Luận văn thạc sĩ đánh giá phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công

Quá trình phân cấp quản lý nhà nước trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tư công diễn tiến theo xu hướng CQTW đại diện là Thủ tướng Chính phủ - TTg trao quyền xuống CQĐP đại diện là người

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các số liệu sử dụng trong luận văn đều được tôi trích dẫn với mức độ tin cậy cao nhất trong phạm vi hiểu biết của mình Luận văn này chủ yếu phục vụ yêu cầu nghiên cứu và không nhất thiết phản ánh quan điểm của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh

TP Hồ Chí Minh, ngày tháng 4 năm 2017

Tác giả

Trần Văn Ninh

LỜI CẢM ƠN

Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn thầy PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, người trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện Luận văn Nhờ sự tận tình, góp ý thẳng thắn và gợi mở vấn đề dưới góc nhìn đa chiều của Thầy đã giúp tôi có cơ hội hoàn thành đề tài nghiên cứu này Tôi trân trọng gửi lời tri ân đến Quý thầy, cô tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, những người đã truyền cảm hứng cho tôi phương pháp tiếp cận vấn đề, tư duy nghiên cứu bằng sự tâm huyết và tầm nhìn quốc tế

Tôi xin bày tỏ lòng cảm kích về sự quan tâm, giúp đỡ của các anh chị Lãnh đạo và đồng nghiệp tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Ngãi đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian, chia

sẻ công việc cho tôi trong suốt thời gian học tập

Cảm ơn các thành viên MPP8, những người bạn đến từ nhiều vùng miền khác nhau trong

cả nước đã hỗ trợ, gắn bó và nỗ lực hết mình vì những giá trị học thuật và trải nghiệm thực tiễn để cùng nhau hướng về phía trước

Và cuối cùng, lời biết ơn sâu sắc tôi xin dành cho Gia đình thân yêu của mình, nơi đây luôn là hậu phương vững chắc để tôi yên tâm theo đuổi ước mơ của mình./

TÓM TẮT

Sau hơn 30 năm thực hiện phân cấp quản lý nhà nước, Việt Nam đã đạt được những thành tựu nhất định, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư công nói chung và đấu thầu nói riêng Quá trình phân cấp quản lý nhà nước trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tư công diễn tiến theo

xu hướng CQTW (đại diện là Thủ tướng Chính phủ - TTg) trao quyền xuống CQĐP (đại diện là người quyết định đầu tư - NQĐĐT), sau đó NQĐĐT tiếp tục trao quyền cho Chủ đầu tư (CĐT) Vai trò của NQĐĐT và CĐT ngày càng nâng cao khi có quyền quyết định các nội dung quan trọng trong hoạt động đấu thầu Điều này, một mặt tạo điều kiện thuận lợi cho các địa phương chủ động, phản ứng kịp thời trong hoạt động đấu thầu Nhờ đó, tiết kiệm được thời gian, sớm đưa công trình vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả Mặt khác, phân cấp mạnh mẽ nhưng thiếu cơ chế kiểm soát độc lập, cùng với một số quy định chưa rõ ràng, hiệu lực thực thi hạn chế đã nảy sinh nhiều hệ lụy tiêu cực trong hoạt động đấu thầu

Luận văn này nghiên cứu hiệu quả quá trình phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công với góc nhìn ở địa phương Trên cơ sở vận dụng khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước đã được chấp nhận rộng rãi trong nghiên cứu lý thuyết

và thực tiễn để rà soát lại khung pháp lý phân cấp trong hoạt động đấu thầu; đồng thời kết hợp phương pháp điều tra khảo sát nhận diện những bất cập còn tồn tại trong thực tế Từ những hạn chế đó, tham khảo những kinh nghiệm hay trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế có uy tín và một số nước phát triển, đề xuất các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu tại Việt Nam

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

TÓM TẮT iii

DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC BẢNG viii

DANH MỤC HỘP viii

DANH MỤC HÌNH ix

CHƯƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU 1

1.1 Bối cảnh và vấn đề chính sách 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách 3

1.2.1 Mục tiêu nghiên cứu 3

1.2.2 Câu hỏi chính sách 3

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

1.4 Phương pháp nghiên cứu 3

1.5 Nhiệm vụ nghiên cứu 4

1.5.1 Rà soát khung pháp lý 4

1.5.2 Nghiên cứu khảo sát 4

1.5.3 Tham khảo kinh nghiệm quốc tế 4

1.6 Nguồn thông tin 5

1.7 Cấu trúc đề tài 5

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH 6

2.1 Cơ sở lý thuyết 6

2.1.1 Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nước 6

2.1.2 Tiến trình phân cấp quản lý nhà nước tại Việt Nam 8

2.1.3 Phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu 10

2.2 Khung phân tích 12

CHƯƠNG 3: QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG 14

3.1 Một số khái niệm liên quan 14

3.2 Quy trình đấu thầu dự án đầu tư công 16

3.3 Các nội dung chủ yếu được phân cấp trong đấu thầu 17

3.4 Khái quát lịch sử phân cấp đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương 17

CHƯƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 23

4.1 Đánh giá phân cấp 23

4.1.1 Thành công 23

4.1.2 Hạn chế 24

4.1.2.1 Khả năng thực hiện 24

4.1.2.2 Minh bạch thông tin 27

4.1.2.3 Sự tham gia của người dân 30

4.1.2.4 Trách nhiệm giải trình 32

4.1.2.5 Giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên 33

4.2 Tham khảo kinh nghiệm quốc tế 37

4.2.1 Tổ chức minh bạch quốc tế (TI) 37

4.2.2 Ngân hàng thế giới (WB) 39

4.2.3 Hàn Quốc 39

4.2.4 Singapore 40

CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 41

5.1 Kết luận 41

5.2 Khuyến nghị chính sách 42

5.2.1 Giải pháp kỹ thuật 42

5.2.2 Giải pháp chính sách 42

5.2.3 Giải pháp chính trị 43

TÀI LIỆU KHAM KHẢO 44

PHỤ LỤC 48

Phụ lục 1: Định nghĩa nguồn vốn đầu tư công 48

Phụ lục 2 Không bán HSMT 48

Phụ lục 3 Cài cắm HSMT 49

Phụ lục 4 Tham gia thực hiện của cộng đồng 49

Phụ lục 5 Quy định trách nhiệm giải trình trong hoạt động đấu thầu 49

Phụ lục 6 Chỉ định thầu 50

Phụ lục 7 Quy trình thiết kế mẫu khảo sát 50

Phụ lục 8 Thiết kế mẫu khảo sát 51

Phụ lục 9 Đặc điểm mẫu khảo sát 52

DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á

KQLCNT Results of selection of contractor Kết quả lựa chọn nhà thầu

Luật Đấu thầu

2005

Law on Bidding 2005 Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11

ngày 29/11/2005 Luật Đấu thầu

Law No.38/2009 Luật số 38/2009/QH12 ngày

19/6/2009 sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu

tƣ xây dựng cơ bản

Nghị quyết số

08/2004/NQ-CP

Resolution No.08/2004/NQ-CP Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP

ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

Cooperation and Development

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh

tế

TI Transparency International Tổ chức minh bạch quốc tế

DANH MỤC BẢNG

Bảng 3.1 Thẩm quyền phê duyệt trong Nghị định số 43/CP 18

Bảng 3.2 Phân cấp đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2005 20

Bảng 3.3 Phân cấp đấu đầu theo Luật Đấu thầu 2013 21

Bảng 3.4 Tổng kết quá trình phân cấp trong đấu thầu 22

DANH MỤC HỘP Hộp 4.1 Năng lực của CĐT 26

Hộp 4.2 Cân bằng Thu – Chi ngân sách địa phương 28

Hộp 4.3 Đạo đức người làm công tác đấu thầu 35

DANH MỤC HÌNH

Hình 1.1 Vốn đầu tư thực hiện trong khu vực nhà nước 1

Hình 2.1 Quá trình phân cấp quản lý nhà nước 7

Hình 2.2 Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP 10

Hình 2.3 Tóm tắc quy trình thực hiện dự án đầu tư công 11

Hình 2.4 Khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước 12

Hình 3.1 Quy định CĐT dự án đầu tư công ở địa phương 16

Hình 3.2 Quá trình hình thành văn bản pháp lý về đấu thầu 21

Hình 3.3 Các yếu tố chủ yếu ảnh hưởng đến phân cấp đấu thầu 22

Hình 4.1 Tác động của quá trình phân cấp trong đấu thầu 23

Hình 4.2 Mục tiêu của đấu thầu dự án đầu tư công 24

Hình 4.3 Tác động khi phân cấp mạnh cho CĐT 25

Hình 4.4 Tính minh bạch trong đấu thầu 29

Hình 4.5 Các yếu tố ảnh hưởng đến tính minh bạch trong đấu thầu 29

Hình 4.6 Rào cản chưa đẩy mạnh thực hiện đấu thầu qua mạng 30

Hình 4.7 Sự tham gia người dân trong đấu thầu 31

Hình 4.8 Các yếu tố ảnh hưởng sự tham gia người dân trong đấu thầu 32

Hình 4.9 Trách nhiệm giải trình của CĐT 33

Hình 4.10 Các yếu tố ảnh hưởng trách nhiệm giải trình của CĐT 33

Hình 4.11 Hiệu quả của công tác giám sát, kiểm tra trong đấu thầu 35

Hình 4.12 Thống kê số lượng gói thầu 36

Hình 4.13 Các yếu tố ảnh hưởng hình thức chỉ định thầu 36

Hình 4.14 Các yếu tố ảnh hưởng công tác giám sát, kiểm tra 37

CHƯƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU 1.1 Bối cảnh và vấn đề chính sách

Quá trình đổi mới phát triển nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa và xu hướng hội nhập quốc tế tại Việt Nam đã tạo ra những tiền đề phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền Trung ương và địa phương Yêu cầu này nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp trong quản lý, điều hành thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội Từ năm 20051

, Chính phủ đã quyết tâm đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm trên 6 lĩnh vực chủ yếu: (i) quy hoạch, kế hoạch

và đầu tư phát triển; (ii) ngân sách nhà nước; (iii) đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nước; (iv) doanh nghiệp nhà nước; (v) các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công và (vi) tổ chức bộ máy, cán bộ công chức

Trong lĩnh vực đầu tư phát triển kinh tế xã hội, đầu tư công có vai trò rất quan trọng đối với xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, đóng góp tích cực đảm bảo an sinh xã hội giữa các vùng miền Không chỉ là công cụ để Chính phủ duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, đầu tư công còn là động lực chủ yếu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của Việt Nam

Hình 1.1 Vốn đầu tư thực hiện trong khu vực nhà nước

Nguồn: Tổng cục Thống kê (Niên giám thống kê năm 2015)

Năm 2011

Năm 2012

Năm 2013

Năm 2014

Năm 2015*

Vốn DNNN Vốn vay Vốn ngân sách

Tỷ đồng

Ngoài những tác động tích cực trên, đi sâu vào phân tích cho thấy hiệu quả đầu tư công trong thời gian qua còn nhiều hạn chế Bên cạnh việc lựa chọn, quyết định đầu tư các dự án đầu tư công chưa hiệu quả2, công tác đấu thầu thực hiện các dự án còn nhiều vấn đề cần xem xét, đánh giá Đặc biệt là hoạt động đấu thầu ở các địa phương, nơi mà phần lớn các

dự án đầu tư công đang triển khai

Theo xu hướng đẩy mạnh phân cấp theo tinh thần của Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, hoạt động đấu thầu các dự án đầu tư công cũng từng bước tăng cường phân cấp cho CQĐP Chính phủ đã thể chế hóa chủ trương này bằng các Nghị định hướng dẫn về đấu thầu, sau đó nâng cấp thành các Luật Đấu thầu Đến nay, hoạt động đấu thầu được phân cấp mạnh mẽ cho CQĐP nhằm hướng đến các mục tiêu trong đấu thầu là minh bạch, cạnh tranh công bằng và hiệu quả kinh tế

Tuy nhiên, thực tế hoạt động đấu thầu các dự án đầu tư công ở nhiều địa phương đã không phát huy hiệu quả mong đợi như tinh thần phân cấp Bằng chứng cho thấy, mặc dù Luật Đấu thầu đã quy định hạn chế hình thức chỉ định thầu nhưng theo số liệu thống kê trong toàn quốc, số lượng gói thầu thực hiện theo hình thức này vẫn chiếm tỷ trọng rất lớn

(Hình 4.12) Ngoài ra, đấu thầu rộng rãi có nhiều biểu hiện cho thấy tình trạng cấu kết,

thông đồng giữa CĐT và nhà thầu dẫn đến đấu thầu hình thức diễn ra khá phổ biến ở không ít địa phương3 Hậu quả là cuộc sống của người dân sẽ bị ảnh hưởng khi sử dụng các công trình kém chất lượng Tăng trưởng nền kinh tế chậm lại do hoạt động chi tiêu công không hiệu quả, đồng thời môi trường kinh doanh bị bóp méo ảnh hưởng đến niềm tin trong cộng đồng doanh nghiệp

Từ đó, vấn đề chính sách đặt ra là việc phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu

dự án đầu tư công ở địa phương còn nhiều bất cập, hạn chế Hoạt động đấu thầu chưa tạo

ra môi trường cạnh tranh thực sự gây ra thất thoát, lãng phí nguồn lực nhà nước Đây là sự thất bại nhà nước trong công tác quản lý, cần được nghiên cứu để đưa ra những giải pháp khắc phục

1.2 Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách

1.2.1 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu của đề tài là phân tích, đánh giá việc phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu thực hiện các dự án đầu tư công ở địa phương đã phù hợp hay chưa Qua đó, tìm

ra những hạn chế còn tồn tại để đưa ra các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu

1.2.2 Câu hỏi chính sách

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, đề tài cần trả lời các câu hỏi trọng tâm sau:

(i) Quá trình phân cấp trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương được quy định như thế nào?

(ii) Hiệu quả của quá trình phân cấp đấu thầu ra sao?

(iii) Các khuyến nghị chính sách nào để cơ quan quản lý nhà nước khắc phục những hạn chế, bất cập?

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các quy định phân cấp của CQTW (đại diện là TTg), CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT trong Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành

Do điều kiện hạn chế thời gian và nguồn lực thực hiện nên phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ giới hạn nghiên cứu quá trình phân cấp quản lý nhà nước thuộc quy mô cấp CQĐP (cấp tỉnh, huyện, xã)

Các bước kỹ thuật thực hiện theo quy trình đấu thầu bao gồm: chuẩn bị đấu thầu, tổ chức đấu thầu, phê duyệt kết quả đấu thầu và ký kết hợp đồng không nằm trong phạm vi nghiên cứu

1.4 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng kết hợp đồng thời cả 2 phương pháp định tính (phỏng vấn chuyên gia)

và phương pháp định lượng (điều tra khảo sát đại trà) hướng đến các đối tượng đã có kinh nghiệm tham gia trong hoạt động đấu thầu

1.5 Nhiệm vụ nghiên cứu

1.5.1 Rà soát khung pháp lý

Tiến hành rà soát, tổng hợp khung pháp lý liên quan đến phân cấp từ những nghiên cứu trước của quốc tế cũng như trong nước bao gồm chủ trương phân cấp của Đảng Cộng sản Việt Nam được thể chế hóa bằng các bộ Luật, Nghị quyết, Nghị định hướng dẫn liên quan Đồng thời, đi sâu vào phân tích nội dung phân cấp trong hoạt động đấu thầu đã được cụ thể hóa bằng Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành

Sau đó, áp dụng khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước nói chung vào trong lĩnh vực đấu thầu, định hướng nghiên cứu khảo sát từ những chuyên gia có kinh nghiệm trong lĩnh vực đấu thầu để nhận diện các hạn chế, bất cập Từ những hạn chế này, tham khảo kinh nghiệm hay từ thực tiễn đấu thầu quốc tế nhằm đưa ra các khuyến nghị chính sách phù hợp

1.5.2 Nghiên cứu khảo sát

Thực hiện qua 2 giai đoạn:

Đầu tiên, khảo sát thử nghiệm bằng cách phỏng vấn chuyên gia làm rõ hơn thành công và hạn chế trong hoạt động thực tiễn của quá trình phân cấp đấu thầu ở địa phương, nhằm chuẩn hóa nội dung bản câu hỏi khảo sát

Sau đó, tiến hành khảo sát chính thức áp dụng đại trà cho các đối tượng cần khảo sát và sử

dụng phương pháp thống kê mô tả để biểu thị kết quả (Cách thức, nội dung tiến hành được

nêu cụ thể trong Phụ lục 7-10)

1.5.3 Tham khảo kinh nghiệm quốc tế

Không có giải pháp chung cho một vấn đề Tùy theo điều kiện thể chế và thực tiễn hoạt động chính trị, kinh tế mà mỗi nước lựa chọn cách làm phù hợp Nghiên cứu các quy định pháp lý và cách thức thực thi pháp luật trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế và một số nước phát triển sẽ tăng thêm cơ hội lựa chọn những gợi ý chính sách để đưa ra các khuyến nghị có tính khả thi

Do điều kiện có hạn, quá trình nghiên cứu chỉ thực hiện nghiên cứu kinh nghiệm trong đấu thầu của một số nước Châu Á như Hàn Quốc, Singapore… và các tổ chức quốc tế như Tổ

chức minh bạch quốc tế (Transparency International), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh

tế (OECD), Ngân hàng Thế giới (WB)

1.6 Nguồn thông tin

Thông tin và số liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu từ các nguồn thứ cấp như Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn thi hành; các ấn phẩm được phát hành từ nguồn chính thống của các cơ quan quản lý nhà nước của Việt Nam như Tổng cục Thống kê, Báo Đấu thầu; các tổ chức quốc tế có uy tín như ADB,

WB, OECD, TI Ngoài ra, còn sử dụng một số thông tin sơ cấp từ nguồn khảo sát thực tế

do tác giả thực hiện

1.7 Cấu trúc đề tài

Đề tài được thiết kế gồm 5 chương:

Chương 1: Bối cảnh và nội dung nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Chương 3: Quá trình phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu dự

án đầu tư công

Chương 4: Kết quả nghiên cứu

Chương 5: Kết luận và khuyến nghị chính sách

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH

2.1 Cơ sở lý thuyết

2.1.1 Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nước

Phân cấp quản lý nhà nước (hay còn gọi là phi tập trung hóa theo thông lệ quốc tế) là sự

phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng, thẩm quyền xử lý với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước4

Tùy theo đặc thù về yếu tố lịch sử, chính trị mà thuật ngữ CQĐP được hiểu khác nhau ở mỗi quốc gia Theo cách tiếp cận của ADB5

, CQĐP là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho người dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất Trong nghiên cứu này, CQĐP được hiểu theo cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ của Việt Nam bao gồm: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã6

Đến nay, đã có nhiều học giả trong và ngoài nước nghiên cứu về phân cấp Ở phương diện quốc tế, quan điểm phân cấp được cổ súy khi tăng trưởng kinh tế thế giới bắt đầu suy giảm

ở thập niên 1970 Từ đó, xuất hiện nghi vấn về tính hiệu quả của can thiệp nhà nước khi đối phó với những thách thức trong phát triển kinh tế Áp lực cắt giảm chi tiêu công và thu hẹp quy mô hành chính buộc các quốc gia phải cơ cấu lại bộ máy CQTW Thêm vào đó, tiến trình dân chủ hóa lan rộng, người dân ngày càng trở nên hiểu biết và đòi hỏi nhiều hơn dẫn đến áp lực buộc CQTW phải trao bớt thẩm quyền và nguồn lực cho địa phương Dịch

vụ công nên để CQĐP cung cấp bởi nơi đây gần dân, hiểu dân và có đầy đủ thông tin để giải quyết vấn đề7 Đồng thuận quan điểm này, nghiên cứu của Vũ Thành Tự Anh cũng chỉ

ra những quốc gia nơi mà CQTW bị quá tải trong cách thức điều hành quốc gia, đòi hỏi phân cấp được đẩy mạnh8 Đây là cứu cánh với kỳ vọng sẽ giúp giải tỏa những ách tắc, trục trặc trong quá trình ra quyết định Đồng thời, nhờ đó giảm bớt sự phiền hà trước sự quan liêu của các thủ tục hành chính, tăng tính nhạy cảm của chính quyền trước nhu cầu cấp bách của người dân mang tính đặc thù của từng địa phương CQTW không còn giữ vai

6

Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)

8

Vũ Thành Tự Anh (2012)

trò truyền thống như người ra quyết định mà trở thành người kiến tạo, định hướng cuộc chơi Điều này dẫn đến phân cấp quản lý được xem như là xu hướng chung, không thể đảo ngược

Nhìn nhận ở góc độ quản lý giữa nhà nước và thị trường, phân cấp quản lý được mô tả như quá trình “làm gầy nhà nước”9 Với nguồn lực hữu hạn về tài chính, con người và hạn chế khả năng quản lý, kiểm soát trong khi phải đối mặt với nhu cầu ngày càng cao của người dân, đòi hỏi nhà nước phải xác định rõ nhà nước cần làm gì và nên trao lại những gì để thị trường tham gia Nhà nước chỉ giữ và làm những chức năng cần thiết hay nói khác hơn nhà nước nên làm những gì mà thị trường không thể hoặc không muốn làm; còn lại cho phép thị trường tham gia bằng cách chuyển giao một số dịch vụ công hoặc tạo điều kiện giảm các rào cản hành chính để khu vực tư nhân thực hiện

Dựa theo lĩnh vực quản lý, quá trình phân cấp quản lý nhà nước được chia tách như sau:

Hình 2.1 Quá trình phân cấp quản lý nhà nước

Nguồn: Trích ADB (2003)

Phân cấp chính trị: là quá trình chuyển giao một phần quyền hạn và trách nhiệm chính trị

từ CQTW xuống CQĐP, nhằm chuyển giao thẩm quyền ra quyết định cho cấp địa phương Nhờ đó, thẩm quyền quyết định của CQĐP sẽ được tăng lên, đồng thời khuyến khích

9

Phạm Duy Nghĩa (2012)

Phân cấp quản lý

Thị trường Ngân sách

Tư nhân hóa Ngân sách cấp tỉnh

Phân cấp, phân quyền

Phi quy chế hóa

Ngân sách cấp huyện

Ủy quyền

Ngân sách cấp xã Trao, tản quyền

người dân và đại biểu dân cử được tham gia trực tiếp và có tiếng nói trong quá trình quyết định chính sách ở địa phương10

Phân cấp hành chính: nhằm chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp chính

quyền trong quá trình thực thi các nhiệm vụ hành chính gồm chỉ đạo điều hành kinh tế - xã hội, quy hoạch, đầu tư, y tế, giáo dục … Phi tập trung hành chính thể hiện ở ba cấp độ cơ bản là tản quyền, ủy quyền và phân quyền

Phân cấp ngân sách: là sự phân bổ trách nhiệm quản lý về nguồn ngân sách giữa các cấp chính quyền, được thể hiện bằng nhiều hình thức như: giao cho CQĐP tự chủ ngân sách; cho phép CQĐP được phép quyết định các sắc thuế, phí, lệ phí tùy theo điều kiện kinh tế -

xã hội của vùng miền; đưa ra các quy định phân chia nguồn thu giữa Trung ương và địa phương…

Phân cấp thị trường: là quá trình nhà nước chuyển giao một số công việc từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân thực hiện

2.1.2 Tiến trình phân cấp quản lý nhà nước tại Việt Nam

Trước năm 1986, phân cấp quản lý nhà nước còn chưa rõ ràng ở Việt Nam Là quốc gia nằm trong số các nước có nền kinh tế chuyển đổi, phân cấp chịu ảnh hưởng truyền thống tập trung hóa cao độ ở CQTW Phân cấp được hình thành từ khi triển khai chính sách cải cách kinh tế dưới tên gọi Đổi Mới Lần đầu tiên khái niệm phân cấp được ghi nhận chính thức trong văn kiện có tính pháp lý như Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc11, cụ thể:

“ thực hiện phân cấp quản lý theo nguyên tắc tập trung dân chủ bảo đảm hiệu lực quản

lý tập trung thống nhất của trung ương trong những vấn đề có tầm quan trọng đối với cả nước; đồng thời bảo đảm quyền chủ động của các cấp địa phương trong việc quản lý kinh

tế, xã hội trên địa bàn lãnh thổ…”

Tiếp theo, nội dung phân cấp được nhắc đến tại Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII12, trong đó nêu:“…Phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền Tập trung vào Trung ương quyền quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô

VII

Đồng thời phân cấp quản lý để phát huy tính chủ động và tinh thần trách nhiệm của CQĐP ”

Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII13

đã đưa ra quy định phân

cấp rõ ràng hơn:“…Cần tǎng trách nhiệm và thẩm quyền của CQĐP trong việc quyết định

những vấn đề của địa phương, đặc biệt là về quy hoạch phát triển và kế hoạch đầu tư cho khu vực công cộng, về thu chi ngân sách, về tổ chức và nhân sự hành chính địa phương, về

xử lý các vụ việc hành chính.… giữa các cấp CQĐP cũng cần cụ thể hoá việc phân cấp theo hướng nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó… Trên cơ sở xác định rõ chức nǎng và đổi mới sự phân cấp, tiếp tục điều chỉnh hợp lý tổ chức của các bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ và bộ máy CQĐP…”

Tuy nhiên, đây chỉ mới là bước chủ trương có tính định hướng của Đảng Quá trình triển khai trong thực tiễn còn gặp nhiều trở ngại Nhận thức giữa các cấp CQTW và địa phương chưa nhất quán, lo ngại việc phân cấp sẽ dẫn đến tình trạng cát cứ, cục bộ địa phương CQTW chần chừ không muốn chuyển giao quyền lực bởi trao quyền sẽ mất đi nhiều lợi ích, quyền lực Trong khi, CQĐP lại e dè, sợ trách nhiệm Bên cạnh đó, phân cấp nhiệm vụ nhưng không đi kèm chuyển giao nguồn lực trọn vẹn, cũng như không đảm bảo năng lực của cấp dưới để thực thi Chính vì vậy, quá trình phân cấp chưa đáp ứng được yêu cầu, chưa giải quyết được những bức xúc đặt ra trong thực tiễn Phải đợi đến khi Chính phủ ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP thì vấn đề phân cấp dần trở nên tường tận, mạch lạc hơn

Nghị quyết này được xem như một bước tiến mới về thể chế hoá việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương CQĐP ngày càng thực quyền nhiều hơn Theo đó, Chính phủ đã nêu

rõ 6 lĩnh vực quan trọng cần phân cấp ngay cho chính quyền cấp tỉnh (Hình 2.2) Từ đây,

một loạt các Luật định ra đời để thể chế hóa chủ trương phân cấp quản lý nhà nước như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Cán bộ công chức, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu…

VIII

Hình 2.2 Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP

về nguyên tắc đã trao quyền quyết định cho cấp dưới nhưng bằng nhiều cách khác nhau cấp trên vẫn can thiệp, tác động đến phạm vi công việc của cấp dưới

2.1.3 Phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu

Hoạt động đấu thầu thực hiện dự án đầu tư công là công đoạn trong số chuỗi công đoạn

trong quy trình thực hiện dự án đầu tư công (Hình 2.3) Đây là hoạt động của quá trình

cung cấp dịch vụ công Thực hiện tiến trình phân cấp quản lý nói chung theo tinh thần của Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, phân cấp đấu thầu ngày càng được tăng cường từ CQTW xuống CQĐP, nội dung chi tiết sẽ được phân tích kỹ trong Chương 3 Về tổng quan, theo thời gian phân cấp các nội dung thực hiện trong đấu thầu diễn ra như sau: CQTW (đại diện

là TTg) phân cấp xuống CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT

địa phương năm 2015

16

Xem thêm Vũ Thành Tự Anh (2016)

Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP

Đất đai tài nguyên, tài sản nhà nước

Doanh nghiệp nhà nước

Các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công

Tổ chức

bộ máy

và cán

bộ công chức

Công tác đấu thầu liên quan đến yếu tố nhân sự trong vai trò CĐT và chịu sự chi phối bởi yếu tố nguồn tài trợ dự án nên phân cấp trong đấu thầu là sự pha trộn đan xen giữa phân cấp hành chính, đầu tư xây dựng, ngân sách và chính trị

Hình 2.3 Tóm tắc quy trình thực hiện dự án đầu tư công

Nguồn: Tổng hợp trên cơ sở các Luật: Đầu tư công 2014, Xây dựng 2014, Đấu thầu 2013.

Tóm lại, các nghiên cứu cho thấy rằng phân cấp quản lý nhà nước là xu hướng tất yếu và không thể đảo ngược Quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ CQTW xuống cho CQĐP sẽ giúp cho CQĐP có những chính sách nhanh nhạy, đáp ứng được sự mong đợi của người dân Phần lớn các nước trên thế giới, phân cấp được nhìn nhận chủ yếu là loại bỏ những công việc của nhà nước không còn phù hợp trong nền kinh tế thị trường Sau

đó, một lần nữa vai trò nhà nước được phân chia trách nhiệm giữa CQTW và CQĐP Đối với Việt Nam vẫn không nằm ngoài xu thế đó Tuy nhiên, là quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi17

từ nền kinh tế tập trung sang nền kinh tế thị trường nên có những đặc thù nhất định Quá trình phân cấp quản lý nhà nước của Việt Nam diễn ra từng bước, thận trọng, có

lộ trình Đến nay, phân cấp chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực liên quan đến kinh tế, hành

Luật Đầu tư công

Luật Đấu thầu

Luật Xây dựng Luật Xây dựng

chính còn phân cấp chính trị vẫn còn nằm giới hạn cho phép Điều này trong nhiều trường hợp tạo ra trở lực cho quá trình phân cấp hướng đến tính hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong khu vực công

Hình 2.4 Khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước

Nguồn: Vận dụng khung phân tích của ADB (2003), Vũ Thành Tự Anh (2012)

(i) Khả năng thực hiện: Việc phân cấp phải phù hợp với năng lực quản lý, điều hành của đối tượng được phân cấp Phân cấp không đúng đối tượng đồng nghĩa với buông lỏng quản

lý Ngoài ra, cần xem xét khả năng cân đối các nguồn lực hỗ trợ cho đối tượng được phân cấp thực thi nhiệm vụ

(ii) Minh bạch thông tin: Xu hướng phân cấp làm cho đối tượng được phân cấp có cơ hội cung cấp các dịch vụ công cho người dân Tuy nhiên, họ phải đối mặt với đòi hỏi ngày càng cao của người dân trong việc gia tăng hiệu quả và minh bạch các dịch vụ công Người dân mong muốn được tiếp cận đầy đủ, kịp thời các thông tin, chính sách, quyết định liên

(2009)

Đánh giá phân cấp quản lý nhà nước

Khả năng thực hiện

Minh bạch thông tin

Sự tham gia của người dân

Trách nhiệm giải trình

Giám sát, kiểm tra của cấp trên

quan đến dịch vụ công để làm cơ sở giám sát hiệu quả hoạt động của đối tượng được phân cấp Ngoài ra, minh bạch thông tin góp phần làm tăng tính cạnh tranh, công bằng trong quá trình cung cấp dịch vụ công

(iii) Sự tham gia của người dân: Thông tin minh bạch được cung cấp đầy đủ nhưng quan trọng hơn là phải có cơ chế để người dân tích cực tham gia vào trong quá trình ra quyết định và giám sát đối với các hoạt động của đối tượng được phân cấp Mức độ tham gia của người dân tùy thuộc vào nhận thức, kiến thức của mỗi cá nhân và quy định pháp luật cho phép

(iv) Trách nhiệm giải trình: Quá trình phân cấp tuân thủ nguyên tắc quyền hạn gắn liền với trách nhiệm, trong đó có trách nhiệm giải trình Đối tượng được phân cấp phải có trách nhiệm giải trình hướng lên trên và hướng xuống dưới Trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào tuân thủ các quy định, chỉ đạo của cấp trên Trong khi, trách nhiệm giải trình xuống dưới chủ yếu là người dân, những người trực tiếp thụ hưởng chính sách về chất lượng phục vụ của mình

(v) Giám sát, kiểm tra của cấp trên: Để đảm bảo cho đối tượng được phân cấp thực hiện đúng trách nhiệm được giao, tránh trường hợp lạm dụng quyền lực dẫn đến sai lệch mục tiêu ban đầu đề ra, cần thiết phải tăng cường việc giám sát, kiểm tra cơ quan cấp trên đối với việc thực hiện phân cấp; đồng thời xử lý nghiêm trách nhiệm nếu có xảy ra sai phạm

CHƯƠNG 3: QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG

TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG

3.1 Một số khái niệm liên quan

Nội dung nghiên cứu về phân cấp đấu thầu các dự án đầu tư công có tính chuyên ngành cao liên quan đến các quy định về đầu tư, xây dựng và đấu thầu Do đó, trong nghiên cứu này thống nhất ở một số khái niệm sau:

Người quyết định đầu tư (gọi tắt là NQĐĐT)

NQĐĐT các dự án đầu tư công là cá nhân đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền hoặc được uỷ quyền cho phép đầu tư dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư công Luật Đầu tư công quy định NQĐĐT ở địa phương bao gồm: Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện,

Kế hoạch lựa chọn nhà thầu (gọi tắt là KHLCNT)

Là việc phân chia dự án thành các gói thầu và xác định nội dung của từng gói thầu được NQĐĐT phê duyệt bằng văn bản làm căn cứ pháp lý để lựa chọn nhà thầu KHLCNT được

ví như kịch bản tổng thể để thực hiện dự án

Đấu thầu qua mạng

Khác với cách thức đấu thầu truyền thống, đấu thầu qua mạng được thực hiện thông qua sử dụng hệ thống mạng đấu thầu quốc gia Khi đó, quá trình đấu thầu chủ yếu thực hiện trên mạng Internet Cách thức này sẽ hạn chế thấp nhất sự can thiệp trực tiếp giữa CĐT và các nhà thầu

Trong nghiên cứu này, CĐT được hiểu là các cơ quan, tổ chức có chức năng sở hữu vốn hoặc ủy quyền sở hữu vốn được giao quản lý dự án đầu tư công

Thực tiễn quản lý ở Việt Nam cho thấy CĐT các dự án đầu tư công rất đa dạng, phân tán gắn liền với cơ quan sử dụng NQĐĐT là người quyết định lựa chọn CĐT Đó có thể là các

tổ chức quản lý, sử dụng công trình như trường học, trạm y tế… hay các tổ chức chuyên nghiệp trong quản lý dự án như các BQL chuyên nghiệp Chính vì quy định không rõ ràng, nhất quán về CĐT dẫn đến tình trạng lạm phát CĐT trong lĩnh vực đầu tư xây dựng, thậm chí có cả nhà thơ, bác sỹ cũng trở thành CĐT20

Hình 3.1 Quy định CĐT dự án đầu tư công ở địa phương

Nguồn: Tổng hợp trên cơ sở các Luật: Xây dựng 2014, Đấu thầu 2013.

3.2 Quy trình đấu thầu dự án đầu tư công

Để triển khai công tác đấu thầu thực hiện dự án đầu tư công bắt buộc phải tuân thủ qua nhiều bước Sau khi dự án được NQĐĐT phê duyệt, CĐT tiến hành lập KHLCNT Trong bảng kế hoạch này thể hiện rõ việc phân chia dự án thành các gói thầu khác nhau (gói thầu

tư vấn, phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp) và xác định nội dung của từng gói thầu

(gồm tên gói thầu, giá gói thầu, nguồn vốn, hình thức và phương thức lựa chọn nhà thầu, loại hợp đồng, thời gian lựa chọn nhà thầu) Sau đó, NQĐĐT phê duyệt bằng văn bản làm căn cứ pháp lý để lựa chọn nhà thầu

Trên cơ sở KHLCNT được duyệt, tùy theo thời điểm nguồn vốn được bố trí, CĐT tổ chức triển khai đấu thầu cho từng gói thầu gồm các công đoạn chính sau:

(i) Phê duyệt HSMT

Các phòng chuyên môn

Thuê tư vấn quản lý

3.3 Các nội dung chủ yếu được phân cấp trong đấu thầu

Trong hoạt động đấu thầu nội dung được quan tâm nhiều nhất là hình thức lựa chọn nhà thầu Luật Đấu thầu quy định nhiều hình thức lựa chọn nhà thầu, trong đó 2 hình thức ảnh hưởng lớn đến kết quả lựa chọn nhà thầu là Chỉ định thầu và Đấu thầu rộng rãi Chỉ định thầu là hình thức đấu thầu có mức độ cạnh tranh thấp nhất và ngược lại là hình thức Đấu thầu rộng rãi Kinh nghiệm thực tiễn chỉ ra có 6 nội dung chủ yếu tác động đến kết quả hoạt động đấu thầu gồm:

(i) Phê duyệt hình thức chỉ định thầu

(ii) Phê duyệt KHLCNT21

(iii) Phê duyệt HSMT

(iv) Phê duyệt KQLCNT22

(v) Xử lý tình huống trong đấu thầu

(vi) Xử lý vi phạm trong đấu thầu

Xuyên suốt Chương này sẽ làm rõ quá trình phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tư công đối với 6 nội dung nêu trên

3.4 Khái quát lịch sử phân cấp đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương

Hoạt động đấu thầu tại Việt Nam diễn tiến theo sự thay đổi trong cách thức quản lý, điều hành nền kinh tế Giống như nhiều nước theo đuổi nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, khái niệm đấu thầu không tồn tại trong các giai đoạn trước năm 1986 Bấy giờ, các dịch vụ công đều do nhà nước thực hiện trong vai trò tự cung, tự cấp Trong bối cảnh xã hội chưa thừa nhận nền kinh tế thị trường, các hoạt động kinh tế ngoài nhà nước cũng nhỏ lẻ, manh mún

đã không tạo điều kiện cho công tác đấu thầu cung cấp dịch vụ công phát triển về phương diện pháp lý lẫn thực tiễn

Sau những năm thời kỳ Đổi Mới (1986) khi nhà nước chấp nhận nền kinh tế thị trường, các dịch vụ công trước đây được cung cấp bởi kế hoạch hóa tập trung nay từng bước nhường lại cho thị trường cung cấp Từ đó, xuất hiện nhu cầu cạnh tranh trong cung cấp các dịch

vụ công theo yêu cầu của các cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương Vì

22

Trước Luật Đấu thầu 2013 có hiệu lực gọi là Kết quả đấu thầu

vậy, về góc độ chính sách cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý thống nhất công tác đấu thầu trong phạm vi cả nước

Văn bản pháp lý đầu tiên về đấu thầu được Chính phủ ban hành là Nghị định số 43/CP23

Khi đó, quá trình phân cấp đấu thầu còn sơ khai, việc phân định thẩm quyền của TTg và NQĐĐT (ở cấp CQĐP là Chủ tịch UBND tỉnh, huyện, xã) chủ yếu dựa trên cơ sở quy mô

dự án sử dụng nguồn vốn nhà nước (phân chia nhóm dự án A, B, C theo tổng mức đầu tư)

mà không phân biệt nguồn vốn ngân sách thuộc cấp Trung ương hay địa phương quản lý

Bảng 3.1 Thẩm quyền phê duyệt trong Nghị định số 43/CP

Chỉ định thầu Tất cả các dự án

Kế hoạch lựa chọn nhà thầu Dự án nhóm A Dự án nhóm B, C

Kết quả lựa chọn nhà thầu

Các gói thầu tư vấn >10 tỷ đồng;

các gói thầu mua sắm thiết bị, xây lắp > 50 tỷ đồng

Các gói thầu còn lại

Xử lý tình huống đấu thầu Tất cả các dự án

Xử lý vi phạm đấu thầu Quy định chưa rõ, thông thường các địa phương xin ý kiến chỉ đạo của TTg

Sau hơn 1 năm triển khai thi hành Nghị định số 43/CP, số lượng các gói thầu ở địa phương trình TTg ký phê duyệt KQLCNT quá lớn gây áp lực cho Chính phủ, đồng thời làm ách tắc công tác triển khai dự án ở địa phương do kéo dài thời gian chờ phê duyệt kết quả trúng thầu Để giải quyết trục trặc, Chính phủ ban hành Nghị định số 93/CP24

, sửa đổi bổ sung Nghị định số 43/CP Theo đó, TTg không phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu các gói thầu

tư vấn từ 10 tỷ đồng trở lên; các gói thầu mua sắm thiết bị hoặc xây lắp từ 50 tỷ đồng trở lên mà phân cấp cho NQĐĐT phê duyệt nhưng phải có ý kiến thẩm định của Bộ Kế hoạch

và Đầu tư Điều này cho thấy, tư duy phân cấp trong đấu thầu còn hạn chế khi các Bộ,

24

Nghị định số 93/CP ngày 23/8/1997

ngành chưa thật sự muốn giao về cho các địa phương nhưng qua đó cũng hé lộ ra tín hiệu tích cực nếu như địa phương biết cách gây áp lực, thuyết phục Chính phủ thì phân cấp sẽ diễn ra

Quá trình phân cấp được tiếp tục khi Chính phủ ban hành Nghị định số 88/1999/NĐ-CP25

Trách nhiệm phê duyệt trong đấu thầu ở địa phương được thực hiện theo nguyên tắc NQĐĐT chịu trách nhiệm phê duyệt KHLCNT và KQLCNT gói thầu có giá trị lớn, có thể phân cấp cho cấp dưới phê duyệt KQLCNT có giá trị nhỏ hơn Tuy nhiên, Nghị định này vẫn còn quy định phê duyệt hình thức chỉ định thầu thuộc trách nhiệm của TTg Phải đợi đến khi Chính phủ ban hành Nghị định số 14/2000/NĐ-CP26

và Nghị định số

66/2003/NĐ-CP27 thì TTg mới phân cấp cho NQĐĐT có quyền quyết định hình thức chỉ định thầu Như đã trình bày tại Chương 2, phân cấp đấu thầu tiếp tục được khẳng định và nằm trong chuỗi phân cấp theo tinh thần Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP Đáng lưu ý là quá trình phân cấp đấu thầu luôn song hành cùng quá trình phân cấp đầu tư phát triển, ngân sách nhà nước

và cải cách thủ tục hành chính Với xu hướng đó, quy định về đấu thầu được thể chế hóa từ Nghị định lên thành Luật Đấu thầu 2005 nhằm tăng cường tính pháp lý và mở rộng phạm

vi, đối tượng áp dụng trong hoạt động đấu thầu

Luật Đấu thầu 2005 và Nghị định số 58/200828

đã thiết lập hệ thống phân cấp rõ ràng hơn trong thẩm quyền phê duyệt trong đấu thầu cho NQĐĐT và CĐT như sau:

Bảng 3.2 Phân cấp đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2005

Tiếp đó, Luật số 38/2009 ban hành trong đó sửa đổi 21 Điều của Luật Đấu thầu 2005, đồng thời Nghị định số 85/2009/NĐ-CP29

cũng đã bổ sung thêm một số nội dung phân cấp mạnh hơn cho CĐT Từ đây, vai trò của CĐT đã được thay đổi cơ bản trong quá trình quản lý, được quyền quyết định các nội dung quan trọng trong đấu thầu (phê duyệt HSMT, phê duyệt KQLCNT, xử lý tình huống trong đấu thầu) Trước đây, những chức năng này thuộc trách nhiệm của NQĐĐT thì nay đã chuyển sang cho CĐT Quá trình phân cấp tiếp tục được củng cố và duy trì tại Luật Đấu thầu 2013 và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP30

Bên cạnh phân cấp mạnh mẽ cho CĐT, còn phân cấp triệt để việc quyết định hình thức chỉ định thầu cho NQĐĐT mà không yêu cầu trình TTg xem xét, quyết định; ngoại trừ các hình thức lựa chọn nhà thầu đặc biệt

30

Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/06/2014