Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở việt nam hiện nay

Vấn đề nghiên cứu của Luận án: “Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay” xuất phát từ các lý do sau: Một là, quan điểm của Đảng về cải cách tổ chức, hoạt động của C

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRẦN THỊ MINH CHÂU

PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học:

PGS.TS Nguyễn Minh Phương

Hà Nội, 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan: Luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu được sử dụng trong Luận án là trung thực, các tài liệu tham khảo, trích dẫn có xuất xứ rõ ràng

Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của tôi

Hà Nội, tháng 9 năm 2017

Tác giả

Trần Thị Minh Châu

CHỮ VIẾT TẮT ĐƯỢC SỬ DỤNG TRONG LUẬN ÁN

CHXHCNVN : Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Luật TCCQĐP : Luật Tổ chức chính quyền địa phương MTTQVN : Mặt Trận tổ quốc Việt Nam

UBKCHC : Ủy ban kháng chiến hành chính

UBTVQH : Ủy ban thường vụ Quốc Hội

UBMTTQVN : Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

MỤC LỤC

Chương 1:TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG

VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

9

Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT TỔ CHỨC

Chương 4: NHU CẦU, QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ Ở VIỆT NAM

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xu thế phát triển của nhiều quốc gia trên thế giới, tiến tới một nền hành chính hiện đại, tiên tiến đều khẳng định vai trò quan trọng của chính quyền địa phương (CQĐP) trong bộ máy nhà nước Ở Việt Nam, trải qua các thời kỳ phát triển của lịch sử, chính quyền cấp xã vẫn là cấp chính quyền thấp nhất trong bộ máy nhà nước nhưng vai trò quan trọng trong việc vận dụng, thực hiện các quy định pháp luật của Nhà nước đến đời sống nhân dân Chính quyền cấp xã là cầu nối quan trọng giữa các chính sách, chủ trương của Đảng, Nhà nước và chính quyền cấp trên với người dân là đối tượng trực tiếp hưởng thụ, thực hiện quyền, nghĩa vụ đối với

Nhà nước Vấn đề nghiên cứu của Luận án: “Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp

xã ở Việt Nam hiện nay” xuất phát từ các lý do sau:

Một là, quan điểm của Đảng về cải cách tổ chức, hoạt động của Chính phủ

và CQĐP được thể hiện nhất quán trong các Văn kiện của Đảng qua các kỳ Đại hội đều khẳng định tầm quan trọng của CQĐP, nhất là chính quyền cấp xã trong tổ chức

bộ máy nhà nước và xu hướng cải cách, đổi mới tổ chức hoạt động của cấp CQĐP bảo đảm phù hợp hoàn cảnh, điều kiện, sự phát triển của đất nước

Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X (2006); Văn kiện Hội nghị Trung ương 5 (Khóa IX) đề ra nhiệm vụ: “Điều chỉnh cơ cấu CQĐP cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn

và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp” [35, tr.254]

Nghị quyết số 17-NQ-TW ngày 01/8/2007 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lí của bộ máy nhà nước, yêu cầu: “Khẩn trương xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể đơn vị hành chính các cấp, trên

cơ sở ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã Kiện toàn thống nhất hệ thống cơ quan chuyên môn của các cấp chính quyền… CQĐP được xây dựng, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực của nhà nước là thống nhất ” [1,tr.4]

Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI (2011) xác định nhiệm vụ: “Tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của CQĐP Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng

2

nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp” [36,tr.251]

Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII (2016) yêu cầu: “Phân định rõ quyền hạn

và trách nhiệm trong quản lý kinh tế, xã hội giữa Trung ương và địa phương, bảo đảm sự tập trung thống nhất quản lý của Trung ương và phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP ….Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của CQĐP, đảm bảo phục vụ tốt người dân, doanh nghiệp Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội đối với chính quyền các cấp…Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy phù hợp đối với chính quyền đô thị, hải đảo” [37]

Hai là, điều chỉnh của pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã phù hợp với

các quy định tại Hiến pháp năm 2013

Qua các bản Hiến pháp và quy định cụ thể, pháp luật về tổ chức CQĐP được hình thành ngay sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 Dưới sự lãnh đạo của Đảng,

bộ máy CQĐP nhiều lần được sắp xếp lại cho phù hợp và theo đó, pháp luật về chính quyền cấp xã cũng đã có sự thay đổi nhằm phát huy vai trò của chính quyền cấp xã trong việc xây dựng đất nước, phát triển kinh tế, văn hóa xã hội

Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều quy định mới về tổ chức bộ máy Nhà nước, trong đó có tổ chức CQĐP Theo đó, mô hình tổ chức CQĐP được quy định tổ chức phù hợp với đặc điểm của đô thị và nông thôn, điều này tạo ra hướng mở trong việc

tổ chức quyền lực ở địa phương, trong đó có chính quyền cấp xã Để triển khai thực hiện các quy định của Hiến pháp năm 2013 trên các lĩnh vực, trong đó có CQĐP, các quy định của pháp luật về vấn đề này cần được quyết định trên cơ sở hiến định phù hợp với thực tiễn Việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật trong đó

có pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã là việc làm cần thiết và quan trọng

Ba là, xuất phát từ xu thế cải cách bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia trên

thế giới và yêu cầu cải cách hành chính (CCHC) nhà nước ở Việt Nam

Vấn đề cải cách tổ chức bộ máy nhà nước không chỉ diễn ra ở Việt Nam mà còn phổ biến đối với các nước có nền hành chính phát triển trên thế giới như Mỹ,

3

Anh, Pháp, Nga… Đây là việc làm thường xuyên, cần thiết và nhận được sự ủng hộ nhiệt tình của đông đảo người dân Đối với các quốc gia trên thế giới, cải cách tổ chức bộ máy nhà nước thường theo hướng đẩy mạnh trao quyền cho CQĐP tự quản,

tự giải quyết các công việc, nhiệm vụ của địa phương và chính quyền trung ương đóng vai trò là cơ quan giám sát, kiểm tra; các hoạt động của CQĐP phải tuân thủ quy định của pháp luật, không phụ thuộc vào sự chỉ đạo, can thiệp của chính quyền cấp trên

Xu hướng này có ưu điểm là phát huy được tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, phát huy các thế mạnh của CQĐP nhằm đáp ứng tốt yêu cầu của người dân tại địa phương Chính quyền trung ương không thực hiện các nhiệm vụ mà CQĐP các cấp

có thể thực hiện hiệu quả hơn Theo cách thức tổ chức này, người dân có quyền quyết định về cơ cấu tổ chức, nhân sự của cấp chính quyền trực tiếp quản lý họ và bãi bỏ khi cấp chính quyền đó hoạt động không hiệu quả, không đem lại lợi ích thiết thực cho họ Đây là mô hình tự quản địa phương được áp dụng đối với nhiều quốc gia và mang lại lợi ích thiết thực cho người dân, đồng thời giảm tải các nhiệm vụ vốn không thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương Việt Nam trong tiến trình cải cách cũng không nằm ngoài quy luật ấy và việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về tổ chức CQĐP, nhất là pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay phù hợp với mục tiêu phát triển, hội nhập là điều cần thiết

Bốn là, xuất phát từ tầm quan trọng của chính quyền cấp xã, là cơ quan đại

diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của người dân và là cơ quan trực tiếp

tổ chức thực hiện các chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước tại địa phương

Chính quyền cấp xã theo quy định của Hiến pháp năm 2013 là cấp chính quyền cơ sở trong hệ thống hành chính 4 cấp, là cấp quản lý nhà nước thấp nhất, gần người dân nhất, trực tiếp thực thi các chính sách của Nhà nước, trực tiếp lắng nghe, giải quyết các tâm tư, nguyện vọng, có ảnh hưởng quan trọng đến đời sống vật chất và tinh thần của người dân, nên việc việc nghiên cứu hoàn thiện chế định pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã là cần thiết

4

Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 2013, các quy định pháp luật về

tổ chức bộ máy Nhà nước, trong đó có CQĐP đã có sự điều chỉnh kịp thời Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Luật TCCQĐP) năm 2015 đã có những quy định mới về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của CQĐP theo hướng đẩy mạnh phân quyền, phân cấp, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP Tuy nhiên, trong hệ thống cơ quan nhà nước nói chung và hệ thống pháp luật hiện hành hiện nay, chưa thấy rõ nét các quy định thể hiện được tầm quan trọng của cấp chính quyền này Trong tương lai với sự phát triển của đất nước và hội nhập quốc tế, chính quyền cấp xã có vai ngày càng quan trọng trong việc quản lý và phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người dân, nên việc điều chỉnh các quy phạm pháp luật cho phù hợp với tình hình mới là điều cần nghiên cứu, thực hiện

Năm là, vấn đề pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã, mặc dù được quan

tâm và ở mỗi thời kỳ lịch sử của đất nước đều có điều chỉnh về tổ chức, hoạt động, song hiện tại đang bộc lộ khá nhiều vấn đề vướng mắc trong các quy phạm pháp luật lẫn thực tiễn tổ chức thực hiện Mức độ phân cấp, phân quyền và các nhiệm vụ

cụ thể được phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp xã chưa rõ ràng, hợp lý Các luật chuyên ngành có quy định thêm khá nhiều nhiệm vụ cho chính quyền cấp xã nhưng chưa có sự thống nhất, đồng bộ với điều kiện đảm bảo thực hiện Điều này hạn chế vai trò, sức mạnh của chính quyền cấp xã trong tiến trình cải cách và cản trở sự phát triển của địa phương trên các mặt kinh tế - văn hóa – xã hội

Do vậy, vấn đề: “Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay” được nghiên cứu với mục đích là đánh giá thực trạng các quy định pháp luật

và thực hiện pháp luật về chính quyền cấp xã, từ quy định của Hiến pháp năm 1946, các văn bản pháp luật về CQĐP sau khi đất nước độc lập cho đến nay và đưa ra các kiến nghị, đề xuất cụ thể có thể áp dụng được trên thực tiễn để hoàn thiện pháp luật

về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Xuất phát từ mục đích nghiên cứu, luận án có các nhiệm vụ sau:

Một là, tìm hiểu tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài, luận

án đánh giá kết quả nghiên cứu của các công trình và xác định những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

Hai là, làm rõ những vấn đề lý luận pháp luật về tổ chức chính quyền xã ở

Việt Nam, đồng thời tham khảo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về tổ chức CQĐP và rút ra những bài học có thể áp dụng cho Việt Nam

Ba là, khảo sát, đánh giá các quy định pháp luật về tổ chức chính quyền cấp

xã và thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay; Chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, và những vấn đề đặt ra về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay

Bốn là, đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về chính quyền

cấp xã ở Việt Nam hiện nay

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án nghiên cứu các quy định pháp luật và thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã Theo Luật TCCQĐP năm 2015, tổ chức chính quyền cấp xã gồm: HĐND cấp xã và UBND cấp xã, được tổ chức ở nông thôn, đô thị, hải đảo và có thể được tổ chức ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

do Quốc hội quyết định Theo đó, đối tượng nghiên cứu cụ thể của luận án là:

6

+ Quy định pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND cấp

xã (bao gồm HĐND ở xã, phường, thị trấn) được tổ chức ở nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (nếu có);

+ Quy định pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về tổ chức UBND cấp

xã (bao gồm UBND ở xã, phường, thị trấn) được tổ chức ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (nếu có)

+ Quy định pháp luật về mối quan hệ giữa HĐND cấp xã và UBND cấp xã

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi về thời gian: Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở nước ta từ năm 1945 đến nay có phạm vi rất rộng Do vậy luận án tập trung vào đánh giá điều chỉnh của pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật từ năm 2004 đến nay, tức là Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Luật TCCQĐP năm 2015

Phạm vi về không gian: Nghiên cứu pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã gồm tổ chức chính quyền xã (ở nông thôn, miền núi, hải đảo) và tổ chức chính quyền thị trấn, phường (ở đô thị) theo Luật TCCQĐP năm 2015

Phạm vi về nội dung: Tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam là vấn đề khá rộng, trong phạm vi nghiên cứu phù hợp với chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, luận án tập trung nghiên cứu chủ yếu làm sáng rõ những vấn đề lý luận pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã, thực trạng điều chỉnh (quy định) pháp luật

và tổ chức thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã (pháp luật về tổ chức HĐND và UBND ở xã, phường, thị trấn)

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

4.1 Phương pháp luận

Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, luận án sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử nghiên cứu các vấn đề liên quan đến nội dung của đề tài Luận án sử dụng các quan điểm của học thuyết Mác – Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, quan điểm chỉ đạo của Đảng về xây dựng, phát triển CQĐP ở nước ta

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong luận án là:

7

+ Phương pháp phân tích, sử dụng xuyên suốt trong các chương của luận án

để luận giải, đánh giá, bình luận các quy định pháp luật, thực tiễn áp dụng pháp luật

về CQĐP

+ Phương pháp tổng hợp, được sử dụng tại chương 1, 2, 3 của Luận án Phương pháp này được sử dụng ở chương 1 để khái quát tình hình nghiên cứu về CQĐP, chính quyền cấp xã trong nước và ngoài nước, rút ra những vấn đề có thể kế thừa và vấn đề trong luận án cần tiếp tục nghiên cứu Tại chương 2, phương pháp này đã giúp khái quát các quan điểm, quan niệm về pháp luật, về CQĐP, tổ chức CQĐP từ đó hình thành khung lý thuyết cho vấn đề nghiên cứu được đặt ra trong phạm vi nghiên cứu của luận án Tại chương 3, luận án sử dụng phương pháp tổng hợp để tập hợp các quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã, từ đó thấy được sự phát triển, kế thừa của pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã trong lịch sử cho đến hiện tại

+ Phương pháp so sánh được sử dụng trong chương 3 khi phân tích, so sánh các quy định của pháp luật về chính quyền cấp xã trong các giai đoạn khác nhau cũng như sự khác biệt giữa pháp luật các nước về CQĐP Từ đó có cơ sở đánh giá chính xác về thực trạng pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

Một là, luận án phân tích làm rõ các vấn đề lý luận của pháp luật về tổ chức

chính quyền cấp xã; Nội dung và yếu tố tác động đến pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã; Vị trí, vai trò và pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã; Giới hạn, phương pháp, mức độ điều chỉnh của pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã

Hai là, luận án phân tích quá trình phát triển của pháp luật về tổ chức chính

quyền cấp xã từ năm 1945 đến nay và thực trạng thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã Từ đó, chỉ ra những giá trị cần kế thừa trong pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã và những vấn đề đặt ra về pháp luật chính quyền cấp xã hiện nay

Ba là, luận án đề xuất một số quan điểm, giải pháp chung và giải pháp cụ thể

về điều chỉnh của pháp luật theo hướng phân định rõ chính quyền ở nông thôn và đô

8

thị Theo đó, CQĐP ở nông thôn tổ chức theo hướng tự quản, CQĐP ở đô thị tổ chức theo hướng phân cấp, phân quyền triệt để

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

6.1 Ý nghĩa lý luận của luận án

Luận án góp phần làm phong phú thêm các luận cứ khoa học về cải cách tổ chức và hoạt động của CQĐP, trong đó có tổ chức chính quyền cấp xã ở nước ta trong thời kỳ xây dựng đất nước, đáp ứng yêu cầu CCHC và hội nhập quốc tế

6.2 Ý nghĩa thực tiễn của luận án

Kết quả nghiên cứu của luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan có thẩm quyền ban hành, sửa đổi bổ sung các quy phạm pháp luật điều chỉnh về tổ chức của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay Luận án là tư liệu tham khảo trong các hoạt động nghiên cứu khoa học về CQĐP nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng

Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong việc đào tạo cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành luật ở các trường đại học, học viện

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án kết cấu làm 4 chương sau:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề đặt ra cần nghiên

cứu của luận án

Chương 2 Những vấn đề lý luận về pháp luật tổ chức chính quyền cấp xã Chương 3 Thực trạng pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam Chương 4 Nhu cầu, quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức

chính quyền cấp xã ở Việt Nam

9

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án

1.1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước

CQĐP trong đó có chính quyền cấp xã là vấn đề được các nhà khoa học, nhà quản lý quan tâm và đã có khá nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến nội dung này dưới nhiều hình thức khác nhau như các sách chuyên khảo, tham khảo và đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, cấp Bộ, luận án, luận văn, các bài báo khoa học được công bố trên tạp chí chuyên ngành, kỷ yếu hội thảo khoa học…

Để phục vụ cho nhiệm vụ nghiên cứu của luận án, nghiên cứu sinh có chọn lọc, tổng quan một số công trình được xem là sát thực, liên quan trực tiếp tới các nội dung thuộc phạm vi nghiên cứu và có thể nhìn nhận các công trình nghiên cứu đó ở các nhóm vấn đề như sau:

Thứ nhất, nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến lý luận về chính quyền địa phương, tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam

- Nhóm các công trình nghiên cứu có liên quan đến pháp luật: CQĐP, chính quyền cấp xã; lịch sử hình thành CQĐP, có thể kể đến một số công trình tiêu biểu:

Khái niệm “Pháp luật” được đề cập đến trong các giáo trình như: Đại học

Luật Hà Nội (2012), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật; Khoa Luật, Đại học Kinh tế Quốc dân (2012), Giáo trình Pháp luật đại cương; Lê Minh Toàn (2009), Pháp luật đại cương; Nguyễn Cửu Việt (2011),Giáo trình Nhà nước

và pháp luật đại cương Nguyễn Minh Đoan (2014), Lý luận nhà nước và pháp luật; Viện Nhà nước và Pháp luật, Học viện Chính trị - hành chính quốc gia Hồ Chí Minh (2013), Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật Các giáo trình tại cơ sở đào

tạo này định nghĩa pháp luật dưới góc độ thực chứng và bổ sung thêm bản chất giai cấp của pháp luật theo quan niệm của Mác – Lê Nin Một cách chung nhất cho rằng pháp luật là một hệ thống các quy tắc xử sự, do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, được Nhà nước đảm bảo thực hiện, phản ánh lợi ích của các giai cấp thống trị, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một định hướng nhất định nhằm duy trì trật tự xã

10

hội và phục vụ cho giai cấp thống trị Hoặc có thể mở rộng hơn khái niệm pháp luật

xã hội chủ nghĩa phù hợp với Việt Nam: “là hệ thống quy phạm pháp luật thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân, được nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện trên cơ sở giáo dục, thuyết phục, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” [52, tr.169]

Các khái niệm về “Chính quyền địa phương”, “Cấp chính quyền địa phương”; “Chính quyền cấp xã”; “Tổ chức chính quyền cấp xã”được các công trình nghiên cứu, sách chuyên khảo, quy phạm hóa trong các văn bản Luật, các bài viết nghiên cứu trao đổi đề cập tới, có thể kể đến như:

Nguyễn Ký và Nguyễn Hữu Đức, Đinh Xuân Hà đồng chủ biên (2006), Đổi

mới nội dung hoạt động các cấp CQĐP trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế, quốc tế nêu lên khái niệm về CQĐP “là cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, được thành lập bởi pháp luật của quốc gia” [60, tr.7]

Từ điển Bách khoa Việt Nam; Từ điển Tiếng Việt…Cách hiểu chung nhất về CQĐP là cơ quan dân cử và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, được thành lập bởi pháp luật của quốc gia, nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo sự phân cấp của chính quyền nhà nước trung ương, ra quyết định và tổ chức thực hiện các công việc của địa phương trong khuôn khổ của pháp luật chung Hoặc cấp xã được hiểu là: Xã, phường thị trấn là các tổ chức hành chính nhỏ nhất trong

hệ thống CQĐP (gọi chung là cấp xã)

Trương Đắc Linh, Bàn về khái niệm chính quyền địa phương, Tạp chí khoa

học pháp lý số 02/2001 đã nêu lên các cách hiểu khác nhau về CQĐP, song có thể tiếp cận khái niệm này theo nghĩa rộng hoặc nghĩa hẹp Theo tác giả, CQĐP ngoài

cơ cấu tổ chức có HĐND và UBND, CQĐP còn có thêm các cơ quan chuyên môn thuộc UBND

- Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề lý luận khác như: vị trí vai trò của CQĐP, tổ chức CQĐP, hoạt động của CQĐP; đặc điểm của CQĐP; chính quyền cấp xã; vị trí của chính quyền cấp xã trong CQĐP …được nghiên cứu khá nhiều trong các công trình:

+ Công trình nghiên cứu là sách tham khảo gồm:

11

Sách tham khảo: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về CQĐP ở Việt Nam

(2002), do Lê Minh Thông và Nguyễn Như Phát đồng chủ biên; Sách tham khảo:

Cải cách tổ chức và hoạt động của CQĐP đáp ứng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân (2008), do Lê Minh Thông chủ biên

đã cung cấp cho người đọc các khái niệm về CQĐP; tổ chức, hoạt động của CQĐP; các đặc điểm của CQĐP

Sách tham khảo: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trong tiến trình cải cách hành chính (2002), do Ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ biên

soạn đã phân tích vị trí, vai trò của chính quyền xã trong sự nghiệp xây dựng và bảo

vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, đồng thời chỉ ra những hạn chế, bất cập trong tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyền xã và yêu cầu đổi mới toàn diện trong tiến trình CCHC nhà nước

Sách tham khảo: Chính quyền cấp xã và việc tổ chức, điều hành hoạt động

ủy ban nhân dân cấp xã (2011), của Dương Bạch Long đã giúp cho đội ngũ cán bộ,

công chức cấp xã, nhất là người đứng đầu chính quyền cấp xã nắm được những vấn

đề cơ bản về tổ chức, điều hành hoạt động của chính quyền cơ sở để vận dụng trong quá trình thực thi nhiệm vụ của mình

Sách tham khảo: Cẩm nang công tác chi bộ ở xã, phường, thị trấn (2011), do

Ban Tổ chức Trung ương, Vụ Cơ sở đảng biên soạn đã cung cấp cho đội ngũ cán

bộ, đảng viên, tổ chức đảng ở cơ sở, nhất là cấp xã, phường, thị trấn tài liệu nghiên cứu, phục vụ cho công tác đảng, công tác chi bộ như: vai trò, vị trí của chi bộ; công tác chi bộ; một số tình huống thường xảy ra và cách xử lý; một số văn bản, biểu mẫu đang có hiệu lực thi hành hiện nay

Sách tham khảo: Cẩm nang công tác tổ chức - cán bộ xã, phường, thị trấn

(2011), của Ban Tổ chức Trung ương, Vụ Cơ sở đảng đã hướng dẫn cách thức tiến hành bầu cử, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp xã…; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức hoạt động, số lượng, cơ cấu thành viên của từng loại xã, quy chế làm việc của người đứng đầu HĐND và UBND xã; về quy chế tổ chức, hoạt động của thôn và tổ dân phố trên các mặt tổ chức hòa giải, thực hiện dân chủ trực tiếp

12

Sách tham khảo: Xác định tiêu chuẩn và phương pháp đánh giá chính quyền

xã trong sạch vững mạnh (2012) do Nguyễn Hữu Đức và Phan Văn Hùng đồng chủ

biên, Nxb Chính trị quốc gia Trên cơ sở xác định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền địa phương, các tác giả đã xác định tiêu chuẩn và phương pháp đánh giá chính quyền trong sạch, vững mạnh theo chuẩn mực khoa học, phù hợp với thực tế cũng như với xu thế quốc tế hiện nay Xây dựng tiêu chuẩn và phương pháp đánh giá chính quyền xã trong sạch vững mạnh về thực chất là đánh giá năng lực, chất lượng quản lý, điều hành, thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền

xã

Sách tham khảo: Uy tín của chủ tịch ủy ban nhân dân xã trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước (Qua nghiên cứu thực tiễn ở Tây Nguyên)(2013), của

Phan Thanh Giản Trên cơ sở khảo sát thực tiễn các tỉnh Tây Nguyên, tác giả đã làm

rõ những vấn đề lý luận về uy tín của người lãnh đạo và của chủ tịch UBND xã; đánh giá thực trạng mức độ uy tín của chủ tịch UBND xã trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở Tây Nguyên hiện nay; chỉ rõ những yếu tố ảnh hưởng và vai trò của nó trong việc xây dựng, củng cố uy tín của chủ tịch UBND xã Đồng thời,

đề xuất một số giải pháp nhằm xây dựng, củng cố uy tín của chủ tịch UBND xã trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở Tây Nguyên

+ Công trình nghiên cứu là các bài viết, công trình nghiên cứu được đăng tải tại các tạp chí chuyên ngành, hội thảo khoa học gồm:

Một số công trình nghiên cứu được đăng tải tại các Tạp chí Lý luận, Tạp chí

Dân chủ và Pháp luật như: Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương (2012), của Vũ Thư; Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương (2012), của Nguyễn Đăng Dung;Vấn đề đặt ra từ các quy định về CQĐP trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), của Nguyễn Minh Phương đã

nghiên cứu cụ thể về tổ chức CQĐP, đề xuất các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về CQĐP phù hợp với xu thế cải cách hiện nay của đất nước

Các công trình nghiên cứu này có giá trị tham khảo lớn trong luận án để giải quyết những vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền cấp xã Trong quá trình viết luận

án, tác giả có thể tham khảo, kế thừa các khái niệm về pháp luật, CQĐP và kế thừa

13

những kết luận, đề xuất về các vấn đề còn tồn tại, vấn đề đặt ra hiện nay trong tổ chức bộ máy của CQĐP để làm căn cứ phân tích sâu hơn các vấn đề đặt ra về pháp luật cho chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay

Thứ hai, nhóm các công trình nghiên cứu có liên quan đến thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương, chính quyền cấp xã ở Việt Nam

Đã có khá nhiều công trình, đề tài nghiên cứu ở các quy mô khác nhau liên quan tới khía cạnh này Có thể chỉ ra một số công trình tiêu biểu như:

- Các công trình nghiên cứu là Luận án Tiến sĩ đã bảo vệ thành công:

Luận án tiến sĩ luật học: Chính quyền địa phương với việc đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương (2002), của Trương Đắc Linh đã đưa ra khái

niệm về CQĐP, đặc biệt là đã phân tích thực trạng về việc đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và đề ra một số giải pháp nhằm tăng cường vai trò của CQĐP trong việc đảm bảo thi hành Hiến pháp, pháp luật

Luận án tiến sĩ luật học: Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay (2012), của Phạm Văn Đạt đã phân tích và có đánh giá về quá trình phát triển,

đổi mới chính quyền đô thị ở nước ta Trên cơ sở đó, luận án đưa ra các giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta trong tương lai

Luận án tiễn sĩ luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam (2014), của Đinh Ngọc Thắng

đã phân tích khá rõ về quá trình hình thành, phát triển của HĐND ở Việt Nam, phân tích về những ưu điểm, nhược điểm trong tổ chức HĐND ở Việt Nam và đưa ra các giải pháp nhằm đổi mới tổ chức, hoạt động của HĐND trong điều kiện hiện nay

Luận án Tiến sĩ Luật học: Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam (2012),

Nguyễn Thị Diệu Oanh đã nêu lên quan điểm về phân cấp quản lý và địa vị pháp lý trong bối cảnh cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam, phân tích thực trạng phân cấp quản lý, địa vị pháp lý của CQĐP đồng thời đưa ra các giải pháp về tiếp tục đổi mới, phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP ở Việt Nam hiện nay

- Các công trình nghiên cứu là đề tài cấp nhà nước, đề tài cấp Bộ, dự án:

14

Đề tài khoa học cấp Nhà nước, KX.04-08:Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân (2004), do Lê Minh Thông làm chủ nhiệm đã phân

tích thực trạng tổ chức và hoạt động của các cấp CQĐP ở Việt Nam trong giai đoạn

từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến nay, các giai đoạn đổi mới hệ thống CQĐP ở nước ta từ sau Cách mạng Tháng Tám và đề xuất một số giải pháp về định hướng cải cách tổ chức và hoạt động của CQĐP

Chương trình khoa học công nghệ cấp Nhà nước, KX.04:Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân,vì dân (2001 – 2005), do Lê Minh

Thông chủ nhiệm đã phân tích thực trạng về tổ chức bộ máy nhà nước và đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân,

đề xuất các quan điểm nguyên tắc, phương hướng trong việc tổ chức tự quản; trách nhiệm của Nhà nước và các tổ chức xã hội

Các đề tài cấp bộ: Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp xã và vấn đề phát huy dân chủ ở cơ sở (2002) của Vũ Đức Đán, Học viện Hành chính; Những vấn đề đặt

ra qua ba năm triển khai Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (2002), của Lê Kim Hải, Học viện Hành chính; Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế dân chủ cơ sở trong điều kiện mới (2006), của Ngô Thị Tám, Bộ Nội vụ, đã làm rõ vai trò tham gia của người dân

và mối quan hệ của chính quyền đối với người dân trong việc thực hiện quy chế dân chủ; từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện quy chế dân chủ ở cơ

sở

15

Đề tài cấp bộ: Nghiên cứu vấn đề già làng và chính sách đối với già làng trong cộng đồng các dân tộc thiểu số ở Tây Nguyên (2004), của Huỳnh Thanh Bình; Nghiên cứu tổ chức và phương thức hoạt động của thôn, buôn vùng đồng bào dân tộc thiểu số ở Tây Nguyên và miền núi các tỉnh miền Trung (2006) do Nguyễn Huy

Kiệm làm chủ nhiệm đã phân tích những đặc trưng cơ bản của người dân tộc thiểu

số ở các vùng miền và thực trạng hoạt động của các thôn, buôn vùng đồng bào dân tộc thiểu số một số tỉnh miền Trung, Tây nguyên

Đề tài cấp bộ: Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp xã và vấn đề phát huy dân chủ cơ sở (2002) do Vũ Đức Đán làm chủ nhiệm đã làm rõ các vấn đề lý luận về

chính quyền cấp xã, khảo sát và đánh giá thực trạng về tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã, đề ra các giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp xã hiện nay gồm HĐND và UBND

Đề tài cấp bộ: Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng mô hình

cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Trung ương V, Khóa X (2009), do Lê Thị Vân Hạnh làm chủ nhiệm, đã giải quyết các vấn

đề như: cơ sở lý luận và thực tiễn về việc xây dựng mô hình tổ chức bộ máy CQĐP theo Nghị quyết Trung ương V, Khóa X; Nêu lên các kết luận có giá trị nhằm xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy CQĐP theo tinh thần Nghị quyết

Đề tài cấp bộ: Xây dựng và kiện toàn tổ chức chính quyền cơ sở xã trong điều kiện cải cách hành chính (2011), Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ chủ

trì, có đề cập đến những vấn đề bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền

xã, nêu lên các giải pháp nhằm xây dựng, kiện toàn tổ chức này trong điều kiện mới

và có đặt vấn đề về hoàn thiện pháp luật về chính quyền cơ sở xã, tuy nhiên đề tài mới chỉ định hướng mà chưa định khung được các nội dung cụ thể của quy định pháp luật về vấn đề này

Đề tài cấp bộ: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND địa phương (2012), do Thái Vĩnh Thắng làm chủ nhiệm đã làm rõ

vị trí, chức năng, nhiệm vụ của HĐND trong CQĐP, phân biệt nhiệm vụ của HĐND ở khu vực nông thôn và đô thị; phân định thẩm quyền giữa trung ương, địa phương; phân tích các điều kiện đảm bảo HĐND ở địa phương hoạt động độc lập,

16

hiệu lực, hiệu quả; Trên cơ sở phân tích thực trạng hoạt động của HĐND ở địa phương, đề tài nêu lên các phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của HĐND ở địa phương ở nước ta hiện nay

Đề tài cấp bộ: Chính quyền cấp cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên – Thực trạng và giải pháp (2/2007-1/2008), do Vũ Anh Tuấn làm chủ nhiệm, Học viện Chính trị khu

vực III là đơn vị chủ trì đã nêu khái quát, phân tích thực trạng về tổ chức, hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên, từ đó phát hiện những yêu cầu đổi mới chính quyền cấp cơ sở các tỉnh Tây Nguyên và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở ở thời điểm nghiên cứu

Đề tài cấp bộ: Tiếp tục xây dựng chính quyền cấp xã ở đồng bằng sông Hồng

ở nước ta hiện nay (6/2003 – 6/2004), do Quách Sĩ Hùng làm chủ nhiệm, đã phân

tích thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở Đồng bằng sông Hồng

từ sau khi có Hiến pháp năm 1992, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm kiện toàn chính quyền xã và đổi mới cơ chế hoạt động của HĐND và UBND

Dự án điều tra: Thực trạng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ các cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay (2012), do Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội

vụ thực hiện đã có điều tra, thống kê cụ thể các nhiệm vụ thực hiện trên thực tế của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp trong giai đoạn hiện nay

- Các công trình nghiên cứu là sách chuyên khảo:

Sách tham khảo: Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã (2000),

do Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ biên soạn đã

hệ thống hóa các quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của HĐND và UBND cấp xã; đánh giá thực trạng và đề xuất các quan điểm, giải

pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã

Sách tham khảo: Hệ thống chính trị cơ sở - Thực trạng và một số giải pháp đổi mới (2004), do Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ biên soạn trên cơ

sở kết quả điều tra thực trạng tổ chức và hoạt động của các tổ chức hợp thành hệ

17

thống chính trị ở cấp xã; đánh giá thực trạng số lượng, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở trong phạm vi cả nước Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động của hệ thống chính trị cơ sở

Sách tham khảo: Hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn nước ta hiện nay

(2004), của Hoàng Chí Bảo đã nghiên cứu hệ thống chính trị theo một lát cắt ngang

ở cấp thấp nhất, nơi gần dân và tổ chức thực thi mọi quyết định chính trị từ cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện Tổ chức và hoạt động ở đây cũng bị chi phối nhiều bởi tập quán văn hóa, truyền thống, tục lệ, thói quen và nếp nghĩ của cư dân làng xã Nghiên cứu này cũng vận dụng cấu trúc luận để phân tích từng tiểu hệ thống trong

bộ máy Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị – xã hội ở nông thôn và đưa ra các giải pháp can thiệp có ý nghĩa

Sách tham khảo: Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế (2006) của Nguyễn Ký

và Nguyễn Hữu Đức, Đinh Xuân Hà (đồng chủ biên) đã khái quát quá trình hình thành CQĐP và những điều chỉnh lớn về địa giới hành chính ở nước ta và phân tích những đòi hỏi của nền kinh tế thị trường trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế đối với hoạt động của CQĐP các cấp; từ đó đề ra phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của các cấp CQĐP, trong đó có cấp xã nhằm đáp ứng yêu cầu của tình hình mới

Sách tham khảo: Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp

1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001 (2006), của Nguyễn Đăng

Dung do Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội xuất bản đã phân tích rõ về các quy định của tổ chức bộ máy nhà nước ta qua các thời kỳ và đưa ra những hạn chế, bất cập trong các quy định về tổ chức bộ máy đồng thời đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay

Sách tham khảo : Tiếp tục hoàn thiện chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức cơ sở (2009), do Nguyễn Thế Vịnh và Đinh Ngọc Quang đồng chủ biên, Nxb

Chính trị Quốc gia xuất bản, đã nghiên cứu những bất cập trong chế độ, chính sách đối với cán bộ cơ sở, từ đó đưa ra những giải pháp hữu hiệu tiếp tục hoàn thiện chế

độ chính sách đối với cán bộ, công chức cấp xã, phường, thị trấn

18

Sách tham khảo: Các kỹ năng cần thiết dành cho cán bộ chính quyền cấp cơ

sở (2011), của Nguyễn Thị Hà và Lê Văn Hòa đồng chủ biên đã trình bày các kỹ

năng cơ bản đối với đội ngũ cán bộ chính quyền cấp cơ sở như: kỹ năng xác định vấn đề và ra quyết định quản lý; kỹ năng giám sát của HĐND cấp xã; kỹ năng chất vấn và trả lời chất vấn; kỹ năng tham vấn cộng đồng; kỹ năng nghe và phản hồi; kỹ năng lập và thực hiện kế hoạch tác nghiệp; kỹ năng quản lý văn bản; kỹ năng thu thập và xử lý thông tin quản lý

Các công trình nghiên cứu này đa phần đã dành thời lượng để nghiên cứu, đánh giá về mô hình tổ chức bộ máy nhà nước trên thế giới và ở Việt Nam trong các giai đoạn lịch sử phát triển của đất nước, đánh giá về thực trạng tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước ta qua các bản Hiến pháp, hoặc nghiên cứu tổ chức, bộ máy nhà nước ta trong xu hướng nhà nước pháp quyền XHCN.Trong quá trình thực hiện luận án, tác giả có thể kế thừa những thống kê về chức năng, nhiệm vụ của CQĐP, đặc biệt là chính quyền cấp xã qua các thời kỳ từ đó có thể đánh giá thực trạng tổ chức pháp luật của chính quyền cấp xã từ năm 1945 đến nay, đánh giá các ưu điểm, nhược điểm trong quá trình thực hiện pháp luật và đề xuất các vấn đề đặt ra đối với pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam

Thứ ba, nhóm các công trình nghiên cứu về pháp luật chính quyền địa phương, chính quyền cấp xã và đề xuất các giải pháp về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương, chính quyền cấp xã ở Việt Nam

- Các công trình nghiên cứu là luận án tiến sĩ:

Luận án Phó tiến sĩ Luật học : Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã (1996), Trần Nho Thìn Từ những năm 1996, được quan tâm nghiên

cứu và đề xuất các giải pháp có liên quan đến vấn đề tổ chức và hoạt động của UBND xã Luận án này nghiên cứu về vị trí vai trò của UBND xã, về mối quan hệ giữa UBND xã và các cơ quan khác cùng cấp, cơ quan nhà nước cấp trên, đặt ra các yêu cầu đổi mới về tổ chức và hoạt động của UBND xã

Luận án tiến sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay (2007), của Đàm Bích Hiên đã nghiên cứu

về những vấn đề lý luận, thực tiễn của pháp luật trong tổ chức, hoạt động của chính

19

quyền cấp xã; làm rõ về thực trạng pháp luật về tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam đồng thời đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm hoàn hiện pháp luật về tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay Giữa đề tài Luận án: “Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay” do chúng tôi đang nghiên cứu và luận án Tiến sĩ Luật học của Đàm Bích Hiên, ít nhiều có giao thoa nhau về vấn đề “tổ chức của chính quyền cấp xã” Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu đề tài luận án của Đàm Bích Hiên là cả vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã Chính quyền cấp xã theo Luật tổ chức HĐND và UBND (2003) là một cấp chính quyền đầy đủ, có cả HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính: “xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)” (Điểm c Khoản 1 Điều 4) và thời điểm nghiên cứu và các kiến nghị của Luận án được thể hiện năm

2007, khi thời điểm Luật Tổ chức chính quyền địa phương chưa có manh nha đưa vào chương trình xây dựng Luật và thời điểm thực hiện công trình nghiên cứu này đang là thời điểm áp dụng Luật tổ chức HĐND và UBND (2003) Các kiến nghị của Luận án này nhằm mục đích khắc phục những “lỗ hổng” của Luật tổ chức HĐND

và UBND (2003) và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này

Luận án tiến sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phường trong điều kiện cải cách hành chính ở nước ta (2012), Phan

Văn Hùng, nghiên cứu về những vấn đề có liên quan tới tổ chức và hoạt động của UBND phường dưới góc độ pháp luật Luận án đưa ra những đặc điểm cơ bản của UBND phường, đặc trưng trong hoạt động của UBND phường; phân tích những hoạt động trên thực tế của UBND phường và những tồn tại hiện nay trong tổ chức, hoạt động của UBND phường từ đó đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới tổ chức, hoạt động của UBND phường trong điều kiện CCHC ở nước ta hiện nay

Luận án tiến sĩ Luật học: Pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân ở Việt Nam hiện nay (2016), Trần Văn Tân nghiên cứu làm rõ các vấn đề lý luận và lịch sử

của pháp luật về HĐND, đánh giá thực trạng quy định của pháp luật, thực trạng thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay, từ đó đưa ra các nhóm giải pháp chung, nhóm giải pháp cụ thể đối với pháp luật về tổ chức HĐND ở nước

ta Luận án đề xuất các giải pháp về thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về tổ

20

chức HĐND vào các văn bản quy phạm pháp luật, đề xuất sửa đổi, bổ sung một số văn bản pháp luật có liên quan đến tổ chức HĐND đang bất cập hiện nay Các giải pháp của luận án đưa ra nhằm áp dụng cho HĐND các cấp tỉnh, huyện, xã Một số giải pháp của luận án được tác giả tham khảo, cân nhắc và kế thừa phù hợp đối với

tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay

- Công trình nghiên cứu là đề tài cấp Bộ:

Đề tài cấp Bộ: “Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm quản lý nhà nước của chính quyền cơ sở” (1/2012 – 6/2013), do Trần Kim Cúc chủ nhiệm, Viện Văn hóa

và Phát triển chủ trì Đề tài đã làm rõ cơ sở lý luận của pháp luật về trách nhiệm quản lý nhà nước của chính quyền cơ sở, từ đó có đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật về trách nhiệm quản lý nhà nước của chính quyền cơ sở và đưa ra những đề xuất, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm quản lý nhà nước của chính quyền cơ sở

- Các công trình nghiên cứu là sách chuyên khảo, các bài viết, công trình nghiên cứu đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành, hội thảo:

Sách tham khảo: Thực hiện Quy chế dân chủ và xây dựng chính quyền cấp

xã ở nước ta hiện nay (2003), do Nguyễn Văn Sáu và Hồ Văn Thông đồng chủ biên

đã phân tích tác động của việc thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở đối với việc củng

cố, hoàn thiện chính quyền và luận chứng vai trò của việc cũng cố chính quyền cơ

sở với việc phát huy dân chủ của nhân dân Trên cơ sở đó, các tác giả đề xuất các giải pháp giải quyết mối quan hệ giữa vai trò của chính quyền cơ sở và quyền làm chủ của nhân dân

Sách tham khảo: Đổi mới hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay (2007), của Bùi Xuân Đức do Nxb Tư pháp, Hà Nội xuất bản, công bố các công

trình của tác giả về tổ chức bộ máy nhà nước, đồng thời có các bài viết về đổi mới CQĐP

Sách tham khảo: Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2007), của Đào Trí Úc chủ biên, Nxb Tư pháp, khái quát

về thực trạng tổ chức, hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay, đề xuất mô hình

tổ chức, hoạt động của CQĐP trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Sách: Sửa đổi bổ sung Hiến pháp 1992 – Những vấn đề lý luận và thực tiễn

(2012), Nxb Hồng Đức đã nêu lên ý kiến của nhiều tác giả như: Trương Đắc Linh, Hoàng Thị Ngân về việc đổi mới CQĐP theo hướng tăng cường tính tự chủ, tự quản

Sách chuyên khảo: “Về minh bạch hóa hoạt động chính quyền địa phương”

(2015) của Nguyễn Thị Diệu Oanh, đã luận bàn một số nội dung liên quan đến các vấn đề được luận án quan tâm như: các quan niệm về CQĐP, các mô hình tổ chức CQĐP và mô hình tổ chức CQĐP của Việt Nam Tác giả chỉ ra các hoạt động quan trọng của CQĐP, đồng thời đánh giá những vấn đề thực tế trong minh bạch hóa các hoạt động của CQĐP trên các mặt như: quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; nội dung giám sát tại các kỳ họp, thủ tục hành chính, quản lý cán

bộ, công chức và đưa ra 3 quan điểm, 6 giải pháp nhằm tăng cường minh bạch hóa hoạt động của CQĐP

Sách chuyên khảo: “Chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân” (2016),

Nxb Tư pháp do Nguyễn Đăng Dung chủ biên Cuốn sách có hai phần: Phần thứ nhất tác giả khái quát kinh nghiệm của các quốc gia về chức năng giám sát của Hội đồng địa phương trên thế giới Phần này, tác giả phân tích về vai trò giám sát của Hội đồng địa phương, nêu lên khuôn khổ pháp lý, phạm vi, đối tượng, các công cụ giám sát của Hội đồng địa phương Phần thứ hai, tác giả dành thời lượng lớn cho việc phân tích rõ về chức năng giám sát của HĐND Việt Nam, phần lớn dành để phân tích vị trí, vai trò của HĐND, pháp luật về giám sát của HĐND, phân tích thực

Các bài viết đăng trên các tạp chí: Lý luận, Dân chủ và pháp luật, Quản lý

nhà nước như: Góp phần kiện toàn chính quyền cơ sở (2002), của tác giả Chu Văn Thành và Nguyễn Minh Phương; Cải cách cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương (2005), của Hà Quang Ngọc; Về đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp (2004); Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương - Thực trạng và giải pháp (2003); Để đẩy mạnh phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương (2007), Một số giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước (2007), của Nguyễn Minh Phương Các công trình nghiên cứu trên đây

đã có những phân tích về vai trò CQĐP; phân tích thực trạng hoạt động của CQĐP đồng thời đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm góp phần cải cách tổ chức, hoạt động của CQĐP đáp ứng yêu cầu thực tiễn, bối cảnh đất nước hiện nay

Các công trình nghiên cứu trên cũng đã đặt ra các giải pháp, phương hướng nhằm hoàn thiện tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước ta trong tình hình mới Các công trình nghiên cứu này có cách nhìn toàn diện về bộ máy nhà nước, từ trung ương xuống địa phương, nghiên cứu khái quát về tổ chức bộ máy nói chung từ đó thấy đánh giá được những ưu, nhược điểm trong quá trình vận hành, hoạt động từ

đó đề xuất các giải pháp phù hợp Song đây là những công trình nghiên cứu mang tính chất tham khảo, luận án có thể vận dụng và sử dụng ít nhiều các kiến thức chung của các công trình này trong cái nhìn tổng thể về bộ máy nhà nước ta, từ đó

đi sâu phân tích về tổ chức chính quyền cấp xã, một cấp thấp nhất trong tổ chức bộ máy nhà nước

Sách: Chính quyền địa phương Thụy Điển – Truyền thống và cải cách

(1997), do Viện Thụy Điển và cộng tác của Hội các quan chức địa phương, Bộ Nội

vụ Thụy Điển biên soạn, Nxb Chính trị quốc gia Cuốn sách được dịch từ tiếng Thụy Điển, nội dung trình bày về cải cách ranh giới, cơ cấu pháp lý, cơ cấu tổ chức, nguyên tắc tài chính của CQĐP Thụy Điển, tóm tắt các thay đổi và quản lý hành chính của CQĐP Thụy Điển trong nhiều thập kỷ Cuốn sách có giá trị tham khảo đối với Việt Nam trong tiến trình cải cách hành chính, một số vấn đề cải cách về CQĐP của Thụy Điển có thể được áp dụng tại Việt Nam

Đề tài nhánh thuộc đề tài cấp bộ: Về phân chia và quản lý địa giới hành chính các nước đông nam á (2005), Thang Văn Phúc chủ nhiệm, đã phân tích rõ về

phân chia địa giới hành chính của một số quốc gia trên thế giới như: Indonesia; Malaixia; Thái Lan; Philippin và đưa ra các kết luận ban đầu về cách phân chia đơn

vị hành chính của mỗi quốc gia; mối quan hệ giữa các đơn vị hành chính từ trung ương đến địa phương; cách phân chia thành phố tự quản và cách thức tác động để phát triển mạnh mẽ dựa trên thế mạnh của vùng miền…và những bài học kinh nghiệm rút ra có thể áp dụng cho Việt Nam

Sách: “Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa Liên bang Đức” của

Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại (2006) của Nxb Tư pháp Công trình đã nghiên cứu khá toàn diện về tổ chức CQĐP của Cộng hòa Liên bang Đức, trong đó

24

nghiên cứu sâu về cơ chế hoạt động của các đơn vị lãnh thổ của Đức, cách phân chia và quản lý của các cấp chính quyền ở Đức Các đơn vị lãnh thổ của Đức được trang bị kiến thức thuộc chủ quyền trong khuôn khổ thực thu nhiệm vụ ở địa phương mà mình trực thuộc và thực thi những quyền lực đó đối với người dân sống trên lãnh thổ đó Đây là công trình nghiên cứu có giá trị tham khảo, đặc biệt là những hiểu biết về tổ chức, cơ chế hoạt động của chính quyền xã tại Đức

Sách tham khảo: Khái quát về Chính quyền hợp chủng quốc Hoa Kỳ (2008)

của Trần Thị Thái Hà và Lê Hải Trà dịch, Nxb Thanh niên đã nêu rõ về cơ cấu tổ chức, hoạt động của Tổng thống, Quốc hội, Tòa án tối cao và nêu rõ cơ cấu tổ chức của từng bang, hoạt động của chính quyền bang, chính quyền thành phố, chính quyền hạt và chính quyền thị trấn, làng xã Cuốn sách có giá trị tham khảo và nâng cao tầm hiểu biết sâu về chính quyền của một trong những quốc gia quyền lực nhất thế giới hiện nay

Sách tham khảo: Quản lý phát triển xã hội của chính quyền cơ sở một số nước trên thế giới (2015) của Nguyễn Minh Phương, Nxb Lao động – Xã hội phát

hành đã khái quát hóa về mô hình tổ chức, hoạt động, nhiệm vụ phát triển xã hội, quản lý phát triển xã hội của chính quyền cơ sở ở các nước Cuốn sách phân tích về

tổ chức CQĐP của một số nước như: Trung Quốc, Thái Lan, Đức, Hoa Kỳ, Nhật Bản; Pháp…phân tích mối quan hệ giữa chính quyền cơ sở với vấn đề phát triển xã hội và rút ra bài học kinh nghiệm cần thiết cho Việt Nam

Kỷ yếu hội thảo quốc tế: Quản trị địa phương: Lý luận và thực tiễn của Pháp

và Việt Nam (2016) do Trường Đại học Nội vụ Hà Nội và Trung tâm công vụ Địa

phương Quốc gia, Cộng Hòa Pháp và Đại sứ quán Pháp tại Việt Nam thực hiện Kỷ yếu hội thảo cho biết các kinh nghiệm của Pháp trong vấn đề quản trị địa phương, vấn đề cải cách lãnh thổ, sự phân chia thẩm quyền giữa các cộng đồng lãnh thổ, các dịch vụ công, quy hoạch vùng, lãnh thổ của Pháp trong giai đoạn hiện nay

Sách chuyên khảo: “Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng

áp dụng tại Việt Nam” (2016), của Nguyễn Văn Cương, Viện Khoa học pháp lý, Bộ

Tư pháp chủ biên, Nxb Tư pháp Cuốn sách là tài liệu quý giá nghiên cứu những vấn đề chung về tự quản địa phương như: CQĐP và quản trị địa phương; Nghiên

25

cứu về khái niệm, bản chất; đặc điểm; vai trò tự quản địa phương và những nội dung cơ bản về pháp lý nhằm đảm bảo tính tự quản của CQĐP Cuốn sách cũng nêu lên tình hình về tổ chức, hoạt động của CQĐP ở Việt Nam theo các quy định của pháp luật hiện hành

Đặc biệt công trình nghiên cứu về mô hình tự quản CQĐP của một số quốc gia trên thế giới như Anh, Hoa Kỳ, Pháp, Đức, Nga, Nhật Bản…tìm hiểu những đặc thù trong tự quản địa phương của mỗi quốc gia, rút ra những bài học kinh nghiệm

và đề xuất một số kiến nghị về khả năng áp dụng chế độ tự quản địa phương của Việt Nam trong thời gian tới Luận án đã có những tiếp thu, kế thừa một số nội dung và giá trị cơ bản nghiên cứu trong công trình này về phần kinh nghiệm nước ngoài để làm chất liệu cho đề xuất có tính khả thi cho pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay

1.1.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

Các công trình nghiên cứu về CQĐP ở nước ngoài đa dạng về chủng loại, phong phú về nội dung và hình thức Trong khuôn khổ phạm vi nghiên cứu của luận

án là về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam, tác giả có tìm hiểu một số công trình nghiên cứu có liên quan đến phạm vi nghiên cứu của đề tài như sau:

Chandler, J A, Explaining local government (Lý giải về chính quyền địa

phương), Nxb: Manchester University Press Cuốn sách nghiên cứu về CQĐP của Anh từ năm 1800 đến nay CQĐP ở Anh là hệ thống chính quyền có tính độc lập nhất định, không phụ thuộc vào chính quyền trung ương Năm 1830, cấu trúc CQĐP ở Anh có sự tương đồng với cấu trúc ở các nước châu Âu, đặc biệt là cấu CQĐP ở Mĩ CQĐP được hình thành và được cai quản bởi cơ quan mang tính chất đại diện cho cả vùng và có thể nhìn nhận rằng, CQĐP có mức độ tự do nhất định so với chính quyền trung ương

Gustafsson, Agne, Local government in Sweden (Chính quyền địa phương ở

Thụy Điển), Nxb Swedish Institute 1983 Cuốn sách viết về CQĐP ở Thụy Điển, cách thức thành lập ra cơ quan đại diện cho người dân ở địa phương là qua con đường bầu cử Cơ quan này được gọi là hội đồng, có chức năng, nhiệm vụ chính là giải quyết trực tiếp các vấn đề vướng mắc của người dân ở địa

26

phương, thực hiện quản lý địa phương và các chức năng để phục vụ nhu cầu của người dân ở địa phương

Soós, Gábor, Local government institutionalization in Hungary (Tổ chức

CQĐP ở Hungary) Cuốn sách nghiên cứu và đưa ra số liệu về cấu trúc của CQĐP bao gồm các thành phần cấu thành như: Xã, thị trấn, thị xã, thị trấn giáp hạt, thủ đô CQĐP có sự độc lập nhất định so với chính quyền trung ương Cơ quan đại diện cho người dân ở CQĐP có quyền hạn, quyết định sự phát triển trong phạm vi của địa phương đó theo ý chí, nguyện vọng của người dân Chính quyền tăng cường vai trò của cơ quan đại diện và tăng cường cung cấp dịch vụ công như giáo dục, y tế

Käär, Esa-Jukka, Growth and structure of the local government sector in Finland (Sự phát triển và cấu trúc của đơn vị CQĐP ở Phần Lan) Cuốn sách đã

phân tích rõ cấu trúc và vai trò của CQĐP ở Phần Lan CQĐP có cơ chế tự chủ nhất định như thực hiện và có vai trò lớn về thực hiện các vấn đề liên quan đến đời sống của người dân như vấn đề về môi trường, an ninh, an toàn cho người dân, đảm bảo sự công bằng Đặc biệt ở Phần Lan, sự phát triển mạnh

mẽ của chính quyền đô thị tự quản, có thể quyết định các vấn đề về thuế, giáo dục, y tế mang lại lợi ích tối đa cho người dân Giữa các vùng của đô thị có sự

đa dạng về văn hóa, ngôn ngữ, tín ngưỡng, song chính quyền có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo sự đa dạng về văn hóa, ngôn ngữ, đồng thời đảm bảo quyền lợi của các nhóm thiểu số tại địa phương

Edward C.Page, trường đại học Hull, Localism and Centralism in Europe: The Political and Legal Bases of Local Self-Government (Chủ nghĩa

địa phương và chế độ tập quyền trung ương ở Châu Âu: Cơ sở chính trị và pháp lý của bản thân CQĐP), Nxb Oxford, 2011 Cuốn sách có 6 chương, với nội dung chính viết về kinh nghiệm cải tạo và sáng lập chính sách ở cấp chính quền địa phương ở Anh, Pháp, Nauy, Đan Mạch, Italy và Tây Ban Nha Cuốn sách đã khảo sát và so sánh những kết quả đạt được của cá quốc gia này trong quá trình cải tạo dựa trên cơ sở pháp lý và chính trị giữa cấp quốc gia và địa phương ở đó

27

Các kết luận nghiên cứu của cuốn sách bàn về vai trò của người đứng đầu CQĐP Họ có vai trò rất quan trọng bởi chính người đứng đầu CQĐP là người đi tiên phong trong việc tạo nên một nền chính trị năng động và chính sách về pháp lý

ở những nơi họ nắm quyền lực Vai trò của người đứng đầu còn có ảnh hưởng lớn đến việc xây dựng các chính sách ở địa phương đó, bao gồm cả vấn đề văn hóa, chính trị và cả đầu tư của các nguồn khác nhau cho CQĐP đó Cuốn sách là tài liệu tham khảo có giá trị, có thể áp dụng một vài kinh nghiệm nhỏ trong việc tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu trong tổ chức HĐND và UBND ở địa phương

Fox Freyss, Giáo sư, giảng dạy ngành khoa học chính trị ở trường Đại học California, Los Angeles, Mỹ: Human Resource Management in Local Government

(Quản lý nguồn nhân lực ở CQĐP) Cuốn sách được tái bản lần thứ 3 năm 2009 và với số lượng lên đến 08 chương Cuốn sách đi sâu phân tích những vấn đề liên quan đến nguồn nhân lực và cách giải quyết vấn đề này ở cấp CQĐP Làm thể nào để giải quyết được vấn đề lâu dài là nguồn nhân lực ở CQĐP và cách thức lựa chọn, củng

cố nguồn nhân lực, duy trì nguồn lực làm việc chất lượng cao Cuốn sách đưa ra những khuyến nghị về việc cải tạo môi trường làm việc tốt, xây dựng mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương và nguồn nhân lực có chất lượng

Các công trình nghiên cứu là tài liệu nước ngoài có giá trị tham khảo đối với luận án trong việc sắp xếp, tổ chức CQĐP, nêu cao vai trò quan trọng của người đứng đầu cấp chính quyền và phát huy tối đa tính độc lập của cấp chính quyền này

để phục vụ tốt hơn cho nhu cầu của người dân địa phương

1.2 Nhận xét tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án

1.2.1 Những kết quả nghiên cứu luận án có thể kế thừa, tiếp tục phát triển

Có nhiều chương trình KX, đề tài cấp bộ, các sách tham khảo, các bài viết công bố trên tập san, tạp chí, các luận án đã đề cập, nghiên cứu về CQĐP, cho thấy tầm quan trọng của CQĐP trong tổ chức bộ máy nhà nước hiện nay Một số vấn đề được tập trung giải quyết trong các công trình trên như sau:

Một là, vấn đề lý luận về tổ chức, hoạt động của CQĐP, chính quyền cấp xã,

các công trình nghiên cứu đã đề cập khá sâu sắc, toàn diện Nhiều công trình đã phân tích khái niệm về: CQĐP; cấp CQĐP tương đối rõ và luận án kế thừa với việc

Hai là, vấn đề thực trạng về tổ chức, hoạt động của CQĐP, chính quyền cấp

xã các công trình nghiên cứu đã có thống kê, điều tra xã hội học về các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương các cấp qua hệ thống văn bản pháp luật

Đồng thời các công trình nghiên cứu có đánh giá những mặt ưu điểm và những bất cập trong tổ chức, hoạt động của CQĐP Một số công trình nghiên cứu đi sâu vào vấn đề là tổ chức, hoạt động của HĐND, UBND các cấp; hoặc những vấn

đề đặt ra về tổ chức, hoạt động của riêng HĐND hoặc riêng UBND

Ba là, vấn đề pháp luật về tổ chức, hoạt động của CQĐP, chính quyền cấp xã

và giải pháp cho tổ chức, hoạt động của CQĐP, chính quyền cấp xã:

Các công trình nghiên cứu trực diện là pháp luật về tổ chức, hoạt động của CQĐP, chính quyền cấp xã, đồng thời có các kiến nghị, đề xuất hướng đi cho chính quyền cấp xã được nghiên cứu với số lượng không nhiều Một vài công trình nghiên cứu trực diện về pháp luật tổ chức CQĐP được tác giả nghiên cứu, lựa chọn có thể

kế thừa một vài điểm như đặc điểm của CQĐP, chính quyền cấp xã

Đối với các công trình nghiên cứu có đề xuất cho giải pháp tổ chức, hoạt động của HĐND và UBND trong các bối cảnh như: hoàn thiện nhà nước pháp quyền, cải cách hành chính nhà nước, phù hợp Hiến pháp; Nghị quyết được nghiên cứu để thừa kế, song hầu hết các giải pháp đặt ra tại các công trình nghiên cứu thường phù hợp với mục đích, phạm vi nghiên cứu Một số nêu lên kiến nghị cho đổi mới hoạt động của UBND hoặc HĐND cho từng cấp chính quyền Luận án có những tham khảo nhất định về các giải pháp được nêu lên tại các công trình nghiên

29

cứu này, đồng thời có chọn lọc thích hợp để vận dụng vào các giải pháp tại Luận án, phù hợp với phạm vi, mục đích của Luận án là đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay

Bốn là, các công trình nghiên cứu trong nước đối với tổ chức, hoạt động của

CQĐP ở nước ngoài có giá trị tham khảo trong quá trình nghiên cứu của luận án Qua cách thức tổ chức đa dạng, phong phú của các cấp CQĐP của nhiều quốc gia đơn nhất hoặc liên bang trên thế giới để nhận thấy rằng không có một khuôn mẫu chung nào cho tổ chức, hoạt động của cấp CQĐP Phụ thuộc vào hệ thống chính trị,

tổ chức bộ máy, phương thức tổ chức quyền lực nhà nước mà CQĐP ở các quốc gia được thành lập, tổ chức, hoạt động khác nhau và có những đặc trưng riêng Do vậy, mỗi quốc gia có cách thức triển khai, thực hiện cải tổ bộ máy, nhân lực CQĐP với phương thức khác nhau, tuy nhiên đều có điểm chung là trao cho CQĐP những quyền hạn nhất định, và CQĐP trên cơ sở quy định của pháp luật, có quyền quyết định một số vấn đề của địa phương mà không phụ thuộc vào chính quyền cấp trên, không chịu sự tác động trực tiếp nào và chỉ hoạt động phục vụ lợi ích của người dân trong phạm vi cho phép Đây là những công trình nghiên cứu có giá trị quan trọng trong khi hiện nay các quốc gia đang tiến hành cải cách, cải tổ, thay đổi thường xuyên để tác giả có điều kiện cập nhật, chọn lọc và kế thừa

1.2.2 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

Một là, các công trình nghiên cứu được tiếp cận tại phần tổng quan có giá trị

tham khảo, song về thời gian và tính thời sự của các công trình nghiên cứu cần được xem xét, cân nhắc để kế thừa trong luận án bởi đến nay có những công trình nghiên cứu đã tồn tại cách đây từ 9 – 15 năm, sự phù hợp với các quy định pháp luật hiện hành có nhiều hạn chế Có luận án nghiên cứu trực tiếp về tổ chức, hoạt động chính

quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay là: “Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay” (2007), của Đàm Bích Hiên,

song công trình này đặt trong bối cảnh chung lúc bấy giờ vẫn áp dụng theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, các kiến nghị liên quan đến tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã có trong luận án cách đây 10 năm, khi chưa có Luật TCCQĐP năm 2015 Do vậy, tác giả nhận thấy trên cơ sở tham khảo những giá trị

30

nghiên cứu lớn của Luận án trên và có những kế thừa cơ bản, song đặt trong hoàn cảnh hiện tại khi Luật TCCQĐP năm 2015 được áp dụng trên thực tế hiện nay đang vẫn đặt ra nhiều vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp thực tiễn Tác giả cho rằng không có sự trùng lặp về tên gọi của luận án và thời điểm nghiên cứu của luận án là trong bối cảnh mới, yêu cầu mới trong tình hình hiện nay

Hai là, một số vấn đề về lý luận cần tiếp tục nghiên cứu như: Các khái niệm

có liên quan đến phạm vi nghiên cứu của đề tài gồm: “chính quyền cấp xã”; “tổ chức chính quyền cấp xã”; “pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã”; các nội dung chủ yếu của pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã; giới hạn, mức độ, phương pháp điều chỉnh của pháp luật đối với tổ chức chính quyền cấp xã

Ba là, về thực trạng pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã, vấn đề cần tiếp

tục nghiên cứu như:1, Những vấn đề bất cập trong pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã hiện nay 2, Vấn đề đặt ra đối với pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã

Bốn là, về kinh nghiệm nước ngoài được đề cập trong luận án, cần nghiên

cứu các tài liệu có tính chất mới, phù hợp với quy định của CQĐP của các quốc gia trên thế giới hiện nay Nhiều quốc gia tiến hành cải cách CQĐP và các công trình nghiên cứu trước đây về CQĐP ở các nước có thể không còn phù hợp thực tiễn Các bài học kinh nghiệm nước ngoài về tổ chức chính quyền cấp xã có thể áp dụng được đối với Việt Nam hiện nay

Năm là, các giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp

xã ở Việt Nam hiện nay Việc xây dựng và đưa ra các chế định pháp luật về tổ chức của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay là chưa có đề tài, công trình nghiên cứu chuyên sâu nào, đặc biệt là khi Hiến pháp năm 2013 có nhiều thay đổi về nội dung và chế định về CQĐP cần được “tổ chức cho phù hợp với đặc điểm nông thôn,

đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Luật định” [56, tr.59] và xu thế phát triển của đất nước trong giai đoạn hiện nay

Từ việc nhận thấy các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu của Luận án, tác giả

cho rằng lựa chọn vấn đề: “Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay”, đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền

31

cấp xã là vấn đề cần thiết, cấp bách và chưa có sự trùng lặp về đề tài nghiên cứu của các công trình đã tồn tại trước đây

1.3 Giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu

1.3.1 Giả thuyết nghiên cứu của luận án

Với kết quả tổng quan tình hình nghiên cứu như trên, Luận án đặt ra giả thuyết nghiên cứu như sau:

Vấn đề pháp luật về tổ chức của CQĐP và pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã nói riêng đã được quy định từ lâu trong các văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta cho thấy tầm quan trọng của cấp chính quyền này trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước Tổ chức chính quyền cấp xã phù hợp với thể chế chính trị, xu thế phát triển kinh tế, xã hội sẽ là động lực quan trọng, đảm bảo tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy từ trung ương đến địa phương

Mặc dù đã có những cải cách, đổi mới trong tổ chức CQĐP nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng, pháp luật đã liên tục có sự điều chỉnh qua từng thời

kỳ lịch sử, song trên thực tế chưa đáp ứng được đầy đủ các yêu cầu đặt ra, nhất là trong hoàn cảnh biến động của khu vực, thế giới về kinh tế, chính trị, xã hội có tác động ít nhiều đến Việt Nam Sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, một loạt các Luật, văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung trong đó có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đã có chuyển biến mới trong quy định về CQĐP, chính quyền cấp xã Song một số bất cập trong hệ thống pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã như việc quy định về tổ chức bộ máy còn mang tính “dập khuôn”, kiểu “một chiếc áo khoác chung cho cả ba cấp chính quyền” Các quy định của pháp luật về các cấp CQĐP được tổ chức gần như giống nhau, chưa phân biệt được chính quyền ở nông thôn, chính quyền ở đô thị và hải đảo có tổ chức, cơ cấu cơ quan chức năng khác nhau như thế nào? Về chức năng, nhiệm vụ phân cấp, phân quyền chưa

rõ ràng; chế độ trách nhiệm của cá nhân, tổ chức chưa thể hiện rõ trong quy định của pháp luật Pháp luật về chính quyền cấp xã hiện nay điều chỉnh còn mang tính đồng nhất và cứng nhắc, chưa phù hợp thực tiễn và chưa rõ theo quy định của Hiến pháp năm 2013 là: “tổ chức cho phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo”

32

[56, tr.59] Từ đó đặt ra yêu cầu hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã

ở Việt Nam hiện nay, nhằm khắc phục những bất cập trên thực tiễn

1.3.2 Câu hỏi nghiên cứu của luận án

Để đạt được mục đích nghiên cứu của luận án, các câu hỏi nghiên cứu được đặt ra như sau:

Tại Chương 2 của Luận án, câu hỏi lớn được đặt ra là: Những vấn đề lý luận

về pháp luật tổ chức chính quyền cấp xã được luận giải như thế nào? Để trả lời được câu hỏi lớn đó, cần đặt ra các câu hỏi nhỏ cụ thể là: CQĐP là gì? Chính quyền cấp

xã là gì? Tổ chức chính quyền cấp xã là gì? Pháp luật về chính quyền cấp xã? Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã? Các yếu tố nào tác động đến pháp luật về chính quyền cấp xã? Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã có giới hạn điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh ở mức độ nào?

Tại Chương 3 của Luận án, câu hỏi lớn được đặt ra là: Thực trạng quy định

và tổ chức thực hiện pháp luật về chính quyền cấp xã có gì nổi bật và cần hoàn thiện? Để giải quyết câu hỏi lớn của chương này, một số câu hỏi nhỏ được đặt ra như sau: Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã trong lịch sử được hình thành, phát triển có ảnh hưởng đến pháp luật hiện hành về tổ chức chính quyền cấp xã ở mức độ nào?Tình hình thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã hiện nay

ở nước ta như thế nào, có được những kết quả gì và những vấn đề cần đặt ra?

Tại Chương 4 của Luận án, câu hỏi lớn được đặt ra là: Có các giải pháp nào nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay? Để giải quyết câu hỏi lớn của chương này, một số câu hỏi nhỏ được đặt ra như sau: Hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay cần dựa trên những quan điểm nào? Các giải pháp nào được đề xuất để hoàn thiện pháp luật

về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay?

33

Kết luận chương 1

Sử dụng phương pháp nghiên cứu tổng hợp và phân tích, Chương tổng quan

đã tìm hiểu các công trình nghiên cứu trong nước và nước ngoài có liên quan đến nội dung của luận án Các công trình nghiên cứu trong nước được chia thành ba mảng khác nhau là lý luận, thực tiễn và các công trình nghiên cứu trực diện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã, giải pháp kiến nghị, ba nội dung này tương quan

ba chương của luận án

Về các công trình nghiên cứu có liên quan đến lý luận về CQĐP, chính quyền cấp xã, đã tập hợp, tìm hiểu được khoảng 20 công trình như sách tham khảo, giáo trình, bài viết đã công bố trên các tạp chí khoa học làm tài liệu phong phú có giá trị tham khảo cho phần lý luận tại chương 2 của luận án Về các công trình nghiên cứu có liên quan đến thực trạng tổ chức, hoạt động của CQĐP, chính quyền cấp xã, luận án đã tập hợp, tìm hiểu được khoảng 16 công trình nghiên cứu, trọng tâm là các đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, đề tài nghiên cứu cấp bộ, luận

án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ và các dự án điều tra xã hội học có giá trị tham khảo lớn cho phần thực trạng tại chương 3 của luận án.Về các công trình nghiên cứu trực diện về pháp luật chính quyền cấp xã, đề xuất giải pháp, luận án đã tập hợp, tìm hiểu, chủ yếu là các luận án, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ và sách tham khảo

có giá trị để kế thừa cho luận án tại chương 4

Luận án có tìm hiểu một số công trình nghiên cứu nước ngoài về CQĐP và một số công trình nghiên cứu trong nước về CQĐP ở nước ngoài thông qua các cuốn sách dịch, tài liệu tại các hội thảo quốc tế có giá trị tham khảo, là cơ sở để nhận xét và thấy được xu hướng phát triển của CQĐP trên thế giới

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu được tìm hiểu khá phong phú về thể loại, đa dạng về hình thức, lớn về tầm vóc, có thể kế thừa, phát triển trong luận án Tuy nhiên, các vấn đề liên quan đến khái niệm về: Pháp luật về chính quyền cấp xã, thực trạng pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã, những vấn đề bất cập trong pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã và cách khắc phục, đề xuất hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã là chưa được đề cập một cách sâu sắc, có hệ thống, cần tiếp tục nghiên cứu

34

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 2.1 Chính quyền địa phương, chính quyền cấp xã, tổ chức chính quyền cấp xã và pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã

2.1.1 Chính quyền địa phương

CQĐP là thuật ngữ được sử dụng thông dụng trong nền hành chính của nhiều quốc gia, đặc biệt là sử dụng nhiều trong các quy định của pháp luật điều chỉnh về đơn vị hành chính Thông thường để thực hiện tốt mối quan hệ giữa nhà nước và nhân dân, thực hiện quyền, nghĩa vụ giữa các cơ quan, tổ chức, cấp trên, cấp dưới, giải quyết hài hòa các mối quan hệ trong cộng đồng dân cư, các quốc gia trên thế giới thường phân chia lãnh thổ của nước mình thành nhiều đơn vị hành chính thành các cấp để dễ quản lý, hoạt động Không có một mẫu chung để quốc gia có sự phân chia theo cấp, theo số lượng đơn vị hành chính mà điều này phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: hệ thống chính trị, kiểu nhà nước; yếu tố địa lý, vùng miền CQĐP thường được xem là một loại cơ quan do người dân cử ra [60,tr.7], thực hiện những nhiệm vụ thuộc phạm vi quản lý nhà nước ở địa phương và được thừa nhận trong các quy định luật pháp của quốc gia đó Nhiệm vụ của CQĐP thường được định đoạt trong các quy định của pháp luật, thực hiện các chức năng theo thẩm quyền, được khoanh vùng tại địa phương và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hoạt động của mình

- Theo nhiều nhà nghiên cứu, CQĐP được hiểu như sau:

Một là, CQĐP có tổ chức, hoạt động theo quy định pháp luật và CQĐP gắn

liền với cơ cấu, tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp trên thành một khối trong

hệ thống chính trị, mang tính tập quyền sâu sắc [17,18,53,61] CQĐP theo cách nhìn nhận này có đặc điểm là không tách rời với hệ thống chính quyền từ trung ương đến địa phương của quốc gia đó, nó bị chi phối, điều hành, giám sát bởi chính quyền cấp trên và hoạt động tuân thủ theo quy định của pháp luật Ở loại hình CQĐP này, mức

độ tự quản và tính độc lập, tự quyết của cấp chính quyền thể hiện ít, mờ nhạt

Hai là, CQĐP cũng được xem là chính quyền có tổ chức, hoạt động theo xu

35

hướng được pháp luật phân quyền, phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn ở mức cao Hoạt động và cơ cấu tổ chức của các thành phần trong cấp chính quyền này được pháp luật quy định, phân cấp tối đa cho địa phương và tự chịu trách nhiệm đối với các hoạt động của mình tại địa phương đó [80] Mức độ tự quản, tính tự quyết của CQĐP ở mô hình này khá cao, song vẫn bị giới hạn bởi sự phân cấp, phân quyền từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới không triệt để

Ba là, CQĐP là một loại cơ quan thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước ở

địa phương, do dân cử [60, tr.8] Tổ chức, hoạt động, cơ cấu của các thành phần trong cơ quan này có tính độc lập nhất định Cơ quan dân cử có quyền quyết định các vấn đề liên quan đến đời sống của người dân ở địa phương như chiến lược phát triển kinh tế, giáo dục, y tế và chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước người dân địa phương về các quyết định của mình Mức độ tự quản của CQĐP ở mô hình này thể hiện một cách triệt để

Như vậy, theo cách trình bày trên, có thể tóm lược lại khái niệm về CQĐP như sau: CQĐP là chính quyền nằm trong hệ thống hành chính nhà nước, thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương và tuân thủ các quy định pháp luật của quốc gia

- Theo cách nhìn nhận, giải nghĩa của các nhà từ điển học, CQĐP được hiểu: Trong các từ điển tiếng Việt, chưa tìm thấy có định nghĩa hay giải thích cho cụm từ:

“Chính quyền địa phương” mà chỉ có cụm từ: “Chính quyền” Theo đại từ điển Tiếng Việt, chính quyền là: “Bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước ở các cấp” [133, tr.278] hoặc là “bộ máy điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước Chính quyền dân chủ Các cấp chính quyền” [89, tr.157] Địa phương là thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong các văn bản cũng như trong đời thường, các nhà từ điển học giải thích thuật ngữ này như sau: là “khu vực, vùng được phân ra từ một tổ chức cao nhất là trung ương, các địa phương trong cả nước từ trung ương đến địa phương” [133, tr.518] hoặc là: “khu vực trong quan hệ với những vùng, những khu vực khác trong nước” [89, tr.305] Việc phân vùng, khu vực, chính quyền địa phương trong một quốc gia tùy thuộc vào chế độ chính trị, sự phát triển kinh tế, xã hội, lịch sử mà có sự khác nhau CQĐP hoạt động thông qua bộ máy có nhiệm vụ