồng, thửa ruộng và đồng cỏ tự nhiên cho chăn thả gia súc

Tùy thuộc vào việc sử dụng hệ thống tưới tiêu nhân tạo, đất nông nghiệp được chia thành đất có tưới tiêu và không tưới tiêu (thường xuyên) Ở các nước đang khô hạn và bán khô hạn đất nông nghiệp thường được giới hạn trong phạm vi đất tưới tiêu7

Theo quan điểm của các nhà nông học, đất đai được sử dụng hầu hết vào các ngành sản xuất, các lĩnh vực của đời sống, và trên cơ sở đó, đất đai được phân thành các loại khác nhau và gọi tên theo ngành và lĩnh vực nó được sử dụng

Đất nông nghiệp là đất được sử dụng chủ yếu vào sản xuất của các ngành nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc sử dụng để nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp Ngoài tên gọi đất nông nghiệp, đất sử dụng vào sản xuất nông nghiệp còn được gọi là ruộng đất8

Kế thừa Điều 13 LĐĐ năm 2003, Điều 10 LĐĐ năm 2013 cũng căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được phân loại thành 3 nhóm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng; trong đó nhóm đất nông nghiệp bao gồm:

(i) Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; (ii) Đất trồng cây lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phòng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi) Đất nuôi trồng thủy sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ

Về tên gọi các loại đất trong LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 so với LĐĐ năm

1993 có sự khác nhau Đó là việc phân chia thành 3 nhóm đất: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng, thay vì chia ra thành 6 loại đất như trước đây: Đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng Theo tác giả, khi các nhà lập pháp đề cập yếu tố

“nhóm” là muốn nhấn mạnh đến việc tập hợp những cá thể lại với nhau theo những nguyên tắc nhất định9 Tuy nhiên, khi xét đến yếu tố tần suất của các cụm từ phân loại đất trong LĐĐ năm 2003 và LĐĐ năm 2013 (Phụ lục 1), chúng ta thấy rằng:

7 Truy cập tại địa chỉ: http://vi.wikipedia.org/wiki/%C4%90%E1%BA%A5t_n%C3%B4ng_nghi%E1%BB%87p, ngày 10/4/2013

8 Ngô Đức Cát (Chủ biên) (2000), Kinh tế tài nguyên đất, Nxb Nông nghiệp, tr 92 - 93

9 Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa - Thông tin, tr 1255

Trong LĐĐ năm 2003 có: (1) 42 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất nông nghiệp” và

“đất nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ

lệ 2,43% và 41 lần xuất hiện cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là

“nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 97,57%; (2) 20 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất phi nông nghiệp” và “đất phi nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 5% và 19 lần xuất hiện cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 95%

Cũng tương tự như vậy, trong LĐĐ năm 2013 có: (1) 101 lần xuất hiện cụm từ:

“nhóm đất nông nghiệp” và “đất nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 0,009% và 100 lần xuất hiện cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 99,99%; (2) 29 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất phi nông nghiệp” và “đất phi nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 0,03% và 28 lần xuất hiện cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 99,97%

Các số liệu phân tích nêu trên cho thấy, các cụm từ: “nhóm đất nông nghiệp”,

“nhóm đất phi nông nghiệp” chỉ xuất hiện trong điều luật định danh cho việc phân loại đất; còn khi sử dụng ở những nội dung khác, cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất nông nghiệp”, và cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”

Như vậy, so với quan điểm của FAO, và các nhà khoa học, khái niệm đất nông nghiệp theo quy định pháp luật cũng dựa trên tiêu chí chung, đó là căn cứ vào mục đích

sử dụng đất để phân loại Tuy nhiên, khái niệm được mở rộng hơn, ngoài đất sản xuất nông nghiệp còn có đất sử dụng vào mục đích lâm nghiệp, đất làm muối và cả loại đất nông nghiệp khác

Từ đó tác giả có thể đưa ra khái niệm như sau:

Đất nông nghiệp là tập hợp các loại đất phù hợp với việc sản xuất vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định mục đích sử dụng thông qua công cụ quy hoạch sử dụng đất

2.1.1.2 Vai trò của đất nông nghiệp

Đất đai là tài nguyên thiên nhiên của mỗi quốc gia, có vai trò QĐ sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người Nó là cơ sở tự nhiên, là tiền đề cho mọi quá trình sản xuất, nhưng vai trò của đất đối với mỗi ngành sản xuất có tầm quan trọng khác nhau Theo

Williams Petty: “Lao động là cha, đất là mẹ sinh ra mọi của cải vật chất của thế giới này”10

Trong LĐĐ năm 1993 đã khẳng định “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống,

là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh

và quốc phòng” Trong sản xuất nông nghiệp, đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu và đặc biệt không thể thay thế, đóng vai trò quan trọng Ngoài ra, đất đai là thành phần không thể thiếu được trong việc hình thành quốc gia, thể hiện ở những điểm sau:

Thứ nhất, dưới giác độ chính trị, pháp lý: lãnh thổ xác định (trong đó có đất đai, đất

nông nghiệp) cùng với dân cư ổn định, chính quyền và khả năng tham gia vào mối quan

hệ quốc tế là một trong những bộ phận hợp thành các yếu tố cấu thành quốc gia theo Điều

1 Công ước Montevideo 193311 Nhà nước là đại diện cho chủ quyền quốc gia có quyền

và trách nhiệm thực hiện các biện pháp quản lý, bảo vệ đất đai, trong đó đất nông nghiệp đóng vai trò quan trọng và là một trong những điều kiện đảm bảo cho sự ổn định, tồn tại

và phát triển của đất nước

Thứ hai, đất đai là nguồn lực quan trọng trong bất kỳ ngành sản xuất nào Nếu như

trong sản xuất công nghiệp, đất đai chỉ là nơi để xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình nhà, xưởng và việc sản xuất các sản phẩm công nghiệp hầu như không phụ thuộc đến các yếu tố gắn với thuộc tính của đất, ; trong khi đó, sản xuất nông nghiệp có liên quan mật thiết đến các yếu tố đặc thù của đất nông nghiệp như tính chất lý hóa của đất, độ phì nhiêu, khí hậu đóng vai trò quan trọng, quyết định đến sản lượng, chất lượng sản phẩm của cây trồng, vật nuôi

Thứ ba, cho dù khoa học kỹ thuật ngày càng trên đà phát triển, nhưng chỉ tác động

qua việc nâng cao chất lượng giống cây trồng, vật nuôi, đưa ra các biện pháp kỹ thuật trong quá trình nuôi trồng nhằm nâng cao năng suất sinh học và hiệu quả kinh tế, chứ khó

có thể sản xuất, tạo ra các sản phẩm nông nghiệp mà không cần đến đất đai

Thứ tư, thông qua đất đai, và lao động, con người đã sản xuất ra các sản phẩm nông

nghiệp, để nuôi sống chính mình Sản xuất nông nghiệp là ngành sản xuất được ra đời tương đối lâu nhất trong xã hội loài người, và ngày càng có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh biến đổi khí hậu toàn cầu, đảm bảo an ninh lương thực

Thứ năm, đối với nước ta, tỷ lệ nông dân chiếm hơn 70% dân số; do vậy đất đai còn

là nguồn tài sản quan trọng, không những là thành phần không thể thiếu được trong việc sản xuất ra của cải vật chất nuôi sống loài người, là phương tiện để tạo việc làm cho

10 Đỗ Hậu - Nguyễn Đình Bồng (2010), Quản lý đất đai và bất động sản đô thị, Nxb Xây dựng, tr 5

11 Ngô Hữu Phước - Lê Đức Phương (2013), Văn bản Luật Quốc tế và văn bản pháp luật Việt Nam phục vụ học tập, nghiên cứu môn Khái luận chung về Luật Quốc tế, Nxb Lao động, Hà Nội, tr 7

chính họ, mà còn là tài sản để lại cho con cháu, truyền qua các thế hệ mà người dân coi như là “loại tài sản đặc biệt” Ngoài yếu tố tài sản, đất đai, trong đó có đất nông nghiệp còn là không gian sống, là yếu tố tinh thần không thể thiếu được trong đời sống văn hóa nông thôn

Thứ sáu, tổng diện tích đất nông nghiệp cả nước tính đến 31/12/2014 là: 27.281.040

ha/33.123.056 ha tổng diện tích đất tự nhiên, chiếm tỷ lệ 82,36%12 Đây là nguồn lực quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành việc chuyển mục đích sử dụng đất, xây dựng cơ sở hạ tầng cũng như các khu công nghiệp, khu chế xuất,… phục vụ cho mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

2.1.2 Đặc điểm của việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

2.1.2.1 Những nét đặc thù của chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam

HP năm 1946 không đề cập đến quyền sở hữu đất đai, mà chỉ quy định chung ở Điều thứ 11: “Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm” Điều 11 HP

1959 quy định sự đa dạng sở hữu về tư liệu sản xuất, trong đó có sở hữu về đất đai: “Ở nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trong thời kỳ quá độ, các hình thức sở hữu chủ yếu về

tư liệu sản xuất hiện nay là: hình thức sở hữu của Nhà nước tức là của toàn dân, hình thức

sở hữu của hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức sở hữu của người lao động riêng lẻ, và hình thức sở hữu của nhà tư sản dân tộc.”

Điều 19 HP năm 1980, Điều 17 HP năm 1992 quy định: “Đất đai … thuộc sở hữu toàn dân” Trên cơ sở đó, LĐĐ năm 1987, LĐĐ năm 1993 đều quy định, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước quản lý Nội dung này đã được làm rõ hơn trong LĐĐ năm

2003, LĐĐ năm 2013, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu Tuy nhiên, do đặc thù của quan hệ sở hữu đất đai nên Nhà nước thường không trực tiếp

sử dụng đất đai của mình mà phải thông qua các chủ thể sử dụng đất bằng cách trao QSDĐ cho họ, để họ trực tiếp khai thác sử dụng theo quy định pháp luật với tư cách là người sử dụng đất13

Thuật ngữ “quyền sử dụng đất” hiện hành lần đầu tiên được đưa ra trong LĐĐ năm

1987 với tên gọi là quyền sử dụng đất đai Mặc dù, LĐĐ năm 1987 ra đời trong bối cảnh đất nước ta thực hiện Nghị quyết Đại hội lần thứ VI của Đảng (năm 1986) với nhiều nội dung đổi mới, nhất là trong lĩnh vực kinh tế; tuy nhiên vẫn còn hạn chế do Hiến pháp năm 1980 chưa được sửa đổi Do vậy, nội hàm của QSDĐ mới chỉ mang tính “sơ khai”, bước đầu ghi nhận một số quyền của NSDĐ Theo đó, NSDĐ chỉ được chuyển QSDĐ

trong các trường hợp sau do UBND cấp xã hay cấp huyện QĐ tùy thuộc vào đất ở nông thôn hay đất ở thành thị:

(i) Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp;

(ii) Khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá nhân thỏa thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất;

(iii) Khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong

hộ của người đó vẫn còn tiếp tục sử dụng đất đó, thì NSDĐ mới được chuyển QSDĐ14 Ngoài ra, Nhà nước còn bảo đảm cho NSDĐ được hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất được giao, bao gồm quyền chuyển, nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu

tư trên đất được giao khi không còn sử dụng đất và đất đó được giao cho người khác sử dụng theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; hoặc người được thừa kế nhà ở hoặc người chưa có chỗ ở, khi được người khác chuyển nhượng nhà để ở, sau khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở, thì được QSDĐ ở

có ngôi nhà đó15 Những quy định này cho thấy, Nhà nước công nhận QSDĐ như quyền phái sinh từ quyền tài sản trên đất như nhà ở, hay các loại tài sản khác

Tuy vậy, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987 lại cho phép bên Việt Nam có thể dùng QSDĐ như một loại tài sản để đầu tư, góp vốn tham gia xí nghiệp liên doanh Giá trị phần vốn góp này được xác định trên cơ sở giá thị trường quốc tế và được ghi vào văn bản thành lập bằng tiền Việt Nam hoặc tiền nước ngoài do hai bên thỏa thuận16 QSDĐ không còn ở trạng thái “tĩnh” như cách quy định trong LĐĐ năm 1987,

mà đã chuyển sang trạng thái “động”, đã trở thành một trong những nguồn lực tham gia vào việc đầu tư để thành lập xí nghiệp liên doanh với đối tác nước ngoài QSDĐ đã được định giá bằng tiền Như vậy, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp nước ta, việc công nhận đất đai có giá không phải được quy định trong LĐĐ, mà trên cơ sở pháp luật về đầu tư Người đang sử dụng đất bị thu hồi để giao cho người khác trong các trường hợp: (i)

Tổ chức sử dụng đất bị giải thể, chuyển đi nơi khác, hoặc bị thu hẹp mà giảm nhu cầu sản xuất; (ii) Tất cả số người trong hộ sử dụng đất đã chuyển đi nơi khác hoặc đã chết; (iii) Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất được giao thì được đền bù thiệt hại thực tế, được bồi hoàn thành quả lao động, kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật

Khi đất đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội thì NSDĐ được đền bù thiệt hại thực tế

14 Quốc hội (1987), Luật Đất đai, Điều 16

15 Quốc hội (1987), Luật Đất đai; Điều 3, Điều 17

16 Quốc hội (1987), Luật Đầu tư nước ngoài ở Việt Nam; Điều 7, Điều 8

Người được giao đất có nghĩa vụ phải đền bù thiệt hại thực tế cho người đang sử dụng đất bị thu hồi để giao cho mình, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật17

Như vậy, nội dung về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang

sử dụng vào mục đích khác được nhìn nhận dưới giác độ: về phía Nhà nước và đối với người được sử dụng đất Tùy theo trường hợp cụ thể, mà giá trị đền bù thiệt hại sẽ được hiểu theo những cách khác nhau

- Đối với Nhà nước: Đây là khoản tiền đền bù do người được sử dụng đất nộp vào ngân sách, để sử dụng vào việc khai hoang, phục hóa trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp, đất có rừng và định canh, định cư cho nhân dân vùng lấy đất Tùy thuộc vào tính chất phục vụ của từng công trình như: giao thông sắt và bộ (bao gồm tỉnh lộ và huyện lộ), thủy lợi (công trình cố định loại lớn, trung bình, nhỏ) mà mức tiền nộp đền bù của người được giao đất được giảm từ 20 - 50% Còn đối với công trình sử dụng đất tạm thời có thời hạn sử dụng đất không quá 10 năm thì mức đền bù trên một đơn vị diện tích trong một năm bằng 5% định mức đền bù trên một diện tích cùng hạng, cùng vị trí địa lý của các công trình sử dụng đất lâu dài18

- Đối với người được giao đất (người được sử dụng đất): Bản chất khoản tiền đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng mà người được sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước khi được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác là tiền sử dụng đất Tuy nhiên, do trong LĐĐ năm 1987 chưa công nhận QSDĐ, đất đai chưa có giá, nên chế định pháp luật “tiền sử dụng đất” chưa được quy định Vấn đề này còn được Nhà nước gián tiếp ghi nhận qua một số nội dung sau:

(i) Các cá nhân người nước ngoài, các tổ chức liên doanh giữa Việt Nam và nước ngoài, các tổ chức kinh tế nước ngoài đầu tư vào Việt Nam được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác không áp dụng Quyết định số 186-HĐBT ngày 31/5/1990 của Hội đồng Bộ trưởng Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, mà nộp các khoản thu khác do Hội đồng Bộ trưởng quyết định19 Quy định này không đề cập đến tiền đền bù, mà sử dụng thuật ngữ:

“các khoản thu khác”, bản chất đó là “tiền sử dụng đất”

(ii) Nội dung trên tiếp tục được ghi nhận tại Điểm 1 Mục III Thông tư số 14/2008/TTLT/BTC-BTNMT ngày 31/01/2008 Hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc

17 Quốc hội (1987), Luật Đất đai;Điều 48, Điều 49

18 Hội đồng Bộ trưởng (1990), Quyết định số 186-HĐBT Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, ngày 31/5; Điều 5, Khoản 2 Điều 3

19 Hội đồng Bộ trưởng (1990), Quyết định số 186-HĐBT Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, ngày 31/5, Điều 10

cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, thu hồi đất, thực hiện QSDĐ, trình tự, thủ tục bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai có quy định, việc cấp Giấy chứng nhận trong trường hợp đất đã được giao không đúng thẩm quyền trước ngày 01/7/2004, nhưng NSDĐ đã nộp tiền để được sử dụng đất; NSDĐ phải chứng minh về việc đã nộp tiền cho cơ quan, tổ chức, trong đó có Biên lai (phiếu thu, hóa đơn) thu tiền để được sử dụng đất, thu tiền đền bù theo Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 của Hội đồng Bộ trưởng Hay nói cách khác, nhà nước đã gián tiếp công nhận

sự tồn tại khái niệm “tiền sử dụng đất” trong giai đoạn trước khi LĐĐ 1993 ra đời

Các nội dung trên cho thấy rằng, mặc dù quyền của NSDĐ có một số hạn chế; tuy nhiên trong LĐĐ năm 1987 và một số văn bản quy phạm pháp luật khác đã ghi nhận, họ

có quyền được chuyển QSDĐ trong một số trường hợp nhất định; quyền được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác khi Nhà nước thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hay của xã hội, và điều quan trọng hơn hết là QSDĐ đã được tham gia vào thị trường vốn khi pháp luật cho phép, NSDĐ có quyền đưa QSDĐ của mình được định giá bằng tiền Việt Nam hay nước ngoài để góp vốn vào xí nghiệp liên doanh với bên nước ngoài trên cơ sở giá thị trường quốc tế

LĐĐ năm 1993 (đã được sửa đổi, bổ sung qua các năm: 1998, 2001) tiếp tục khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý Là người thay mặt cho nhân dân quản lý đất đai, Chính phủ có quyền quy định khung giá các loại đất cho từng vùng, theo từng thời gian và nguyên tắc, phương pháp xác định giá các loại đất Trên cơ sở đó, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định giá các loại đất phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương để tính thuế chuyển QSDĐ; thu tiền khi giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, tiền thuê đất, lệ phí trước bạ; tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Do được giao quyền quản lý nên chỉ có Nhà nước mới có quyền giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân; còn NSDĐ thì được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn QSDĐ theo quy định pháp luật20 Ngoài ra, khi Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của NSDĐ trong trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được bồi thường hoặc hỗ trợ theo quy định của Chính phủ21

Như vậy, cho dù phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước, không tuân theo giá cả thị trường, nhưng đất đai vẫn được xác định giá, và QSDĐ đã được tham gia vào thị trường vốn, thông qua các hành vi của NSDĐ được pháp luật cho phép

20 Quốc hội (1993), Luật Đất đai; Điều 1 , Điều 3, Điều 12, Điều 78a, Điều 78b, Điều 78c, Điều 78g

21 Quốc hội (1993), Luật Đất đai, Khoản 1 Điều 27

LĐĐ năm 2003 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2009, 2010), LĐĐ năm 2013 xác định cụ thể địa vị pháp lý của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

và thống nhất quản lý về đất đai Hàng loạt khái niệm pháp lý đã được làm rõ; trong đó giá QSDĐ đã được định nghĩa là số tiền tính trên đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch QSDĐ, còn giá trị QSDĐ là giá trị bằng tiền của QSDĐ đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định22 Giao dịch QSDĐ được xác định thông qua hành vi pháp lý của các chủ thể trong quan hệ pháp luật đất đai, như: (i) Việc chuyển nhượng QSDĐ của các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức; (ii) Nhận QSDĐ trong trường hợp bên nhận thế chấp tổ chức đấu giá để đảm bảo việc thực hiện nghĩa vụ của bên thế chấp, hoặc nhận QSDĐ trong trường hợp Nhà nước tổ chức đấu giá để tạo vốn đầu tư theo mục đích đề ra; (iii) Góp vốn bằng QSDĐ mà hình thành pháp nhân mới Như vậy, giá đất hay giá QSDĐ do Nhà nước quy định, song giá trị của

nó đã mang yếu tố thị trường do sự xác định của những người muốn nhận QSDĐ đó Ngoài các quyền đã được quy định trong LĐĐ năm 1993 như: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn QSDĐ theo quy định pháp luật, được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; trong LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 còn quy định, NSDĐ có thêm các quyền: cho thuê lại, tặng cho QSDĐ23 Hàng hóa QSDĐ đã được tham gia thị trường bất động sản, đáp ứng nhu cầu sản xuất, đầu tư, phát triển kinh tế của các chủ thể trong quan hệ pháp luật đất đai24 Bên cạnh đó, quyền của Nhà nước cũng được mở rộng hơn trong việc thu hồi đất trong trường hợp nhu cầu sử dụng vào mục đích kinh tế, điều mà trong các văn bản HP 1992 trở về trước chưa quy định thẩm quyền này Chỉ đến khi HP năm 2013 được ban hành, nội dung QSDĐ và thẩm quyền thu hồi đất của Nhà nước mới được ghi nhận tại Khoản 2, Khoản 3 Điều 54; tuy nhiên lại không giải thích, làm rõ nội hàm của QSDĐ

2.1.2.2 Đất nông nghiệp, quyền sử dụng đất nông nghiệp là tài sản của người sử dụng đất

Về mặt nguồn gốc và ngữ nghĩa, tài sản là từ có nguồn gốc Hán Việt, là của cải vật chất dùng vào mục đích sản xuất hoặc tiêu dùng (tài: của cải, sản: của cải được sinh ra)25 Quyền là điều mà pháp luật hoặc xã hội công nhận cho được hưởng, được làm, được đòi hỏi26 Như vậy, quyền tài sản là việc pháp luật hoặc xã hội công nhận cho người chủ sở hữu được định đoạt đối với tài sản của mình

22 Quốc hội (1993), Luật Đất đai; Khoản 23, Khoản 24 Điều 4

23 Quốc hội (2003), Luật Đất đai, Điều 106 Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Điều 167

24 Chính phủ (2004), Nghị định 181/2004/NĐ-CP Về thi hành Luật Đất đai, ngày 29/10, từ Điều 59 đến Điều 67

25 Lê Anh Xuân (chủ biên) (2009), Từ điển Từ Hán Việt, Nxb Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, tr 403

26 Lê Anh Xuân (chủ biên) (2009), Sách đã dẫn, tr 381

Theo Từ điển Luật học, quyền tài sản, đó là quyền của chủ thể đối với tài sản, một khối tài sản trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự Quyền tài sản bao gồm cả quyền sở hữu trí tuệ được quy định bởi pháp luật về sở hữu trí tuệ27 Như vậy, về mặt lý luận, để được coi là quyền tài sản phải đáp ứng các yêu cầu sau:

- Quyền tài sản phải được trị giá bằng tiền;

- Quyền tài sản có thể chuyển giao được trong giao dịch dân sự

Xét dưới giác độ pháp lý, QSDĐ đã thể hiện các yếu tố sau :

(i) Quyền sử dụng đất được trị giá bằng tiền

Như tác giả đã phân tích ở trên, từ năm 1987, pháp luật đầu tư nước ngoài ở Việt Nam đã cho phép bên Việt Nam (tức là một bên gồm một hoặc nhiều tổ chức kinh tế Việt Nam có tư cách pháp nhân; các tư nhân Việt Nam có thể chung vốn với tổ chức kinh tế Việt Nam thành Bên Việt Nam để hợp tác kinh doanh với Bên nước ngoài) có thể dùng QSDĐ như một loại tài sản để đầu tư, góp vốn tham gia xí nghiệp liên doanh Giá trị phần vốn góp này được xác định trên cơ sở giá thị trường quốc tế và được ghi vào văn bản thành lập bằng tiền Việt Nam hoặc tiền nước ngoài do hai bên thỏa thuận Giá trị QSDĐ còn được thể hiện trong Quyết định 186/HĐBT quy định nghĩa vụ của NSDĐ khi được giao đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất phải có nghĩa vụ nộp tiền đền bù cho Nhà nước LĐĐ năm 1993 đã thừa nhận đất đai có giá, do Nhà nước đơn phương quy định để tính thuế chuyển QSDĐ; thu tiền khi giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, tiền thuê đất, lệ phí trước bạ; tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Điểm mới của LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 là chấp nhận yếu tố thị trường tham gia vào việc xác định giá QSDĐ Giá này do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch QSDĐ, hoặc phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng hoặc giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất28 Đây là căn cứ để tính thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ; tính tiền sử dụng đất và tiền thuê đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá QSDĐ hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất; tính giá trị QSDĐ khi giao đất không thu tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tính tiền bồi thường đối với người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai mà gây thiệt hại cho Nhà nước

(ii) Quyền sử dụng đất có thể được chuyển giao trong giao dịch dân sự

Tuy có sự khác nhau về cách diễn đạt, sắp xếp trật tự câu chữ, song Bộ Luật Dân sự năm 1995 và Bộ Luật Dân sự năm 2005, Bộ Luật Dân sự năm 2015 đều quy định, giao dịch dân sự là hợp đồng hoặc hành vi pháp lý đơn phương làm phát sinh, thay đổi hoặc

chấm dứt quyền, nghĩa vụ dân sự29 QSDĐ đã được chuyển giao trong giao dịch dân sự qua các nội dung sau:

- Quyền sử dụng đất được chuyển giao bằng cách xác lập hợp đồng

LĐĐ năm 1987 chỉ cho phép chuyển quyền sử dụng đất đai cũng như tài sản trên đất trong một số trường hợp cụ thể Điều này cho thấy QSDĐ như là quyền phái sinh từ quyền tài sản trên đất được chuyển quyền hợp pháp LĐĐ năm 1993 đã cho phép NSDĐ hợp pháp có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn bằng QSDĐ theo trình tự, thủ tục, và theo những điều kiện cụ thể do pháp luật quy định Để hợp pháp hóa hành vi pháp lý của các chủ thể, các hợp đồng phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hoặc người được Nhà nước trao quyền thẩm tra, xác nhận và đồng ý cho phép30 LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 đã cho phép mở rộng các giao dịch dân sự của người có QSDĐ Ngoài các quyền đã được quy định nêu trên, người có QSDĐ còn được quyền cho thuê lại, tặng cho theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; song các điều kiện để được thực hiện quyền của mình không còn ràng buộc chặt chẽ bởi ý chí của Nhà nước, mà chủ yếu do họ tự quyết định, tự chịu trách nhiệm và bảo đảm các nguyên tắc giao kết hợp đồng hoặc xác lập văn bản theo quy định của pháp luật về dân sự Mẫu hợp đồng do Nhà nước đưa ra chỉ có giá trị tham khảo, không quy định bắt buộc, miễn là nội dung hợp đồng phải bảo đảm không vi phạm điều cấm của pháp luật, không trái đạo đức

xã hội, và được quyền lựa chọn UBND cấp xã chứng thực hoặc cơ quan công chứng theo quy định pháp luật để công chứng hợp đồng, và đây là cơ sở pháp lý để phát sinh quyền

và nghĩa vụ của các bên

- Quyền sử dụng đất được chuyển giao bằng hành vi pháp lý đơn phương

Hành vi pháp lý đơn phương trong giao dịch dân sự chuyển QSDĐ thể hiện ý chí của một bên - người có QSDĐ, và đây là cơ sở pháp lý làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền và nghĩa vụ dân sự Điều này có thể thấy qua việc lập di chúc, để lại di sản thừa kế

là QSDĐ Tuy nhiên, ý chí của người có hành vi pháp lý đơn phương có phát sinh quan

hệ pháp luật hay không, cũng còn phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước, bởi lẽ QSDĐ thuộc

về NSDĐ, còn quyền định đoạt thuộc về chủ sở hữu

Bên cạnh đó, khi đề cập đến quyền tài sản dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, nếu

như trong Bộ Luật Dân sự năm 1995 còn giới hạn khi quy định, QSDĐ có thể được dùng

để thế chấp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự theo quy định của Bộ luật này và pháp

luật về đất đai, thì trong Bộ Luật Dân sự năm 2005 đã khẳng định, QSDĐ được dùng để

bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự theo quy định của Bộ luật này và pháp luật về đất đai

Điều này cho thấy, QSDĐ đã không bị giới hạn trong biện pháp thế chấp để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự, mà còn được mở rộng hơn bằng các biện pháp như: bảo lãnh, tín chấp (thường được sử dụng trong trường hợp tổ chức chính trị xã hội vay vốn để phục

vụ sản xuất cho các hội viên của mình)

Như vậy, cho đến nay, pháp luật chưa trực tiếp thừa nhận rằng, QSDĐ là quyền tài sản của mọi chủ thể sử dụng đất; mặc dù khi đề cập đến việc dùng quyền tài sản để bảo đảm việc thực hiện nghĩa vụ dân sự, pháp luật đã cho phép, QSDĐ có thể được dùng để thế chấp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự theo quy định của pháp luật dân sự và pháp luật về đất đai31 Tuy nhiên, qua phân tích các quyền của NSDĐ hợp pháp cho thấy rằng, QSDĐ là quyền đã được trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân

sự, qua cách thể hiện bằng hợp đồng, hay hành vi pháp lý đơn phương Qua các đặc trưng pháp lý nêu trên, chúng ta có thể đưa ra nhận xét, QSDĐ là quyền tài sản cả về mặt lý luận cũng như trong sự thể hiện quyền của NSDĐ trong khi thực hiện các quan hệ pháp luật dân sự32

QSDĐ là quyền tài sản, ngoài các nội dung như đã phân tích, còn có một số đặc điểm sau:

Thứ nhất, khác với các loại tài sản khác chủ yếu do chủ sở hữu tạo lập qua quá trình

sản xuất, kinh doanh hoặc thông qua các giao dịch dân sự, QSDĐ được hình thành chủ yếu thông qua hành vi công nhận của Nhà nước; còn đối với các giao dịch dân sự mà một bên không phải là Nhà nước mà là các chủ thể khác, để giao dịch có hiệu lực pháp luật phải được Nhà nước đồng ý thông qua việc đăng ký quyền của NSDĐ

Thứ hai, do đặc trưng tính cố định của vị trí đất đai, yêu cầu NSDĐ tại chỗ, không

thể chuyển dịch được Do vậy mỗi mảnh đất có đặc điểm riêng về vị trí, tính chất đất, khả năng sử dụng vào mục đích khác nhau, nên về mặt lý thuyết, giá của QSDĐ không thể giống nhau (không thể có 2 thửa đất giống nhau về vị trí, các đặc trưng thổ nhưỡng, nông hóa, )

Thứ ba, chỉ có Nhà nước mới có quyền cung ứng QSDĐ lần đầu thông qua việc

giao đất (có thu tiền hay không thu tiền sử dụng đất), cho thuê đất đối với các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân làm phát sinh thị trường sơ cấp; còn sau đó các chủ thể thực hiện quyền của NSDĐ theo quy định pháp luật như chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, cho tặng, góp vốn, thế chấp, bằng các giao dịch dân sự hay hành vi pháp lý đơn phương, làm phát sinh thị trường thứ cấp33

31 Quốc hội (1995), Bộ Luật Dân sự, Điều 328; Quốc hội (2005), Bộ Luật Dân sự, Điều 322

32 Lê Ngọc Thạnh (2013), Đảm bảo tài sản là quyền sử dụng đất của người có đất bị thu hồi - Nhìn từ quy định trong

các bản Hiến pháp và pháp luật đất đai, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 3 (299), tr 66 - 71

33 Hồ Thị Lam Trà (Chủ biên) (2008), Tài liệu đã dẫn, tr 5 - 7

Thứ tư, người có tài sản là QSDĐ không đồng thời là người có quyền sở hữu đất

đai vì quyền sở hữu thuộc về Nhà nước do nhân dân ủy quyền làm người đại diện Tuy nhiên, NSDĐ có các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho QSDĐ; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng QSDĐ; quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất QSDĐ tuy chưa đạt tới sở hữu tư nhân tuyệt đối, song đã trở thành quyền tài sản quan trọng34

Thứ năm, trong một số trường hợp cụ thể, QSDĐ lại là quyền phái sinh quyền tài

sản trên đất Điều này thể hiện ở chỗ, khi QSDĐ đã hết thời hạn sử dụng, mà NSDĐ không làm thủ tục hoặc đã làm thủ tục nhưng không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền QĐ gia hạn thì sẽ không được bồi thường tài sản trên đất khi Nhà nước tiến hành thu hồi đất theo quy định pháp luật

Thứ sáu, thông qua việc được công nhận hoặc nhận chuyển nhượng quyền tài sản là

QSDĐ, NSDĐ mới tiếp cận được đất đai để sản xuất theo yêu cầu của mình Hay nói cách khác, QSDĐ như là “phương tiện pháp lý” để NSDĐ được quyền sử dụng đối với tài sản là đất đai, trong đó có đất nông nghiệp Như vậy, đất nông nghiệp có thể được xem như là tài sản của NSDĐ

Khoản 1 Điều 105 BLDS năm 2015 quy định: “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản”; Điều 115 BLDS năm 2015 quy định: “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác.” Như vậy, ở nước ta, mặc dù đất đai thuộc sở hữu toàn dân35; nhưng theo BLDS năm 2015 thì QSDĐ lại là quyền tài sản Hay nói cách khác, QSDĐ, trong đó có QSDĐ nông nghiệp là tài sản của NSDĐ Thu hồi đất nông nghiệp đối với NSDĐ chính là thu hồi tài sản của họ

Nội dung phân tích nêu trên cũng phù hợp với quan điểm của Đảng ta hiện nay, đã được khẳng định trong Nghị quyết 19-NQ/TW: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà

nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Quyền sử dụng đất là một loại tài sản

và hàng hóa đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu”36

2.1.2.3 Nội dung đảm bảo quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân qua các bản

34 Phạm Duy Nghĩa (2011), Giáo trình Luật Kinh tế, Nxb Công an nhân dân, tr.114

35 Quốc hội (2013), Hiến pháp, Điều 53

36 Đảng Cộng sản Việt Nam (2012), Văn kiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) (Nghị quyết 19-NQ/TW), Nxb Chính trị Quốc gia