Quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa ở nghệ an

Mục tiêu nghiên cứu - Làm sáng tỏ thêm những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa - Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý nhà nư

KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ HẢI YẾN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI TRONG QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ HÓA Ở NGHỆ AN

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2017

KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ HẢI YẾN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI TRONG QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ HÓA Ở NGHỆ AN

Chuyên ngành: Kinh tế Chính trị

Mã số: 62.31.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học:

1 PGS TS TRẦN KIM CHUNG

2 TS TRẦN TÖ CƯỜNG

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu nêu trong luận án là trung thực Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả

Nguyễn Thị Hải Yến

MỤC LỤC

Trang Trang phụ bìa

Lời cam đoan i

Mục lục ii

Danh mục các chữ viết tắt iii

Danh mục hình iv

Danh mục bảng iv

Danh mục hộp v

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 8

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 8

1.2 Những kết quả nghiên cứu đạt được và vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu 21

1.3 Khung phân tích của luận án 22

Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI TRONG QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ HÓA 24

2.1 Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đai 24

2.2 Quản lý nhà nước về đất đai trong quá trình đô thị hóa 33

2.3 Kinh nghiệm về quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa 53

Chương 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI TRONG QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ HÓA Ở NGHỆ AN 65

3.1 Tổng quan về tình hình đất đai trong quá trình đô thị hóa ở Nghệ An 65

3.2 Thực trạng quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa trên địa bàn tỉnh Nghệ An 79

3.3 Đánh giá chung về công tác quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa ở Nghệ An 99

Chương 4 GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI TRONG QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ HÓA Ở NGHỆ AN 116

4.1 Bối cảnh quốc tế và trong nước có ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với đất đai ở Nghệ An trong quá trình đô thị hóa 116

4.2 Định hướng về quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa ở Nghệ An 121

4.3 Một số kiến nghị giải pháp nhằm tăng cường quản lý nhà nước đối với đất đai ở Nghệ An 129

4.4 Kiến nghị 147

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 152

TÀI LIỆU THAM KHẢO 153 PHỤ LỤC

DANH MỤC HÌNH

Hình 2.1 Kinh nghiệm của Hàn Quốc: các ưu tiên khác nhau về chính sách

cơ sở hạ tầng trong tiến trình đô thị hóa 58

Hình 3.1 Cơ cấu lao động trên 15 tuổi có việc làm chia theo khu vực kinh tế 69

Hình 3.2 Biến động tỷ lệ đô thị hóa của Nghệ An so với cả nước 70

Hình 3.3 Biến động diện tích đất qua các năm 2005, 2010, 2014 72

Hình 3.4 Biểu đồ cơ cấu diện tích các loại đất đến ngày 31/12/ 2014 73

Hình 3.5 Xu hướng biến động nhóm đất nông nghiệp thời kỳ 2010 - 2014 74

Hình 3.6 Cơ cấu đất ở thành thị, nông thôn giai đoạn 2005 - 2014 76

Hình 3.7 Biến động diện tích đất chưa sử dụng qua các năm 77

Hình 3.8 Nhận xét về việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai của Nghệ An 82

Hình 3.9 Đánh giá về việc thực hiện QH, KH SDĐ ở khu vực thành phố, khu trung tâm các huyện, thị trên địa bàn Nghệ An 87

Hình 3.10 Nhận xét về tình trạng không thực hiện theo đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Nghệ An 96

Hình 4.1 Biểu đồ diện tích, cơ cấu sử dụng đất đến năm 2020 125

DANH MỤC BẢNG Bảng Nội dung Trang Bảng 3.1 Tăng trưởng kinh tế của Nghệ An giai đoạn 2010 - 2015 66

Bảng 3.2 Chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo ngành ở Nghệ An giai đoạn 2010 - 2015 67

Bảng 3.3 Cơ cấu dân số tỉnh Nghệ An các năm 2010, 2014 68

Bảng 3.4 Cơ cấu lao động tỉnh Nghệ An phân theo vùng 68

Bảng 3.5 Tình hình sử dụng đất ở Nghệ An năm 2005, 2010 và 2014 71

Bảng 3.6 Tình hình sử dụng đất nông nghiệp ở Nghệ An 73

Bảng 3.7 Tình hình sử dụng đất phi nông nghiệp ở Nghệ An 75

Bảng 3.8 Biến động sử dụng đất phi nông nghiệp ở Nghệ An 2005-2014 75

Bảng 3.9 Hệ thống văn bản liên quan đến Luật đất đai 2013 80

Bảng 3.10 Kết quả công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 89

Bảng 3.11 Nguồn thu ngân sách từ đất của Nghệ An giai đoạn 2012 - 2015 93

Bảng 4.1 Định hướng sử dụng đất đến năm 2020 126

DANH MỤC HỘP

Hộp 3.1: Cán bộ bị tố cung cấp thông tin sai, làm dân mất cả ngàn m2 đất 83 Hộp 3.2: Vì sao hàng trăm dự án đất vàng tại Nghệ An “trùm mền"? 86 Hộp 3.3: Nhiều „ông lớn‟ bất động sản ở Nghệ An nợ tiền sử dụng đất 94 Hộp 3.4: Nghệ An - Chính quyền xã tiếp tay cho người dân lấn chiếm, xây dựng

trái phép công trình kiên cố 95 Hộp 3.5: Nghệ An: Có phán quyết của tòa, HĐND tỉnh vẫn ra Nghị quyết

thu hồi đất! 102 Hộp 3.6: Dân chưa nhận tiền đền bù vì chính quyền hứa miệng 107 Hộp 3.7: Nghệ An: Bị thu hồi đất, người dân làm đơn kêu cứu 108 Hộp 3.8: Di dân tái định cư Nhà máy thủy điện Hủa Na, người dân vẫn chưa thể

an cư 109

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đất đai là một trong những nguồn lực đầu vào vô cùng quan trọng của nền sản xuất xã hội, tạo ra tăng trưởng và phát triển kinh tế Vì thế, quản lý nhà nước

đối với đất đai là vấn đề kinh tế - chính trị lớn, phức tạp và rất nhạy cảm đối với

mỗi quốc gia Đất đai không chỉ được sử dụng nhằm đáp ứng nhu cầu về mặt bằng cho sản xuất và đời sống, mà còn là hàng hóa đặc biệt được khai thác nhằm tạo ra nguồn vốn đầu tư cho xây dựng và phát triển đô thị trong quá trình đô thị hóa Việt Nam là quốc gia đất chật, người đông, tài nguyên đất đai rất hạn chế, diện tích tự nhiên khoảng 331.698 km2 Do dân số đông (hơn 90 triệu người, xếp thứ 13 trên thế giới), nên bình quân diện tích tự nhiên trên đầu người rất thấp (khoảng 0,38 ha), chỉ bằng 1/5 mức bình quân chung của thế giới (1,96 ha) Là quốc gia đang phát triển, yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa, trong đó có quá trình đô thị hóa ở Việt Nam là tất yếu khách quan và diễn ra rất mạnh mẽ Vì thế, nhu cầu chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ quỹ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp ngày càng tăng, diễn ra với một quy mô rộng lớn ở hầu khắp đất nước

Việc phân bổ lại nguồn lực đất đai cho các mục đích sử dụng khác nhau, đặc biệt là bổ sung quĩ đất cho phát triển đô thị là tất yếu khách quan trong quá trình phát triển Tuy nhiên, quá trình này cũng đã làm cho quan hệ lợi ích gắn với đất đai do phân phối địa tô giữa nhà nước và người sử dụng đất (bao gồm cả người đang có quyền sử dụng đất bị thu hồi và nhà đầu tư có nhu cầu sử dụng đất thông qua hình thức cho thuê đất hay giao đất của nhà nước) ngày càng trở nên phức tạp Đã xuất hiện khá nhiều những điểm nóng trong xã hội do người sử dụng đất phản ứng các quyết định giao đất, thu hồi đất và chính sách đền bù giải phóng mặt bằng Đơn thư khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất ngày càng tăng và chiếm tới trên 70% tổng số vụ việc đơn thư của các cấp (Báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai 2003) Cùng với việc phát sinh mâu thuẫn xã hội, vấn đề tiêu cực tham nhũng liên quan tới lĩnh vực đất đai cũng

vô cùng trầm trọng và trở thành tệ nạn xã hội phổ biến Vì vậy, để đảm bảo ổn định xã hội, phát huy được tiềm năng đất đai cho phát triển theo hướng bền vững, vấn đề hoàn thiện thể chế đất đai, trong đó đặc biệt là đổi mới, hoàn thiện chức năng quản lý của nhà nước đối với đất đai cho phù hợp với các nguyên tắc của kinh tế thị trường là vô cùng quan trọng Tăng cường quản lý của nhà nước đối với đất đai chính là một trong

những yếu tố then chốt của mục tiêu hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa trong quản lý, sử dụng tài nguyên, có tác động sâu rộng đến phát triển

kinh tế - xã hội, ổn định chính trị của đất nước và đời sống của nhân dân Trước tình

hình đó, nhà nước Việt Nam đã có nhiều thay đổi trong định chế quản lý nhà nước về đất đai, nhằm đáp ứng yêu cầu của phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn Kể

từ khi Luật Đất đai ban hành lần đầu tiên năm 1987, đến nay đã có 2 lần sửa đổi (1998

và 2001) và 3 lần ban hành luật mới (1993, 2003 và 2013) Công tác quản lý nhà nước

về đất đai vì vậy đã có những tiến bộ rõ rệt, góp phần tạo ra những biến đổi có tính bước ngoặt về kinh tế, tạo việc làm và thu nhập cho dân cư, cải thiện môi trường sống chung, giữ vững ổn định chính trị - xã hội

Cùng với quá trình đô thị hóa trên cả nước, tốc độ đô thị hóa ở Nghệ An nói chung và thành phố Vinh nói riêng diễn ra ngày càng nhanh, đặc biệt từ năm 2008 khi thành phố Vinh chính thức trở thành đô thị loại I Đất đai ở Nghệ An biến động mạnh

cả về mục đích sử dụng và đối tượng sử dụng Sau 7 năm thực hiện Luật Đất đai năm

2003 (từ năm 2004 - 2011), tỉnh Nghệ An đã thu hồi 33.357 ha đất (chiếm 4,58% diện tích đất thu hồi cả nước, đứng thứ tư trong 63 tinh, thành phố), để thực hiện

458 dự án, trong đó có 102 dự án khu đô thị mới và dự án nhà ở Diện tích đất đô thị tăng lên nhanh chóng, diện tích đất nông nghiệp nông thôn (đặc biệt diện tích đất lâm nghiệp) bị thu hẹp dần.1

Trong quá trình đô thị hóa, công tác quản lý và sử dụng đất đai trên địa bàn Nghệ An phát sinh nhiều hạn chế và vướng mắc Mâu thuẫn về lợi ích giữa chính quyền với người dân, giữa doanh nghiệp với người dân trong quá trình thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, bồi thường giải phóng mặt bằng ngày càng gay gắt, đe dọa ổn định xã hội, làm xói mòn lòng tin của người dân với Đảng và Nhà nước Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa làm tốt vai trò định hướng, dự báo quá trình dịch chuyển đất đai, thường xuyên điều chỉnh quy hoạch chạy theo các lợi ích kinh

tế, theo nhu cầu của nhà đầu tư vẫn còn phổ biến Trong quá trình chuyển đổi hình thái sử dụng đất, ở nhiều dự án giá trị của đất đem lại quá lớn, nên việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thu hồi đất là cả một quy trình khép kín không mang tính công khai, thiếu dân chủ, dẫn tới nhiều vụ tham nhũng đất đai đã xảy ra trên địa bàn tỉnh Bên cạnh đó, công tác định giá đất không

1 Bộ Tài nguyên và Môi trường, Báo cáo Tổng kết tình hình thi hành Luật Đất đai 2003 và định hướng sửa

đổi Luật Đất đai, công văn số 193/BC-BTNMT, tháng 9/2012

theo nguyên tắc thị trường Giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh quy định vẫn chỉ bằng

từ 30% tới 70% giá đất chuyển nhượng thực tế, gây thiệt hại cho người dân bị thu hồi đất Ngoài ra, sự phát triển của thị trường đất đai đôi khi còn mang tính tự phát,

bị các yếu tố đầu cơ chi phối, tạo nên những biến động một cách cực đoan, đặc biệt tại các khu vực đô thị và những nơi mà sự chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất đang diễn ra mạnh mẽ đã làm cho giá đất đô thị ở thành phố Vinh tăng cao, vượt qua khả năng chi trả của đại đa số dân cư

Từ những phân tích tình hình đất đai cả nước và cụ thể của tỉnh Nghệ An cho thấy, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp, nông thôn sang đất

đô thị làm thay đổi cơ bản hình thái tài sản đất Giá trị tài sản đất tăng lên rất nhanh làm phát sinh tính phức tạp trong quan hệ kinh tế đất giữa các chủ thể sử dụng đất

và nhà nước, đòi hỏi hoạt động quản lý của nhà nước đối với đất đai phải đổi mới, hoàn thiện cả về nội dung, phương pháp và công cụ quản lý Vì thế, hoạt động quản

lý nhà nước về đất đai phải được nghiên cứu, xem xét một cách toàn diện, đầy đủ ở các mặt kinh tế, chính trị, xã hội Trong đó, việc phân tích, đánh giá hoạt động quản

lý của nhà nước đối với đất đai cần phải được tiếp cận từ góc độ của khoa học kinh

tế chính trị (không thể đơn thuần từ góc độ của khoa học quản lý), nhằm phát hiện các rào cản, hạn chế trong hoạt động quản lý, từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng của hoạt động quản lý, sử dụng hiệu quả, bền vững tài nguyên đất, đồng thời bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất, giữ vững ổn định xã hội trong quá trình phát triển Với ý nghĩa đó, NCS chọn vấn đề:

"Quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa ở Nghệ An" làm

đề tài nghiên cứu luận án Tiến sĩ chuyên ngành Kinh tế chính trị

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

2.1 Mục tiêu nghiên cứu

- Làm sáng tỏ thêm những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa

- Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa ở tỉnh Nghệ An giai đoạn 2005 - 2015

- Đề xuất quan điểm định hướng và các giải pháp đồng bộ để tăng cường quản lý của nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa, đảm bảo lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và lợi ích của người sử dụng đất, để đất đai thực sự là nguồn lực đầu vào quan trọng trong phát triển kinh tế, góp phần hoàn thành mục tiêu đô thị

hóa, công nghiệp hóa tỉnh Nghệ An đến năm 2020

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận án này có 4 nhiệm vụ nghiên cứu gồm:

Một là, góp phần làm rõ một số vấn đề về cơ sở lý luận: đô thị hóa và quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa, cùng với yêu cầu đẩy mạnh hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (làm rõ những nội dung, các vấn đề cần thực hiện để tạo ra sự chuyển biến từ chính phủ chỉ đạo, điều hành, giám sát sang chính phủ kiến tạo, khởi nghiệp)

Hai là, xem xét nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và trong nước về quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa

Ba là, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa ở Nghệ An trong giai đoạn 2005 - 2015, làm rõ nguyên nhân của những thành tựu cũng như yếu kém, không hiệu quả

Bốn là, đề xuất các giải pháp đồng bộ nhằm tăng cường quản lý của nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa ở tỉnh Nghệ An

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

3.1 Đối tượng nghiên cứu của luận án

Quản lý nhà nước về đất đai trong quá trình đô thị hóa (bao gồm cả đất đai dành cho công nghiệp hóa) ở Nghệ An, gắn với sự biến đổi hình thái tài sản đất và yêu cầu đẩy mạnh hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa theo tinh thần Nghị quyết Đại hội lần thứ XII của Đảng

3.2 Phạm vi nghiên cứu của luận án

đô thị hóa ở Nghệ An

3.2.2 Phạm vi về không gian

Luận án lấy phạm vi về không gian nghiên cứu là địa bàn tỉnh Nghệ An

3.2.3 Phạm vi về thời gian

Thời gian nghiên cứu tập trung vào giai đoạn 2005 - 2015, tức là xem xét thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với đất đai của tỉnh nghệ An kể từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực từ ngày 1/7/2004 cho đến hiện nay (năm 2015, tuy nhiên do trong thời gian hoàn thành luận án xuất hiện một số sự kiện quan trọng, luận án có bổ sung cập nhật thông tin mới ), đồng thời dựa vào những dự báo về chiến lược phát triển kinh tế, xã hội và qui hoạch sử dụng đất cho đến năm 2020

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

Cơ sở phương pháp luận để nghiên cứu luận án chủ yếu là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của học thuyết Mác - Lênin; Đồng thời luận

án còn vận dụng các qui luật kinh tế và quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng và của Nhà nước làm cơ sở phân tích, đánh giá và xây dựng các giải pháp, kiến nghị Từ

đó, để giải quyết những nội dung nghiên cứu đã đặt ra, Luận án sử dụng phương pháp phân tích so sánh; phương pháp phân tích thống kê; phương pháp diễn giải và qui nạp; phương pháp thu thập số liệu, tư liệu, tài liệu Cụ thể:

4.1 Phương pháp phân tích so sánh

Nội dung nghiên cứu của đề tài được xem xét đánh giá trên cơ sở so sánh đối chiếu với công tác quản lý đất đai của một số nước trên thế giới và một số địa phương trong nước, nhằm rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam và cho tỉnh Nghệ An Ngoài ra căn cứ vào tình hình sử dụng đất, so sánh kết quả sử dụng đất và biến động đất đai qua các năm để phân tích mức độ ảnh hưởng của các chỉ tiêu này đến vai trò quản lý nhà nước đối với đất đai Các kết quả so sánh được lấy làm cơ sở cho việc thực hiện các giải pháp nâng cao vai trò quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa

4.2 Phương pháp thống kê

Đề tài sử dụng các số liệu, tài liệu thống kê thích hợp để phục vụ cho việc phân tích đánh giá toàn diện nội dung nhiệm vụ, và kết quả hoạt động quản lý nhà nước về đất đai trong từng giai đoạn, từng năm cụ thể ở Nghệ An Kết quả phân tích

sẽ giúp tác giả có cơ sở khoa học cho các giải pháp, tập trung vào nhân tố có tác động lớn nhất để nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình

đô thị hóa ở Nghệ An

4.3 Phương pháp diễn giải và quy nạp

Trên cơ sở phân tích những nội dung cơ bản về quản lý nhà nước đối với đất

đai và thực tế quản lý sử dụng đất trong quá trình đô thị hóa ở Nghệ An, đề tài sử dụng phương pháp quy nạp để đưa ra những đánh giá mang tính khái quát về thực trạng quản lý và sử dụng đất trong quá trình đô thị hóa ở Nghệ An, đặt trong bối cảnh chung của cả nước và dưới sự tác động của quá trình công nghiệp hóa và cơ chế kinh tế thị trường

4.4 Phương pháp thu thập số liệu, tư liệu, tài liệu

Đối với việc sưu tầm và tổng hợp số liệu, tư liệu, Luận án sử dụng:

- Các dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phỏng vấn trực tiếp người dân

là đối tượng bị thu hồi đất Phỏng vấn các doanh nghiệp là đối tượng nhận đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực bất động sản Phỏng vấn các cán bộ quản lý nhà nước ở các Sở, ban, ngành, đơn vị được giao quản lý về đất đai, những người tham gia vào quá trình thực hiện dự án quy hoạch đô thị, xây dựng các khu đô thị

- Các số liệu, tài liệu từ các cơ quan thống kê Trung Ương, Tỉnh; các báo cáo chuyên ngành và các công trình nghiên cứu đã được công bố như báo cáo khoa học, sách chuyên khảo, đề tài khoa học, tạp chí, bài báo, của các chuyên gia trong và ngoài nước; các tài liệu do các cơ quan ở Tỉnh Nghệ An cung cấp (Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Xây dựng, Cục thống kê, …) như các báo cáo tổng kết tình hình quy hoạch sử dụng đất, tình hình cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ và tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Nghệ An, niên giám thống kê tỉnh Nghệ An Kết quả của của bước thu thập tài liệu này sẽ cung cấp cơ sở lý thuyết cho việc phân tích, đề xuất giải pháp nhằm tăng cường quản lý nhà nước về đất đai ở Nghệ An trong thời gian tới

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

Luận án có 3 đóng góp mới về khoa học:

Một là, phân tích, làm rõ nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá

trình đô thị hóa, cùng với yêu cầu đẩy mạnh hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa theo tinh thần Nghị quyết TW VI khóa VIII đến Nghị quyết Đại hội lần thứ XII của Đảng Vận dụng để xem xét đối với tỉnh Nghệ An từ

2005 đến nay

Hai là, đánh giá những kết qủa đạt được và những hạn chế về công tác

quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa, trong bối cảnh đẩy mạnh hoàn thiện kinh tế thị trường ở Nghệ An

Ba là, đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường quản lý nhà nước đối với

đất đai trong quá trình đô thị hóa, trong bối cảnh đẩy mạnh hoàn thiện kinh tế thị trường ở Nghệ An

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

6.1 Ý nghĩa lý luận

Góp phần bổ sung, hoàn thiện luận cứ khoa học về đô thị hóa và quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa trên địa bàn cấp tỉnh ở Việt Nam, theo hướng xây dựng nền KTTT định hướng XHCN

6.2 Ý nghĩa thực tiễn

Kết quả nghiên cứu của luận án là tài liệu tham khảo bổ ích cho những người hoạt động trong lĩnh vực quản lý đất đai, cho sinh viên, học viên cao học và những nhà nghiên cứu quan tâm đến vấn đề này Đồng thời, kết quả này cũng có thể chuyển giao áp dụng vào thực tiễn tăng cường quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa ở Nghệ An khi Luật Đất đai 2013 còn hiệu lực

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận án còn có 4 chương Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với đất đai

trong quá trình đô thị hóa Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô

thị hóa ở Nghệ An Chương 4: Giải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối với đất đai trong

quá trình đô thị hóa ở Nghệ An

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

1.1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu trên thế giới

Đất đai luôn có một vị trí đặc biệt với con người bởi dù ở bất kỳ quốc gia nào và chế độ nào thì mọi hoạt động sản xuất, sinh hoạt của con người đều dựa trên đất đai

Do các ảnh hưởng của lịch sử, văn hóa, thể chế, chính trị, kinh tế cũng như cấu trúc pháp luật của mỗi nước lại có những đặc thù riêng Tuy nhiên hệ thống pháp luật, cũng như hệ thống chính sách đất đai trên thế giới đều hướng đến giữ gìn và phát huy mọi tiềm năng từ đất

Tìm hiểu kinh nghiệm quản lý của các quốc gia, nhất là với những quốc gia

có kinh nghiệm tốt trong quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn lực đất đai để có các giải pháp quản lý hiệu quả nguồn lực đất đai là rất quan trọng, nên đã có nhiều nghiên cứu

về vấn đề này Các bài viết “Some Aspects of Land Administration in Indonesia:

Implications for Bank Operations” (1994) của Behuria Sutanu, Manila - Một số

khía cạnh về quản lý đất đai ở Indônêsia [103]; “Kinh nghiệm một số nước trong

quản lý đất đai” (2012) của Phạm Việt Dũng [23], “Kinh nghiệm quản lý đất đai của một số nước trên thế giới và vấn đề đối với Việt Nam” (2010) của Nguyễn Trọng

Tuấn [72]; “Các mô hình sở hữu đất đai trên thế giới” (2013) của Đỗ Sơn Tùng

[73] đã giới thiệu một số kinh nghiệm trong quản lý đất đai (QLĐĐ) của một số nước trên thế giới: Quy hoạch phân bổ sử dụng đất (SDĐ) và chính sách thuế của Anh, Pháp, Mỹ; Quy hoạch, định giá đất và chính sách thu hồi đất (THĐ) của Hàn Quốc; kinh nghiệm về quan hệ sỡ hữu (SH) đất đai, công tác thống kê phân loại đất của Trung Quốc, thông tin về sự đa dạng hình thức SH đất đai ở Châu Âu, Mỹ, Mỹ

Latinh, Châu Phi, Trung Đông, Châu Á Hay bài viết “Kinh nghiệm quản lý đất đai

ở Xin-ga-po” (2011) của Nguyễn Thị Hoa [32] cho thấy trải qua chặng đường 50

năm phát triển, Singapore đã trở thành một trong những quốc gia phát triển năng động nhất Châu Á và thế giới Những bước tiến kỳ diệu này là kết quả của tầm nhìn chiến lược đúng đắn, những chính sách phù hợp trong quy hoạch (QH), sử dụng đất đai, xây dựng và phát triển đô thị của quốc đảo này Qua đó khái quát một số kinh nghiệm có thể vận dụng trong QLĐĐ ở Việt Nam

Để đánh giá hệ thống QLĐĐ, bài viết “Evaluation of Land Administration

Systems” (2004) của các tác giả Daniel Steudler, Abbas Rajabifard, and Ian P

Williamso [105] đã mô tả sự phát triển của một khung đo lường về hệ thống QLĐĐ

Từ đó đề xuất một mô hình quản lý - liên kết các khía cạnh hoạt động QLĐĐ với

chính sách đất đai Năm 2005 các tác giả lại có bài viết “Evaluation of Land

Administration Systems in Switzerland” [106] được áp dụng cho một trường hợp

nghiên cứu đánh giá hệ thống QLĐĐ quốc gia của Thụy Sĩ Từ đó cung cấp cho một cái nhìn sâu sắc vào các hệ thống QLĐĐ từng quốc gia cụ thể Tuy nhiên, nghiên cứu này cho phép ứng dụng khảo sát và đánh giá trên phạm vi quốc gia, trong phạm vi QLĐĐ ở địa phương thì không đủ điều kiện để ứng dụng toàn bộ

Vấn đề quản lý nhà nước (QLNN) về đô thị, trong đó có quản lý đất đô thị

trong quá trình đô thị hóa (ĐTH) cũng được nghiên cứu khá đầy đủ như: “Những

biên giới đô thị mới: quá trình ven đô hóa và tái lãnh thổ ở Đông Nam Á” (2008)

của Micheal Leaf [42]; “Urbanization, Urban Environment and Land Use:

Challenges and Opportunitie” - đô thị hóa, môi trường đô thị và sử dụng đất: thách

thức và cơ hội (tháng 1/2003) của tác giả Masakazu Ichimura [109]; đã phân tích những thách thức của ĐTH và các đô thị lớn trong quá trình phát triển kinh tế Quá trình ĐHT ngày càng phức tạp hơn khi xuất hiện việc chiếm dụng quỹ đất nông nghiệp, nạn đầu cơ đất đai đã phá vỡ QH, kế hoạch (KH) SDĐ đô thị và các vùng miền Từ đó đề xuất các nguyên tắc và giải pháp phát triển đô thị gắn liền với công tác QH đất đai nói chung và chiến lược phát triển đô thị nói riêng

Qúa trình ĐTH diễn ra ngày càng nhanh thì mâu thuẫn về quyền lợi giữa người sử dụng đất (NSDĐ) bị THĐ với quyền lợi của Nhà nước (NN) trong các chính sách về bồi thường, hỗ trợ khi THĐ giải phóng mặt bằng (GPMB) là điều khó

tránh khỏi Bàn về vấn đề này đã có các nghiên cứu “Land valuation and

compensation in Australia, Australian Institute of Valuers and Land Economists” -

Định giá đất và đền bù thiệt hại về đất ở Oxtraylia (1993) của R.O Rost and H.G

Collins [113]; “Land valuation taxation in Ireland: information implementation

issues” (2010) của Elaine Monaghan [107]; “The materialization of protection of property rights through just compensation - Experiences from Taiwan and California” (2008) Tzu- Chin Lin, Stephen D Roach [117]

Một trong những đề tài luôn nóng đối với các nước đang phát triển và các nền kinh tế chuyển đổi trên thế giới là vấn đề SH, chiếm hữu, SDĐ, cải cách ruộng

đất, QLĐĐ Trong đó, chế độ chiếm hữu và QLĐĐ có vai trò rất lớn trong phát triển nông nghiệp và CNH ở các nước đang phát triển như Việt Nam Trong cuốn

sách của “The Mystery of Capital - Sự bí ẩn của vốn” của tác giả Hernando de Soto

(2003) [108] đã đề cập đến việc các nước chậm phát triển có thể giải quyết vấn đề nan giải trong phát triển là thiếu vốn thông qua việc giải quyết vấn đề SH, cụ thể là biến nguồn tài nguyên, trong đó có đất đai, nhà cửa thành nguồn lực và từ đó thành

tài sản và vốn của nền kinh tế

Về những thách thức và cơ hội trong vấn đề quản lý bền vững đất đai trên thế

giới có nghiên cứu “Sustainable Land Management: Challenges, Opportunities, and

Trade-offs“ (2006) của World Bank (WB) - Quản lý đất đai bền vững: Những thách

thức, cơ hội [120] Cuốn sách này nói lên ưu tiên đầu tư trong QLĐĐ bền vững và quản lý tài nguyên thiên nhiên

Về vấn đề tăng trưởng đô thị và quản lý đô thị hay vấn đề về quyền THĐ, tác

phẩm: “Lý luận về địa chính hiện đại” (2002), do Tôn Gia Huyên (nguyên Tổng

cục trưởng tổng cục Đất đai Việt Nam) dịch và chủ biên [35], đã công bố nhiều nghiên cứu của tập thể các nhà khoa học Đài Loan về chính sách đất đai của chủ thể quản lý lãnh thổ này trong quá trình ĐTH, nhiều vấn đề của các nghiên cứu này rất gần với nội dung nghiên cứu của đề tài, đặc biệt các chính sách cụ thể về đất đai cho phát triển đô thị Tuy nhiên, điểm hạn chế của các nghiên cứu này là chỉ giới hạn cho mô hình đa SH về đất đai, trong đó SH tư nhân về đất đai là cơ bản

Nhìn chung, đã có nhiều nghiên cứu ngoài nước phân tích, đánh giá về QLNN trong lĩnh vực đất đai, và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về đất đai Tuy nhiên, việc ứng dụng để đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu lực QLNN đối với đất đai trong quá trình ĐTH ở Việt Nam hoặc ở từng địa phương ở Việt Nam thì cần phải vận dụng linh hoạt và có những điều kiện nhất định

1.1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước

Trong giai đoạn công nghiệp hóa (CNH), hiện hại hóa (HĐH) đất nước, đất đai trở thành nguồn nội lực rất quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) với mục tiêu đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp, dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh Vì vậy, QLĐĐ đòi hỏi phải được thực hiện ngày càng khoa học, chặt chẽ, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả Nội dung QLĐĐ, QLNN về đất đai trong nền kinh tế thị trường (KTTT) định hướng xã hội chủn ghĩa (XHCN)

đã và đang được nhiều nhà khoa học nghiên cứu khá toàn diện và rộng rãi với nhiều công trình được công bố

1.1.2.1 Các nghiên cứu về chính sách, pháp luật đất đai

Trước những yêu cầu mới về chính sách, quản lý, sử dụng đất đai cũng như các định hướng, quan điểm phát triển ngành, trong đó có nhiều công trình nghiên cứu phân tích đánh giá những tồn tại, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai hiện hành góp

phần hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đất đai Việt Nam, như: Đề tài “Nghiên

cứu đặc điểm và tính kế thừa của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai từ năm 1945 đến nay nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đất đai ở Việt Nam”, của Viện Nghiên cứu Quản lý đất đai (2011) do Nguyễn Thị Song Hiền làm chủ

nhiệm đề tài [30] Đề tài đó hệ thống hóa các chính sách của Đảng, pháp luật của NN

về đất đai từ năm 1945 đến nay Nghiên cứu đặc điểm và tính kế thừa của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai từ năm 1945 đến nay Rút ra những kinh nghiệm nhằm xây dựng cơ sở lý luận và hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đất đai ở Việt Nam Từ đó đề tài đưa ra một số đề xuất cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm

2003 về: SH đất đai; phạm vi điều chỉnh của Luật Đất đai và các Luật liên quan; QH,

KH SDĐ; giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ; THĐ, bồi thường tái định cư (TĐC); tài chính đất đai; đăng ký đất đai; quyền và nghĩa vụ của người SDĐ Ngoài ra,

có nhiều nghiên cứu đề xuất một số kiến nghị tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về

đất đai từ nay đến năm 2020 cùng các giải pháp thực hiện như: “Đổi mới pháp luật về

chính sách đất đai” (2012) Đặng Hùng Võ [91]; ” Luật Đất đai năm 2003 - những vấn

đề đặt ra từ thực tiễn và khuyến nghị bổ sung, sửa đổi” (2012) của Nguyễn Minh

Quang [55]; “Tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh

công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” (2012) của Nguyễn Quốc Ngữ [45] Bàn về

sự cần thiết phải cụ thể hoá hơn quyền, trách nhiệm của NN với tư cách là chủ SH; Quyền, trách nhiệm của người SDĐ trong thời hạn được giao; Sửa đổi, bổ sung Nghị định 69/2009/NĐ-CP và điều chỉnh, bổ sung cơ chế phân cấp QLĐĐ giữa chính quyền trung ương (TW) với chính quyền địa phương nhằm hoàn thiện hệ thống pháp

luật về quản lý, SDĐ đai ở Việt Nam có bài viết “Hoàn thiện hệ thống pháp luật về

quản lý sử dụng đất đai ở nước ta” (2011) của tác giả Hoàng Ngọc Hà [28]

Bên cạnh đó nghiên cứu “Đổi mới chính sách đất đai ở Việt Nam - Từ lí

thuyết đến thực tiễn” (2010) của tác giả Nguyễn Văn Sửu [58] đã phân tích quá

trình đổi mới chính sách đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng vốn được khởi xướng từ những năm 80 của thế kỉ XX và xem xét các tác động của nó đối với một

số lĩnh vực như SH, quản lí, quyền tài sản, tiếp cận và sử dụng đất đai, thu hồi quyền sử dụng và chuyển đổi sinh kế nông dân, qua đó tìm hiểu các biến đổi trong cấu trúc và quan hệ đất đai; mối liên hệ giữa hoạch định, thực hiện và đổi mới chính sách đất đai ở Việt Nam; tác động kinh tế, chính trị, xã hội của quá trình này đến nông dân nói riêng và đời sống xã hội nói chung Tác giả của cuốn sách cũng cho thấy hiện đang tồn tại một khoảng cách nhất định giữa lí thuyết và thực tiễn, chính sách và thực hành trong việc hoạch định và thực hiện chính sách đất đai, nhất là với đất nông nghiệp Chính những vấn đề này đang và sẽ là động lực, nguyên nhân của những điều chỉnh và đổi mới chính sách đất đai trong những năm tiếp theo

Đề cập đến cơ chế chính sách về đất đai, trong điều kiện nền KTTT ở nước ta

cũng có một loạt các bài viết như: “Tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về

đất đai” (2011) [50] của Lê Thanh Khuyến Bài viết chỉ rõ những vấn đề cấp bách

đang nổi lên trong công tác QLNN về đất đai ở Việt Nam hiện nay; Làm rõ vai trò quản lý và trách nhiệm của NN với đất đai trong cơ chế quản lý KTTT xã hội chủ nghĩa; Chỉ có NN mới có quyền phân bổ nguồn tài nguyên này; Hoàn thiện chính sách pháp luật về đất đai; Quy định thời hạn SDĐ hợp lý; Quản lý SDĐ đai gắn với

bảo vệ môi trường; Công khai minh bạch trong QLĐĐ; “Đổi mới QLNN về đất đai

theo nguyên tắc thị trường định hướng XHCN” (2011) của Nguyễn Mạnh Hùng [36]

Tác giả cho thấy những lỗ hổng về cơ chế chính sách và sự buông lỏng quản lý của

NN Việt Nam trong việc QLĐĐ thời gian qua; Từ đó bài đưa ra 4 đề xuất cho việc hoàn thiện thể chế QLĐĐ theo nguyên tắc thị trường, đó là: Quản lý QH SDĐ, quản

lý chuyển đổi mục đích SDĐ, thực hiện cơ chế giám sát trên cơ sở sử dụng các công

cụ của thị trường và NN có chính sách, và cách thức để trao quyền cho người SDĐ;

1.1.2.2 Các nghiên cứu về quan hệ sở hữu đất đai

Ở giác độ nghiên cứu lý luận về quan hệ SH đất đai trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, trong điều kiện nền KTTT có nhiều công trình nghiên cứu quan

trọng công phu của các Bộ, các Viện nghiên cứu, các nhà khoa học như: đề tài: “Lý

luận địa tô và vận dụng để giải quyết một số vấn đề về đất đai ở Việt Nam” - năm

2005, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ thuộc Bộ Tài chính do Hà Quý Tình là chủ

nhiệm [64]; bài viết “Một số vấn đề về sở hữu đất đai ở Việt Nam“ (2011) của

Nguyễn Đình Bồng tại Hội thảo tư vấn sửa đổi Luật Đất đai của Viện Nghiên cứu chính sách chiến lược Tài Nguyên môi trường [8]; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp

Bộ: “Nghiên cứu cơ sở lý luận và qui định về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai

của một số quốc gia trên thế giới, rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”, năm

2012, thuộc Bộ Tài nguyên & Môi trường (TN&MT), do Trần Tú Cường là chủ nhiệm đề tài [14] - Nghiên cứu này đã chỉ ra một thực trạng: mô hình SH đất đai toàn dân còn tồn tại ở Việt Nam và một vài quốc gia kém phát triển hiện nay, chỉ là sản phẩm đặc thù có tính lịch sử và là dạng sản phẩm sao chép thiếu cơ sở khoa học, đây chính là vấn đề sẽ tiếp tục gây ra nhiều khó khăn, phức tạp đối với việc quản lý, sử dụng đất đai ở Việt Nam trong quá trình phát triển nền KTTT và hội nhập kinh tế

quốc tế; bài báo “Quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước và người sử dụng đất

trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta” (2012) của Trần Thị Minh Châu

[11] Nhìn chung các nghiên cứu đó đề cập đến nội dung hữu toàn dân (SHTD) về đất đai gắn với nền KTTT ở nước ta, với mục tiêu tìm hiểu cơ sở khoa học, tham mưu cho NN ban hành các chính sách đất đai ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

Ngoài ra các bài viết “Nghiên cứu về quyền sở hữu đất đai ở Việt Nam” [51] (2013); “Sở hữu đất đai trong quá trình đổi mới ở Việt Nam: Lịch sử, hiện trạng và

giải pháp” [49] (2012) và “Về sở hữu, sử dụng và sai phạm trong quản lý đất đai ở Việt Nam từ khi đổi mới” (2007) [59] của các tác giả Nguyễn Văn Khánh, Nguyễn

Văn Sửu “Land Issues in the Process of Implementing the 1992 Constitution” (2012)

- Vấn đề đất đai trong quá trình thực hiện Hiến pháp năm 1992 của Vũ Tuấn Anh;

[118] “Quản lý nhà nước về đất đai trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở

Việt Nam” (2011) của Hoàng Văn Hoan [31] Bằng cái nhìn toàn diện và hệ thống,

các nghiên cứu trình bày khái quát quá trình xác lập và thực hiện quyền SH đất đai của các NN qua các giai đoạn lịch sử dân tộc Đặc biệt các bài viết đi sâu phân tích và làm sáng tỏ quá trình nhận thức, xây dựng chủ trương chính sách và thực hiện quyền

SH, SDĐ cũng như những vấn đề nảy sinh trong việc thực thi quyền SH đất đai ở nước ta dưới sự lãnh đạo của Đảng; trên cơ sở đó đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm khắc phục và giải quyết những bất cập hiện nay, tạo điều kiện ổn định tình hình

xã hội và tiếp tục thúc đẩy phát triển nông nghiệp, nông thôn và KT - XH đất nước Quan hệ SH đất đai cũng được bàn luận nhiều tại các Hội thảo khoa học, như: Hội

thảo khoa học - thực tiễn “Những vấn đề về sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai trong

giai đoạn hiện nay” (tháng 4/2013) do Tạp chí Cộng sản và Học viện Chính trị -

Hành chính khu vực IV thuộc Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh phối hợp tổ chức tại Cần Thơ, nhằm góp phần cung cấp những luận chứng khoa học cũng như thực tiễn cho việc đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai, trước mắt là đóng góp ý kiến cho Dự thảo Luật Đất đai 2013 (sửa đổi) Hội thảo tập trung thảo luận, phân tích bốn vấn đề lớn Một là, quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và chủ trương của Đảng ta, NN ta về SH, quản lý và sử dụng đất đai trong thời kỳ quá độ lên CNXH Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế độ SHTD về đất đai ở nước ta Hai là, đánh giá mặt được, mặt chưa được trong cơ chế, chính sách

về quản lý và sử dụng đất đai trong những năm gần đây; tác động của những cơ chế, chính sách này và những vấn đề đang đặt ra Ba là, một số yêu cầu đối với vấn đề SH, quản lý và sử dụng đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH và hội nhập quốc tế của cả nước nói chung và khu vực Đồng bằng sông Cửu Long nói riêng Bốn là, những giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế, chính sách đất đai Tuy nhiên các nghiên cứu về SH đất đai ở nước ta trong những năm qua đều diễn ra trước khi Luật đất đai 2013 có hiệu lực So với Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013 có 14 chương với 212 điều, tăng 7 chương và 66 điều Theo đó, Luật đất đai đó có những điểm mới quan trọng: đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH đất nước, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của đại đa số nhân dân

1.1.2.3 Các nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với đất đai với tư cách là nguồn lực phát triển đang trong quá trình chuyển đổi hình thái tài sản

Quản lý nhà nước đối với đất đai với tư cách là nguồn lực phát triển đang trong quá trình chuyển đổi “hình thái tài sản” đã làm thay đổi giá trị đất đai Nhà nước và NSDĐ đã ngày càng nhận thức sâu sắc vị trí, tầm quan trọng và giá trị to lớn của đất đai Đất đai (hay nói cụ thể hơn là giá trị quyền SDĐ) được coi là một loại hàng hóa đặc biệt, chịu sự tác động, chi phối bởi các quy luật của nền KTTT như quy luật cung cầu, quy luật giá cả, quy luật cạnh tranh Trong nền KTTT, các giao dịch về đất đai diễn ra nhiều, mạnh mẽ hơn theo quy luật cung cầu và giá trị đất đai cũng lớn hơn Do đó, các quy định có liên quan đến việc tạo vốn từ đất đai

ra đời là kết quả tất yếu của việc nhận thức được giá trị của đất đai với tư cách là một loại tài sản có giá trị đặc biệt trong nền KTTT Với các quy định của Luật và các văn bản hướng dẫn đã tạo cơ chế để đất đai trở thành nguồn thu của NSNN,

nguồn lực cho phát triển đất nước Bàn về vấn đề này có đề tài "Nghiên cứu cơ sở lý

luận và thực tiễn nhằm đề xuất các giải pháp tăng cường vốn hóa đất đai ở Việt

Nam" (2011), của Viện Nghiên cứu Quản lý đất đai, do Mai Hạnh Nguyên làm chủ

nhiệm đề tài [44]

Ngoài ra, trên góc độ quản lý về giá đất có nghiên cứu “Sứ mệnh lịch sử của luật

đất đai sửa đổi” (2012) cũa Vũ Xuân Tiền [65] Bài viết đã khái quát quá trình đổi mới

pháp luật về quản lý giá đất ở Việt Nam từ 1988 tới nay; Trình bày nội dung quản lý giá đất của pháp luật hiện hành nước ta; Thực tế triển khai quản lý giá đất và những bất cập nảy sinh, từ đó đưa ra các kiến nghị đổi mới chính sách pháp luật về giá đất, cụ thể:

Sự thừa nhận của pháp luật đối với giá đất trên thị trường, sự hình thành giá đất của

NN và phạm vi áp dụng, có hành lang pháp lý đối với việc định giá đất phù hợp thị trường trong những trường hợp không áp dụng giá đất do NN quy định Trong phạm vi

hẹp hơn, các nghiên cứu về giá quyền SDĐ đô thị, đề tài nghiên cứu cấp Bộ "Nghiên

cứu thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả đấu giá quyền sử dụng đất trong quá trình đô thị hóa" (2011) do Phùng Ngọc Phương làm chủ nhiệm đề tài và

Văn phòng Tổng cục Quản lý đất đai là cơ quan chủ trì [52] Đề tài phân tích, đánh giá

thực trạng đấu giá quyền SDĐ, chỉ ra những khó khăn, bất cập và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả đấu giá quyền SDĐ, góp phần hoàn thiện các quy định về đấu giá quyền SDĐ trong quá trình ĐTH Ngoài ra còn có đề tài nghiên cứu cấp Bộ do Bùi

Ngọc Tuân là chủ nhiệm với tên là: “Nghiên cứu một số nguyên nhân cơ bản làm biến

động giá đất đô thị trên thị trường và đề xuất phương pháp xác định giá đất đô thị phù hợp với nước ta” (2005) [67]

1.1.2.4 Các nghiên cứu về xung đột quyền và lợi ích giữa nhà nước và các chủ thể dụng đất

Dưới tác động của quá trình ĐTH, đất đai với tư cách là nguồn lực phát triển đang trong quá trình chuyển đổi “hình thái tài sản” đã dẫn đến những xung đột về lợi ích, phát sinh mâu thuẫn về quyền lợi giữa NSDĐ bị THĐ với quyền lợi của NN trong các chính sách về bồi thường, hỗ trợ khi THĐ Đã có nghiên cứu phân tích cho thấy thực tế việc quản lý và SDĐ đã và đang có những bất cập cả về phương diện lý luận và thực tiễn, chính sách và thực thi chính sách; đặc biệt là vấn đề giải quyết việc làm cho nông dân bị THĐ đang là bài toán khó giải cho các cấp chính quyền trong giai đoạn hiện nay Từ đó góp ý kiến với NN xây dựng chính sách bồi

thường đảm bảo công bằng xã hội như: Báo cáo tổng hợp đề tài cấp bộ “Vấn đề đất

đai và sở hữu đất đai trong phát triển ở Việt Nam giai đoạn 2011- 2020” (2012)

của Vũ Tuấn Anh [03] trong phần đánh giá tác động của thể chế SH và thực trạng QLĐĐ trong gần mười năm gần đây đã chỉ rõ “xử lý không tốt mâu thuẫn lợi ích giữa CNH, ĐTH và lợi ích của nông dân dẫn đến làm mất lòng tin của nhân dân đối với đường lối của Đảng và nhà nước”

Việc chuyển đổi hình thái SDĐ trong quá trình CNH, ĐTH gắn liền với mâu thuẫn giữa lợi ích của NN, nhà đầu tư (NĐT) và người có đất bị thu hồi Mâu thuẫn

về giá đất và đơn giá tính bồi thường luôn thấp hơn giá trên thị trường, ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân bị THĐ Diện tích đất nông nghiệp ngày càng bị thu hẹp đã ảnh hưởng đến đời sống của người nông dân với hoàn cảnh thiếu tư liệu sản xuất, không có việc làm Tốc độ ĐTH càng nhanh càng tỷ lệ nghịch với lợi ích của

người dân bị THĐ Bàn về vấn đề này này có đề tài “Nghiên cứu đánh giá thực

trạng sử dụng đất đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng, cho thuê của các tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất, cho thuê đất từ quỹ đất do Nhà nước thu hồi - Đề xuất các giải pháp đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư

và người có đất bị thu hồi" (2010), của Viện Nghiên cứu Quản lý đất đai do Đinh

Ngọc Hà làm chủ nhiệm [27] Để giải quyết những mâu thuẫn trong quá trình chuyển đổi hình thái SDĐ, đề tài đã đề xuất các giải pháp giải quyết việc phân chia lợi nhuận từ việc chuyển nhượng, cho thuê quyền SDĐ sau khi chuyển mục đích sử dụng nhằm đảm bảo hài hòa lợi ích của NN, NĐT và người có đất bị thu hồi

Về vấn đề tranh chấp, mâu thuẫn trong quản lý và SDĐ cũng được phản ánh

trong nhiều nghiên cứu khác nhau Trong đó, “Cơ chế nhà nước thu hồi đất và

chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam - Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân” (2011) [102] là kết quả nghiên cứu trong nhiều năm của

WB ở Việt Nam với chủ đề “Xã hội và các xung đột đất đai“ Công trình đã đi sâu nghiên cứu các “cơ chế“ THĐ và đền bù GPMB, góp phần làm rõ nguyên nhân của xung đột đất đai, nhằm hỗ trợ cải thiện chính sách và thực tiễn về thu hồi và chuyển dịch đất đai để đạt được sự tăng trưởng bền vững trong quá trình ĐTH và CNH đang diễn ra nhanh chóng ở Việt Nam

Đất đai luôn đóng vai trò thiết yếu trong phát triển KT-XH, mang lại nguồn lợi quá lớn, đã khiến việc người dân tiếp cận được thông tin trở nên vô cùng khó khăn do

lo ngại đụng chạm đến lợi ích cá nhân hoặc lợi ích nhóm Trên thực tế, việc công khai thông tin trong lĩnh vực đất đai là một trong những yếu tố quan trọng để giảm tham

nhũng trong lĩnh vực này Bàn về vấn đề này có rất nhiều nghiên cứu của như “Báo

cáo khảo sát tình hình hình công khai thông tin trong quản lý đất đai” (2010) của

Trung tâm Nghiên cứu Chính sách và Phát triển (DePoCen) [100] Báo cáo này đã được trình bày tại Hội nghị Bàn tròn về “Nâng cao tính minh bạch trong quản lý đất đai

ở Việt Nam”do Đại sứ quán Thụy điển tổ chức và được sự hỗ trợ của Tổ chức Minh bạch Quốc tế và Hướng tới sự minh bạch, Đan Mạch, UNDP và WB vào tháng 11 năm

2010 tại Hà Nội Năm 2014, WB và DePoCen tiếp tục có nghiên cứu “Công khai thông

tin quản lý đất đai ở Việt Nam - Báo cáo tổng hợp”[99] Phương pháp luận được sử

dụng trong nghiên cứu này rất đơn giản Thay vì khảo sát người dân và doanh nghiệp thông thường, phương pháp luận để nghiên cứu Công khai Thông tin Đất đai là sử dụng phương pháp quan sát trực tiếp Sau khi rà soát kỹ lưỡng các văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu quy định về thông tin liên quan đến đất đai nào phải được công khai

và bằng hình thức nào, các nhóm nghiên cứu viên thử tìm kiếm các thông tin đó và ghi lại những trải nghiệm trong hành trình tìm kiếm thông tin của mình Nghiên cứu dựa trên quan sát bốn cấp độ cung cấp thông tin liên quan đến đất đai: trên trang web của các tỉnh, và trên thực tế tại văn phòng các cơ quan cấp tỉnh, huyện và xã Đây là một nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn giúp cho các cấp chính quyền xây dựng và hoàn thiện công tác QLNN về đất đai ở địa phương

Quá trình chuyển đổi mục đích SDĐ phục vụ cho CNH, ĐTH, giá trị của đất đai ngày càng tăng và vì thế tham nhũng trong QLĐĐ cũng ngày càng gia tăng dưới nhiều hình thức phức tạp và tinh vi, ảnh hưởng xấu đến đời sống kinh tế, chính trị,

xã hội làm xói mòn lòng tin trong nhân dân đối với công cuộc đổi mới của Đảng nói

chung và chính sách QLĐĐ nói riêng Bàn về vấn đề này có nghiên cứu “Nhận diện

và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam”(2011) là sách tham khảo được hình thành trên cơ sở báo cáo cùng tên do Đại

sứ quán Đan Mạch, Ngân hàng thế giới tại Việt Nam và Đại sứ quán Thủy Điển phối hợp thực hiện [26] Cuốn sách tập trung phân tích và giải thích các nguyên nhân tham nhũng trong lĩnh vực QLĐĐ trong hai loại hình dịch vụ QLĐĐ chủ chốt

do NN cung cấp là tham nhũng trong quá trình cấp GCN, tham nhũng trong THĐ và giao đất; các hình thức hiện có của loại tham nhũng này Trên cơ sở phân loại tham nhũng, xác định nguy cơ và các dạng tham nhũng chính trong QLĐĐ, đề xuất cách thức giải quyết đối với từng dạng tham nhũng cụ thể và đưa ra một số kiến nghị cụ thể nhằm phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực này

1.1.2.5 Các nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với đất đai trong quá trình

đô thị hóa

Về nội dung QLNN đối với đất đai trong quá trình ĐTH, và ảnh hưởng quá trình ĐTH đến QLNN về đất đai trong điều kiện phát triển KTTT và hội nhập kinh tế thế giới cũng đã được nhiều tổ chức, cá nhân các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu

như: đề tài khoa học “Nghiên cứu, đánh giá ảnh hưởng của quá trình đô thị hóa đến

việc quản lý và sử dụng đất” (2013) của Viện nghiên cứu QLĐĐ do Đào Thị Thanh

Lam là chủ nhiệm đề tài [37] Đề tài đã hệ thống hóa mối quan hệ hữu cơ của quá trình ĐTH với công tác QLĐĐ; Đánh giá những khó khăn, hạn chế, vướng mắc phát sinh đối với công tác QLĐĐ trong qúa trình ĐTH như công tác lập và thực hiện KH SDD; vấn đề bồi thường GPMB ở nhiều khu đô thị (KĐT); tình trạng khiếu kiện kéo dài liên quan đến bồi thường, hỗ trợ TĐC, tình trạng chống đối không hợp tác trong công tác kiểm đếm, bồi thường và di dời, Trên cở sở các đánh giá nói trên đó đề xuất 3 nhóm giải pháp về chính sách, kỹ thuật và về tổ chức thực hiện nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về đất đai, hiệu quả SDĐ đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững trong quá trình ĐTH; Ngoài ra, nghiên cứu QLNN về đất đai trong quá trình ĐTH, xem xét

trong phạm vi một đô thị cụ thể có Luận án tiến sĩ “Tăng cường vai trò quản lý của

Nhà nước đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa ở thành phố Hà Nội” (2008) của

tác giả Trần Tú Cường [13] Đề tài đã khái quát hoá một số vấn đề lý luận về đô thị, quá trình ĐTH và mối quan hệ giữa đất đai với quá trình ĐTH; phân tích thực trạng vai trò NN trong quản lý, SDĐ với chức năng là đại diện cho SHTD về đất đai; quan

hệ kinh tế giữa đại diện SH đất đai với người SDĐ, trong qúa trình ĐTH ở thành phố (TP) Hà Nội từ khi có Luật đất đai năm 1987 đến 2008 Từ đó đề xuất định hướng và một số giải pháp cơ bản nhằm tăng cường vai trò quản lý của NN trong đối với đất đai trong quá trình ĐTH

Về nội dung hàng hoá quyền SDĐ trong thị trường bất động sản (BĐS) ở Việt Nam hiện nay và vấn đề QLNN về đất đai trong thị trường BĐS, cũng đó được nhiều nhà khoa học, nhiều tổ chức quan tâm nghiên cứu và đạt được nhiều thành tựu quan trọng Đề tài nghiên cứu cấp Bộ do TS Trần Kim Chung là chủ

nhiệm với tiêu đề: “Môi trường đầu tư bất động sản ở Việt Nam - Cơ sở lý luận,

thực trạng và giải pháp” - năm 2006 [16]; Đề tài cấp bộ “Nghiên cứu mối quan hệ giữa nội dung hoạt động của tổ chức phát triển quỹ đất với thị trường bất động sản nhằm thúc đẩy nguồn lực đất đai - bất động sản" (2010) do Nguyễn Thị Ngọc

Lanh chủ nhiệm đề tài và Viện Nghiên cứu Địa chính là cơ quan chủ trì đề tài [38] Nhìn chung các nghiên cứu đó đưa ra được hướng phát triển cho thị trường

BĐS ở Việt Nam, tuy nhiên cũng yếu tố chính sách, pháp luật, sự phát triển không ngừng của các công ty BĐS với nhiều cơ chế hoạt động khác nhau nên việc áp dụng hướng phát triển của thị trường BĐS Việt Nam mà đề tài đưa ra cũng hạn

chế Ngoài ra, trên phạm vi nghiên cứu hẹp hơn có bài viết “Land Policy and

Property Price in Hanoi, Vietnam” (tháng 8/2010) của tác giả Hironori KATO

[111] đó xem xét các chính sách đất đai trong quá khứ và hiện tại Hà Nội, Việt Nam, và phân tích các giá BĐS tại địa phương để xác định các yếu tố chính ảnh hưởng đến thị trường đất đai ở địa phương

Vấn đề QLNN về đô thị trong đó có quản lý đất đô thị cũng được nghiên cứu

khá bài bản như: chuyên đề “Chính sách thu hút đầu tư vào thị trường bất động sản

Việt Nam”(2008) tác giả Trần Kim Chung thuộc Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế

TW [15]; Bài viết “Quản lý sử dụng đất đô thị - Những vấn đề đặt ra” (2006) của

Nguyễn Xuân Thu [66] đã phân tích những đặc điểm về quan hệ cung - cầu và những biểu hiện yếu kém trong công tác quản lý, SDĐ đô thị ở Việt Nam Bài viết cũng điểm lại sự diễn biến phúc tạp của thị trường đất đai đô thị từ những năm đầu 90 (thế

kỷ XX) đến nay; Nguyên nhân của vấn đề và sự cần thiết phải tăng cường vai trò quản lý của NN đối với đất đai đô thị nói riêng, và thị trường BĐS nói chung; bài viết

“Về quản lý đất đô thị trong giai đoạn đô thị hóa hiện nay” (2011) của Phạm Thị

Ánh Nguyệt [46] đã bàn về vai trò của đất đai đối với quá trình phát triển các đô thị, hình thành các trung tâm kinh tế, chính trị và đối với hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp Bốn giải pháp cần được thực thi: Thống nhất QLNN về đất đô thị trên phạm vi lãnh thổ, có phân cấp; Đất đô thị phải được thực hiện đúng mục đích, chức năng theo QH và thực hiện tốt công tác GPMB nhằm nâng cao hiệu quả quản

lý đất đô thị ở Việt nam trong quá trình ĐTH Trong phạm vi hẹp hơn, các nghiên cứu về quản lý SDĐ đô thị, mà chủ yếu là đề cập đến nhà ở, đất đô thị tại một đô thị

cụ thể có luận án tiến sĩ “Nâng cao năng lực quản lý nhà nước đối với thị trường nhà

ở, đất ở đô thị (ứng dụng tại Hà Nội)” (2008) của Nguyễn Văn Hoàng [29] thông qua

việc phân tích, đánh giá có hệ thống tình hình hoạt động của thị trường nhà ở, đất ở

đô thị Hà Nội Luận án phân tích năng lực QLNN đối với thị trường nhà ở, đất ở đô thị trên các nội dung về bộ máy tổ chức quản lý, nguồn nhân lực, thể chế QLNN, hệ thống thông tin và truyền thông liên quan hoạt động thị trường nhà ở, đất ở đô thị Từ

đó đề xuất giải pháp nâng cao năng lực QLNN đối với thị trường nhà ở, đất ở đô thị giúp cho thị trường ổn định và phát triển

1.1.2.6 Các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án ở Nghệ An

Nghệ An đã và đang bước vào giai đoạn mới của quá trình ĐTH với nhiều biến đổi nhanh chóng về tất cả các mặt: kinh tế, xã hội, văn hóa, môi trường Tuy nhiên, trình độ và năng lực quản lý và phát triển đô thị còn thấp so với yêu cầu; Đặc biệt, chưa thay đổi về tư duy ĐTH, để đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị theo hướng CNH, HĐH,

hội nhập và phát triển Vì vậy, Hội thảo khoa học “Quá trình đô thị hóa ở Nghệ An:

những vấn đề thực tiến và giải pháp phát triển” (4/2016) do Ủy ban nhân dân (UBND)

tỉnh Nghệ An tổ chức [85] đã đánh giá một cách khách quan về quá trình phát triển đô thị của tỉnh Nghệ An, những vấn đề đặt ra và những giải pháp để quá trình ĐTH ở Nghệ An phát triển theo hướng xanh và bền vững Tại Hội thảo, nhiều ý kiến tập trung đánh giá kết quả đạt được trong quá trình ĐTH ở Nghệ An thời gian qua Bên cạnh đó, nêu lên một số giải pháp có tính thực tiễn, như việc tập trung nguồn lực như thế nào cho hợp lý, sát thực tế của từng địa phương, phù hợp với vùng miền, từ đó đưa Nghệ

An phát triển một cách toàn diện trên các mặt của đời sống; Những vấn đề về QH, cơ cấu phát triển kinh tế, xây dựng hạ tầng kỹ thuật, phát triển văn hoá cũng như chia sẻ kinh nghiệm, giải pháp giải quyết các vấn đề về ĐTH tại các địa phương

Quá trình ĐTH gắn liền với phát triển các đô thị đã tạo ra một thách thức đối với việc cung cấp tài chính cho cơ sở hạ tầng Khai thác quỹ đất là một trong những giải pháp hữu hiệu nhất, nhằm bổ sung nguồn tài chính quan trọng để phục vụ cho đầu tư cơ sở hạ tầng tại các địa phương Bàn về vấn đề này có đề tài nghiên cứu

khoa học cấp tỉnh“Khai thác có hiệu quả quỹ đất đầu tư cho cơ sở hạ tầng và chỉnh

trang đô thị trên địa bàn tỉnh Nghệ An” (2014) do Thái Minh Tuấn chủ nhiệm, và

Văn phòng Ủy ban tỉnh Nghệ An chủ trì [75], đề tài đã nghiên cứu làm rõ thực trạng việc quản lý, khai thác quỹ đất đô thị, việc sử dụng nguồn thu từ khai thác quỹ đất phục vụ cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị ở Nghệ An Trên

cơ sở đó đề xuất hệ thống giải pháp hữu hiệu, góp phần vào việc nâng cao hiệu quả của công tác quản lý khai thác quỹ đất tại các đô thị trên địa bàn tỉnh Nghệ An

Bàn về hệ thống địa chính trong QLĐĐ có luận án tiến sĩ của Thái Văn Nông

với đề tài “Nghiên cứu hiện đại hóa hệ thống địa chính trong quản lý đất đai thành phố

Vinh, tỉnh Nghê An” (2015) [48] Kết quả nghiên cứu của luận án đã mở ra một hướng

đi mới, góp phần bổ sung làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về phát triển hệ thống địa

chính hiện đại trong QLĐĐ trong thời kỳ CNH, HĐH Đề xuất mô hình cơ sở dữ liệu góp phần sử dụng thống nhất, đa mục tiêu và chia sẽ hiệu quả cơ sở dữ liệu địa chính với các ngành và người SDĐ, từ đó sẽ góp phần nâng cao hiệu qủa KT-XH của công tác QLĐĐ ở TP Vinh Mô hình Hệ thống địa chính hiện đại trong QLĐĐ của TP Vinh, tỉnh Nghệ An có thể áp dụng cho các địa phương có điều kiện tương tự

Nhìn chung, các nghiên cứu trên đã đánh giá một cách tương đối đầy đủ về

hệ thống chính sách QLĐĐ ở nước ta trong thời gian qua Tuy nhiên chưa có nghiên cứu nào đánh giá một cách toàn diện và sâu sát về thực trạng QLĐĐ ở một địa phương cụ thể như Nghệ An, đặc biệt trong tình hình tốc độ ĐTH đang diễn ra ngày càng nhanh, tác động rất lớn đến sự biến đổi mục đích SDĐ, gây nhiều khó khăn và bất cập trong công tác quản lý đối với đất đai trong giai đoạn hiện nay

1.2 Những kết quả nghiên cứu đạt được và vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu

1.2.1 Những kết quả nghiên cứu đạt được

Các công trình nghiên cứu luận án đã tổng quan ở trên đã góp phần hệ thống hóa lý luận và thực tiễn về chế độ SHTD đối với đất đai, về công tác quản lý và SDĐ trong thời kỳ quá độ lên CNXH của nước ta Góp phần cung cấp những luận chứng khoa học cũng như thực tiễn cho việc đổi mới chính sách, pháp luật đất đai Các nghiên cứu đã phân tích một cách đầy đủ các nội dung về QLNN đối với đất đai, như: các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó; Quản lý QH, KH SDĐ; Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, THĐ, chuyển mục đích SDĐ; Quản lý tài chính về đất đai; Quản lý và phát triển thị trường quyền SDĐ trong thị trường BĐS; Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu sâu nào về việc vận dụng các nguyên lý, các qui luật của KTTT trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của NN trong QLNN đối với đất đai, trong điều kiện chế độ SHTD về đất đai ở Việt Nam

Về các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả, chất lượng của QLNN đối với đất đai cũng có rất nhiều nghiên cứu sâu Các nghiên cứu đã đánh giá về hệ thống chính sách đất đai, chỉ ra những lỗ hổng về cơ chế chính sách và sự buông lỏng trong quản lý của NN trong việc QLĐĐ thời gian qua Tuy nhiên các nghiên cứu vẫn còn mang tính chất chung chung, chưa đi sâu phân tích khi áp dụng cụ thể đối với từng địa phương, nhất là đất đai với tư cách là nguồn lực phát triển đang trong quá trình chuyển đổi “hình thái tài sản” ở một địa bàn cấp tỉnh

Về nội dung nâng cao năng lực QLNN đối với đất đai thông qua xây dựng và phát triển hệ thống QLĐĐ ở địa phương cũng được các nhà khoa học nghiên cứu một cách chi tiết Tuy nhiên, các nghiên cứu vẫn thiếu cơ sở lý luận để so sánh, đánh giá giữa nội hàm của QLNN đối với đất đai theo mô hình kinh tế chuyển đổi với QLNN về đất đai theo mô hình KTTT, từ đó thiếu cơ sở để đánh giá về ý thức chấp hành luật của các đối tượng chủ thể tham gia vào quan hệ đất đai, trong đó các chủ thể thuộc bộ máy quản lý các cấp và chủ thể SDĐ - một nhân tố quan trọng tác động đến liệu lực QLNN về đất đai trong quá trình ĐTH

1.2.2 Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu

Những năm qua, các nghiên cứu trong nước về lĩnh vực đất đai gần như đã trang

bị khá cơ bản về cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc phân tích, đánh giá về QLNN trong lĩnh vực đất đai Đồng thời, các nghiên cứu cũng đã đưa ra được nhiều giải pháp nhằm tăng cường QLNN về đất đai Tuy nhiên, vẫn chưa có một nghiên cứu sâu nào về QLNN đối với đất đai trong quá trình ĐTH ở Nghệ An kể từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực, với những điểm mới quan trọng: đất đai với tư cách là nguồn lực phát triển đang trong quá trình chuyển đổi, thay đổi “hình thái tài sản” trong quá trình ĐTH với những xung đột về quyền và lợi ích trong quản lý và SDĐ; cùng với yêu cầu đẩy mạnh hoàn thiện thể chế KTTT định hướng XHCN theo tinh thần Nghị quyết Trung ương VI khóa VIII đến Nghị quyết Đại hội lần thứ XII của Đảng Đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH trong thời kì đẩy mạnh CNH, HĐH đất nước, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của đại đa số nhân dân trong Tỉnh

1.3 Khung phân tích của luận án

1.3.1 Câu hỏi nghiên cứu:

Luận án sẽ trả lời các câu hỏi sau:

(1) Bản chất của vấn đề QLNN về đất đai trong quá trình ĐTH, cùng với yêu cầu đẩy mạnh hoàn thiện thể chế KTTT định hướng XHCN ở Việt Nam?

(2) Thực trạng QLNN đối với đất đai trong quá trình ĐTH ở Nghệ An hiện nay? (3) Giải pháp tăng cường QLNN đối với đất đai trong quá trình ĐTH ở Nghệ An?

1.3.2 Giả thuyết nghiên cứu

Luận án dựa trên giả thuyết sau: Quản lý đất đai trong quá trình ĐTH trên địa bàn tỉnh Nghệ An hiện nay còn rất nhiều bất cập, hạn chế thậm chí sai phạm, chưa đáp ứng được yêu cầu của phát triển, chưa phù hợp với các chuẩn mực, nguyên tắc của KTTT phải chăng là do công tác quản lý của NN?

- Khung phân tích của luận án

Thực tiễn (kinh nghiệm) về QLNN đối với đất đai trong quá trình ĐTH

- Khái niệm, đặc điểm, công cụ, phương pháp QLNN đối

với đất đai

- Đô thị hóa và tác động của ĐTH tới quá trình chuyển

đổi hình thái SDĐ

- Khái niệm, bản chất, sự cần thiết và nội dung QLNN

đối với đất đai trong quá trình ĐTH (gắn với yêu

cầu hoàn thiện thể chế KTTT)

Lý luận và thực tiễn về QLNN đối với đất đai trong quá trình ĐTH

(gắn với sự biến đổi hình thái tài sản đất và yêu cầu đẩy mạnh hoàn thiện

thể chế KTTT định hướng XHCN)

G iải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối với đất đai trong

quá trình ĐTH ở Nghệ An

Thực trạng quản lý nhà nước đối với

đất đai trong quá trình ĐTH ở Nghệ

An

Định hướng, bối cảnh có tác động đến QLNN đối với đất đai trong quá trình ĐTH ở Nghệ An

Pháp luật

về đất đai và các chính sách liên quan ở Nghệ An

Tổ chức thực hiện QLNN về đất đai trong quá trình ĐTH

ở Nghệ

An

Công tác kiểm tra, thanh tra giám sát, chế tài của QLĐĐ trong quá trình ĐTH ở Nghệ An

Đánh giá chung về công tác QLNN đối với đất đai trong quá trình ĐTH

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI TRONG QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ HÓA

2.1 Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đai

2.1.1 Khái niệm và đặc điểm quản lý nhà nước đối với đất đai

2.1.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước đối với đất đai

Quản lý nhà nước đối với đất đai có thể có nhiều nghĩa khác nhau tại các nước khác nhau QLNN về đất đai có thể đồng nghĩa với QLĐĐ, tập trung vào cách thức chính phủ xây dựng và thực hiện các chính sách đất đai và quản lý tất cả các loại đất không phân biệt quyền SDĐ Cụ thể hơn, đây là quá trình NN QLĐĐ thuộc SH của NN

và giao đất cho các mục đích sử dụng khác nhau2

Quản lý nhà nước đối với đất đai là một thuật ngữ được sử dụng chủ yếu là ở các nước nơi đất đai thuộc SH của NN để mô tả cách NN quản lý và kiểm soát việc SDĐ Tại các quốc gia có SH chủ yếu tư nhân về đất đai, sự kiểm soát của Chính phủ trong việc SDĐ được thực hiện chủ yếu thông qua hệ thống QH SDĐ và hệ thống tư liệu địa chính.3

Đối với Việt Nam, quan điểm nhận thức và qui định của pháp luật về QLNN đối với đất đai có sự chuyển biến cơ bản, quan trọng qua các giai đoạn, đặc biệt từ thời kỳ bắt đầu đổi mới năm 1986 đến nay Nguyên nhân là do nhu cầu và thành tựu của phát triển kinh tế, do tác động của quá trình hội nhập kinh tế khu vực và thế giới Trước năm 1993, đất đai không có giá và không được mua bán, trao đổi, từ khi Luật Đất đai năm 1993 thừa nhận quyền SDĐ như là một loại quyền SH hạn chế và được chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp như một tài sản đặc biệt (Điều 3 Luật Đất đai) thì quyền SD đất đai thực chất cũng là quyền SH một loại tài sản dân sự đặc biệt Vì vậy, khi nghiên cứu về quan hệ đất đai ở Việt Nam, thấy xuất hiện việc luật pháp qui định các quyền năng của NN như là chủ thể SH NN về đất đai bao gồm: quyền chiếm hữu đất đai, quyền sử dụng đất đai, quyền định đoạt đất đai Các quyền năng này được NN thực hiện trực tiếp bằng việc xác lập các chế độ pháp lý

về quản lý và sử dụng đất đai NN không trực tiếp thực hiện các quyền năng này mà

2

Bộ TN&MT, Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý và pháp luật đất đai, 2012, tr.3

3 Quản lý Nhà nước đối với đất đai ở các nước phát triển và kinh nghiệm đối với Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, 2013, tr.5

thông qua hệ thống các cơ quan NN do NN thành lập ra và thông qua các tổ chức,

cá nhân SDĐ theo những quy định và theo sự giám sát của NN Như vậy, QLNN về đất đai ở nước ta là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan NN có thẩm quyền để thực hiện quyền lực công, đồng thời thực hiện và bảo vệ quyền đại diện SH của NN đối với đất đai, nhằm đảm bảo đất đai được sử dụng hợp pháp, hợp lý và hiệu quả Tuy nhiên, cũng từ các qui định này, về khoa học pháp lý và cả thực tiễn, đã xuất hiện các chồng chéo, mâu thuẫn về quyền chủ thể về quan hệ đất đai giữa NN và NSDĐ Vì thế, mặc dù đã có những cải cách, đổi mới trong nội dung QLNN về đất đai từ Luật Đất đai năm 1993 đến Luật Đất đai 2013, theo hướng tiếp cận KTTT, vai trò của các tổ chức xã hội và quyền của NSDĐ được đề cao hơn, nhưng trong thực tiễn, quyền của NSDĐ nhiều khi chỉ là hư quyền

Xét về mặt lý luận, QLNN đối với đất đai là một nội dung quan trọng của QLNN về kinh tế, do vai trò và vị trí đặc biệt của đất đai với tính chất là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, tư liệu sản xuất không thể thay thế trong sản xuất nông lâm nghiệp, là mặt bằng để tổ chức sản xuất của nhiều ngành kinh tế…, đồng thời đất đai còn là hàng hoá đặc biệt có giá trị cao QLNN đối với đất đai trong nền KTTT định hướng XHCN ở nước ta hiện nay chính là chức năng của NN thực hiện quyền lực NN, đồng thời đại diện SHTD, là một thực thể tham gia trực tiếp vào vận hành thị trường đất đai

Xét về mặt pháp lý, QLNN về đất đai được phân ra thành chủ thể quản lý và đối tượng quản lý:

Chủ thể QLNN về đất đai: là các cơ quan NN có thẩm quyền Nhà nước với

tư cách đại diện SHTD về đất đai, thực hiện quyền quản lý của mình thông qua các

cơ quan NN có thẩm quyền như Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ, UBND các cấp và hệ thống cơ quan địa chính từ TW đến địa phương

Đối tượng QLNN về đất đai: là các chủ thể SDĐ, bao gồm cá nhân, hộ gia

đình, các tổ chức trong và ngoài nước được NN giao đất, cho thuê đất, có quyền SDĐ hợp pháp

Như vậy, có thể xác định khái niệm QLNN đối với đất đai trong nền KTTT ở

nước ta hiện nay như sau: QLNN đối với đất đai là hoạt động có ý thức, có tổ chức của

NN lên đối tượng SDĐ nhằm hướng tới mục tiêu đảm bảo sự quản lý thống nhất của

NN trên cơ sở chế độ SHTD về đất đai, tham gia vào vận hành thị trường đất đai, đảm bảo quỹ đất được khai thác, sử dụng đất tiết kiệm, hợp lý, hiệu quả và bền vững

2.1.1.2 Đặc điểm quản lý nhà nước đối với đất đai

Một là, Hoạt động QLNN về đất đai do các cơ quan NN có thẩm quyền thực hiện Các cơ quan QLNN về đất đai được NN thành lập, trao quyền đề thực hiện

chức năng quản lý về đất đai Đây là hệ thống tổ chức và định chế NN (về cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động) có chức năng thực thi quyền hành pháp, quản lý công việc hàng ngày của NN tại địa phương Hoạt động QLNN của các cơ quan này xuất phát từ tính chất quyền lực NN và thể hiện ý chí của quyền lực ấy Cơ quan QLNN

ở địa phương được NN trao các quyền pháp lý làm phương tiện thực hiện chức năng quản lý của mình, các tổ chức xã hội, các công dân có thể tham gia vào quá trình

đó, cơ bản như: Cơ quan QLNN ra các văn bản pháp lý có tính cấm đoán, bắt buộc thực hiện đối với các cơ quan cấp dưới, cán bộ, công chức và công dân; có quyền kiểm tra, đôn đốc thực hiện các văn bản pháp luật; tiến hành các biện pháp khen thưởng, kỷ luật hoặc cưỡng chế nếu đối tượng quản lý không chấp hành các quyết định hợp pháp

Hai là, QLNN về đất đai là hoạt động mang tính thường xuyên Cũng như

các hoạt động QLNN nói chung, QLNN về đất đai ở địa phương được thực hiện bởi các cơ quan NN có thẩm quyền theo quy định của pháp luật Các cơ quan QLNN ở địa phương thay mặt NN thực hiện các hoạt động QLNN về đất đai tại địa phương

đó, nó nằm trong tổng thể hệ thống tổ chức các cơ quan QLNN được pháp luật ghi nhận trong các văn bản pháp lý như Hiến pháp, luật, văn bản dưới luật Để thực hiện chức năng, các cơ quan QLNN ban hành các quyết định quản lý hành chính Quyết định quản lý hành chính của cơ quan QLNN về đất đai ở địa phương là sự thể hiện ý chí của quyền lực NN của các cơ quan NN có thẩm quyền, người có thẩm quyền được ban hành trên cơ sở pháp luật đất đai nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng QLNN về đất đai ở địa phương Thông thường các quyết định này được ban hành nhằm giải quyết các vụ việc cá biệt, đây là các quyết định áp dụng pháp luật; nó được thể hiện dưới các hình thức chủ yếu như: Quyết định cấp phép (cho thuê đất, phê chuẩn QH SDĐ, ); quyết định ra lệnh (đình chỉ hành vi vi phạm pháp luật đất đai, kết luận thanh tra đất đai ) Đây là những quyết định mang tính đơn phương và bắt buộc thi hành ngay

Ba là, Hoạt động QLNN về đất đai gắn liền với quá trình thực hiện các mục tiêu KT-XH của địa phương Đất đai là nguồn tài nguyên quan trọng đối với chiến

lược phát triển KT-XH của địa phương, do đó hoạt động QLNN về đất đai luôn gắn

với quá trình thực hiện các chiến lược, chính sách phát triển KT-XH của địa phương Quá trình thực hiện các mục tiêu phát triển KT-XH của địa phương luôn gắn liền với việc tổ chức và thực thi tốt pháp luật đất đai mà trong đó trọng tâm là QLNN về đất đai Thực tiễn cho thấy rằng các địa phương làm tốt công tác QLNN

về đất đai sẽ hình thành nên môi trường đầu tư thuận lợi, sử dụng đúng mục đích và hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai, góp phần tạo ra động lực thúc đẩy sự phát triển KT-XH địa phương

2.1.2 Nội dung quản lý nhà nước về đất đai

Quản lý nhà nước về đất đai là một trong các hoạt động quản lý của NN mang tính chất chuyên ngành Công tác QLNN về đất đai gắn liền với quyền SH đất đai được quy định bởi các luật và các văn bản dưới luật Tùy theo từng giai đoạn phát triển, do nhận thức và vai trò, vị trí của đất đai với phát triển của xã hội, nội dung QLNN về đất đai có những thay đổi Giai đoạn từ năm 1954 - 1990, mô hình phát triển của Việt Nam là kế hoạch hóa tập trung, NN quản lý tuyệt đối mọi mặt đời sống

xã hội, đất đai là do NN nắm giữ tuyệt đối, NSDĐ (chủ yếu trong lĩnh vực nông nghiệp) chỉ là người làm thuê NN quyết định nhu cầu SDĐ cho mọi đối tượng xã hội theo hình thức cấp, phát Luật Đất đai năm 1987 qui định QLNN đối với đất đai có 7 nội dung Giai đoạn 1991 - 2001, là thời kỳ đổi mới, mô hình phát triển kinh tế là nền KTTT định hướng XHCN được xác định trong cương lĩnh năm 1991 (thực chất gọi là nền kinh tế chuyển đổi - (quá trình chuyển đổi sang nền KTTT - Transaction to a market economy) Luật Đất đai năm 1993 qui định QLNN đối với đất đai có 9 nội dung - thêm nội dung về tài chính đất và đền bù thiệt hại khi THĐ Đến Luật Đất đai năm 2003, QLNN đối với đất đai có 11 nội dung Luật Đất đai năm 2013, tại điều 22 quy định QLNN đối với đất đai gồm 15 nội dung như sau: (i) Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiên các văn bản đó (ii) Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính (iii) Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ hiện trạng SDĐ và bản đồ QH SDĐ; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất (iv) Quản lý QH, KH SDĐ (v) Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, THĐ, chuyển mục đích SDĐ (vi) Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi THĐ (vii) Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp GCN quyền SDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (viii) Thống kê, kiểm kê đất đai (ix) Xây dựng hệ thống thông tin đất đai (x) Quản lý tài chính về đất đai và giá đất (xi) Quản lý, giám sát

việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của NSDĐ (xii) Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai (xiii) Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai (vix) Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai (xv) Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai [41]

So với trước đây, Luật Đất đai 2013 bổ sung thêm hai nội dung đối với QLNN

về đất đai, đó là quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi THĐ; và phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai Tuy nhiên, nội dung QLNN về đất đai vẫn mang nặng tính hành chính, quyền lực, NN vẫn giành quyền kiểm soát chặt chẽ đất đai (NN làm tất cả, định đoạt tuyệt đối), quyền của NSDĐ chỉ mang tính hình thức và rất dễ dàng bị NN

vô hiệu hóa bằng quyết định THĐ Các rào cản chủ yếu về thể chế trong thị trường đất đai Việt nam hiện nay là: hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh, không đồng bộ Chưa làm rõ quyền đại diện chủ thể SH toàn dân về đất đai, dẫn tới việc lạm quyền, lấn quyền của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền của bộ máy NN Luật pháp chưa công nhận quyền SDĐ là quyền tài sản Quan hệ hành chính, quyền lực là quan hệ chủ đạo, dẫn tới thiếu công bằng, thiếu công khai minh bạch trong cung cầu đất, hình thành các nhóm lợi ích và tình hình tham nhũng có tính phổ biến (Đặc biệt

là đối với quỹ đất đã và đang được chuyển đổi từ đất nông nghiệp sang đất đô thị, đất xây dựng các KCN, ngày càng có giá trị cao) NN vẫn giữ quyền độc tôn trong quyết định mục đích SDĐ; về qui định giá các loại đất; về QH, KH SDĐ; về giao đất

và THĐ Các thị trường liên quan như thị trường dịch vụ, thị trường vốn…, chưa phát triển đồng bộ; cơ sở hạ tầng vật chất (giao thông, cấp thoát nước, thông tin liên lạc, cung cấp năng lượng…) còn rất yếu, lạc hậu, thêm vào đó còn nhiều bất cập và trong tình trạng bị lũng đoạn, tham nhũng tràn lan Việc tạo dựng hạ tầng thông tin,

cơ sở dữ liệu đất đai có độ tin cậy thấp, thông tin thiếu đầy đủ, không đồng bộ, công nghệ cung cấp thông tin lạc hậu và đặc biệt là thông tin thiếu công khai, thiếu minh bạch… Vì thế, quyền của các chủ thể SDĐ trên thực tế chỉ là hư quyền, thị trường đất đai lúc nóng, lúc lạnh chịu sự chi phối của nhóm lợi ích

Từ các rào cản về thể chế, tài nguyên đất đai bị sử dụng rất lãng phí, kém hiệu quả, quyền lợi của NSDĐ bị xâm hại nghiêm trọng, gây bức xúc cho xã hội Vấn đề tiếp cận tài nguyên đất đai cho sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, đặc biệt các doanh nghiệp nhỏ là vô cùng khó khăn và quá nhiều cản trở gây khó khăn để tham nhũng theo kiểu mặt trái của thị trường, là rào cản rất khó khắc phục ở Việt Nam hiện

nay Do đó, nhiệm vụ hoàn thiện thể chế KTTT trong lĩnh vực tài nguyên đất là đòi hỏi của toàn xã hội và vô cùng cấp thiết Theo báo cáo kết quả giám sát giải quyết khiếu nại tố cáo năm 2014 của Quốc hội, nội dung khiếu nại chủ yếu trong lĩnh vực đất đai chiếm 74,76% số đơn khiếu nại; nội dung tố cáo trong lĩnh vực hành chính chiếm tỉ lệ 84,24%, chủ yếu là tố cáo cán bộ, công chức vi phạm pháp luật, cố ý làm trái chiếm đoạt tài sản, lạm dụng chức vụ quyền hạn để vụ lợi; thiếu trách nhiệm, lãng phí, vi phạm trong quản lý, sử dụng đất đai, Báo cáo tổng kết công tác năm 2014 của Bộ TN&MT chỉ rõ: Công tác quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường vẫn là lĩnh vực nóng Khiếu kiện về đất đai tuy có giảm nhưng vẫn còn là vấn đề phức tạp ở nhiều địa phương Vì thế, Nghị quyết Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ XII đã xác định: mục tiêu phấn đấu đến năm 2020, Việt Nam cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại Để đạt được mục tiêu này, định hướng ưu tiên hàng đầu là “tiếp tục đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế; đẩy mạnh CNH, HĐH gắn với phát

triển kinh tế tri thức; hoàn thiện thể chế, phát triển KTTT định hướng XHCN” Đẩy

mạnh thực hiện hoàn thiện thể chế KTTT định hướng XHCN được ưu tiên số một trong ba đột phá chiến lược4, nhằm “giải phóng mạnh mẽ sức sản xuất, huy động, phân

bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực” Cũng trong nhiệm kỳ của Chính phủ mới (giai đoạn 2016 - 2020), thông điệp của Thủ tướng chính phủ trong hoạt động của cả nhiệm kỳ đó là: “xây dựng Chính phủ liêm chính và kiến tạo” Điều đó khẳng định quyết tâm cao độ của người đứng đầu trong cải cách thể chế quan điểm về tổ chức, về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành pháp, là một bước đổi mới lớn khác với chính phủ “điều hành” và “kiểm soát”, hướng đến cách điều hành phù hợp với thể chế KTTT, tiếp cận từ dưới lên, lấy những tiêu chí phục vụ người dân và doanh nghiệp làm trọng tâm trong quản lý Trong nền KTTT hoàn chỉnh, NN có các nhiệm vụ: (1) Xây dựng khung khổ pháp lý (trong đó việc đảm bảo quyền về tài sản - SH có vị trí đặc biệt quan trọng; đảm bảo quyền bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh), (2) kiến tạo và đảm bảo môi trường kinh tế vĩ mô ổn định, khuyến khích sản xuất kinh doanh, (3) Cung cấp hệ thống cơ sở hạ tầng hiện đại đáp ứng các yêu cầu của sản xuất và lưu thông (giao thông, năng lượng, thông tin), (4) Đảm bảo an sinh xã hội (chú trọng hỗ trợ các đối tượng nghèo, các đối tượng bị hạn chế về điều kiện kinh doanh để tham gia thị trường bình đẳng), và (5) Giám sát và xử lý kịp thời các vi phạm trong hoạt động thị trường

4 (i) hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; (ii) phát triển nhanh nguồn nhân lực nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao; (iii) xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ

(hàng giả, hàng nhái, vi phạm luật sở hữu trí tuệ, luật chống độc quyền…) Trong mục tiêu hoàn thiện thể chế KTTT định hướng XHCN, vấn đề hoàn thiện thể chế KTTT trong quản lý tài nguyên đất đai có vị trí rất quan trọng, trong đó đổi mới nội dung QLNN đối với đất đai là nhiệm vụ cần được ưu tiên hàng đầu

2.1.3 Công cụ quản lý nhà nước về đất đai

2.1.3.1 Công cụ pháp luật

Trong QLĐĐ, pháp luật là công cụ xác lập quyền của NN, của cộng đồng và của người giữ đất; xác lập nội dung quản lý, cơ chế kiểm tra và giám sát về đất đai; xác lập cơ chế giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo liên quan tới đất đai

Pháp luật là công cụ mà qua đó NN bảo đảm sự bình đẳng, công bằng giữa những người SDĐ Nhờ những điều khoản bắt buộc, thông qua các chính sách miễn giảm, thưởng, phạt cho phép NN thực hiện được sự bình đẳng cũng như giải quyết tốt mối quan hệ về lợi ích trong lĩnh vực đất đai giữa những người SDĐ Pháp luật là công

cụ tạo điều kiện cho các công cụ quản lý khác, các chế độ, chính sách của NN được thực hiện có hiệu quả hơn Trong hệ thống pháp luật của NN Việt Nam có các công cụ pháp luật liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến QLĐĐ cụ thể như: Hiến pháp, Luật đất đai, Luật dân sự, các pháp lệnh, các nghị định, các quyết định, các thông tư, các chỉ thị, các nghị quyết, của NN, của Chính phủ, của các bộ, các ngành có liên quan và các

văn bản quản lý của các cấp, các ngành ở chính quyền địa phương

2.1.3.2 Công cụ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Nhà nước thực hiện chức năng định hướng và điều tiết thị trường quyền SDĐ, hạn chế các khuyết tật của thị trường trong cung đất cho các nhu cầu của đời sống xã hội thông qua công cụ QH và KH SDD QH, KH SDĐ là công cụ không thể thiếu trong quản lý, sử dụng đất đai, theo hướng xây dựng nền KTTT định hướng XHCN Mọi hoạt động liên quan đến đất đai đều phải phù hợp với QH, KH SDĐ Trong nội dung công tác QLNN về đất đai, đây là nội dung và cũng là công cụ quản

vùng QH như: Việc lấy ý kiến của nhân dân về QH, KH SDĐ ở cấp quốc gia và cấp tỉnh và cấp huyện được thực hiện thông qua hình thức công khai thông tin về nội dung của QH, KH SDĐ trên trang thông tin điện tử theo quy định

QH, KH SDĐ luôn là một trong những công cụ hữu hiệu để NN QLĐĐ được

thống nhất, hiệu quả và đảm bảo cho đất đai được sử dụng hợp lý, tiết kiệm QH, KH SDĐ là cơ sở để lãnh đạo, chỉ đạo một cách thống nhất trong QLNN về đất đai Thông qua QH, KH đã được phê duyệt, việc sử dụng các loại đất được định hướng rõ ràng, có căn cứ khoa học NN kiểm soát được mọi diễn biến về tình hình đất đai, từ

đó ngăn chặn được việc SDĐ sai mục đích, lãng phí Đây cũng là cơ sở để xác định các đối tượng SDĐ có sử dụng đúng quy định được pháp luật cho phép hay không Điểm quan trọng nhất trong xây dựng và thực hiện QH SDĐ là dự báo chính xác quá trình dịch chuyển đất đai, làm cơ sở cho việc tạo quỹ đất để thực hiện các dự án đầu

tư trong quá trình CNH, ĐTH, theo hướng xây dựng nền KTTT định hướng XHCN

2.1.3.3 Công cụ tài chính

Tài chính là công cụ để các đối tượng SDĐ thực hiện nghĩa vụ và trách nhiệm của họ, thông qua các loại thuế, lệ phí, xác định giá cả Trong công cụ tài chính, cơ chế định giá đất có vai trò rất quan trọng, làm cơ sở để tính thuế đất, thuế chuyển nhượng đất; làm cơ sở để tiến hành bồi thường khi NN THĐ; và là cơ sở quan trọng trong hoạt động cải tạo, nâng cao giá trị của đất, giải quyết các tranh chấp về đất đai Vì vậy giá đất cần được xác định sao cho độc lập, khách quan và phù hợp với giá đất trên thị trường

Trong công cụ tài chính, thuế về đất đai phải đóng vai trò là công cụ điều tiết hiện tượng KT-XH và môi trường liên quan tới đất đai NN tác động đến các đối tượng SDĐ làm cho họ thấy được nghĩa vụ và trách nhiệm của họ trong việc SDĐ đai Các đối tượng SDĐ đều phải có trách nhiệm và nghĩa vụ nộp thuế cho NN

Tài chính là công cụ quản lý quan trọng cho phép thực hiện quyền bình đẳng giữa các đối tượng SDĐ và kết hợp hài hoà giữa các lợi ích Công khai và minh bạch trong tài chính đất đai luôn là một yêu cầu cần được thực hiện sớm nhất Tài chính còn là công cụ cơ bản để NN tăng nguồn thu ngân sách

2.1.4 Phương pháp quản lý nhà nước về đất đai

Các phương pháp QLNN về đất đai được hình thành từ các phương pháp QLNN nói chung Vì vậy, về cơ bản nó bao gồm các phương pháp QLNN nhưng

được cụ thể hoá trong lĩnh vực đất đai, bao gồm:

2.1.4.1 Phương pháp hành chính

Phương pháp hành chính trong QLĐĐ là phương pháp tác động trực tiếp của

NN đến các chủ thể trong quan hệ đất đai Để phương pháp hành chính trong QLĐĐ phát huy hiệu quả, đảm bảo hài hòa lợi ích của NN và NSDĐ, phải xây dựng một nền hành chính thực sự công minh bạch, hiệu quả đảm bảo thực hiện tốt các hoạt động QLNN và các dịch vụ công về đất đai vừa thuận tiện cho người dân và doanh nghiệp; quan tâm đến nhu cầu SDĐ của doanh nghiệp vừa và nhỏ, người nghèo và các đối tượng dễ bị tổn thương khác Tổ chức tốt việc giải quyết khiếu nại,

tố cáo và các vấn đề xã hội liên quan đến đất đai; hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp và khiếu nại về đất đai theo hướng tăng cường đối thoại và pháp luật thừa nhận hòa giải tại cộng đồng, giải quyết dứt điểm các khiếu nại và tranh chấp về đất đai ngay từ cơ sở, không để xảy ra các điểm “nóng” và tình trạng khiếu kiện vượt cấp, kéo dài

2.1.4.2 Phương pháp kinh tế

Phương pháp kinh tế của NN trong QLĐĐ là cách thức tác động của NN một cách gián tiếp vào NSDĐ thông qua các lợi ích kinh tế Thông qua việc thực hiện thu tiền SDĐ, thuế và phí SDĐ, các hình thức phát triển thị trường quyền SDĐ (hoạt động định giá, phát triển quỹ đất) để xúc tiến việc phân phối, SDĐ hợp lý theo

cơ chế thị trường, làm tăng giá trị đất và duy trì nguồn thu từ đất vào ngân sách NN

Mặt mạnh của phương pháp kinh tế là ở chỗ nó tác động vào lợi ích của NSDĐ làm cho họ phải suy nghĩ, tính toán và lựa chọn phương án hoạt động có hiệu quả nhất vừa đảm bảo lợi ích của mình, vừa đảm bảo lợi ích chung của toàn xã hội Đất đai lại là hàng hóa đặc biệt, phản ánh mối quan hệ về lợi ích của NN và các đối tượng SDĐ Đất đai ngày càng có giá trị kinh tế cao, do đó lợi ích luôn đặt lên hàng đầu, nhất là trong nền KTTT hiện nay Điều này đòi hỏi NN QLĐĐ phải dựa trên nguyên tắc lợi ích kinh tế giữa một bên là NN và một bên là chủ SDĐ phải được phân bố hài hoà lợi ích do đất mang lại Trong nền KTTT, do nhu cầu SDĐ ngày càng lớn, quỹ đất có giới hạn (đặc biệt là đất đã có hạ tầng tốt) dẫn đến sự chênh lệch về địa tô do sự thay đổi mục đích SDĐ từ đất nông nghiệp sang đất đô thị ngày càng cao Do vậy, trong THĐ, bồi thường, GPMB phải đảm bảo hài hòa giữa lợi ích của NN, lợi ích của người bị THĐ và lợi ích của NĐT Để thực hiện được yêu cầu này NN cần đảm bảo nguyên tắc mỗi chủ thể đều được hưởng lợi ích

từ phần địa tô chênh lệch phát sinh đó, thông qua việc điều tiết thu về địa tô chênh

lệch Người dân, tổ chức được hưởng lợi từ địa tô chênh lệch phải nộp nghĩa vụ tài chính đối với NN ngay sau khi địa tô chênh lệch xuất hiện để điều tiết cho người có đất bị thu hồi Bên cạnh đó, NN nên bổ sung các quy định về cơ chế, chính sách khuyến khích, tạo điều kiện cho người SDĐ góp đất cùng với NN đầu tư xây dựng

hệ thống cơ sở hạ tầng và được hưởng lợi theo tỷ lệ vốn góp từ việc tăng giá trị của đất đai mang lại

2.1.4.3 Phương pháp tuyên truyền, giáo dục

Phương pháp tuyên truyền, giáo dục là cách thức tác động của NN vào nhận thức và tình cảm của con người nhằm nâng cao tính tự giác và lòng nhiệt tình của họ trong QLĐĐ nói riêng và trong hoạt động KT-XH nói chung Tuyên truyền, giáo dục

là một trong các phương pháp không thể thiếu được trong QLĐĐ bởi vì mọi đối tượng quản lý suy cho cùng cũng chỉ là quản lý con người mà con người là tổng hoà của nhiều mối quan hệ xã hội với những đặc trưng tâm lý rất đa dạng

Việc tuyên truyền, giáo dục cần phải được tổ chức thường xuyên và đầy đủ các nội dung của pháp luật đất đai liên quan đến đời sống của các tầng lớp nhân dân

sẽ giúp cho cán bộ, công chức và nhân dân nâng cao ý thức pháp luật, hiểu biết và

sử dụng làm phương tiện, công cụ bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình; góp phần ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật Nội dung của phương pháp tuyên truyền, giáo dục rất đa dạng, nhưng trước hết phải giáo dục đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và NN nói chung, chính sách, pháp luật về đất đai nói riêng thể hiện qua các luật và các văn bản dưới luật

2.2 Quản lý nhà nước về đất đai trong quá trình đô thị hóa

2.2.1 Đô thị hóa và tác động của đô thị hóa tới quá trình chuyển đổi hình thái sử dụng đất

2.2.1.1 Tính tất yếu khách quan của quá trình đô thị hóa

* Đô thị

Trong tiếng Việt, có khá nhiều từ để chỉ khái niệm đô thị như đô thị, TP, thị xã, thị trấn Có thể thấy, đô thị là nơi vừa có chức năng hành chính lẫn chức năng kinh tế;

là nơi tập trung dân cư với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, có cơ sở

hạ tầng kỹ thuật phát triển; là trung tâm tổng hợp hay chuyên ngành có vai trò thúc đẩy

phát triển KT-XH của một vùng, một khu vực hay trong phạm vi cả nước

Khái niệm về đô thị có tính tương đối do sự khác nhau về trình độ phát triển KT-XH, hệ thống dân cư mà các nước có quy định riêng tuỳ theo yêu cầu và khả năng quản lý của mình Song phần nhiều đều thống nhất lấy hai tiêu chuẩn cơ bản: