Tổ chức và hoạt động của uỷ ban nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện đông anh, thành phố hà nội

Trong các văn kiện của Đảng Cộng sản và Nhà nước, khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.. mục

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN MẬU THỊNH

Tæ CHøC Vµ HO¹T §éNG CñA ñY BAN NH¢N D¢N CÊP X·

- Tõ THùC TIÔN HUYÖN §¤NG ANH, THµNH PHè Hµ NéI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN MẬU THỊNH

Tæ CHøC Vµ HO¹T §éNG CñA ñY BAN NH¢N D¢N CÊP X·

- Tõ THùC TIÔN HUYÖN §¤NG ANH, THµNH PHè Hµ NéI

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính

Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Mậu Thịnh

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục từ viết tắt

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ 8

1.1 Vị trí, vai trò và chức năng của Ủy ban nhân dân cấp xã 8

1.1.1 Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam 8

1.1.2 Vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã 9

1.1.3 Chức năng của Ủy ban nhân dân cấp xã 12

1.2 Quan niệm về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã 13

1.2.1 Quan niệm về tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp xã 13

1.2.2 Hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã 19

1.3 Những yếu tố cải cách ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã 24

1.4 Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính cấp cơ sở ở một số quốc gia trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam 26

1.4.1 Phân loại mô hình 26

1.4.2 Mô hình chính quyền địa phương ở một số quốc gia trên thế giới 29

1.4.3 Một số khía cạnh tham khảo 37

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 39

Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG ANH 40

2.1 Khái quát chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của

huyện Đông Anh 40

2.2 Thực trạng tổ chức Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn huyện Đông Anh 42

2.2.1 Về hình thức tổ chức bộ máy 42

2.2.2 Về tổ chức số lượng cán bộ, công chức 45

2.3 Thực trạng hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn huyện Đông Anh 48

2.4 Nguyên nhân tồn tại thực trạng trên 53

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 56

Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ 57

3.1 Quan điểm chung đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã 57

3.2 Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã 61

3.2.1 Giải pháp đổi mới tổ chức của Ủy ban nhân dân xã 61

3.2.2 Giải pháp đổi mới hoạt động đối với Ủy ban nhân dân xã 63

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 68

KẾT LUẬN 69

TÀI LIỆU THAM KHẢO 71

DANH MỤC TỪ NGỮ VIẾT TẮT

HĐND: Hội đồng nhân dân TAND: Tòa án nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài nghiên cứu

Sau hơn 30 năm đổi mới, Hà Nội đã có những bước phát triển vững chắc, tăng trưởng kinh tế liên tục đạt ở mức cao, chuyển dịch cơ cấu được thúc đẩy theo hướng dịch vụ - công nghiệp - nông nghiệp; quản lý đô thị có nhiều tiến bộ, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội từng bước được hiện đại hoá, đời sống vật chất - tinh thần của nhân dân Thủ đô không ngừng được cải thiện Việc Việt Nam trở thành thành viên WTO và ngày càng hội nhập sâu với thế giới đã mở ra nhiều cơ hội mới cho sự phát triển và cả những thách thức không nhỏ cần phải vượt qua đối với nước ta Yếu tố này cũng sẽ tác động tới việc xác định quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Hà Nội nói chung, huyện Đông Anh nói riêng Cụ thể là tiến trình hội nhập kinh tế quốc

tế của cả nước sẽ đem lại cho Đông Anh cơ hội phát triển kinh tế - xã hội nhanh, toàn diện và hiệu quả hơn thông qua thu hút các nguồn đầu tư lớn cả trong và ngoài nước Đồng thời, áp lực cạnh tranh trong hội nhập kinh tế quốc

tế cũng sẽ khiến Đông Anh phải nâng cao năng lực quản lý, điều hành của các cấp chính quyền, cải thiện chất lượng nguồn nhân lực, cải thiện môi trường đầu tư và sản xuất kinh doanh nhằm khai thác tốt các nguồn lực trong và ngoài nước vào quá trình phát triển của mình

Đô thị hóa là xu hướng tất yếu, nhất là với các nước đang phát triển như Việt Nam Các đô thị ở nước ta, trong đó có Hà Nội đang tiếp tục phát triển và đô thị hóa mạnh với biểu hiện rõ nhất là sự gia tăng dân số cơ học rất nhanh Quá trình này cần được điều chỉnh theo quy hoạch đô thị của thành phố với định hướng xây dựng Hà Nội xanh, văn hiến, văn minh, hiện đại, môi trường bền vững như Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm

2030, tầm nhìn 2050 đã chỉ ra Quá trình đô thị hoá của huyện Đông Anh nằm

trong quá trình đô thị hoá của Hà Nội Các vấn đề đặt ra trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, trong cơ chế, chính sách phát triển của huyện không chỉ đáp ứng các yêu cầu đô thị hoá của huyện mà còn phải đáp ứng được những yêu cầu chung của Thủ đô

Bên cạnh đó, cách mạng khoa học công nghệ có tác động mạnh đến mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, thúc đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng trong một nước và giữa các nước Đây chính là cơ hội để Hà Nội nói chung và Đông Anh nói riêng có thể tiếp cận và áp dụng được những thành tựu mới nhất về khoa học công nghệ trong mọi hoạt động kinh tế - xã hội Đối với Đông Anh thì đây còn là

cơ hội để có thể rút ngắn thời gian phát triển để đạt trình độ phát triển cao của một huyện ngoại thành, từng bước theo kịp với các quận nội thành

Tuy nhiên, để biến những tiềm năng, thuận lợi trên trở thành thành quả thực tế thì Đông Anh cần có một chiến lược phát triển tối ưu nhất Từ phương diện quản lý thì các cấp chính quyền tại đây cũng cần tối ưu hóa năng lực quản trị, đòi hỏi ngay từ cấp xã (cấp cơ sở) Theo lộ trình phát triển, Đông Anh phấn đấu trở thành một quận nội thành năm 2023, đòi hỏi tổ chức, hoạt động và năng lực quản trị ở cấp cơ sở sẽ phải thay đổi về chất, tính chất quản

lý nông thôn phải được thay thế bằng quản lý đô thị

Xuất phát từ thực tiễn đó, học viên chọn để tài “Tổ chức và hoạt động

của Ủy ban nhân dân cấp xã tại huyện Đông Anh – TP Hà Nội” là đề tài luận

văn thạc sĩ luật học chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Làm rõ những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã; đánh giá được thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã Huyện Đông Anh và đưa ra được những giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã tại đây

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận văn này đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể như sau:

Thứ nhất, xây dựng tiêu chí đánh giá về tổ chức và hoạt động của ủy

ban nhân dân cấp xã

Thứ hai, nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân

dân cấp xã huyện Đông Anh, tìm ra nguyên nhân của thực trạng tại đây

Thứ ba, kiến nghị một số giải pháp về tổ chức và hoạt động của ủy ban

nhân dân cấp xã tại Đông Anh theo những định hướng được huyện Đông Anh

và TP Hà Nội đặt ra

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân

dân cấp xã tại huyện Đông Anh

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về lĩnh vực nghiên cứu: Những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt

động của Ủy ban nhân dân cấp xã; thực tiễn tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã Quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của

Ủy ban nhân dân cấp xã ở Huyện Đông Anh

- Về không gian: huyện Đông Anh – Thành phố Hà Nội

- Về thời gian: Năm 1961 tới nay ((Lý do chọn mốc thời gian trên:

Ngày 20 tháng 4 năm 1961, huyện Đông Anh (gồm 16 xã: Bắc Hồng, Phúc Thịnh (Nguyên Khê), Tự Do (Xuân Nộn), Tiến Bộ (Thụy Lâm), Nam Hồng, Thành Công (Kim Nỗ), Hùng Sơn (Uy Nỗ), Toàn Thắng (Tiên Dương), Việt Hùng, Dân Chủ (Đại Mạch), Việt Thắng (Võng La), Anh Dũng (Hải Bối), Tân Tiến (Vĩnh Ngọc), Vạn Thắng (Xuân Canh), Liên Hiệp (Vân Nội), Quyết Tâm (Cổ Loa)) sáp nhập vào Hà Nội theo Nghị quyết về việc mở rộng thành phố Hà Nội của Quốc hội Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa))

4 Tình hình nghiên cứu

4.1 Nghiên cứu lý thuyết về chính quyền địa phương, tổ chức chính quyền địa phương, phân cấp, phân quyền

Gồm có các nghiên cứu điển hình như “Phân cấp quản lý nhà nước” và

“Phân cấp quản lý ở Việt Nam – Thực trạng và triển vọng” cùng do các tác

giả Phạm Hồng Thái – Nguyễn Ngọc Chí – Nguyễn Đăng Dung chủ biên Các

ấn phẩm này đã diễn giải thấu đáo về lý thuyết phân quyền, sự du nhập của lý thuyết này vào Việt Nam Từ đó chủ trương tìm một mô hình phù hợp đối với hiện trạng Việt Nam

Đi vào các vấn đề cụ thể trong tổ chức chính quyền địa phương ở Việt

Nam có các nghiên cứu như: “Những điểm mới trong các quy định về chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013” do Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư

pháp thực hiện; “Tổ chức chính quyền địa phương - kinh nghiệm quốc tế và

thực tiễn Việt Nam” của Đinh Xuân Thảo; “Một số vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay” do Bùi Tiến Quý

chủ biên; “Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam” do

Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên Những nghiên cứu này tập trung vào các quy định hiện hành của Hiến pháp và pháp luật Việt Nam, trong đó chỉ ra những điểm mới trong tổ chức chính quyền địa phương Tuy nhiên, các vấn đề nêu lên chưa thật toàn diện hoặc chưa giải quyết thấu đáo thiết chế Ủy ban nhân dân cấp xã mà đề tài này hướng đến

Từ góc độ luật học so sánh, có một dung lượng khá lớn các nghiên cứu hiện hành của tác giả Việt Nam hoặc đã được chuyển ngữ sang tiếng Việt về chính quyền địa phương của một số quốc gia như: Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nhật

Bản, Cộng hòa Pháp Cụ thể: “Mô hình tổ chức chính quyền địa phương một

số nước trên thế giới” của Lê Thị Hoài Ân và Đinh Ngọc Thắng; “Chính

quyền địa phương tự quản trong pháp luật một số quốc gia” của Nguyễn

Hoàng Anh; “Đáp ứng sự thay đổi của nhà nước và chính quyền địa phương” (Response to change by State and Local Government –Contemporary in the

Laboratories of Democracy, from State and Local Government: Adapting to Change) của Ellis Katz Về Trung Quốc có: “Tìm hiểu hệ thống chính trị của Trung Quốc” (Understanding China’s Political System) của Susan V

Lawrence, Michael F Martin; “Chính quyền địa phương ở Việt Nam, Trung

Quốc, Thụy Điển, Hoa Kỳ và một số kiến nghị” của một nhà nghiên cứu Việt

Nam – Phạm Quang Huy; một nghiên cứu khác về khu vực Châu Á – Thái

Bình Dương có thể kể đến là “Chính quyền địa phương ở Châu Á và Thái

Bình Dương: nghiên cứu so sánh” (Local Government in Asia and the Pacific: A Comparative Study, United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific web”; về Cộng hòa Pháp có “Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp” của Martine Lombard và Gilles Dumont,

cuốn sách đã được chuyển ngữ sang tiếng Việt và ấn hành bởi Nxb Tư pháp

4.2 Nghiên cứu về tổ chức, hoạt động của Ủy ban nhân dân xã

Về tổ chức, hoạt động của chính quyền xã nói chung, đến Ủy ban nhân

dân xã nói riêng có các nghiên cứu “Xây dựng và hoàn thiện chính quyền cấp

xã theo tinh thần Hiến pháp năm 2013” của Nguyễn Thanh Tuấn; “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã góp phần quản lý phát triển xã hội”

của Nguyễn Thị Tuyết Mai; “Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp

xã” do Chu Văn Thành chủ biên; “Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay” do

Nguyễn Văn Sáu và Hồ Thông chủ biên Các tác phẩm này đã tập trung khai thác các khía cạnh pháp lý, văn hóa, xã hội của thiết chế “chính quyền xã” và

“làng xã” Từ đó giúp ích rất nhiều cho học viên trong quá trình khái quát tri thức chuyên ngành về vấn đề nghiên cứu Tuy nhiên, những nghiên cứu này đều chưa đi sâu vào tổ chức, hoạt động của riêng Ủy ban nhân dân xã Hơn

nữa, với lựa chọn nghiên cứu về Đông Anh thì các nghiên cứu trên đều không đặt sự quan tâm vào đó

4.3 Nghiên cứu về Đông Anh

Có một số nghiên cứu về Đông Anh, cả dưới góc độ học thuật chuyên ngành đến các báo cáo ngành Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào tập trung vào thiết chế Ủy ban, thiết chế trung tâm điều phối mọi hoạt động, sinh hoạt

của địa phương Có thể kể đến: Đề tài luận văn “Nâng cao chất lượng đội ngũ

công chức cấp xã huyện Đông Anh, Thành phố Hà Nội” của Trần Kim Thanh;

“Báo cáo Phương hướng phát triển kinh tế - xã hội huyện Đông Anh đến năm

2020, định hướng đến năm 2030”; “Quan điểm và căn cứ xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội huyện Đông Anh” Do đó, học viên chủ

trương chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã tại

huyện Đông Anh – TP Hà Nội” nhằm giải quyết các khía cạnh lý luận và thực

tiễn của vấn đề này

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về cải cách bộ, máy nhà nước, cải cách hành chính, để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của luận án, các phương pháp cụ thể được sử dụng: phương pháp phân tích, diễn giải, tổng hợp, so sánh pháp luật

6 Những đóng góp mới của luận văn

Luận văn đóng góp một số khía cạnh tri thức thực tiễn sau:

Thứ nhất, tìm ra nguyên nhân của thực trạng với tổ chức và hoạt động

của Ủy ban nhân dân cấp xã tại huyện Đông Anh

Thứ hai, kiến nghị một số giải pháp về tổ chức và hoạt động của ủy ban

nhân dân cấp xã tại Đông Anh theo những định hướng được huyện Đông Anh

và TP Hà Nội đặt ra

7 Kết cấu của luận văn

Chương 1: Những vấn đề lý luận về tổ chức, hoạt động của Ủy ban

nhân dân

Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp

xã trên địa bàn huyện Đông Anh

Chương 3: Quan điểm, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy

ban nhân dân cấp xã

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG

CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ

1.1 Vị trí, vai trò và chức năng của Ủy ban nhân dân cấp xã

1.1.1 Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam

Ở Việt Nam, chính quyền địa phương đã được hiến định (2013) và luật hóa (2015) Trong ngữ cảnh khác, các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam hay giới nghiên cứu hành chính thuật ngữ này cũng không còn xa lạ Tuy nhiên, sự thống nhất quan niệm chính quyền địa phương là gì? Cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương gồm những cơ quan nào? Có phải chính quyền địa phương chỉ gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hay không? thì vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương được hiểu là tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương mà hoạt động của chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa phương Theo nghĩa hẹp, nói đến chính quyền địa phương là nói đến cơ quan đại diện và cơ quan hành chính, ở Việt Nam gọi là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Hai cơ quan này hợp thành một cơ quan nhằm tổ chức và quản trị đời sống xã hội của địa phương đó (căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và các quyết định của chính các cơ quan này) Còn Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân là những thiết chế quan trọng để thực hiện quyền lực tư pháp và quyền công tố vốn không gắn với đơn vị hành chính - lãnh thổ, do đó các cơ quan này trực thuộc các cơ quan Trung ương

Trong các văn kiện của Đảng Cộng sản và Nhà nước, khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan

là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Nghị quyết lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III,

mục 4 về tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa phương chỉ đề cập tới việc kiện toàn củng cố Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này

mà không đề cập tới các cơ quan nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương

Xét về mặt tổ chức, chính quyền địa phương nên là tự quản Cấp dưới

có quyền của cấp dưới, cấp trên có quyền của cấp trên và được ghi nhận trong luật Cấp dưới chỉ thực hiện quyết định của cấp trên trong những trường hợp pháp luật quy định và kèm theo các điều kiện về cung cấp nguồn kinh phí và chịu sự chỉ đạo Chính quyền, dù là ở cấp trên hay ở cấp dưới, thì đều phải theo luật mà thực hiện Đó có thể xem là sự thể hiện trực tiếp nhất quan niệm nhà nước pháp quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước Tất nhiên, đây cũng là một trong những cơ sở cho việc xác định về sự tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước ở địa phương cũng như của nhân dân địa phương Tổ chức chính quyền như vậy, có thể sẽ dẫn tới việc nhân dân địa phương tổ chức chính quyền địa phương theo ý chí của họ, từ

đó, có các cách tổ chức chính quyền địa phương đa dạng Những giới hạn của việc lựa chọn cách tổ chức chính quyền địa phương nào sẽ được ghi nhận trong luật, nhưng quan trọng hơn là tổ chức chính quyền địa phương có khả năng phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân và quản lý bảo đảm việc phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương

1.1.2 Vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã

Ở Việt Nam, thời kỳ từ Hiến pháp năm 1946 đến năm 1960, cơ quan hành chính có tên gọi là Ủy ban hành chính, có lúc lấy tên là Ủy ban hành chính - kháng chiến và do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra Đối với cấp bộ

và cấp huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân thì Ủy ban hành chính bộ

do Hội đồng nhân dân các tỉnh bầu ra và Ủy ban hành chính huyện do Hội

đồng nhân dân cấp xã bầu ra Thời kỳ từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980,

Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra (Từ Hiến pháp năm

1980, Ủy ban hành chính đổi tên thành Ủy ban nhân dân) Từ Hiến pháp năm

1992, việc thành lập Ủy ban nhân dân vẫn theo cơ chế bầu cử nhưng được đổi mới có sự kết hợp với cơ chế bổ nhiệm Theo đó, người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp có quyền phê chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, bãi nhiệm đối với chủ tịch, phó chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp Thí

dụ như Thủ tướng Chính phủ có quyền phê chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, bãi nhiệm đối với chủ tịch, phó chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Gần đây, Nghị quyết Trung ương 5 khóa X đã định hướng thí điểm để nhân dân bầu trực tiếp chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã (Tuy nhiên, vì những

lý do khác nhau, chủ trương này chưa được thực hiện) Đây là một trong những định hướng rất quan trọng làm căn cứ cho việc nghiên cứu, đổi mới cơ chế hình thành chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay

Quản lý xã hội ở cấp xã là tác động của chủ thể quản lý xã hội (quản lý nhà nước, quản lý của tổ chức, cộng đồng và người dân) tới đối tượng quản lý

xã hội (là các quá trình, các thể chế phát triển xã hội) nhằm huy động tối đa các nguồn lực thực hiện mục tiêu phát triển xã hội của xã Nội dung quản lý

xã hội ở cấp xã là quản lý toàn diện Một là, quản lý tất cả các lĩnh vực của

đời sống kinh tế, xã hội: hoạch định chính sách kinh tế, điều tiết kinh tế; bảo đảm các dịch vụ công, các vấn đề an sinh xã hội; công bằng và bình đẳng xã

hội… tạo lập môi trường thể chế lành mạnh Hai là, quản lý tất cả các tổ

chức của hệ thống chính trị ở xã, bao gồm: tổ chức đảng, chính quyền, các tổ

chức chính trị - xã hội của nhân dân Ba là, quản lý tất cả các khâu diễn ra

trong hoạt động quản lý từ: xác định mục tiêu, xây dựng kế hoạch, tổ chức thực hiện, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ chính trị

Năng lực và hiệu quả hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã tác động

trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân, bảo đảm cho khối đại đoàn kết toàn dân được thiết lập ngay từ cơ sở Vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã trong quản lý xã hội được thể hiện ở những điểm chủ yếu sau:

Thứ nhất, Ủy ban nhân dân cấp xã bảo đảm sự hài hòa lợi ích nhà nước

và lợi ích của người dân tại cơ sở Ủy ban nhân dân cấp xã có vai trò trong việc quản lý và tổ chức mọi mặt hoạt động đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa

- xã hội ở cơ sở Vì vậy, mọi vấn đề của xã đều liên quan chặt chẽ với nhau và cần được giải quyết trên cơ sở hài hòa các lợi ích nhà nước với nhân dân và giữa nhân dân với nhau Ủy ban nhân dân cấp xã trực tiếp tổ chức, chăm lo đời sống và bảo vệ quyền lợi hàng ngày của nhân dân địa phương, đáp ứng và giải quyết các nhu cầu phát sinh từ cơ sở

Thứ hai, Ủy ban nhân dân cấp xã là nơi tuyên truyền chủ trương, đường

lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước Để chủ trương, đường lối, chính sách đi vào cuộc sống, Ủy ban nhân dân cấp xã phải tổ chức tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục để người dân hiểu rõ đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước Tuyên truyền về tất cả các lĩnh vực: kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội

Thứ ba, Ủy ban nhân dân cấp xã là nơi đề xuất, thực thi các biện pháp

tổ chức thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước ở xã Ủy ban nhân dân cấp xã là cấp trực tiếp tiếp thu, lắng nghe các ý kiến, đề xuất, kiến nghị của nhân dân, kịp thời phản ánh nguyện vọng, mong muốn, nhu cầu đó lên các cơ quan cấp trên, đồng thời, đề xuất những giải pháp trong việc giải quyết vướng mắc, thoả mãn nhu cầu, mong muốn của nhân dân Vì vậy, nếu Ủy ban nhân dân cấp xã không giải quyết một cách thấu đáo những vướng mắc của nhân dân, sẽ xảy ra những phản ứng tiêu cực của nhân dân đối với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước

Thứ tư, Ủy ban nhân dân cấp xã là điểm nối trực tiếp giữa Đảng, Nhà

nước và nhân dân Đơn vị hành chính xã thường có tính độc lập cao hơn so với các đơn vị hành chính cùng cấp khác (như phường, thị trấn) Bởi lẽ, trong phạm vi xã thường có các cộng đồng dân cư nhỏ hơn cố kết như làng, xóm, thôn, bản Đây là những cộng đồng dân cư tồn tại lâu đời, có sự gắn bó chặt chẽ với nhau về kinh tế, văn hóa - xã hội, huyết thống, phong tục, tập quán

Vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã thể hiện tính chất đặc thù của hệ thống chính quyền ở cơ sở xã; đồng thời, phải phản ánh tính chất tự quản khá cao của nó, nhất là trong bối cảnh xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa với sự tác động của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế hiện nay Ủy ban nhân dân cấp xã có các vai trò là:

Một là, cầu nối giữa Nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã; Hai là, đại

diện cho Nhà nước và nhân danh Nhà nước để thực thi quyền lực nhà nước;

Ba là, trực tiếp triển khai, tổ chức thực hiện các đường lối, chủ trương, chính

sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước ở xã; Bốn là, điều tiết sự tự quản của

các thôn/làng trên địa bàn xã về phát triển nông thôn Vì thế, hiện nay yêu cầu đặt ra đối với Ủy ban nhân dân cấp xã là [21]:

- Phải đủ mạnh, thể hiện đầy đủ quyền lực của mình trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước giao phó;

- Đồng thời, phải mềm dẻo, linh hoạt trong tiếp xúc, làm việc với người dân - những người luôn luôn bị các mối quan hệ cộng đồng truyền thống chi phối, nhằm đáp ứng nhu cầu, đòi hỏi đa dạng của mỗi người dân, mỗi dòng

họ, mỗi thôn làng, sao cho vừa đúng pháp luật, vừa phù hợp với truyền thống

và điều kiện của mỗi địa phương, mỗi tộc người

1.1.3 Chức năng của Ủy ban nhân dân cấp xã

Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là hai cơ quan có vị trí và tính chất khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một cấp hành chính Hội đồng nhân dân giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước

ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xã có sự gắn kết chặt chẽ trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định chính quyền địa phương có hai nhiệm vụ được phân biệt với nhau đó là: tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương và quyết định các vấn đề của địa phương do luật định, chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên Vì vậy, chức năng của Ủy ban nhân dân xã trong chính quyền xã đồng thời thể hiện trên hai phương diện:

Một là, chức năng công quyền: thực hiện chức năng quản lý nhà nước

trong việc thực thi chính sách, pháp luật của tổ chức và công dân trong phát triển các lĩnh vực trên địa bàn xã, bảo đảm cho sự phát triển xã hội đúng mục tiêu, đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và phù hợp với điều kiện cụ thể của xã Ủy ban nhân dân xã trực tiếp xây dựng, cụ thể hóa và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển xã hội của xã trên từng ngành, từng lĩnh vực; đồng thời, quyết định, hướng dẫn, tổ chức thực hiện và giám sát, thanh tra, kiểm tra tình hình, kết quả việc thực thi chiến lược, kế hoạch, chính sách, pháp luật về phát triển xã hội trên địa bàn xã

Hai là, chức năng dịch vụ công: Ủy ban nhân dân cấp xã trực tiếp tổ

chức thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể trong phát triển xã hội trên địa bàn xã

Ủy ban nhân dân cấp xã vừa đóng vai trò là trung tâm điều phối các hoạt động

xã hội do các tổ chức và công dân tham gia, vừa là chủ thể cung cấp các dịch

vụ xã hội cơ bản, thiết yếu, đáp ứng nhu cầu, lợi ích của người dân

1.2 Quan niệm về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã

1.2.1 Quan niệm về tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp xã

Trong một quốc gia, chính quyền thường được chia thành chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Có những cách lý giải khác nhau về hiện tượng này Từ phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, quyền lực này

không chỉ được phân chia theo chiều ngang theo các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn được phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương Sự phân chia quyền lực này đối với một số nước có thể là mềm dẻo với khả năng can thiệp của trung ương đến địa phương, ví dụ như Trung Quốc Hoặc quyền lực có thể phân định một cách rạch ròi, chẳng hạn ở Mỹ, Canada Phân quyền theo chiều dọc giữa nhà nước trung ương

và nhà nước ở địa phương hình thành nên các chính quyền địa phương tự quản Theo một cách nhìn khác, đã từ xa xưa, nhà nước nào cũng phải tiến hành việc quản lý ở địa phương Không nhà nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi tập trung của các cơ quan nhà nước trung ương [29] Ngoại trừ một số nước nhỏ (ví dụ: Singapore) chính quyền địa phương là thiết chế tất yếu được hình thành trong tổ chức bộ máy nhà nước để quản lý các vấn đề ở địa phương

Tổ chức chính quyền địa phương phụ thuộc vào nhiều thứ, nhưng trước hết phụ thuộc vào việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới hiện nay được hình thành theo hai

nguyên tắc cơ bản: “tự nhiên” và “nhân tạo” Lãnh thổ hành chính tự nhiên

tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên Nhà nước phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá và lịch sử Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, nhà nước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị - quản lý của mình trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia Ví dụ như các commun của các nước phương Tây; xã, làng ở các nước phương Đông (Việt Nam, Trung Quốc), các thành phố, cho dù những thành phố rất lớn, rất đông dân, cũng như những thành phố rất nhỏ cả về mặt dân cư đến lãnh thổ trực thuộc Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý [28, tr.624]

Nhiều nền hành chính hiện nay đã bỏ qua những ranh giới “cổ truyền”, kể cả những ranh giới chính trị, trong việc thi hành các nhiệm vụ mới Một số các khu vực lãnh thổ hành chính được thành lập để thực hiện các công việc hành chính được thuận lợi hơn Ví dụ, như các khu bầu cử, khu tư pháp, khu thu thuế, khu cảnh sát, khu phòng hoả, khu học đường Các khu vực nói trên hoàn toàn có tính chất hành chính, việc tổ chức các cơ quan nhà nước ở đây rất đơn giản, chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành chính như mục tiêu đề ra Khác với các lãnh thổ được hình thành một cách tự nhiên, chúng thường được gọi là cấp chính quyền không hoàn chỉnh Theo đó, các nhân viên đảm nhiệm các công việc hành chính của khu vực được cấp trên bổ nhiệm mà không cần có sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương [28, tr.630] Ở đây không nhất thiết phải thành lập hay tổ chức ra các

cơ quan đại diện dân cử Sự không hoàn chỉnh của các đơn vị này là cơ sở cho việc không tổ chức ra các cơ cấu đầy đủ để thực hiện các chức năng “lập pháp, hành pháp và tư pháp” như ở trung ương, và càng không nên tổ chức ra các tổ chức đoàn thể xã hội đi kèm

Mọi nhà nước trong quá khứ và hiện tại đều có sự quan hệ với địa phương thông qua hoạt động của các cơ quan nhà nước trung ương và các cơ quan nhà nước ở địa phương Tùy theo tính chất phức tạp về lãnh thổ và dân

cư mà các nhà nước có thể tổ chức chính quyền địa phương thành hai cấp hoặc ba cấp hoặc hơn thế Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương với trung ương cũng rất khác nhau Trong một nền kinh tế tập trung cũng như cách thức quản lý của nhà nước trên cơ sở tập quyền, các cấp chính quyền địa phương chỉ là những cơ quan phụ thuộc vào sự điều khiển của cấp trên Trong một nhà nước dân chủ và nhất là của một nền kinh tế thị trường, sự trực thuộc vào chính quyền cấp trên của các cơ quan chính quyền địa phương cấp dưới càng giảm bớt, càng ngày càng tăng thêm tính chất tự quản tự chịu trách

nhiệm của các cấp chính quyền Từng cấp chính quyền phải tự chịu trách nhiệm về những hoạt động của mình Mối quan hệ trên dưới bằng cách hướng dẫn, chỉ đạo, ra lệnh sẽ được thay dần bằng pháp luật, và thậm chí bằng các hợp đồng quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các bên

Trên nguyên tắc, nhà nước pháp quyền là nhà nước mà quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương là không có sự bảo trợ Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà các chủ thể quản lý phải chịu trách nhiệm Không có một chủ thể nào trong nhà nước pháp quyền lại phải chịu trách nhiệm cho một chủ thể khác và ngược lại, cũng không thể có một một chủ thể nào trong nhà nước pháp quyền lại nhờ một chủ thể khác chịu trách nhiệm thay mình Các địa phương, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm về những tổ chức và hoạt động của mình theo quy định đúng của pháp luật, đành rằng pháp luật ở đây phải là pháp luật của nhà nước pháp quyền Những biểu hiện mối quan hệ trên dưới, báo cáo của chính quyền cấp dưới đối với cấp trên; hướng dẫn của cấp trên đối với cấp dưới trong mô hình của nhà nước pháp quyền là không cần thiết, không tồn tại

Xét về mặt tổ chức, Ủy ban nhân dân cấp xã nên là tự quản Cấp dưới

có quyền của cấp dưới, cấp trên có quyền của cấp trên và được ghi nhận trong luật Cấp dưới chỉ thực hiện quyết định của cấp trên trong những trường hợp pháp luật quy định và kèm theo các điều kiện về cung cấp nguồn kinh phí và chịu sự chỉ đạo Chính quyền, dù là ở cấp trên hay ở cấp dưới, thì đều phải theo luật mà thực hiện Đó có thể xem là sự thể hiện trực tiếp nhất quan niệm nhà nước pháp quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước Tất nhiên, đây cũng là một trong những cơ sở cho việc xác định về sự tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước ở địa phương cũng như của nhân dân địa phương Tổ chức chính quyền như vậy, có thể sẽ dẫn tới việc nhân dân địa phương tổ chức chính quyền địa phương theo ý chí của họ, từ đó, có các

cách tổ chức chính quyền địa phương đa dạng Những giới hạn của việc lựa chọn cách tổ chức Ủy ban nhân dân cấp xã sẽ được ghi nhận trong luật, nhưng quan trọng hơn là tổ chức Ủy ban nhân dân cấp xã có khả năng phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân và quản lý bảo đảm việc phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương Người dân địa phương sẽ quyết định nên tổ chức chính quyền như thế nào

Nghiên cứu lịch sử hình thành, phát triển của các đơn vị hành chính - lãnh thổ và chính quyền địa phương ở nước ta từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời (Từ năm 1976 là Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam) cho thấy, chính quyền địa phương luôn gắn với một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định và được tổ chức theo đơn vị hành chính - lãnh thổ đó Nghĩa là không có chính quyền địa phương nào nằm ngoài đơn vị hành chính lãnh thổ Các đơn vị hành chính lãnh thổ được chia thành nhiều cấp, ngày càng đa dạng hơn các loại hình trong cùng một cấp Về chính quyền địa phương ở các đơn

vị hành chính lãnh thổ: Hiến pháp năm 1946 quy định: Hội đồng nhân dân,

Ủy ban hành chính được tổ chức ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã; ở cấp bộ và huyện chỉ có Ủy ban hành chính do các Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp bầu ra [20] Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 quy định tại mỗi đơn vị hành chính - lãnh thổ đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (sau này đổi tên là Ủy ban nhân dân)

Là một khái niệm được sử dụng nhiều trong tổ chức và hoạt động của nhà nước vào đời sống thực tế xã hội, tuy nhiên hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái niệm chính quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành Xuất phát từ góc độ nghiên cứu lý luận, từ góc độ thực tiễn hay cách thức tiếp cận vấn đề nghiên cứu của các nhà khoa học, các nhà thực tiễn

và quản lý tập trung vào ba quan niệm như sau:

(1) Chính quyền địa phương là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các

cơ quan nhà nước (mang quyền lực nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương;

(2) Cấp Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân) (Theo Hiến pháp Việt Nam, có hiệu lực từ ngày 01/01/2014) Các cơ quan quyền lực ở địa phương, gọi là Hội đồng nhân dân, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đứng đầu là Chủ tịch Hội đồng nhân dân Các cơ quan hành chính ở địa phương, gọi là Ủy ban Nhân dân,

do Hội đồng nhân dân bầu ra, cùng với các tổ chức khác được thành lập trên cơ

sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản

lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước; đứng đầu là Chủ tịch Ủy ban Nhân dân;

(3) Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với

4 phân hệ cơ quan nhà nước tối cao ở trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Toà

án Nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao) là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân các cấp) và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân các cấp)

Hiện nay, theo quy định của Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, chính quyền địa phương được tổ chức ở ba cấp tương ứng đối với các đơn vị hành chính sau đây:

- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh - có thể bao gồm cả “Đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt” do Quốc hội thành lập – Điều 110 Hiến pháp 2013);

- Huyện, Quận, Thị xã, Thành phố thuộc tỉnh và Đơn vị hành chính tương đương (gọi chung là cấp huyện);

- Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)

Từ những phân tích trên, tác giả đi đến quan niệm về tổ chức ủy ban nhân dân cấp xã như sau: Tổ chức là cách sắp xếp để xác định cơ cấu, guồng máy của hệ thống, xác định những công việc phù hợp với từng nhóm, từng bộ phận và giao phó các bộ phận cho các nhà quản trị hay người chỉ huy với chức năng nhiệm vụ và quyền hạn nhất định để thực hiện nhiệm vụ được giao Việc tổ chức này gọi là tổ chức bộ máy Như vậy, tổ chức của ủy ban nhân dân cấp xã là hoạt động xác định cơ cấu của ủy ban nhân dân xã, xác định vai trò, chức năng, công việc cụ thể cho từng bộ phận và cá nhân trong ủy ban nhân dân xã

1.2.2 Hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã

Quan niệm về hoạt động của ủy ban nhân dân: Hoạt động của ủy ban

nhân dân cấp xã là hoạt động chấp hành và điều hành diễn ra trong một phạm

vi khá rộng các vấn đề của địa phương, tuy nhiên không vượt qua nhiệm vụ, thẩm quyền luật định

Chấp hành là hoạt động chấp pháp nghị quyết, chỉ thị của hội đồng nhân dân cùng cấp, của cơ quan cấp trên;

Điều hành là hoạt động quản lý nhà nước theo các lĩnh vực luật định ở địa phương Có thể kể đến các lĩnh vực chính thuộc thẩm quyền của ủy ban nhân dân xã như: lĩnh vực kinh tế; lĩnh vực nông – lâm – ngư nghiệp; lĩnh vực giao thông – vận tải; lĩnh vực giáo dục – văn hóa – xã hội; lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự xã hội; lĩnh vực tôn giáo; … Sau đây đi vào cụ thể:

Trong lĩnh vực kinh tế: Xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

hàng năm trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua để trình Uỷ ban nhân dân huyện phê duyệt; tổ chức thực hiện kế hoạch đó Lập dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phương

án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; dự toán điều chỉnh ngân sách địa

phương trong trường hợp cần thiết và lập quyết toán ngân sách địa phương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo Uỷ ban nhân dân, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương, phối hợp với các cơ quan nhà nước cấp trên trong việc quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn xã và báo cáo về ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật Quản lý và sử dụng hợp lý, có hiệu quả quỹ đất được để lại phục vụ các nhu cầu công ích ở địa phương; xây dựng và quản lý các công trình công cộng, đường giao thông, trụ sở, trường học, trạm y tế, công trình điện, nước theo quy định của pháp luật Huy động sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân

để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng của xã trên nguyên tắc dân chủ, tự nguyện Việc quản lý các khoản đóng góp này phải công khai, có kiểm tra, kiểm soát và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, đúng chế độ theo quy định của pháp luật

Trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi và tiểu thủ công nghiệp: Tổ chức và hướng dẫn việc thực hiện các chương trình, kế

hoạch, đề án khuyến khích phát triển và ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ để phát triển sản xuất và hướng dẫn nông dân chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cây trồng, vật nuôi trong sản xuất theo quy hoạch, kế hoạch chung và phòng trừ các bệnh dịch đối với cây trồng và vật nuôi Tổ chức việc xây dựng các công trình thuỷ lợi nhỏ; thực hiện việc tu bổ, bảo vệ đê điều, bảo vệ rừng; phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai, bão lụt; ngăn chặn kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ đê điều, bảo vệ rừng tại địa phương Quản lý, kiểm tra, bảo vệ việc sử dụng nguồn nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật Tổ chức, hướng dẫn việc khai thác và phát triển các ngành, nghề truyền thống ở địa phương và tổ chức ứng dụng tiến bộ về khoa học, công nghệ để phát triển các ngành, nghề mới

Trong lĩnh vực xây dựng, giao thông vận tải: Tổ chức thực hiện việc

xây dựng, tu sửa đường giao thông trong xã theo phân cấp Quản lý việc xây dựng, cấp giấy phép xây dựng nhà ở riêng lẻ ở điểm dân cư nông thôn theo quy định của pháp luật, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về xây dựng và xử

lý vi phạm pháp luật theo thẩm quyền do pháp luật quy định Tổ chức việc bảo vệ, kiểm tra, xử lý các hành vi xâm phạm đường giao thông và các công trình cơ sở hạ tầng khác ở địa phương theo quy định của pháp luật Huy động

sự đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng đường giao thông, cầu, cống trong xã theo quy định của pháp luật

Trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá và thể dục thể thao: Thực

hiện kế hoạch phát triển sự nghiệp giáo dục ở địa phương; phối hợp với trường học huy động trẻ em vào lớp một đúng độ tuổi; tổ chức thực hiện các lớp bổ túc văn hoá, thực hiện xoá mù chữ cho những người trong độ tuổi Tổ chức xây dựng và quản lý, kiểm tra hoạt động của nhà trẻ, lớp mẫu giáo, trường mầm non ở địa phương; phối hợp với Uỷ ban nhân dân cấp trên quản

lý trường tiểu học, trường trung học cơ sở trên địa bàn Tổ chức thực hiện các chương trình y tế cơ sở, dân số, kế hoạch hoá gia đình được giao; vận động nhân dân giữ gìn vệ sinh; phòng, chống các dịch bệnh Xây dựng phong trào

và tổ chức các hoạt động văn hoá, thể dục thể thao; tổ chức các lễ hội cổ truyền, bảo vệ và phát huy giá trị của các di tích lịch sử - văn hoá và danh lam thắng cảnh ở địa phương theo quy định của pháp luật Thực hiện chính sách, chế độ đối với thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sỹ, những người và gia đình có công với nước theo quy định của pháp luật Tổ chức các hoạt động từ thiện, nhân đạo; vận động nhân dân giúp đỡ các gia đình khó khăn, người già

cô đơn, người tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa; tổ chức các hình thức nuôi dưỡng, chăm sóc các đối tượng chính sách ở địa phương theo quy định của pháp luật Quản lý, bảo vệ, tu bổ nghĩa trang liệt sĩ; quy hoạch, quản lý nghĩa địa ở địa phương

Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội và thi hành pháp luật ở địa phương: Tổ chức tuyên truyền, giáo dục xây dựng quốc

phòng toàn dân, xây dựng làng xã chiến đấu trong khu vực phòng thủ địa phương Thực hiện công tác nghĩa vụ quân sự và tuyển quân theo kế hoạch; đăng ký, quản lý quân nhân dự bị động viên; tổ chức thực hiện việc xây dựng, huấn luyện, sử dụng lực lượng dân quân tự vệ ở địa phương Thực hiện các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội; xây dựng phong trào quần chúng bảo vệ an ninh Tổ quốc vững mạnh; thực hiện biện pháp phòng ngừa

và chống tội phạm, các tệ nạn xã hội và các hành vi vi phạm pháp luật khác ở địa phương Quản lý hộ khẩu; tổ chức việc đăng ký tạm trú, quản lý việc đi lại của người nước ngoài ở địa phương

Trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo: tổ

chức, hướng dẫn và bảo đảm thực hiện chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo; quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật

Trong việc thi hành pháp luật: Tổ chức tuyên truyền, giáo dục pháp

luật; giải quyết các vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật Tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân theo thẩm quyền Tổ chức thực hiện hoặc phối hợp với các

cơ quan chức năng trong việc thi hành án theo quy định của pháp luật; tổ chức thực hiện các quyết định về xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Uỷ ban nhân dân xã mỗi tháng họp ít nhất một lần Các quyết định của

Uỷ ban nhân dân phải được quá nửa tổng số thành viên Uỷ ban nhân dân biểu quyết tán thành Uỷ ban nhân dân thảo luận tập thể và quyết định theo đa số các vấn đề sau đây: Chương trình làm việc của Uỷ ban nhân dân; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm

và quỹ dự trữ của địa phương trình Hội đồng nhân dân quyết định; kế hoạch

đầu tư, xây dựng các công trình trọng điểm ở địa phương trình Hội đồng nhân dân quyết định; kế hoạch huy động nhân lực, tài chính để giải quyết các vấn đề cấp bách của địa phương trình Hội đồng nhân dân quyết định; các biện pháp thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân về kinh tế - xã hội; thông qua báo cáo của Uỷ ban nhân dân trước khi trình Hội đồng nhân dân; đề án thành lập mới, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân và việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính ở địa phương

Nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã cũng được quy định:

Lãnh đạo công tác của Uỷ ban nhân dân, các thành viên của Uỷ ban nhân dân: Quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân; áp dụng các biện pháp nhằm cải tiến lề lối làm việc; quản lý và điều hành

bộ máy hành chính hoạt động có hiệu quả; ngăn ngừa và đấu tranh chống các biểu hiện quan liêu, vô trách nhiệm, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng, lãng phí và các biểu hiện tiêu cực khác của cán bộ, công chức và trong bộ máy chính quyền địa phương; tổ chức việc tiếp dân, xét và giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của nhân dân theo quy định của pháp luật;

Triệu tập và chủ tọa các phiên họp của Uỷ ban nhân dân;

Chỉ đạo và áp dụng các biện pháp để giải quyết các công việc đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự và báo cáo Uỷ ban nhân dân trong phiên họp gần nhất;

Ra quyết định, chỉ thị để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình Từ nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân xã nêu trên,

có thể thấy rằng nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được xác định là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, bao quát toàn diện đời sống kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng ở địa bàn cơ sở Về nội dung, nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân nhìn chung là giống nhau, chỉ khác ở chỗ Hội đồng nhân dân quyết định biện pháp

còn Uỷ ban nhân dân tổ chức thực hiện Trong khi đó bộ máy của Hội đồng nhân dân không đủ sức chủ động độc lập mà chủ yếu dựa vào bộ máy của Uỷ ban nhân dân để soạn thảo các Nghị quyết Chưa có sự phân biệt rõ ràng thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân theo đặc điểm địa lý vùng miền như nông thôn, hải đảo, thành thị

1.3 Những yếu tố cải cách ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của

Ủy ban nhân dân cấp xã

Thời gian qua, việc tiến hành cải cách bộ máy hành chính nhà nước đã làm cho Ủy ban nhân dân cấp xã có những chuyển biến tích cực, phù hợp với các điều kiện mới Tuy nhiên, vẫn còn những tồn tại khiến cho hiệu quả cải cách bị giới hạn và ngưng trễ như: người dân chưa thực sự đóng vai trò làm chủ, thành quả dân chủ trong quan hệ giữa chính quyền địa phương và người dân chưa rõ ràng; tính tự chủ, chủ động sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp xã còn hạn chế Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên, trong đó có nguyên nhân thuộc về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã nhằm góp phần nâng cao chất lượng quản lý xã hội Để đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã cần thực hiện tốt một số giải pháp sau Những giải pháp này cũng đồng thời phản ánh thước đo hiệu quả tổ chức, hoạt động quản lý của Ủy ban nhân dân cấp xã [7]:

Một là, về vai trò của Ủy ban nhân dân xã trong quản lý phát triển xã hội Hiện nay, nhận thức về vị trí, vai trò, tính chất của hệ thống chính trị ở xã

nói chung, chính quyền nói riêng và việc thực hiện nhiệm vụ tự quản của thôn, xóm còn khác nhau Vì vậy, cần tuyên truyền sâu rộng về vai trò của Ủy ban nhân dân xã trong thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước và chức năng tự quản trong cộng đồng xã hội để bảo đảm quyền dân chủ, phát huy quyền làm chủ của người dân Nhận thức này cần được quán triệt trước

hết đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp, các ngành, các địa phương, đặc biệt đối với đội ngũ đảng viên ở nông thôn Đồng thời phải được thể hiện trong nội dung, chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ ở cơ sở

Hai là, việc thực hiện“Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn”[22] Thời gian qua, việc triển khai thực hiện dân chủ ở cơ sở đã đạt

được những kết quả quan trọng Niềm tin của nhân dân đối với Ủy ban nhân dân cấp xã và khối đại đoàn kết toàn dân được củng cố Tuy nhiên, vẫn còn không ít những hạn chế, yếu kém trong thực hiện, đòi hỏi cần có sự tổng kết

để phát hiện những khiếm khuyết, bất hợp lý, đề xuất các giải pháp khắc phục Đây là giải pháp cơ bản và lâu dài để đảm bảo dân chủ và phát huy quyền làm chủ của người dân

Ba là, đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Ủy ban nhân dân xã Sự lãnh đạo của tổ chức cơ sở Đảng đối với Ủy ban nhân dân cấp xã

thực chất là sự lãnh đạo của đảng bộ cơ sở, hoặc chi bộ cơ sở đối với Ủy ban nhân dân xã Việc đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng theo hướng: Tăng thẩm quyền và ràng buộc trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp xã, nhất là chủ tịch xã; Thực hiện tốt chức năng kiểm tra, giám sát hoạt động của Ủy ban nhân dân; Quy định và thực hiện chế độ tiếp dân

Bốn là, vai trò, thẩm quyền, chức trách và trách nhiệm của Ủy ban nhân dân xã, nhất là chủ tịch Ủy ban nhân dân xã Cần bảo đảm chế độ, thời

gian làm việc trong ngày, trong tuần của chủ tịch Ủy ban nhân dân tại trụ sở

Ủy ban nhân dân Đồng thời, đầu tư kinh phí cần thiết cho trụ sở làm việc và các hoạt động của Ủy ban nhân dân xã Chấn chỉnh những lệch lạc, vi phạm pháp luật của hương ước và việc thực hiện hương ước

Năm là, cơ chế phối hợp và quan hệ trách nhiệm giữa xã và thôn Cần

có sự phân định rõ quan hệ trách nhiệm và phối hợp giữa xã và thôn, giữa giao quyền, Ủy nhiệm với thực hiện quyền được Ủy nhiệm, giữa Ủy ban nhân

dân xã với trưởng thôn, ban đại diện thôn, ban công tác mặt trận thôn Nâng cao năng lực và trách nhiệm hòa giải dân sự trong cộng đồng làng xã Biện pháp này có tác dụng giữ ổn định trật tự tại địa bàn dân cư, khắc phục những lệch lạc, những hiện tượng vi phạm dân chủ, pháp luật

1.4 Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính cấp cơ sở ở một

số quốc gia trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam

1.4.1 Phân loại mô hình

Mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương rất đa dạng, phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, như điều kiện lịch sử, văn hoá, xã hội, tự nhiên cũng như những quan điểm nhận thức của chính quyền nhà nước cấp trên Mô hình này được xem xét dưới những góc độ khác nhau [1]

Mô hình chính quyền địa phương theo cấp chính quyền

Theo tiêu chí các cấp chính quyền địa phương, có thể chia các cấp chính quyền địa phương thành bốn cấp như Camerun, Senegan; ba cấp như Italia, Ấn Độ; hai cấp như Đan Mạch, Phần Lan, Nhật Bản, Costa-Rica Thậm chí có nhà nước tổ chức chính quyền địa phương năm cấp như của Pháp

Cấp thấp nhất của chính quyền địa phương thường được tổ chức ở những cộng đồng cư dân thành phố, làng, thôn Cấp đơn vị hành chính trung gian thường được tổ chức ở trên các cấp cơ sở (cấp thấp nhất), và dưới cấp trung ương Đó là các tỉnh, vùng như ở Nhật, Italia Không phải ở tất cả các cấp chính quyền trên đều phải tổ chức ra các cơ quan đại diện Cấp vùng, quận, huyện của Pháp và của Cộng hoà liên bang Đức không tổ chức cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân Ở nước Pháp và ở một số nước khác đã lâu hình thành một quan điểm cho rằng, các cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân chỉ được, hay là thường được tổ chức ở các đơn vị hành chính tự nhiên, hơn là ở các đơn vị hành chính nhân tạo, nhưng ở Pháp, kể từ khi có Luật Chính quyền địa phương năm 1982, quan điểm trên đã không còn được áp

dụng một cách tuyệt đối như trước đây, ngay cả ở những đơn vị hành chính nhân tạo cũng có quyền được thành lập các cơ quan đại diện

Ở nhiều nước, đặc biệt là các nước phát triển, nhiệm vụ của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương được phân quyền rõ rệt Từ sự phân quyền đó, hoạt động của chính quyền địa phương chỉ trực thuộc pháp luật và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật Một số nước, để giải quyết vấn

đề sắc tộc và vấn đề đặc thù truyền thống của một số vùng dân cư đặc biệt, nhà nước hình thành ra các đơn vị hành chính tự trị Về nguyên tắc, các đơn

vị hành chính tự trị cũng có địa vị pháp lý gần như các đơn vị hành chính thường tương đương, nhưng có thêm phần tự chủ của đơn vị hành chính tự trị,

có thể có luật lệ riêng và có cơ quan tư pháp riêng

Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền với nhau trong hệ thống chính quyền địa phương nhiều cấp được hình thành dần, sau đó được nhà nước quy định thành các quy phạm của pháp luật Trong đó, rất đáng chú ý là quan hệ kiểm tra của cấp cao hơn đối với cấp thấp hơn Thí dụ, Điều 124 của Hiến pháp Italia quy định quan chức đại diện của chính quyền trung ương tại các vùng lãnh thổ có trách nhiệm lãnh đạo và điều phối mọi hoạt động quản lý của nhà nước trên phạm vi lãnh thổ của vùng Với cấp tỉnh, tỉnh trưởng do cấp trên cử về, có trách nhiệm giám sát mọi hoạt động của chính quyền địa phương trực thuộc và có trách nhiệm kiểm tra quá trình quản lý tư pháp, cảnh sát, và hoạt động của mạng lưới đường sắt; Ở Ấn Độ, các trưởng vùng do chính phủ tiểu bang bổ nhiệm có quyền lãnh đạo trực tiếp các vùng; ở dưới vùng, các huyện do phó trưởng vùng được trưởng vùng bổ nhiệm, sau khi có

ý kiến của chính phủ cấp trên

Chính quyền địa phương được tổ chức và hoạt động - xét về mặt nào đó

- gần giống như của chính quyền nhà nước ở trung ương Ở trên có cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra có quyền ban hành các văn bản luật, thì

ở dưới cũng có cơ quan do nhân dân địa phương bầu ra có quyền ban hành các văn bản có tính quy phạm gần như văn bản luật của cơ quan lập pháp cấp trên Ở trên có cơ quan tổ chức thi hành các văn bản của cơ quan lập pháp, thì

ở phía dưới cũng có những cơ quan tổ chức thi hành, hay là theo dõi việc thi hành các văn bản do cơ quan đại diện của nhân dân trực tiếp bầu ra ban hành Điểm khác lớn đáng chú ý nhất ở đây là phạm vi hoạt động của chính quyền địa phương chỉ trên vùng lãnh thổ địa phương và trong phạm vi lãnh thổ địa phương không có hệ thống các cơ quan xét xử riêng rẽ của mình, trừ trường hợp đặc biệt của các đơn vị hành chính tự trị

Mô hình chính quyền địa phương căn cứ vào mối quan hệ giữa trung ương và địa phương

Theo đó, trên thế giới hiện nay có ba mô hình tổ chức các cơ quan quản

Thứ hai, là sự kết hợp giữa hai cơ chế phân quyền và tản quyền cho các

nước thuộc hệ thống Continetal Law như Pháp, Đức Đặc điểm là ngoài việc

bảo trợ của cấp trên, chính quyền địa phương còn chịu sự kiểm tra giám sát chặt chẽ của đại diện trung ương được cử về địa phương, thuở ban đầu là trực tiếp quản lý lãnh thổ địa phương theo các quyết định của cấp trên, sau dần dần lại trở thành người giám sát địa phương của cấp trên Nước Pháp là một trong những nhà nước có tổ chức chính quyền địa phương theo kiểu này từ rất xa xưa, trong thời kỳ phong kiến và cách mạng tư sản, nhưng nay, họ đã có một

số thay đổi bằng cuộc cải cách chính quyền địa phương tiến hành năm 1982

và kết thúc bằng đạo luật về chính quyền địa phương năm 1982 Theo đó, không một lãnh thổ nào chịu sự bảo trợ của chính quyền cấp trên, trừ một số lĩnh vực hãn hữu được quy định trong luật như: giáo dục, y tế, giao thông

Thứ ba, mô hình chính quyền địa phương của Nhà nước Xô-viết cùng

các nước xã hội chủ nghĩa trước đây (trước cải tổ) Chính quyền địa phương không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của cấp trên, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới, giữa trung ương với địa phương theo nguyên tắc tập trung dân chủ mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp uỷ đảng địa phương, và của cơ chế tập trung bao cấp

1.4.2 Mô hình chính quyền địa phương ở một số quốc gia trên thế giới Chính quyền địa phương Cộng hòa Pháp – mô hình theo cấp chính quyền

Hiện nay đơn vị hành chính địa phương ở Pháp gồm 3 cấp: vùng, tỉnh, công xã Mô hình tản quyền được áp dụng ở nước này thể hiện ở chỗ tại các địa bàn hành chính địa phương có các công chức thuộc bộ máy nhà nước trung ương hoạt động Nói cách khác hoạt động quản lý của bộ máy hành chính nhà nước trung ương kéo dài tới tận địa phương thông qua các công sở nhà nước tại địa phương Với mô hình này các Vùng trưởng, Tỉnh trưởng là những nhân vật do Tổng thống bổ nhiệm, là người đại diện cho nhà nước cai quản trên địa bàn lãnh thổ

Xã hay thị xã (tiếng Pháp: commune) là phân cấp hành chính thấp

nhất tại Cộng hòa Pháp Một xã của Pháp có thể là một thành phố trên 2 triệu

dân như Paris (khi đó từ commune nên dịch là thị xã hay xã thành thị), một thị

trấn vài ngàn người, hay một làng nhỏ vài chục người Năm 1837, xã tại Pháp

được trao tư cách “pháp nhân” (personne morale) và chính vì lý do này mà

việc sáp nhập các xã lại với nhau rất khó khăn, khiến cho nhiều thành phố của Pháp có diện tích không đổi từ khi thành lập Ví dụ thành phố Paris chỉ giới hạn

trong địa giới của một đơn vị xã và có dân số khoảng trên 2 triệu người trong khi đó vùng đô thị Paris bao gồm (thị) xã Paris và trên 400 xã khác [31] là một trong số các vùng đô thị lớn trên thế giới với trên 10 triệu dân

Về hình thức và chi tiết, xã của Pháp tương đương xã của chế độ Việt Nam Cộng hòa ở miền Nam Việt Nam (trước 1975) Chúng cùng là các đơn

vị hành chính bên dưới tổng và quận theo thứ tự vừa kể (về sau Việt Nam Cộng hòa bỏ đi đơn vị tổng) và không phân biệt nông thôn hay thành thị Có một số xã thành thị (hay gọi tắt là thị xã) trở thành tự trị, không còn phụ thuộc vào bất cứ tổng và quận nào cả và khi đó có địa vị tương đương tỉnh Ví dụ thành phố Paris của Pháp cũng như Đà Nẵng của Việt Nam Cộng hòa đều là các (thị) xã tự trị có địa vị tương đương tỉnh Cho đến ngày 1 tháng 1 năm

2012, có khoảng 36.700 xã tại Pháp trong số đó có 36.571 xã tại Chính quốc Pháp và 129 xã hải ngoại [30] Con số này được xem là khá cao so với bất cứ các quốc gia châu Âu khác Điều đặc biệt này được giải thích một cách chi tiết trong đoạn nói về lịch sử bên dưới Nói tóm lại, xã của Pháp vẫn còn phản ánh sự phân chia nước Pháp thành các làng hay giáo khu vào lúc xảy ra cuộc cách mạng Pháp hơn hai trăm năm về trước

Bên cạnh đó cũng cần phải thấy rằng, song song với chế độ tản quyền,

ở Pháp còn áp dụng chế độ phân quyền trong tổ chức chính quyền của địa phương Thể hiện ở việc xoá bỏ chế độ giám hộ đối với Hội đồng địa phương Tuy nhiên, vẫn tồn tại chế độ kiểm tra của Chính phủ đối với các Hội đồng này, mà chủ yếu là thông qua chế độ kiểm tra tính hợp pháp các văn bản do Hội đồng ban hành Từ đầu những năm 80 thế kỷ 20, ở Pháp có 22 vùng kể cả các vùng đặc biệt, chúng được quản lý bởi các Hội đồng vùng Các Hội đồng này

do dân cư trong vùng bầu nên, Chủ tịch vùng được bầu ra từ số các thành viên của Hội đồng vùng Chủ tịch Hội đồng vùng có quyền hành pháp cao nhất trong vùng Hội đồng vùng có cơ quan quản lý hành chính: các công sở giúp

cho Chủ tịch Hội đồng vùng hoạt động Còn Vùng trưởng là người đại diện cho nhà nước ở vùng và chỉ thực hiện chức năng giám sát về tính hợp pháp trong các hoạt động của Hội đồng vùng Như vậy, có thể nhận thấy ở đây tồn tại chính quyền kép - chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

Các công xã là cộng đồng dân cư - lãnh thổ nhiều nhất hiện nay ở nước này có tới 36.700 công xã, với số dân cư không giống nhau: từ 100 người trong một công xã nông thôn cho tới 300.000 người ở thành phố Đứng đầu công xã là Hội đồng tự quản gồm từ 09 đến 69 uỷ viên, tuỳ thuộc vào dân số của công xã, do các cử tri công xã bầu nên Hội đồng bầu Thị trưởng công xã Thị trưởng vừa là người đại diện cho Hội đồng vừa là người đứng đầu cơ quan hành chính ở địa phương, điều hành công xã

Chính quyền địa phương Hoa Kỳ - mô hình quan hệ trung ương – địa phương

Mô hình hành chính địa phương của Nhà nước Mỹ áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách đậm đặc nhất Địa phương ở Mỹ quốc được toàn quyền giải quyết các công việc của mình mà không cần thiết có sự bảo trợ từ trung ương Sự phục tùng trung ương, cũng như việc giám sát trung ương đối với địa phương chủ yếu bằng pháp luật và thông qua hoạt động xét xử của toà án Việc phân quyền tuyệt đối được thể hiện trước hết bằng việc các địa phương thoải mái trong việc lựa chọn các mô hình tổ chức và hoạt động của mình Hiện nay, nước Mỹ có tới bốn mô hình tổ chức: Hội đồng và Thị trưởng mạnh; Hội đồng và thị trưởng yếu; Ban quản đốc cùng với Hội đồng do dân bầu ra; và Uỷ ban và Hội đồng cùng do dân bầu ra Khi soạn thảo Hiến pháp năm 1787, các nhà lập hiến Mỹ đã không đả động đến hệ thống chính quyền đa cấp và đa dạng này Trong khi vẫn coi cơ cấu quốc gia là quan trọng nhất, họ

đã khôn khéo thừa nhận sự cần thiết của một loạt các cấp chính quyền có quan

hệ trực tiếp hơn đến dân chủ và thích ứng một cách nhạy bén hơn với các nhu

cầu của họ Do vậy, các chức năng như quốc phòng, quản lý tiền tệ và các quan

hệ đối ngoại, chỉ có thể kiểm soát bằng một chính quyền mạnh Nhưng những vấn đề khác, như hệ thống vệ sinh, giáo dục và giao thông vận tải địa phương, thì chủ yếu thuộc phạm vi quyền hạn của địa phương [6, tr.130]

Tại Hoa Kỳ, khái niệm Chính phủ (government) không chỉ bao gồm Chính phủ Liên bang tại thủ đô Washington, D.C mà còn gồm cả các Chính phủ của 50 tiểu bang và 30.000 chính quyền thành phố và các cộng đồng địa phương khác (chưa kể đến chính quyền của 3.043 hạt và gần 50.000 trường học và các quận đặc biệt khác), tổng cộng gần 87.000 chính quyền [24, tr.11]

Các thay đổi về lập pháp địa phương

Căn cứ quy định Hiến pháp Liên bang, “Hoa Kỳ sẽ đảm bảo cho mỗi

bang trong Liên bang này một thể chế chính quyền Cộng hòa” (Khoản 4 Điều

4) [27, tr.73], các bang có quyền tự do lập hiến Trong những năm gần đây, các bang đã sử dụng quyền này để đổi mới các cơ quan lập pháp, hành pháp

và tư pháp của mình Nếu như trong nửa đầu thế kỷ 20, cơ quan lập pháp các bang thường họp mỗi năm một lần vào một số ngày lập pháp hạn định và các nhà lập pháp chỉ được trả lương khiêm tốn và không có trợ lý giúp việc, thì từ những năm 1960, nhiều bang đã tổ chức những phiên họp thường niên, tăng lương cho các nhà lập pháp, bổ nhiệm trợ lý chuyên trách, xây dựng trình tự pháp lý có hệ thống hơn Hai thay đổi lớn về lập pháp bang là: thứ nhất, nhiều bang đã làm theo “sáng kiến lá phiếu”, theo đó, bằng cách thu thập chữ ký vào một lá đơn kiến nghị, các cử tri có thể trực tiếp nêu vấn đề trong một phiếu kín để được dân chúng bỏ phiếu quyết định ở cuộc bầu cử năm sau Ít nhất 21 bang có hệ thống lập pháp trực tiếp và nhiều đạo luật quan trọng đã được ban hành theo cách này Thứ hai, 17 bang có “giới hạn nhiệm kỳ”, theo

đó, số năm một người được làm việc trong ngành lập pháp được giới hạn rất chặt chẽ, thường tối đa là tám năm Chú ý là, 16/17 hệ thống giới hạn nhiệm

kỳ đã được thông qua bằng thủ tục “sáng kiến lá phiếu” [24, tr.13]

Các cải cách chính quyền địa phương

Trong quá trình tự cải cách để phù hợp với tình hình mới, đặc biệt là giai đoạn thập niên 1990, chính quyền địa phương ở Hoa Kỳ đã tự chuyển mình một cách hữu hiệu sang mô hình chính quyền với tinh thần doanh nghiệp Một ví dụ cực kỳ điển hình của mô hình này là ngân sách của chính quyền địa phương được linh hoạt chuyển từ năm trước (nếu còn dư) sang năm sau, thay vì việc bị cắt giảm do không chi hết ngân sách kỳ trước Quy định này được gọi là “ngân sách kiểm soát chi” [17, tr.25] Chính vì sự linh hoạt của ngân sách như cách làm của một doanh nghiệp, chính quyền địa phương Hoa Kỳ đã hoạt động rất hiệu quả

Trong thế kỷ 19 và những năm đầu thế kỷ 20, chính quyền bang và chính quyền địa phương lấy thuế bất động sản là nguồn thu nhập chính Khi nhu cầu của người dân đối với các dịch vụ công tăng lên, hầu hết các bang đã

áp dụng các loại thuế doanh thu và thuế thu nhập Cho đến những năm 1990, các khoản thuế doanh thu và thuế thu nhập chiếm hơn 70% thu nhập hàng năm của bang từ thuế Trên danh nghĩa cuộc “Sáng tạo lại chính quyền” (Reinventing goverment) [33, xem thêm], nhiều dịch vụ địa phương đã được

tư hữu hóa, những thỏa thuận lao động mới được thương thảo và phí dịch vụ chính phủ được tăng phù hợp với chi phí thực tế bỏ ra [24, tr.19]

Học giả David Held đã trình bày một mô hình nhà nước “dân chủ tự trị” (democracy autonomy) [4, tr.437] như một mô hình của nhà nước tương

lai Theo David Held, “Các cơ quan hành chính địa phương và trung ương

được tổ chức sao cho có thể bao gồm sự tham gia trực tiếp (DP) với yêu cầu kết hợp những đòi hỏi của “người thụ hưởng tại địa phương” trên cơ sở

nguyên tắc “các cá nhân được hưởng những quyền như nhau, và tương ứng

với đó, là có nghĩa vụ như nhau trong việc định hình khuôn khổ chính trị - nguồn phát sinh và giới hạn các cơ hội dành cho họ; tức là họ phải được tự

do và bình đẳng trong quá trình thảo luận về những điều kiện sống của họ và trong việc xác định những điều kiện đó, với điều kiện họ không phải sử dụng khuôn khổ đó nhằm phủ nhận quyền của người khác” [4, tr.473] Theo tác giả

này, chính quyền địa phương cần có một sự tự trị mềm dẻo, nhưng cần hơn cả

là sự tham gia trực tiếp của người dân trong quá trình ra quyết định của cộng đồng địa phương

Công cuộc hiện đại hóa chính quyền, chính trị, tài chính đã trở thành đặc trưng cho chính quyền bang và chính quyền địa phương của Mỹ, đồng thời tạo ra những đổi thay không những trong hình thức cung cấp dịch vụ công mà còn trong chính hình thức hoạt động của chính quyền đó Chính quyền địa phương đã đại diện tốt hơn cho cộng đồng mà mình phục vụ, minh bạch hơn trong thực hiện trách nhiệm với cử tri và dễ tiếp cận hơn với công dân [24, tr.23]

Từ sự cải cách hiệu quả chính quyền địa phương những năm 1990, người Mỹ đã tiếp cận và thực hiện hiệu quả chính quyền điện tử trong thời gian từ những năm 2000 cho đến nay Lấy ví dụ, vào những năm 2000, trong

số 84% cổng web điện tử của các bang Hoa Kỳ, các dịch vụ công được tổ chức dựa trên những nhu cầu nảy sinh thường xuyên nhất trong cuộc sống hàng ngày của người Mỹ Cổng điện tử của Khối thịnh vượng chung bang Virginia cung cấp trang “Tìm kiếm nhanh” (Find it Fast) liên kết tới hơn 35 dịch vụ công được người dân tiếp cận nhiều nhất Từ trang này, bất cứ ai cũng

có thể liên kết trực tiếp với các dịch vụ cấp phép kinh doanh, đặt chỗ công viên và khu cắm trại của Nhà nước, chứng thực khai sinh, mà không cần biết

tổ chức chính quyền nào giải quyết những yêu cầu đó

Chính quyền địa phương Trung Quốc – mô hình hỗn hợp

Trong hệ thống chính trị Trung Quốc, lãnh đạo tỉnh là vị trí nhiều quyền lực Một số người là thành viên Ban Bí thư, là Ủy viên Bộ Chính trị,