Tài liệu thi bồi dưỡng Chuyên viên chính Phân cấp quản lý nhà nước

Phân cấp quản lý nhà nước Khái niệm quản lý nhà nước Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương Ý nghĩa, vai trò, mục tiêu, nguyên tắc, nội dung phân cấp quản lý nhà nước Hệ thống các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

1 Khái niệm:

Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm

giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng vàtính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằmtăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước

Phân cấp quản lý (hành chính) được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ,quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhànước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở phápluật… Còn được hiểu là “sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ vàphân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phùhợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệuquả hơn quyền lực nhà nước”

Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp có hai nội dung cần lưu ý làxác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạmpháp luật và chuyển giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng cácquyết định cụ thể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhànước

2 Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương

Bản chất của mối quan hệ giữa trung ương và địa phương

Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương là một vấn đề chính trị pháp lý, liên quan đến việc xác định hình thức nhà nước và nguyên tắc tổchức quyền lực nhà nước trong mô hình nhà nước tương ứng

-Quy chế pháp lý của từng cấp chính quyền được thể hiện ở địa vị hiếnđịnh, ở khối lượng thẩm quyền mà cấp đó đảm nhiệm Khi thực hiện nhữngthẩm quyền của mình, mỗi cấp chính quyền có tính độc lập tương đối, songkhông biệt lập với các chủ thể quản lý nhà nước khác Đồng thời, thực tiễnquản lý nhà nước không loại trừ trường hợp có nhiều chủ thể quản lý có cùngchung khách thể và đối tượng quản lý, nhưng phạm vi quản lý lại ở mức độkhác nhau Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần định rõ phạm vi hoạt động của mỗi cấpchính quyền nhà nước Từ đó, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương,xét về bản chất, thể hiện ở việc phân cấp quản lý nhà nước, có nghĩa là phânđịnh thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trung ương với các cơ quan nhànước ở địa phương mà trước hết là cấp tỉnh Đối với một số trường hợp khác,phân cấp được tiến hành để giải quyết mối quan hệ trực tiếp giữa trung ương

và các cấp chính quyền thấp hơn - cấp huyện hoặc cấp xã

Nguyên tắc xác định mối quan hệ giữa trung ương và địa phương

Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương (trước hết là cấp tỉnh)được quyết định bởi mô hình tổ chức nhà nước và các nguyên tắc cơ bảntrong tổ chức quyền lực nhà nước Theo Hiến pháp và truyền thống tổ chứcNhà nước ta, Việt Nam luôn là một Nhà nước đơn nhất Đặc trưng của môhình Nhà nước này là quyền lực nhà nước được tập trung, thống nhất; Nhànước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia và các cơ quan nhà nướcđược tổ chức theo thứ bậc và hoạt động theo trật tự hiến định, luật định

Từ đây, việc xác định, mối quan hệ giữa trung ương - địa phương phảibảo đảm tuân thủ nguyên tắc về chủ quyền quốc gia là nơi thể hiện tính tốicao của quyền lực nhà nước trong quan hệ đối nội và tính độc lập của nótrong quan hệ đối ngoại Chủ quyền quốc gia đòi hỏi bảo đảm tính thống nhất,tập trung của quyền lực nhà nước, đặc biệt trong việc quyết định những vấn

đề quan trọng, có liên quan đến đời sống của một bộ phận lớn hoặc của toàn

bộ xã hội, đến lợi ích của Nhà nước

Đề cập đến mối quan hệ trung ương - địa phương, cần phải giải quyếtmột vấn đề mang tính lý luận là kết hợp hai khía cạnh: tập trung hoá quyềnlực nhà nước để bảo đảm chủ quyền quốc gia và dân chủ vốn là đặc trưng củachế độ nhà nước xã hội chủ nghĩa Tập trung quyền lực là một yếu tố nhằmbảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, nhằm thực hiện triệt đểnguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Vì vậy mà một sốlĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội không thể được phân cấp cho địaphương như lĩnh vực quốc phòng, tư pháp, ngoại giao, chính sách tiền tệ

Ngoài mục tiêu bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, mốiquan hệ trung ương - địa phương phải được xác định sao cho phù hợp với nhucầu, nguyên tắc dân chủ, bảo đảm quyền tự chủ, sáng tạo của địa phương vàphát huy tối đa năng lực, tiềm năng của địa phương nhằm góp phần vào sựphát triển toàn diện và vững mạnh của cả nước

Để có cơ chế phối hợp một cách hiệu quả, điều đầu tiên là cần phânđịnh rõ thẩm quyền của từng chủ thể quản lý nhà nước hay nói một cách khác,tiền đề của phối hợp phải là tính rõ ràng trong việc phân định nhiệm vụ,quyền hạn Bên cạnh đó, để thực hiện nguyên tắc pháp chế, mối quan hệ trungương - địa phương phải được xây dựng dựa trên một nền tảng và cơ sở pháp

lý vững chắc Vì vậy, việc phân định thẩm quyền phải được ghi nhận trongcác văn bản quy phạm pháp luật và nhiệm vụ cấp bách đặt ra hiện nay là hìnhthành cơ sở lý luận để xây dựng và tiếp tục hoàn thiện các nguyên tắc pháp lý,các quy định pháp luật về mối quan hệ giữa trung ương - địa phương

3 Ý nghĩa, vai trò, mục tiêu, nguyên tắc, nội dung phân cấp.

Mục tiêu, ý nghĩa, vai trò của phân cấp quản lý nhà nước.

“Phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chínhnhà nước” là một trong những định hướng và giải pháp chủ yếu nhằm “đẩymạnh cải cách hành chính”

Mục tiêu phân cấp quản lý trung ương - địa phương là “nhằm quy định

rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong hệ thốnghành chính nhà nước; phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tựchịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương trong giải quyết côngviệc cho dân nhanh chóng, thuận lợi, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quảquản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và của cảnước”

Với mục tiêu được đặt ra như vậy, phân cấp có vai trò và ý nghĩa hếtsức quan trọng dưới hai góc độ: góc độ tổ chức quyền lực nhà nước, pháp chế

và góc độ dân chủ

Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là một trong những vấn đềquan trọng phải được thể chế hoá bằng các nguyên tắc Hiến pháp và bằngpháp luật Dưới giác độ này, phân cấp là một biện pháp mang tính pháp lý đểgiải quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, xác định vị trí củatừng cấp chính quyền - yếu tố quan trọng để hiện thực hoá nguyên tắc phápchế - một đòi hỏi đối với phương thức hoạt động của Nhà nước pháp quyền

Phân cấp với mục đích tạo quyền tự chủ, sáng tạo, phát huy tính năngđộng của địa phương, để khai thác thế mạnh và tiềm năng của chính quyền cơ

sở là một biểu hiện rõ nét của dân chủ và phù hợp với xu thế hiện nay là tăngcường tính tự quản của địa phương trong việc quyết định những vấn đề củađịa bàn lãnh thổ

Việc phân định thẩm quyền rõ ràng, dựa trên luận cứ khoa học là điềukiện để phát huy tính hiệu quả của cơ chế quản lý nhà nước, tăng cường tráchnhiệm và tinh thần phục vụ nhân dân của cán bộ, công chức các cơ quan nhànước và là cơ sở để nhân dân giám sát, kiểm tra hoạt động của bộ máy nhànước.

Với mục tiêu và ý nghĩa, vai trò như vậy, phân cấp là một đòi hỏi bứcbách, được hình thành như một biện pháp rồi đến chính sách và có thể đượcxem là một trong những nguyên tắc quản lý nhà nước

Nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước

Phân cấp quản lý nhà nước là một nội dung của cải cách hành chính vàrộng hơn là đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước Vì vậy, nó phải đượctiến hành trên cơ sở những định hướng và quan điểm chỉ đạo xuyên suốt haiquá trình nói trên, trong đó phải kể đến các nguyên tắc: tất cả quyền lực nhànước thuộc về nhân dân; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng; tập trung dân chủ;pháp chế Bên cạnh đó, phân cấp được đặc trưng bởi một số nguyên tắc nhưsau:

- Bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước: quản lý nhà nước làsản phẩm của sự phân công lao động nhằm phối hợp và liên kết hoạt động củacác tổ chức, cá nhân Xuất phát từ tính thống nhất của quyền lực nhà nước màcác chủ thể quản lý dù có chức năng, nhiệm vụ cụ thể ở phạm vi và quy môkhác nhau, song tất cả cùng hướng tới một mục tiêu chung và một nhiệm vụchung

Để bảo đảm chủ quyền quốc gia là biểu tượng của tính thống nhất củaquyền lực nhà nước, một số lĩnh vực quản lý nhà nước và một số thẩm quyềntrong từng lĩnh vực đó được xem như đặc quyền của trung ương và việc

chuyển giao cho địa phương là sự vi phạm tính thống nhất của quyền lực nhànước, Chính vì vậy mà một số chức năng của Nhà nước chỉ có thể được phâncông theo chiều ngang giữa các cơ quan lập pháp hành pháp và tư pháp màkhông thể phân cấp theo chiều dọc cho các cơ quan địa phương.

- Bảo đảm tính hiệu quả: cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chấtlượng và yêu cầu quản lý với chi phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nêngiao nhiệm vụ tương ứng cho cấp đó Chất lượng của công tác quản lý phảiđược phản ánh bằng các chỉ số như: sự gần dân, thuận lợi cho dân, nhanhchóng và đơn giản về thủ tục

- Bảo đảm tính phù hợp: Nếu như tính hiệu quả là tiêu chí có nhằm vàoviệc đánh giá khả năng chủ quan của chủ thể quản lý nhà nước thì tính phùhợp nhằm vào việc đánh giá các yếu tố khách quan tác động đến hiệu quảquản lý nhà nước Bao gồm các nội dung:

+ Phân cấp quản lý nhà nước phải phù hợp với trình độ phát triển kinh

tế - xã hội trong từng giai đoạn

+ Phân cấp phải phù hợp với đặc thù quản lý nhà nước trong từngngành, lĩnh vực: Việc phân ngành, lĩnh vực được thực hiện để bảo đảm tínhchuyên nghiệp, thống nhất và tính đặc thù trong mỗi lĩnh vực quản lý cụ thể

+ Phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ: đơn vị hànhchính - lãnh thổ là địa bàn được hình thành dựa theo các tiêu chí đa dạng Vìvậy, phân cấp quản lý nhà nước phải bảo đảm sự phù hợp của từng loại haynhóm đơn vị hành chính -lãnh thổ; trong một số trường hợp, phải phù hợp vàtạo đà phát triển cho đơn vị hành chính - lãnh thổ có quy chế đặc biệt

Nội dung phân cấp quản lý nhà nước.

Các bước:

- Khảo sát đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước với các nộidung: đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực tế áp dụng các quyđịnh đó trong việc phân cấp giữa trung ương - địa phương và giữa các cấp địaphương với nhau;

- Phân tích những nguyên nhân dẫn đến tình trạng bất cập trong quản lýnhà nước về từng lĩnh vực công tác cụ thể;

Đề xuất nội dung phân cấp giữa các chủ thể quản lý theo tinh thần xácđịnh rõ địa chỉ phân cấp và trách nhiệm của từng chủ thể Việc đề xuất nộidung phân cấp có thể liên quan đến việc chuyển giao thẩm quyền từ trungương cho địa phương, từ cấp trên xuống cấp dưới và không loại trừ trườnghợp ngược lại

Sản phẩm cuối cùng của quá trình phân cấp quản lý nhà nước là một hệthống quy định pháp luật về phân định thẩm quyền quản lý nhà nước và cơchế thực hiện những thẩm quyền đó

Như vậy, suy cho cùng, phân cấp bao gồm các nội dung cụ thể như sau:

- Xác định những thẩm quyền đặc biệt của trung ương trong việc quản

lý nhà nước đối với các lĩnh vực công tác cụ thể nhằm bảo đảm tính thốngnhất trong quản lý nhà nước;

- Xác định những thẩm quyền riêng của từng cấp chính quyền theo tiêuchí “cấp tốt nhất”;

- Xác định thẩm quyền chung của hai (hoặc một số) cấp chính quyền và

cơ chế phối hợp trong việc thực hiện thẩm quyền chung đó Thực tiễn quản lý

nhà nước cho thấy không loại trừ sự tác động của một số chủ thể lên cùng mộtđối tượng và khách thể quản lý Trong trường hợp này, không nên tuyệt đốihoá việc phân định thẩm quyền theo nghĩa “mỗi việc chỉ do một chủ thể đảmnhiệm” Vấn đề đặt ra là cần xác định phạm vi trách nhiệm của mỗi chủ thể

“đồng quản lý” và có cơ chế quản lý thích hợp

- Quy định các điều kiện về tài chính, tổ chức, nhân sự để bảo đảm thựchiện thẩm quyền được phân định, đặc biệt là những thẩm quyền mới đượcchuyển giao;

- Xác định cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện thẩm quyền là kếtquả của phân cấp quản lý nhà nước

4 Hệ thống các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước

Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thường được phânchia thành hai nhóm: Các nguyên tắc chính trị - xã hội và các nguyên tắc tổchức kỹ thuật Các nguyên tắc chính trị - xã hội là các nguyên tắc chung, đượcquán triệt trong toàn bộ tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong

đó có hoạt động quản lý hành chính nhà nước Đây là các nguyên tắc thể hiệnsâu sắc bản chất giai cấp của nhà nước Nhóm này bao gồm các nguyên tắc cơbản sau đây:

- Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước;

- Nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lý hànhchính nhà nước;

- Nguyên tắc tập trung dân chủ;

- Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc;

- Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa

Các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật là những nguyên tắc mang tính đặc thùcho hoạt động quản lý hành chính nhà nước Nội dung của những nguyên tắc

này chi phối các yếu tố kỹ thuật của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.Cho dù thực hiện trong điều kiện chính trị hoặc giai cấp thế nào, hoạt độngquản lý hành chính đều phải tuân theo các nguyên tắc đó Bản thân nhómnguyên tắc này gồm nhiêu nguyên tắc khác nhau, nhưng nổi bật nhất vẫn làhai nguyên tắc cơ bản sau đây:

- Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địaphương;

- Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng

và phối hợp quản lý liên ngành

Việc nghiên cứu về nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp vớiquản lý theo địa phương sẽ góp phần đảm bảo sự phát triển một cách toàndiện của ngành ở địa phương trong điều kiện Nhà nước ta đang đẩy mạnhthực hiện việc phân cấp quản lý

4.1 Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương

Quản lý ngành và quản lý theo chức năng

Ngành là khái niệm chỉ tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất - kinh

doanh có cùng cơ cấu kinh tế - kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị hoạt động vớimục đích giống nhau ( như cùng sản xuất ra một loại sản phẩm, cùng thựchiện một loại dịch vụ, hay cùng thực hiện một hoạt động sự nghiệp nào đó…)

Trên thực tế còn một cách hiểu khá phổ biến về thuật ngữ “ngành”,theo đó ngành là một “hệ thống cơ quan nhà nước từ trung ương tới địaphương” Ví dụ: Khi nói đến ngành tài chính người ta hiểu đó là hệ thống các

cơ quan hoạt động trong lĩnh vực tài chính từ trung ương đến cơ sở

Quản lý theo ngành là hoạt động quản lý các đơn vị, tổ chức kinh tế,

văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu kinh tế - kĩ thuật hoặc hoạt động với mục đíchgiống nhau nhằm làm cho hoạt động của các tổ chức, đơn vị này phát triểnmột cách đồng bộ, nhịp nhàng, đáp ứng được yêu cầu của nhà nước và xã hội

Khi thực hiện hoạt động quản lý ngành đòi hỏi các chủ thể quản lý phải thựchiện rất nhiều việc chuyên môn khác nhau như: Lập quy hoạch và kế hoạchphát triển ngành, quản lý thực hiện các quản thu, chi, giám sát, kiểm tra việcthực hiện pháp luật…

Quản lý theo chức năng là quản lý theo từng lĩnh vực chuyên môn nhất

định của quản lý hành chính nhà nước như kế hoạch, tài chính, giá cả, khoahọc, công nghệ, lao động, nội vụ, quan hệ đối ngoại và hợp tác quốc tế, tổchức và công vụ Các lĩnh vực chuyên môn này liên quan đến hoạt động củacác bộ, các cấp quản lý nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã hội Cơquan quản lý theo chức năng là cơ quan quản lý một lĩnh vực chuyên môn haymột nhóm các lĩnh vực chuyên môn có liên quan với nhau (cơ quan chuyênmôn tổng hợp)

Để quản lý theo ngành và theo chức năng, đòi hỏi phải có một tổ chứcđứng ra thực hiện công việc này Các bộ, cơ quan ngang bộ được thành lập đểthực hiện việc thống nhất quản lý một ngành một lĩnh vực chuyên môn hoặcmột vài ngành, lĩnh vực chuyên môn có liên quan trong phạm vi toàn quốc vàđược phân chia thành hai loại: Bộ quản lý ngành và bộ quản lý theo lĩnh vực(Bộ quản lý theo chức năng hay Bộ chuyên môn tổng hợp) Bộ quản lý theongành là cơ quan có trách nhiệm quản lý những ngành kinh tế - kĩ thuật, vănhóa, xã hội như công nghiệp, giao thông vận tải, văn hóa, giáo dục, y tế…Các Bộ quản lý theo chức năng có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc giúpChính phủ nghiên cứu và xây dựng các chiến lược kinh tế - xã hội nói chung,

dự án kế hoạch tổng hợp và cân đối liên ngành cũng như phục vụ và tạo điềukiện thuận lợi cho bộ quản lý ngành hoàn thành nhiệm vụ

Quản lý theo địa phương

Quản lý theo địa phương là quản lý trên phạm vi lãnh thổ nhất định

theo sự phân vạch địa giới hành chính của Nhà nước Theo quy định của phápluật nước ta, việc quản lý theo địa phương được thực hiện ở ba cấp:

- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

- Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

- Xã, phường, thị trấn

Để đảm bảo cho hoạt động quản lý theo địa phương được thực hiện cóhiệu quả, vấn đề quan trọng là phải phân chia địa giới các đơn vị hành chínhtheo quy mô hợp lý có tính đến các yếu tố về kinh tế, chính trị, xã hội, thànhphần dân tộc…

ở địa phương, ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan hành chính nhà nước

có thẩm quyền chung, giải quyết mọi vấn đề có liên quan đến lĩnh vực hoạtđộng của các ngành phát sinh trên địa bàn địa phương Để giúp cho ủy bannhân dân các cấp thực hiện tốt hoạt động quản lý hành chính nhà nước củamình, các sở, phòng, ban chuyên môn được thành lập Các sở, phòng, banchuyên môn thực hiện hoạt động quản lý chuyên ngành trên lãnh thổ địaphương

Hoạt động quản lý theo địa phương tập trung vào những nội dung chủyếu sau đây: Xây dựng quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trêntoàn lãnh thổ; tổ chức điều hòa phối hợp sự hợp tác, liên kết, liên doanh cácđơn vị kinh tế, văn hóa, xã hội trên lãnh thổ; bảo đảm pháp chế xã hội chủnghĩa, trật tự kỉ cương của Nhà nước

Sự cần thiết phải kết hợp quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương

Quản lý ngành, chức năng không thể tồn tại và phát triển độc lập mà nócần phải có sự kết hợp với mỗi địa phương, sự kết hợp này chính là một yêucầu tất yếu và là nguyên tắc trong việc tiến hành hoạt động quản lý hànhchính của mỗi quốc gia Nguyên tắc này đóng vai trò quan trọng trong việcđảm bảo và thúc đẩy sự phát triển đất nước một cách thống nhất, đồng bộ vàtoàn diện