Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật lý luận và thực tiễn

Cụ thể như cải thiện hiệu quả chi phí của việc hoạch định chính sách và giảm số lượng các chính sách không cần thiết, kém chất lượng: tại Hà Lan, việc đánh giá tác động này làm giảm và t

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ …

Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật - lý luận và

thực tiễnLUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyờn ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nước và phỏp luật

Mó số : 60380101

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS ………

HÀ NỘI -NĂM 2017LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua, nhằm đáp ứng các yêu cầu của quá trình quản lý đất

nước trong thời kỳ hội nhập kinh tế thế giới, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

ở nước ta đã ban hành một số lượng rất lớn các văn bản quy phạm pháp luật, góp

phần hình thành và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo tiền đề cho công

cuộc đổi mới đất nước

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, hệ thống văn bản quy phạm

pháp luật ở nước ta hiện nay vẫn còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế, chưa

đáp ứng được các yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế xã hội,

đặc biệt là trong điều kiện Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của nhiều tổ

chức quốc tế Một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến chất lượng văn bản quy

phạm pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu là vì hoạt động dự báo, đánh giá những tác

động của văn bản trước khi được ban hành còn mới mẻ, chưa được quan tâm đầu tư,

thực hiện còn mang nặng tính hình thức Vì vậy, việc đánh giá tác động của các văn

bản quy phạm pháp luật là hết sức cần thiết Điều này nhằm chỉ ra những tác động

tích cực và cả những tác động tiêu cực của văn bản quy phạm pháp luật để có những

biện pháp khắc phục chúng trước hoặc sau khi ban hành Việc đánh giá này trong

quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội có tác dụng nắm bắt được những gì đang

thực sự diễn ra trong thực tế để hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và

hệ thống pháp luật nói chung trong tương lai

Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là một công cụ không thể

thiếu đối với quy trình làm luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới Chất lượng

của bản báo cáo đánh giá tác động - kết quả của hoạt động đánh giá tác động của

văn bản quy phạm pháp luật - thường được xem xét thường xuyên bởi một cơ quan

chuyên môn về lập pháp Từ thực tiễn áp dụng, tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

châu Âu OECD kết luận rằng việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp

luật đã giúp cải thiện cách thức, động lực và văn hóa hoạch định chính sách Cụ thể

như cải thiện hiệu quả chi phí của việc hoạch định chính sách và giảm số lượng các

chính sách không cần thiết, kém chất lượng: tại Hà Lan, việc đánh giá tác động này

làm giảm và thay đổi 20% các chính sách; tại Hàn Quốc, trên 25% chính sách

không được Ủy ban cải cách chính sách chấp thuận; còn tại Anh, sau khi tuân thủ

quy định mới về nhiệt độ bảo quản thực phẩm, số tiền tiết kiệm được hàng năm lên

tới 40 triệu bảng (vì báo cáo đánh giá tác động cho thấy việc tăng nhiệt độ bảo quản

thực phẩm không gây ảnh hưởng đến chất lượng thực phẩm)…

Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu tình hình đánh giá tác động của văn bản

quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay là hết sức cần thiết Trên cơ sở đó, tác giả đề

xuất các giải pháp nhằm sửa đổi, thay thế kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật

lạc hậu, không còn phù hợp với thực tiễn cuộc sống; đồng thời nâng cao chất lượng

đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật

Xuất phát từ những đòi hỏi mang tính thực tiễn và nhu cầu bức thiết nêu trên,

tác giả đã quyết định chọn đề tài: “ Đánh giá tác động của văn bản quy phạm

pháp luật - lý luận và thực tiễn ” làm đề tài luận văn nghiên cứu của mình.

2 Tổng quan các nghiên cứu thực nghiệm

Có khá nhiều nghiên cứu quốc tế và trong nước về các khía cạnh liên quan tới

hoạt động đánh giá tác động của văn bản pháp luật nói chung và văn bản quy phạm

pháp luật nói riêng Các bài nghiên cứu này thường tập trung phân tích cách thức

triển khai một báo cáo đánh giá tác động của văn bản pháp luật, sự phù hợp của việc

đánh giá này tại Việt Nam…

Đã có một số tác giả trong nước quan tâm nghiên cứu về vấn đề này như:

nghiên cứu của PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác

động của văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (23), tr

22-28; Nguyễn Minh Tuấn (2011), Sử dụng công cụ đánh giá dự báo tác động pháp

luật (RIA) trong quá trình hoạch định chính sách, Trung tâm thông tin và dự báo

kinh tế - xã hội Quốc gia, Hà Nội; hay nghiên cứu của TS Nguyễn Thị Kim Thoa,

ThS Nguyễn Thị Hạnh (2008), “Đánh giá tác động pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu

lập pháp,(6), tr 53-58 Cả ba nghiên cứu nói trên đều chỉ ra rằng đánh giá tác động

pháp luật là một xu hương toàn cầu, nó giúp quản lý chặt chẽ việc ban hành chính

sách và các văn bản pháp luật Việc đánh giá tác động của văn bản pháp luật còn

được tiến hành trước và sau khi ban hành Điểm giống nhau của cả 3 nghiên cứu

này là họ cùng đi đến một kết luận chung: hoạt động đánh giá tác động của văn bản

pháp luật cần được thực hiện trong những phạm vi nhất định và các cấp độ khác

nhau; trong từng trường hợp cụ thể những đánh giá cần được cụ thể hóa trên cơ sở

xác định rõ mục đích yêu cầu và mức độ cần thiết của việc đánh giá Tuy nhiên,

cách tiếp cận của các tác giả trên là không giống nhau PGS.TS Nguyễn Minh Đoan

(2009) phân tích dựa trên các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp

luật Tác giả Nguyễn Minh Tuấn (2011) lại trình bày phương thức sử dụng công cụ

đánh giá dự báo tác động pháp luật trong quá trình hoạch định chính sách Còn TS

Nguyễn Thị Kim Thoa và Ths Nguyễn Thị Hạnh (2008) nghiên cứu tổng thể của

việc đánh giá tác động pháp luật nói chung để đưa ra những luận điểm chứng minh

tầm quan trọng của việc đánh giá này

Một nghiên cứu khác của Scott Jacob (2006), “Current Trends and Processes

in RIA: The challenges of mainstreaming RIA into policy making”, tiến hành phân

tích và đưa ra những xu hướng hiện nay trong quá trình đánh giá dự báo tác động

của văn bản pháp luật Sự đóng góp đặc biệt của nghiên cứu này là chỉ ra được

những xu hướng đánh giá tác động của văn bản pháp luật được các nước tiên tiến

trên thế giới sử dụng trong khoảng thời gian từ 2002 đến 2006 Theo đó, việc đánh

giá dự báo tác động của văn bản pháp luật được lồng ghép vào quá trình làm chính

sách Và để đạt được một mức độ bền vững của đánh giá, chính phủ các nước cần

có một chiến lược rõ ràng nhằm vào các thể chế về năng lực và các ưu đãi trong hệ

thống điều hành của chính phủ như: phát triển các chiến lược tư vấn đa cấp, quan

tâm nhiều hơn để thu thập dữ liệu và các vấn đề về chất lượng dữ liệu; hướng dẫn

sử dụng việc đánh giá kỹ thuật tốt hơn…

Nghiên cứu về quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật của các văn bản

pháp luật nói chung, Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình

đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ

chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ, Hà Nội,

đã đưa ra được cách thức xây dựng một đánh giá dự báo tác động pháp luật đầy đủ,

bao gồm từ việc đánh giá ban đầu, xây dựng một báo cáo đánh giá sơ bộ, tham khảo

lấy ý kiến, thu thập số liệu, sau cùng là đi đến phân tích và thảo luận kết quả

Nghiên cứu cũng tổng hợp được những phương pháp đánh giá tác động pháp luật như:phương pháp chi phí lợi ích, phương pháp hiệu quả chi phí (mô hình chi phí chuẩn)…Phân tích những tác động pháp lý ở các nước OECD, Delia Rodrigo (2005),

“Regulatory impact Analysis in OECD countries challenges for developing

countries”, chỉ ra rằng việc đánh giá tác động của văn bản pháp luật không phải là

một cơ sở đầy đủ để quyết định chính sách nhưng nó cần được sử dụng một cách tốt

nhất như một công cụ để nâng cao chất lượng chính trị Nghiên cứu này cũng đề cập

sâu đến vấn đề ở các nước đang phát triển, quá trình thực hiện báo cáo đánh giá tác

động văn bản pháp luật mới chỉ đang bắt đầu áp dụng một số hình thức đơn lẻ Các

phương pháp này là chưa đầy đủ và không được áp dụng một cách có hệ thống trên

lĩnh vực chính sách Kết luận quan trọng của nghiên cứu này là: không có mô hình

đúng và chuẩn đối với hoạt động đánh giá tác động của văn bản pháp luật, các mô

hình thích hợp sẽ phụ thuộc vào chính trị, văn hóa, đặc điểm xã hội của mỗi quốcgia

Tóm lại, đa số các nghiên cứu đều chỉ ra được những tiêu chí và phương pháp

đánh giá tác động của văn bản pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật

nói riêng; việc đánh giá này là rất cần thiết trong việc điều hành chính sách Nhưng

chưa có một nghiên cứu cụ thể nào quan tâm và đi sâu phân tích thực trạng đánh giá

tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong khoảng 10 năm trở lại

đây; thêm vào đó tác giả lấy một số ví dụ cụ thể để tiến hành phân tích hoạt động

đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, từ đó đưa ra những kết luận và

khuyến nghị chính sách Do đó, đề tài nghiên cứu này là thực sự cần thiết

3 Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu một cách khoa học về tình hình đánh giá tác động của

văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam, luận văn hướng đến mục tiêu làm rõ bản

chất và vai trò của việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Trong

đó, tập trung phân tích về khái niệm, ý nghĩa, vai trò, nội dung và phương pháp của

đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Bên cạnh đó, luận văn còn đánh giá

thực tiễn hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta

trong thời gian qua nhằm chỉ ra được những thành tựu đạt được, những hạn chế

thiếu sót và những nguyên nhân gây hạn chế trong hoạt động đánh giá tác động của

văn bản quy phạm pháp luật Từ đó đề ra những giải pháp kiến nghị nhằm nâng cao

hiệu quả hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong

thời gian tới Để làm rõ mục tiêu trên, luận văn hướng đến trả lời các câu hỏi sau:

- Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật có vai trò và ý nghĩa như

thế nào đối với đời sống kinh tế xã hội của một quốc gia?

- Các phương pháp đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là gì?

- Thực trạng hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở

nước ta hiện nay ra sao?

- Những giải pháp và khuyến nghị nào rút ra được qua những phân tích trên?

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động đánh giá tác động của văn bản

quy phạm pháp luật Theo đó, phạm vi nghiên cứu tập trung vào việc phân tích đánh

giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành tại Việt Nam từ

năm 2008 đến nay Sở dĩ tác giả lấy mốc thời gian này là vì đây là năm ra đời của

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, văn bản luật đầu tiên ở nước ta

quy định về hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Đồng

thời, thực tiễn hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước

ta hiện nay cũng chỉ dừng ở mức đánh giá tác động trước khi ban hành

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp nghiên cứu luận của Chủ nghĩa Mác

-Lê Nin với phép biện chứng duy vật và lịch sử, gắn với tư tưởng Hổ Chí Minh,

cùng các phương pháp nghiên cứu khoa học chuyên ngành để thống kê, so sánh,

phân tích và tổng hợp nhằm làm rõ các vấn đề nghiên cứu Đặc biệt là các phương

pháp phân tích tổng hợp và so sánh luật sẽ sử dụng triệt để nhằm làm sáng tỏ những

vấn đề lý luận cũng như thực tiễn hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy

phạm pháp luật

6 Những đóng góp khoa học của luận văn

Về mặt lý luận, luận văn đã hệ thống hóa một số vấn đề cơ bản về việc đánh giá

tác động của văn bản quy phạm pháp luật Trong đó đặc biệt đề cập sâu đến các nội

dung và phương pháp đánh giá phù hợp với điều kiện phát triển ở nước ta hiện nay

Về mặt thực tiễn, luận văn đã cho thấy thực trạng quy định pháp luật và thực

tiễn thực hiện hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong

khoảng 10 năm trở lại đây Và một trong những kết luận quan trọng của bài nghiên

cứu là: cần thiết phải phân tích nhiều nội dung đánh giá kết hợp với nhau trong việc

đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Luận văn cũng thành công trong

việc đưa ra ví dụ nhằm phân tích báo cáo đánh giá tác động của một số văn bản quy

phạm pháp luật trên các lĩnh vực quan trọng của đất nước, từ đó rút ra được những

khuyến nghị trong thực tế triển khai hoạt động đánh giá tác động này Bên cạnh

đấy, luận văn còn chỉ ra rằng việc tham vấn ý kiến công chúng có vai trò rất quan

trọng trong quá trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản quy phạm

pháp luật Cuối cùng luận văn đề ra được những giải pháp và kiến nghị nhằm nâng

cao hiệu quả hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta

trong thời gian tới, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả và hoàn thiện hệ thống pháp

luật, thúc đảy sự phát triển kinh tế, xã hội

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài danh mục các hình, bảng biểu, danh mục các chữ viết tắt, danh mục các

tài liệu tham khảo, lời cam đoan và các phụ lục, luận văn được kết cấu như sau:

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY

PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

năm 2008 thì “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban

hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy

định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt

buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”

Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn của khái niệm văn

bản quy phạm pháp luật, nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân định khái niệm

văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường và những văn

bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua, Luật Ban hành

văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật,

đồng thời hoàn thiện hơn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Cụ thể như sau:

- Về khái niệm “quy phạm pháp luật”, khoản 1 Điều 3 quy định: “Quy phạm

pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi

lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn

vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong

luật này ban hành và được nhà nước bảo đảm thực hiện”

- Về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, Điều 2 quy định: “Văn bản quy

phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng

thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong luật này Văn bản có chứa

tự, thủ tục quy định trong luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.

Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có rất nhiều công cụ,

cách thức để nâng cao chất lượng cho văn bản quy phạm pháp luật Một trong

những công cụ này chính là hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm

pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật có vai trò, tác dụng vô cùng quan trọng trong đời

sống xã hội, thường được ban hành và sử dụng trong một thời gian khá dài, nên khi

ban hành cần tiến hành đánh giá tác động của nó thật khoa học và chính xác

Việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật thường được tiến hành

trong hai trường hợp: đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật (đánh giá có tính chất dự báo về khả năng tác động của dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật) và đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật (đánh

giá kết quả tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật trong đời sống xã hội)

Đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nhằm dự báo

những tác động tích cực, tiêu cực của dự thảo văn bản để có biện pháp khắc phục

chúng trước hoặc sau khi ban hành Đồng thời đánh giá khả năng tác động của dự

thảo văn bản còn là cơ sở so sánh, đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp

luật sau khoảng thời gian thi hành nhất định Việc đánh giá hiệu quả của văn bản

quy phạm pháp luật trong quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội có tác dụng nắm

bắt được những gì đang thực sự diễn ra trong thực tế để hoàn thiện văn bản quy

phạm pháp luật nói riêng, hệ thống pháp luật nói chung trong tương lai1

Ở góc độ khác, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là

một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách Đặc

điểm của việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật là tìm ra một phương

pháp tối ưu, phương pháp có thể giúp đưa ra câu trả lời đáng tin cậy đối với các vấn

đề mà thực tiễn điều hành chính sách đặt ra Điều đó phải được làm một cách khẩn

trương, hiệu quả, minh bạch và không tốn kém Công cụ này có thể được sử dụng

nhằm đánh giá: [i] Tác động tiềm năng về xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế;

[ii] Tác động đến hệ thống văn bản chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết

định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (hướng dẫn về các thông

lệ cần tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…); [iii] Tác

động đến các nhóm chủ thể trong xã hội (người tiêu dùng, doanh nghiêp, nhân viên,

nông thôn, đô thị, tôn giáo, giới…)2

Thực hiện đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là bảo đảm thu

hút sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách Quá trình thực

hiện này giúp cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được

giải quyết, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế, từ đó tham

mưu cho cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng đắn, hiệu quả hơn Về phía

cơ quan ban hành, việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật chính là

nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, làm cơ sở

để các thành viên Chính phủ, Đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định phương án

giải quyết vấn đề một cách phù hợp hiệu quả và kinh tế

Đứng về mặt ban hành chính sách mang tính vĩ mô, việc đánh giá tác động văn

bản quy phạm pháp luật mang lại những kết quả sau: [i] Giảm bớt rủi ro các lỗi về

chính sách; [ii] Cải thiện tình hình lạm phát về văn bản quy phạm pháp luật vì văn

bản chỉ được ban hành sau khi đã cân nhắc tương đối đầy đủ các tác động kinh tế

-Từ những phân tích trên, có thể thấy “Đánh giá tác động của văn bản quy phạm

phạm pháp luật là tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính

sách, bằng việc phân tích chi phí, kết quả từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật”3

Quá trình này nhằm đưa ra nhiều phương án khác nhau để nghiên cứu, phân tích,

đánh giá so sánh tác động của các giải pháp Từ đó cung cấp cho các cơ quan có

thẩm quyền nhằm lựa chọn những phương án tốt nhất Công cụ này được sử dụng

để đánh giá tất cả các tác động kinh tế, xã hội, môi trường, chính trị và tài chính…

của văn bản quy phạm pháp luật; đánh giá tất cả các văn bản quy phạm pháp luật từ

trung ương đến địa phương

1.2 Vai trò, ý nghĩa của việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật.

Văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản pháp luật chứa đựng các quy

phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung, điều chỉnh các quan hệ xã hội có tính

chất quan trọng trong phạm vi toàn đất nước Chính vì vậy trong quá trình xây dựng

cơ quan soạn thảo cần tính toán, xem xét kỹ lưỡng để cho ra đời một văn bản quy

phạm pháp luật tốt nhất có thể Do đó, đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp

luật là một khâu quan trọng góp phần nâng cao chất lượng cũng như đẩy mạnh hiệu

quả của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật sẽ giúp cơ quan có thẩm

quyền có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ giải quyết trong văn bản quy

phạm pháp luật Không chỉ riêng Việt Nam mà rất nhiều các quốc gia trên thế giới

từ lâu đã đề cao vai trò của việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Quá

trình này là yêu cầu bắt buộc tại 13 quốc gia thành viên của tổ chức hợp tác và phát

triển kinh tế châu Âu (OECD) Sở dĩ, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp

luật ngày càng được nhiều quốc gia quan tâm và sử dụng bởi nó mang lại những

hiệu quả vô cùng thiết thực Cụ thể như sau:

1.2.1 Là công cụ hoạch định chính sách và lập pháp hữu hiệu.

Quá trình thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật buộc các cơ

quan soạn thảo phải xác định rõ ràng mục tiêu của đề xuất thay đổi chính sách trong

văn bản quy phạm pháp luật; cũng như đánh giá đầy đủ các tác động của những

thay đổi chính sách và ảnh hưởng nằm ngoài dự kiến đối với các nhóm không phải

là mục tiêu của những thay đổi đó Cơ quan tổ chức soạn thảo sẽ phải xây dựng báo

cáo đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, trong đó phải nêu rõ các vấn

đề cần giải quyết, các giải pháp đối với từng vấn đề, chi phí lợi ích của các giải

pháp Đây chính là tiền đề quan trọng cho việc hoạch định các phương án giải

quyết, các phương án thay thế nhằm đạt được các mục tiêu chính sách đã đề ra

Điều này đảm bảo cho nội dung của văn bản quy phạm pháp luật có tính đa chiều,

bám sát quy trình vận động phát triển của nền kình tế xã hội, giảm bớt các sai lầm

về chính sách

Trên thế giới, việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật đã trở

thành công cụ hoạch định chính sách quan trọng để đánh giá đầy đủ và toàn diện về

các chính sách Nó là một bức tranh sinh động phản ánh trung thực các mối quan hệ

xã hội và các phương án giải quyết bài toán chính sách được đặt ra Với tính năng

ưu việt của mình, đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật sẽ phân tích, đo

lường đầy đủ cụ thể các tác động tích cực, tiêu cực, lượng hóa chi phí và lợi ích của

các phương án chính sách trong mối quan hệ tổng thể với các chính sách pháp luật

khác ở các văn bản quy phạm pháp luật liên quan của Nhà nước (bởi một trong

những yêu cầu đảm bảo chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật là đảm bảo tính

đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật), các điều ước quốc tế và nguồn lực

đảm bảo thực hiện

1.2.2 Đảm bảo và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, cải

thiện tình trạng lạm phát về văn bản quy phạm pháp luật

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp

luật đã trở thành khâu bắt buộc trong quá trình lập pháp với ý nghĩa như một công

cụ kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật Một văn bản quy phạm pháp

luật được xem là chất lượng tốt khi chính văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra khi

ban hành, phù hợp với đường lối chính trị chung, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp,

tính thống nhất đồng bộ và tính khả thi trong thực tiễn nhằm điều chỉnh kịp thời các

vấn đề bức thiết của đời sống kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế Nói một cách chi

tiết hơn thì đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là phân tích toàn

diện, tổng thể về các phương án chính sách trong mối tương quan giữa chi phí và lợi

ích, đánh giá tiềm năng các tác động trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, thống nhất hài hòa

giữa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ xã hội và đảm bảo, nâng cao chất lượng môi

trường, lồng ghép các yếu tố phát triển bền vững vào nội dung pháp luật Từ đó,

giúp các cơ quan có thẩm quyền lựa chọn được các phương án chính sách tối ưu và

cho ra đời một sản phẩm lập pháp có tính bền vững, ổn định và khả thi

Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật còn giúp giảm thiểu văn

bản kém chất lượng và tạo ra tính bền vững cho chính sách Cụ thể là nó góp phần

giảm thiểu các tác động tiêu cực của pháp luật, hạn chế việc làm tăng gánh nặng

pháp luật tới các đối tượng, hạn chế chi phí quản lý ở mức tối thiểu nhưng đem lại

hiệu quả vì đạt được mục tiêu đề ra Vì vậy, nếu làm tốt, việc đánh giá tác động của

văn bản quy phạm pháp luật sẽ nâng cao hiệu quả chi phí của các quyết định liên

quan đến quản lý nhà nước, qua đó giảm được số các quy định chất lượng thấp và

không cần thiết Sau quá trình đánh giá tác động, nếu văn bản quy phạm pháp luật

đó là chưa thực sự cần thiết thì Nhà nước có thể thực hiện các công cụ khác điều

chỉnh góp phần giảm chi phí cho ngân sách nhà nước mà vẫn đem lại hiệu quả cho

xã hội

1.2.3 Đảm bảo quy trình xây dựng pháp luật được công khai, minh bạch

Xây dựng pháp luật dựa trên cơ sở đánh giá tác động là quá trình học hỏi và

tham vấn ý kiến các bên liên quan, thể hiện trách nhiệm của cơ quan ban hành với

đối tượng chịu tác động Tính minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật cũng

được bảo đảm dựa trên cơ sở tham vấn ý kiến đối tượng chịu tác động rất đa dạng

Thực tế, nếu không có sự tham vấn ý kiến, quá trình xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật sẽ không thấy hết được những mặt lợi, mặt hạn chế đối với xã hội Và như

vậy khi đi vào cuộc sống sẽ không phù hợp, dễ dẫn đến việc đối tượng chịu tác

động không tuân thủ, từ đó hiệu quả của chính sách pháp luật không được như

mong muốn Quá trình này sẽ góp phần củng cố niềm tin của dân chúng vào luật

pháp và chính sách, giảm được các rủi ro cho khu vực tư nhân, giảm độc quyền

thông tin

Quá trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm thu

hút được sự tham gia của công chúng vào việc hoạch định chính sách, bởi pháp luật

tác động đến nhiều chủ thể trong xã hội Do đó, để đảm bảo tính khả thi, gần gũi và

dễ chấp nhận thì nó phải được bàn luận bởi đa số công chúng Chân lý chưa hẳn

thuộc về đa số, nhưng phần lớn chân lý đều nằm ở đa số cho nên việc đánh giá tác

động của văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo sự tham gia của công chúng,

nhất là những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách pháp luật Việc

tham vấn, trao đổi, phản biện giữa các nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến chính

sách pháp luật không chỉ phát huy quyền làm chủ của nhân dân trên tinh thần “dân

biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” mà nhờ đó cũng nâng cao độ minh bạch của

chính sách pháp luật; xây dựng và củng cố niềm tin của công chúng vào những

quyết sách của Chính phủ; tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan; tạo sự

đồng thuận cao trong xã hội; giảm bớt tác động của nhóm có đặc quyền đối với quá

trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật làm cho quy trình lập pháp trở nên công

khai, minh bạch hơn

Bên cạnh đó, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật cũng giúp thay

đổi văn hóa và tư duy quản lý nhà nước, giảm những can thiệp không cần thiết và

các quy định mang tính hình thức Qua đó, tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan

nhà nước đối với dân chúng và xã hội; thúc đẩy văn hóa quản lý theo hướng phục

vụ hơn là kiểm soát và xây dựng một Chính phủ năng động; sử dụng các phương

pháp quản lý hợp lý hơn, phù hợp hơn với điều kiện đã thay đổi

1.2.4 Nâng cao tính cạnh tranh của nền kinh tế, đảm bảo công bằng xã hội

Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật góp phần hình thành một

nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, một xã hội công bằng, văn minh, đảm bảo các

mục tiêu phát triển bền vững Thông qua hoạt động này, những quy định không cần

thiết, tạo ra gánh nặng cho xã hội và làm méo mó hoạt động của thị trường, làm

giảm sức cạnh tranh của doanh nghiệp và cả nền kinh tế sẽ bị loại bỏ Ngày nay,

trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế, thì việc sử dụng công cụ đánh giá tác động

của văn bản quy phạm pháp luật càng góp phần cải thiện năng lực điều hành kinh tế

của Chính phủ trong việc cắt giảm các chi phí, rủi ro từ các quy định của pháp luật

và các rào cản thương mại để tạo ra một môi trường đầu tư tích cực cho doanh

nghiệp

Ngoài ra việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật còn tiết chế tác

động tiêu cực đến cạnh tranh, giúp nhà hoạch định chính sách so sánh được lợi ích

của cộng đồng với những chi phí bỏ ra, phù hợp tình hình thực tế và không tạo thêm

chi phí phát sinh quá lớn Ví dụ, trong lĩnh vực thương mại các văn bản quy phạm

pháp luật cần tránh việc gây trở ngại cho việc ra nhập, rút lui khỏi thị trường và

ngăn cản quá trình sáng tạo Văn bản quy phạm pháp luật không nên hạn chế cạnh

tranh trừ khi đảm bảo được rằng: Lợi ích của cộng đồng từ việc hạn chế cạnh tranh

lớn hơn chi phí

Thông qua quá trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan

soạn thảo cũng xây dựng được văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, phù hợp với

lợi ích quốc gia và đảm bảo tuân thủ các điều ước quốc tế Nói rộng ra, việc đánh

giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật sẽ góp phần tạo nên hệ thống pháp

luật hoàn chỉnh, tạo ra hành lang pháp lý rõ ràng, thúc đẩy nền kinh tế phát triển

theo hướng tích cực Kết quả cao nhất của việc đánh giá văn bản quy phạm pháp

luật là hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, hội nhập sâu rộng vào nền

kinh tế toàn cầu trong nền tảng duy trì một xã hội công bằng

1.3 Quy trình và nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật

1.3.1 Quy trình đánh giá tác dộng của văn bản quy phạm pháp luật

Quy trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành

Bước 1: Mô tả tóm tắt chính sách, các giải pháp chính sách và xác định trọng

tâm đánh giá

Tại bước này, cơ quan thực hiện đánh giá tác động cần mô tả được vấn đề thực

tiễn và nội dung chính sách, hành động của chính phủ nhằm giải quyết vấn đề đó

Cụ thể là cần mô tả được mục tiêu chính sách đề xuất, các chỉ tiêu cụ thể đối với các

mục tiêu và các giải pháp chính sách đang được cân nhắc Sau đó, cần xác định các

đối tượng bị ảnh hưởng bởi đề án chính sách, sắp xếp và phân nhóm các đối tượng

bị ảnh hưởng theo các tiêu chí đã lựa chọn Đồng thời, phải xác định và nhận diện

trước các tác động tiềm tàng mà chính sách đó sẽ mang lại

Việc xác định trọng tâm và xây dựng kế hoạch triển khai cần được cân đối với

nguồn lực (tài chính và thời gian) dành cho đánh giá tác động Trên cơ sở trọng tâm

đánh giá được xác định và nguồn lực được phân bổ, nhóm chuyên gia đánh giá tác

động sẽ được thành lập

Bước 2: Đánh giá các tác động của văn bản quy phạm pháp luật

Đây được xem là hạt nhân trung tâm của hoạt động đánh giá tác động văn bản

quy phạm pháp luật Do đó, trong quá trình đánh giá tác động văn bản quy phạm

pháp luật, không thể tùy tiện đánh giá các nội dung của phương án được đề xuất mà

không dựa trên những luận cứ khoa học Một quá trình đánh giá tác động phải trải

qua nhiều công đoạn kỹ thuật khác nhau theo một quá trình mang tính hệ thống

phản ánh được những tác động tới kinh tế, xã hội, môi trường… của từng phương

án Các chi phí lợi ích cũng phải được đo lường trên cơ sở tính toán cẩn thận bằng

các thông số kỹ thuật, để từ đó giúp các nhà hoạch định chính sách lựa chọn được

chính sách một cách hiệu quả Cụ thể, các tác động cần được đánh giá là:

+ Đánh giá tác động về kinh tế

+ Đánh giá tác động về xã hội

+ Đánh giá tác động về thủ tục hành chính (nếu có)

+ Đánh giá tác động về giới (nếu có)

+ Đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật

Bước 3: Phân tích tổng hợp các tác động và xây dựng dự thảo báo cáo đánh

giá tác động

Tổng hợp, phân tích các tác động của các giải pháp chính sách là bước hết sức

quan trọng Đối với một số chính sách có mục tiêu rõ ràng hoặc sẽ chủ yếu có thuần

túy tác động kinh tế hoặc thuần túy tác động xã hội, khi đó đơn vị đánh giá có thể

tổng hợp và phân tích hoặc đưa ra các phân tích so sánh và đưa ra khuyến nghị về

giải pháp chính sách được lựa chọn một cách dễ dàng hơn Tuy nhiên trên thực tế,

nhiều chính sách mang lại đồng thời cả tác động kinh tế, tác động xã hội, bình đằng

giới và hệ thống pháp luật Thực tế cho thấy, nhiều lợi ích kinh tế lại không hoàn

toàn song trùng với lợi ích về xã hội, bình đẳng giới hoặc môi trường, thậm chí

chúng có tỷ lệ nghịch với nhau Vì vậy, vai trò quan trọng của đơn vị nghiên cứu là

tổng hợp tất cả các tác động, kết quả đánh giá, phân tích một các ngắn gọn, dễ đọc,

dễ hiểu làm cơ sở cho quá trình tham vấn ý kiến hoặc thảo luận với các chuyên gia

Bước 4: Tham vấn ý kiến đối với kết quả và báo cáo đánh giá tác động

Việc tham vấn có thể được thực hiện với các chuyên gia, nhà khoa học, với

công chúng, với các đối tượng chịu sự điều chỉnh hoặc các hiệp hội doanh nghiệp,

tổ chức xã hội… Quá trình tham vấn có thể được thực hiện dưới nhiều hình thức

như: hội thảo, thảo luận nhóm, xin ý kiến bằng văn bản, thông qua các phương tiện

biệt là về giải pháp chính sách nên được lựa chọn, cần được ghi chép, ghi thành văn

bản và xử lý trong quá trình quyết định về giải pháp chính sách được lựa chọn và

quá trình chỉnh lý, hoàn thiện báo cáo tiếp theo

Bước 5: Chỉnh lý, hoàn thiện, ký xác nhận và công bố báo cáo

Sau quá trình tham vấn ý kiến, cơ quan thực hiện đánh giá tác động sẽ tiến hành

phân tích, cân nhắc các ý kiến từ quá trình tham vấn và tiến hành chỉnh lý, hoàn

thiện báo cáo đánh giá tác động Trong báo cáo đánh giá tác động này sẽ phải xác

định rõ giải pháp chính sách được khuyến nghị lựa chọn Báo cáo cuối cùng được

người có thẩm quyền của cơ quan chủ trì soạn thảo ký và công bố báo cáo theo quy

định tại Điều 36 - Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015

1.3.2 Nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật

Nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật sẽ được xác định

lần lượt theo 04 yếu tố để đánh giá là:

Xác định các vấn đề bất cập

Xác định vấn đề bất cập là bước đầu tiên và quan trọng nhất trong nội dung

thực hiện đánh giá tác động Việc xác định không chính xác vấn đề và nguyên nhân

của nó sẽ gây ra khó khăn trong việc thực hiện các phần còn lại của hoạt động đánh

giá tác động Và thậm chí là không thể đề xuất được các giải pháp hiệu quả để giải

quyết vấn đề Trước khi đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, người

thực hiện cần xác định chính xác vấn đề bất cập mà Nhà nước cần can thiệp bằng

pháp luật thông qua việc xác định hiện trạng, nguyên nhân dẫn đến bất cập và hậu

quả của vấn đề bất cập

Xác định mục tiêu của chính sách

Mục tiêu của chính sách là mong muốn đạt được để giải quyết các bất cập của

cuộc sống sau khi xác định chính xác hậu quả của vấn đề bất cập gây ra Trong phần

này cần nêu rõ các kết quả cuối cùng mà đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật mong muốn đạt được dựa trên nguồn lực thực tế của các bên liên quan

Xác định được các phương án để giải quyết vấn đề

Xác định các phương án để đạt được mục tiêu đã đặt ra Mỗi vấn đề có thể có từ

3- 6 phương án, trong đó phải có ít nhất một phương án “giữ nguyên hiện trạng”,

một phương án “sửa đổi, ban hành văn bản quy phạm pháp luật” - biện pháp can

thiệp trực tiếp và có một biện pháp khác không mang tính pháp lý

Đánh giá tác động các phương án

Tùy vào mỗi vấn đề cần giải quyết mà ban soạn thảo quyết định đánh giá các

phương án đã được lựa chọn dựa trên phương pháp phân tích định lượng, hay

phương pháp phân tích định tính, hoặc kết hợp cả hai Dữ liệu cho quá trình phân

tích này có thể được thu thập bằng nhiều hình thức khác nhau: dựa vào nguồn tài

liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, các kinh nghiệm liên quan, thông

qua phỏng vấn, lập bảng hỏi… Sau khi đã đánh giá tác động tích cực và tiêu cực

của các phương án, cơ quan soạn thảo văn bản phải so sánh các tác động này và đưa

ra lựa chọn Khi so sánh thống nhất các phương án đã đề xuất, cần trình bày các ưu,

nhược điểm của từng phương án một cách thuyết phục để chứng minh phương án

được lựa chọn rõ ràng có ưu thế hơn so với các phương án khác

Theo quy định tại Điều 6, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy

định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm

pháp luật thì nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật cần được

có), bình đẳng giới (nếu có) và tác động đối với hệ thống pháp luật:

- Tác động về kinh tế của văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá trên cơ sở

phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh

doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh

nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương,

chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế

- Tác động về xã hội của văn bản quy phạm pháp luật cần được đánh giá trên cơ

sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm,

tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa

truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội

- Tác động về giới của văn bản quy phạm pháp luật (nếu có) được đánh giá trên

cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện,

năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới

- Tác động về thủ tục hành chính (nếu có) văn bản quy phạm pháp luật được

đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và

chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện văn bản

- Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự

báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động

đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối

với các điều ước quốc tế

1.4 Phương pháp đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật

Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật cần đánh giá mọi tác động cả về

tích cực và tiêu cực liên quan đến mỗi phương án được đề xuất Các hướng đánh giá

có thể sử dụng là phân tích định tính, phân tích định lượng hoặc quy đổi thành tiền.

Việc cân nhắc chi phí và lợi ích của các phương án khác nhau sẽ cung cấp một cơ

sở mạnh cho việc phân tích Ba phương pháp thích hợp nhất thường được sử dụng

là: phân tích chi phí lợi ích; phân tích hiệu quả chi phí và phân tích rủi ro Tùy thuộc

vào mỗi văn bản quy phạm pháp luật khác nhau mà có thể lựa chọn áp dụng một

hay nhiều phương pháp trên, phù hợp với bản chất của vấn đề

1.4.1 Phân tích chi phí lợi ích

Phân tích chi phí lợi ích là một công cụ ra quyết định được sử dụng cho việc

phân tích tác động kinh tế và xã hội của một chính sách hoặc cả văn bản quy phạm

pháp luật Hai đặc điểm chính của phương pháp này là:

* Chi phí và lợi ích được thể hiện bằng giá trị tiền tệ và do vậy có thể so sánh

trực tiếp với nhau;

* Chi phí và lợi ích được đánh giá về phương diện toàn bộ nền kinh tế, và do

vậy đảm bảo được cái nhìn toàn cục Điều này tương phản với những trường hợp

như đánh giá tài chính mà thường được sử dụng để đánh giá một cá nhân, một

doanh nghiệp hoặc một tổ chức4

Như vậy, phương pháp phân tích chi phí lợi ích giúp lượng hóa các chi phí và

lợi ích cơ bản thành giá trị tiền tệ Phương pháp này cho phép so sánh các phương

án về phương diện chi phí (hoặc lợi ích) xã hội ròng của chúng, qua đó góp phần tạo

điều kiện thuận lợi cho quá trình đánh giá và ra quyết định Khi có thể, nên tiến

hành các phân tích về chi phí lợi ích hơn là phân tích về tính hiệu quả chi phí Tuy

nhiên, một vấn đề của phương pháp này là những khó khăn nảy sinh khi tiến hành

đánh giá chi phí và lợi ích trong bối cảnh không có giá thị trường (ví dụ, như giá trị

trị tiền tệ đó mà phương pháp phân tích chi phí lợi ích thường được sử dụng kết hợp

cùng các phương pháp khác trong việc xem xét một vấn đề có nhiều khía cạnh

Các quyết định về tính hiệu quả tổng thể của hành động pháp lý cần được thực

hiện trên cơ sở ảnh hưởng của nó đối với một nhóm trong xã hội Các nhà xây dựng

chính sách cần ra quyết định dựa trên những gì được coi là tốt nhất cho cộng đồng

Bằng cách đánh giá chi phí xã hội, hơn là chỉ đánh giá chi phí và lợi ích tư nhân và

thị trường Phân tích chi phí lợi ích góp phần đảm bảo rằng có chính sách tốt nhằm

giải quyết các vấn đề chính sách Theo quy luật chung, các hành động của Chính

phủ chỉ có cơ sở khi có lợi ích xã hội thuần lớn hơn 0

Một lợi thế của phương pháp đánh giá chi phí lợi ích là lợi ích thu được và chi

phí phát sinh tại các thời điểm khác nhau có thể được so sánh một cách rõ ràng

Bằng phương pháp chiết khấu, có thể quy đổi giá trị trong tương lai về giá trị hiện

tại Tương tự như vậy, có thể sử dụng lãi suất để quy đổi giá trị tiền tệ hiện tại của

một khoản tiền nào đó sang giá trị trong tương lai của nó, ví dụ như là trong 15

năm Do một đồng trong tương lai có giá trị thấp hơn so với một đồng tại thời điểm

hiện tại, các chi phí và lợi ích trong tương lai cần phải được chiết khấu về giá trị

hiện tại để tạo điều kiện thuận lợi cho việc so sánh Tương tự như vậy, các chi phí

và lợi ích trong quá khứ có thể được quy đổi sang giá trị hiện tại cho việc so sánh

Giá trị được gán cho chi phí và lợi ích cần dựa trên một giả định rõ ràng về mức

lạm phát Thông thường, chi phí và lợi ích thường được đánh giá theo giá trị thực và

4 Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác độngpháp luật tại Việt

Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu củaThủ tướng Chính

phủ, Hà Nội, tr.50.

lấy năm hiện tại là năm cơ sở Tổng chi phí của từng năm tổng toàn bộ chu kỳ dự án

được tách ra khỏi tổng lợi ích trong năm đó và tính lợi ích ròng cho từng năm Sau

đó, lợi ích ròng của từng năm được quy đổi sang giá trị tiền tệ của ngày hôm nay

theo phương pháp chiết khấu Chuỗi giá trị ròng đã được chiết khấu được cộng lại

thành giá trị hiện tại ròng Công thức tính giá trị hiện tại ròng được mô tả như sau:

i=0

NPV =

∑ (B t - C 0 )

(1+ r) t

Trong đó, B là giá trị của lợi ích nhận được trong năm bất kỳ trong tương lai, C

là chi phí trong năm bất kỳ trong tương lai, r là tỷ lệ chiết khấu và t là số năm (

trong đó năm hiện tại được coi là năm số 0)5

Theo nguyên tắc về giá trị hiện tại ròng, một hành động pháp luật được coi là

nên thực hiện nếu như giá trị hiện tại ròng là thực dương (tức là lợi ích trừ chi phí

lớn hơn 0) Do vậy, phân tích chi phí lợi ích được coi là một công cụ quan trọng cho

các nhà hoạch định chính sách nhằm đánh giá tính phù hợp của một đề xuất Khi so

sánh các phương án khác nhau, nên lựa chọn phương án nào có giá trị hiện tại ròng

cao hơn

Phân tích chi phí lợi ích có thể được áp dụng cho một loạt các hoạt động khác

nhau của Chính phủ Từ đầu tư tới các dự án cơ sở hạ tầng, các tiêu chuẩn bắt buộc

về sản phẩm, hàng hóa, yêu cầu đăng ký nghề nghiệp hoặc các chính sách về giáo

dục, y tế

tính khả thi và tính phù hợp của việc gán các giá trị tiền tệ đối với các chi phí và lợi

ích của một hành động của Chính phủ Trong một số trường hợp, nếu như có quá

nhiều khó khăn, việc sử dụng phương pháp phân tích hiệu quả chi phí thường được

coi là phương án thay thế tốt hơn

1.4.2 Phân tích hiệu quả chi phí

Phân tích hiệu quả chi phí là một phương pháp nhằm so sánh chi phí của các

phương án khác nhau với cùng một kết quả và lợi ích tương tự Vì phân tích hiệu

quả chi phí thể hiện lợi ích bằng giá trị vật chất cụ thể hơn là bằng giá trị tiền tệ nên

phương pháp này đặc biệt có tác dụng khi đánh giá các đề xuất trong đó việc xác

định các lợi ích dễ dàng hơn việc định giá chúng Phân tích hiệu quả chi phí thường

được sử dụng là phương pháp thay thế phương pháp phân tích chi phí lợi ích, đặc

biệt khi phương pháp này không có tính khả thi trong việc thể hiện các chi phí và

lợi ích bằng tiền tệ đối với một hành động của Chính phủ6

Phân tích hiệu quả chi phí đặc biệt có ý nghĩa trong một số lĩnh vực như: y tế,

an toàn giao thông, bảo vệ môi trường, giáo dục… Trong đó, có thể xác định lợi ích

một cách dễ dàng hơn là định lượng chúng Ví dụ, sẽ dễ dàng hơn nếu đánh giá số

lượng người được cứu sống nhờ việc áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật hơn

là xác định giá trị tiền tệ của những mạng sống này Tuy nhiên, phương pháp này

cũng có một số hạn chế Thứ nhất, nó chỉ tập trung vào một loại lợi ích duy nhất và

bỏ qua các lợi ích khác Bởi vậy, lợi ích được lựa chọn và đánh giá phải là lợi ích

mang tính chi phối và phải liên quan trực tiếp tới mục tiêu chính sách Thứ hai,

không giống như phân tích chi phí lợi ích, phân tích hiệu quả chi phí không đưa ra

kết quả là xã hội có thể được hưởng lợi ích thuần từ việc áp dụng văn bản quy phạm

pháp luật đó.

Phương pháp phân tích hiệu quả chi phí giúp cho việc xếp hạng thứ tự ưu tiên

của các đề xuất trên cơ sở so sánh “tính hiệu quả theo chi phí đơn vị” hoặc là “mức

hiệu quả tính trên một đơn vị tiền tệ” Để đảm bảo tính giá trị của phân tích, giá trị

của kết quả các phương án khác nhau phải giống nhau, tức là các phương án khác

nhau đều phải được coi là hiệu quả như nhau

Có ba trường hợp trong đó việc sử dụng phương pháp phân tích hiệu quả chi

phí có ý nghĩa quan trọng là:

Thứ nhất, phương pháp phân tích hiệu quả chi phí có tác dụng khi vấn đề đang

được nghiên cứu là xác định phương án sử dụng tối ưu một nguồn lực cố định Điều

6 Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác độngpháp luật tại Việt

Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu củaThủ tướng Chính

phủ, Hà Nội, tr.55

22

này có nghĩa là khi tiến hành xác định thứ tự ưu tiên giữa các phương án chi phí

khác nhau, và khi các vấn đề như trên liệu Chính phủ có nên tham gia vào hoạt

động đó không và Chính phủ nên chi tiêu cho hoạt động đó ở mức nào không còn là

điều phải quyết định nữa

Thứ hai, phương pháp này được áp dụng đối với các chương trình và dự án đã

triển khai và dự kiến sẽ tiếp tục, song không nhất thiết phải theo phương thức như

hiện tại Điều này có nghĩa là khi đó lợi ích trong việc phân bổ các nguồn lực trong

khuôn khổ một mục tiêu chính sách đã được xác định

cụ thể đang được xem xét Do phân tích chi phí lợi ích hướng vào việc đánh giá

tổng thể về chi phí và lợi ích thì thường có một số lượng thấp các phương án được

mang ra so sánh Điều này không phải là trở ngại chính của phương pháp phân tích

hiệu quả chi phí Việc xếp hạng theo tính hiệu quả về chi phí tạo điều kiện thuận lợi

cho công tác so sánh

Không giống như phân tích chi phí lợi ích, phân tích hiệu quả chi phí không

đưa ra một chỉ số tuyệt đối về việc lựa chọn hay loại bỏ các đề xuất Trong phân

tích chi phí lợi ích, một đề xuất cải cách có thể được chấp thuận nếu như giá trị hiện

tại ròng của nó bằng hoặc lớn hơn 0 Còn trong phân tích hiệu quả chi phí chúng ta

chỉ có thể dựa vào xếp hạng các đề xuất Do sự khác biệt này, cần hạn chế sử dụng

phân tích hiệu quả chi phí ở mức tối đa có thể, đặc biệt trong trường hợp các nhà

hoạch định chính sách tìm kiếm thông tin nhằm đưa ra quyết định về mức độ phân

bổ nguồn lực trong một lĩnh vực cụ thể Bên cạnh đó, phân tích hiệu quả chi phí

không nên được sử dụng khi các phương án khác nhau đáng kể về tác động chính

(giá trị của kết quả) Bất kỳ một sự xếp hạng nào về tính hiệu quả của chi phí mà

không để ý tới sự khác biệt đó đều có thể coi là không chính xác, là sai lầm

Cần đặc biệt chú ý tới các biện pháp đo lường tính hiệu quả trong phân tích

hiệu quả chi phí Theo nguyên tắc chung, phương tiện đo lường càng gần với mục

tiêu của hoạt động thì càng góp phần giảm bớt rủi ro của việc bỏ qua những lợi ích

cơ bản của hoạt động Ngoài ra, phân tích hiệu quả chi phí có xu hướng tập trung

vào một chỉ số duy nhất về tính hiệu quả và do vậy cần chú ý đảm bảo rằng chỉ số

23

được sử dụng là đầu ra cơ bản của toàn bộ các phương án đang được xem xét Nếu

không, xếp hạng các phương án theo phân tích hiệu quả chi phí có thể bị sai lệch.

Một trong những ứng dụng rộng rãi của phương pháp phân tích hiệu quả chi phí

là việc sử dụng mô hình chi phí tiêu chuẩn để đánh giá chi phí hành chính Phương

pháp luận của mô hình chi phí tiêu chuẩn là sự đánh giá gánh nặng hành chính của

doanh nghiệp dựa trên hoạt động làm nó có thể theo dõi sự gia tăng của gánh nặng

hành chính Đồng thời các kết quả từ việc đánh giá mô hình chi phí tiêu chuẩn có

thể trực tiếp áp dụng cho công việc đơn giản hóa của chính phủ Trong đó, các kết

quả chỉ ra các quy định cụ thể và các hướng dẫn chi tiết của các quy định này đang

nặng nề như thế nào đối với các doanh nghiệp

“Mô hình chi phí tiêu chuẩn được thiết kế để đánh giá hậu quả hành chính đối

với các doanh nghiệp và là phương pháp được áp dụng rộng rãi nhất hiện nay để

thực hiện điều đó”7

Đối với mỗi hoạt động hành chính, để có thể phân tích mô hình chi phí tiêu

chuẩn thì cần thu thập một loạt các thông số chi phí như sau:

- Giá: bao gồm giá biểu, chi phí lương, tổng chi phí cho các hoạt động hành

chính được thực hiện trong doanh nghiệp hoặc chi phí theo giờ cho người cung cấp

dịch vụ bên ngoài

- Thời gian: là số thời gian yêu cầu để hoàn thành một hoạt động hành chính

- Số lượng: bao gồm số các doanh nghiệp bị tác động và số lần các hoạt động

phải được hoàn thành mỗi năm

Kết hợp các yếu tố trên cho ta công thức của mô hình chi phí tiêu chuẩn cơ bản

là:

Chi phí một hoạt động hành chính (hoặc cho một yêu cầu dữ liệu) = Giá x Thời

7 Hoàng Thế Liên (chủ biên, 2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác độngvăn bản quy

phạm pháp luật, Bộ Tư pháp và UNDP, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.332

24

Ví dụ: Một hoạt động hành chính cần 4 giờ (thời gian) để hoàn thành và chi phí

mỗi giờ của một cán bộ doanh nghiệp thực hiện hoạt động đó là 20.000 đồng (giá

biểu) Do đó, giá là 4 x 20.000 = 80.000 đồng Nếu yêu cầu này được áp dụng cho

200.000 doanh nghiệp mà mỗi doanh nghiệp phải tuân thủ 3 lần trong một năm (số

lần) thì số lượng sẽ là 200.000 x 3 = 600.000 Do đó, tổng chi phí của hoạt động này

sẽ là 80.000 x 600.000 = 48.000.000.000 đồng

1.4.3 Phân tích rủi ro

Việc đánh giá rủi ro về môi trường, sức khỏe và sự an toàn cần được chuẩn bị

kỹ lưỡng như một nguồn đầu vào cho khuôn khổ phân tích Đánh giá rủi ro được

hiểu là sự đánh giá khả năng có thể xảy ra một tác động cụ thể do một nguyên nhân

được xác định và biết rõ Ví dụ: nếu một người sử dụng một lít nước với hàm lượng

hóa chất vượt ngưỡng thì khả năng người đó có thể bị ung thư là 20% Ở đây, mục

đích của phép phân tích là nhằm chỉ ra khả năng nhân quả có thể xảy ra Đánh giá

rủi ro được sử dụng để đánh giá các tác động của biện pháp can thiệp cụ thể8

Phương pháp này đánh giá rủi ro của việc xảy ra sự kiện không mong muốn và

các hậu quả có thể có đối với các cá thể và xã hội nếu nó xảy ra Kết quả đánh giá

rủi ro sau đó có thể sử dụng để quyết định việc lựa chọn phương án hợp lý trong số

các phương án hiện có nhằm giảm bớt hoặc triệt tiêu rủi ro đó

Mục đích của phân tích rủi ro được sử dụng nhằm trả lời các câu hỏi quan trọng

ban đầu về việc có cần phải tiến hành quản lý bằng văn bản pháp luật đối với vấn đề

nào đó hay không Nó bao gồm các công đoạn: [i] Đánh giá mức độ rủi ro của vấn

đề; [ii] Khả năng giảm thiểu rủi ro của từng phương án; [iii] Liệu các biện pháp dự

kiến có phải hiệu quả nhất để xử lý vấn đề hay không Tuy nhiên việc đánh giá rủi

ro là công việc không đơn giản trên cả phương diện xác định và quả lý rủi ro

Các kết quả đánh giá rủi ro dưới góc độ khoa học sẽ góp phần quan trong vào

việc ban hành chính sách pháp luật, nhất là trong các lĩnh vực y tế và an toàn cộng

đồng, bảo vệ môi trường, khai thác nguồn tài nguyên, tạo lập sự phồn vinh, đổi mới

8 Hoàng Thế Liên (chủ biên, 2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác độngvăn bản quy

phạm pháp luật, Bộ Tư pháp và UNDP, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.337

25

an ninh quốc gia…, giúp chỉ rõ liệu chính sách đó sẽ có hiệu quả làm giảm rủi ro

bằng một phương thức quan trọng hay không Tuy nhiên, đánh giá rủi ro thường có

quy mô hạn chế hơn so với các phân tích chi phí lợi ích hay phân tích hiệu quả chi

phí Thay vì chỉ tập trung vào các giá trị tiền tệ và lợi ích của việc giảm thiểu rủi ro,

phân tích rủi ro tập trung trực tiếp vào tác động của văn bản đó đối với rủi ro Phân

tích rủi ro có thể được đưa vào các phân tích về chi phí lợi ích và về tính hiệu quả

chi phí bằng cách nhân chi phí và lợi ích với hệ số xác suất của chi phí và lợi ích dự

kiến được tính bằng giá trị tiền tệ

Bên cạnh các lợi thế, phân tích rủi ro cũng có khá nhiều điểm bất lợi Các tác

động rủi ro có thể gồm nhiều loại khác nhau và không đồng nhất (tức là không thể

gộp vào trong một giải pháp chung) Phân tích này thường không bao hàm việc

đánh giá chi phí có thể xảy ra nếu sự kiện không mong muốn thực tế xảy ra Ngoài

liên quan đến các biện pháp được kiến nghị nhằm xử lý rủi ro đó và hậu quả của nó.

Vì vậy, phân tích rủi ro không nên được sử dụng như là cơ sở duy nhất để đưa ra

quyết định có nên hành động hay không, hoặc để quyết định loại hành động cần

được tiến hành

Trên đây là ba phương pháp phân tích cơ bản đánh giá tác động của văn bản

quy phạm pháp luật, hay còn được gọi là phương pháp phân tích kinh tế Mặc dù

các phương pháp phân tích là khác nhau nhưng mỗi phương pháp đều có điểm

thuận lợi và bất lợi riêng, song tất cả đều góp phần làm cho hoạt động đánh giá tác

động của văn bản quy phạm pháp luật hiệu quả hơn

Việc đánh giá các tác động được thực hiện bằng các phương án khác nhau tùy

thuộc vào bản chất của mỗi vấn đề song để thực sự đem lại hiệu quả thì đánh giá tác

động văn bản quy phạm pháp luật cần được phân tích tác động theo cả phương pháp

định lượng (mô hình kinh tế lượng) khi có thể và phương pháp định tính nếu thấy

cần thiết Đối với đánh giá tác động về kinh tế - xã hội, người thực hiện thường áp

dụng phương pháp định lượng, phân tích hiệu quả kinh tế - xã hội, điều tra xã hội

học… thường đạt được khả năng thuyết phục cao Những tác động nào mà không

xác định được bằng phương pháp định lượng thì cần đánh giá bằng phương pháp

26

định tính Trong trường hợp có các tác động xã hội khó định lượng thì việc đánh giá

tác động cần mô tả tác động bằng các chỉ tiêu đo lường tác động chứ không nhất

thiết phải bằng các giá trị

1.5 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong hoạt động đánh giá tác

động của văn bản quy phạm pháp luật

Tại hầu hết các nước thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật

thì việc này thường do Bộ chủ trì tiến hành và đóng vai trò chính, trừ một số trường

hợp thuê tư nhân thực hiện Sở dĩ như vậy, vì các Bộ thường xuyên đối mặt với các

vấn đề đòi hỏi phải có chính sách và pháp luật giải quyết, do đó có đủ kiến thức và

kinh nghiệm về chúng Trong đó, vai trò của các chuyên gia thuộc biên chế của Bộ

là rất lớn Trong một số trường hợp, Chính phủ các nước có thể thành lập nhóm

công tác liên Bộ để tiến hành phân tích chính sách, nhưng Bộ chủ trì vẫn đóng vai

trò chủ đạo

Do đó, ở các nước có tiến hành đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp

luật, có hai mô hình về cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện đánh giá, cụ thể là:

Thứ nhất, cơ quan nào chủ trì soạn thảo văn bản hoặc cơ quan nào đóng vai trò

sẽ thực hiện chính văn bản thì tiến hành đánh giá tác động của văn bản đó

Thứ hai, trách nhiệm này thuộc về Bộ Tư pháp hoặc Bộ Tài chính Nếu thuê

các tổ chức độc lập thì chỉ thuê một số công việc như thu thập thông tin, tập hợp

thông tin… hoặc cơ quan này có thể ủy nhiệm cho một tổ chức chuyên môn hoặc

công ty tiến hành công việc này và theo dõi việc thực hiện Sở dĩ như thế, vì họ

muốn nâng cao và ràng buộc trách nhiệm của cơ quan soạn thảo văn bản sẽ được

ban hành; đồng thời nâng cao năng lực của cơ quan đó9

Kinh nghiệm các nước cho thấy, điều quan trọng là phải chỉ định và mời những

cán bộ, chuyên gia giỏi, thạo việc tham gia thực hiện đánh giá tác động văn bản quy

phạm pháp luật Trong khi đó, mặc dù việc đánh giá này liên quan đến quá trình xây

dựng pháp luật nhưng nó chủ yếu lại áp dụng các phương pháp kinh tế thực hiện, vì

9 Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác độngpháp luật tại Việt

Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu củaThủ tướng Chính

phủ, Hà Nội, tr.11-12

27

vậy cần quy định rõ thành phần của nhóm thực hiện đánh giá tác động nhất định

phải có chuyên gia về kinh tế, pháp luật, và trong những trường hợp cần thiết cần có

chuyên gia về môi trường, văn hóa, xã hội… tham gia

Một vấn đề quan trọng khác là theo kinh nghiệm các nước, cần thiết lập cơ

quan trung ương, độc lập với các Bộ, có đủ năng lực và thẩm quyền, chuyên trách

theo dõi việc thực hiện việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật và

kiểm soát chất lượng của các báo cáo đó do các cơ quan của Chính phủ thực hiện Ở

Mỹ, một bộ phận thuộc văn phòng Quản lý và Ngân sách (Office of Management

and Budget) của Tổng thống theo dõi, đánh giá việc thực hiện đánh giá tác động của

văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Chính phủ liên bang Ở Anh, vào giữa

những năm 1980, Ban Doanh nghiệp (Enterprise Unit) thuộc văn phòng nội các phụ

trách theo dõi việc đánh giá tác động kinh tế của văn bản quy phạm pháp luật quản

lý Đến nay, sau nhiều lần sắp xếp, công việc này do Ban Tối ưu hóa Quy định quản

lý (Better Regulation Unit) thuộc văn phòng nội các đảm nhận

Theo kinh nghiệm của các nước, nội dung đánh giá tác động cần được nhìn

nhận trên nhiều khía cạnh, như tác động về kinh tế, xã hội, môi trường; các tác động

có thể có đến các quyền cơ bản của con người; tác động đến các nhóm, tầng lớp xã

hội khác nhau; tác động đến tình trạng bình đẳng (bất bình đẳng) hiện nay

Một trong các mục tiêu của việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp

luật là đánh giá các chi phí trong tương quan với lợi ích do việc ban hành văn bản

gây ra Đây là thành tố quan trọng nhất của đánh giá tác động Trong đó, điều quan

trọng nhất là lợi ích ròng phải cao hơn chi phí (phân tích chi phí - lợi ích) và/hoặc

chi phí bỏ ra phải đạt hiệu suất cao nhất (phân tích hiệu quả chi phí) Nếu như

không đủ dữ liệu hoặc năng lực, nguồn tài chính để tiến hành phân tích chi phí - lợi

ích một cách đầy đủ, có thể thử ước lượng những chi phí có thể có như kinh tế, ngân

sách, xã hội, môi trường; đồng thời xác định tất cả những lợi ích có thể có10

Bên cạnh việc phân tích chi phí - lợi ích tổng thể, các nước đặc biệt chú ý đánh

giá chi phí tuân thủ của các doanh nghiệp Lý do là chi phí này khá lớn, theo tính

toán của OECD năm 1997, chi phí trực tiếp bỏ ra cho việc tuân thủ chính sách, pháp

10 OECD (2001), Improving Policy Instrument through Impact Assessement, SIGMAPapers No 31, tr.10

28

luật là từ 4% - 12% GDP Còn ở Mỹ, chi phí này là khoảng 500 tỷ USD/năm Chi

phí tuân thủ các biện pháp chính sách riêng lẻ có thể không lớn nhưng tổng chi phí

lại là một gánh nặng lớn đối với doanh nghiệp Những chi phí này nếu cao quá sẽ

ảnh hưởng đến tăng trưởng, tác động đến người tiêu dùng, giảm tính cạnh tranh của

doanh nghiệp và cả nền kinh tế Và cuối cùng, nó khiên cho đối tượng điều chỉnh

của chính sách không muốn tuân thủ các biện pháp, tức là không đạt được mục đính

của chính sách

Một nội dung khác cũng được các cơ quan quản lý ở các nước như Mỹ, Anh

đánh giá trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phân tích rủi ro

Yêu cầu về đánh giá rủi ro được quy định trong nhiều đạo luật do Quốc hội Mỹ ban

hành liên quan đến các lĩnh vực môi trường và sức khỏe Người ta định nghĩa rủi ro

là xác suất của một tác động ngược có thể xảy ra trong một khoảng thời gian nhất

định Việc đánh giá rủi ro dựa trên dữ liệu, giả thuyết khoa học và thuật toán để

đánh giá xác suất, tần suất, mức độ gây hại đối với con người hoặc tài nguyên thiên

nhiên của một sự việc hay kết quả bất lợi Mối quan tâm chủ yếu của việc nghiên

cứu rủi ro là cần phải tiếp nhận, đánh giá, định lượng và có phản ứng thế nào đối

với rủi ro

Tất cả các nội dung trên khó thực hiện trong một số lĩnh vực như y tế, an toàn

sản phẩm, môi trường, có những trường hợp khó xác định các yếu tố, nhất là yếu tố

vô hình Nhưng triết lý của nó góp phần làm cho hoạt động làm luật hiệu quả hơn

Cách tiếp cận kinh tế trong phân tích chính sách sẽ giúp người đứng đầu Chính phủ

dễ dàng hơn trong việc theo dõi, đánh giá hiêu quả của chính sách, pháp luật do Bộ,

ngành đệ trình, từ đó có thêm cơ sở để quyết định phê duyệt hoặc từ chối Tuy

nhiên, cần lưu ý rằng đánh giá chi phí - lợi ích có thể gây mâu thuẫn giữa giá trị

kinh tế với những giá trị khác như quyền của công dân, giá trị chính sách

Trong quá trình chuẩn bị đánh giá, cần xác định rõ sẽ đánh giá toàn bộ văn bản,

hay chỉ một vài phần của văn bản đó Tiếp đó, cần xác định các tiêu chí đánh giá

như mức độ đạt được mục tiêu của văn bản; chi phí - lợi ích của văn bản; mức độ

thực hiện văn bản; các hiệu ứng phụ tích cực và tiêu cực… xác định thời điểm đánh

giá nếu không được quy định trong luật

29

Ở các nước, để tiến hành đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật

đang có hiệu lực, người ta thu thập thông tin về tác động thực tế để so sánh với các

tác động dự đoán Ngoài ra, các nước đó cũng so sánh các thông số thực tế với các

thông số trước khi văn bản được ban hành Điều này nhằm xác định liệu có sự thay

đổi nào diễn ra nhờ sự ra đời của văn bản đó hay không Thu thập thông tin là một

công việc tốn thời gian và tiền bạc nhất trong cả quá trình đánh giá tác động của văn

bản quy phạm pháp luật Kinh nghiệm ở đây là cần kết hợp các thông tin chính thức

như các con số thống kê, các tài liệu chính thức của các bộ ngành liên quan và phi

chính thức như tham vấn công chúng theo các tiêu chí khách quan, đúng mục tiêu,

đáng tin cậy…

Ở bước tiếp theo, các chi phí, lợi ích và tác động đều phải được phân tích Mục

tiêu chính của việc phân tích là xác định liệu các lợi ích có lớn hơn chi phí không

Kết quả phân tích phải đủ sâu và rộng để cấp có thẩm quyền quyết định, song cũng

cần phải phù hợp với trình độ, nguồn lực và thông tin hiện có của cơ quan, tổ chức

tiến hành đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Không nên tiến hành

các phương pháp phức tạp khi nguồn lực hạn chế Cần định lượng hóa các chi phí

và lợi ích khi có thể Tiếp đó, cơ quan chủ trì thực hiện đánh giá tác động cũng phải

đưa ra các kiến nghị dựa trên việc đánh giá tác động để cấp có thẩm quyền có đầy

đủ thông tin đáng tin cậy quyết định về số phận của văn bản: hoặc sửa đổi, bổ sung,

hoặc hủy bỏ, hoặc giữ nguyên

Từ tất cả những kinh nghiệm của các nước đã tiến hành đánh giá tác động của văn bản quy

phạm pháp luật, tác giả xin tóm tắt một số kinh nghiệm khi áp dụng việc đánh giá này nhưsau:

- Không nên coi việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật chỉ có

tính chất công cụ kỹ thuật, mà cần được xem xét như một phần hữu cơ trong một

môi trường cải cách thể chế rộng lớn hơn

- Việc đánh giá tác động này có mục đích hình thành nên quyết định, chứ

không phải ra quyết định Do đó, những phát hiện trong quá trình đánh giá cần phải

- Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều hơn

đối với một văn bản, chính sách sắp được ban hành, và ít hơn đối với một văn bản,

30

chính sách đang có hiệu lực Các tài liệu nghiên cứu cũng tập trung vào dạng thứ

nhất, nhưng tầm quan trọng của dạng thứ hai cũng cần được chú ý nhiều hơn

- Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật cần áp dụng đối với tất

cả các văn bản có tác động nhất định với các nhóm đối tượng trong xã hội

- Quy mô của đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc

vào phạm vi tác động tiềm năng của văn bản pháp luật đó

- Nội dung của việc đánh giá tác động gồm các tác động về kinh tế, môi

trường, xã hội; tác động tuân thủ của doanh nghiệp; chi phí và lợi ích; rủi ro

- Quy trình thực hiện đánh giá tác động có ba bước: Chuẩn bị; Thu thập thông

tin, phân tích, thảo luận kết quả; Đánh giá tác động của văn bản Trong đó, việc

tham vấn công chúng có vai trò rất quan trọng, vì việc đánh giá tác động được tiến

hành không phải để biện luận cho những quyết định đã được đưa ra

- Cơ quan thực hiện soạn thảo văn bản chịu trách nhiệm tổ chức tiến hành

đánh giá tác động; có thể ủy nhiệm chủ thể khác thực hiện nhưng phải theo dõi việc

thực hiện Người đứng đầu cơ quan thực hiện ký xác nhận báo cáo đánh giá tác

động cuối cùng

- Có đơn vị đánh giá chất lượng và xác nhận chất lượng, giúp các cơ quan

khác bảo đảm chất lượng báo cáo đánh giá tác động Xác nhận chất lượng báo cáo

đánh giá tác động của đơn vị này là cơ sở để ký xác nhận báo cáo đánh giá tác động

cuối cùng

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở

NƯỚC TA HIỆN NAY

2.1 Thực trang quy định pháp luật về đánh giá tác động của văn bản quy

phạm pháp luật

Cơ sở pháp luật cho việc áp dụng đánh giá tác động của văn bản quy phạm

pháp luật có thể nói là một chỉ số cho thấy đánh giá tác động của văn bản quy phạm

pháp luật được áp dụng ở nước đó như thế nào Ở các nước OECD thì cơ sở pháp

luật này tương đối đa dạng, đó có thể là Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Quyết định,

Chỉ thị hay Hướng dẫn của Thủ tướng Do tầm quan trọng của hoạt động đánh giá

tác động của văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình soạn thảo và thông qua

chính sách nên đây là một công cụ hỗ trợ tốt cho quy trình soạn thảo và ra quyết

định Chính vì vậy, cần phải có một sự đánh giá, phân tích kỹ quy trình soạn thảo và

thông qua chính sách để từ đó lồng ghép với quy trình đánh giá tác động của văn

bản quy phạm pháp luật vào quy trình soạn thảo, thông qua chính sách một cách có

hiệu quả nhất Đối với điều này, Việt Nam đã có sự tiếp thu kinh nghiệm của các

nước và lồng ghép vào quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong Luật

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, rồi đến Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật 2015

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật là đạo luật quan trọng trong hệ

thống pháp luật của Việt Nam, được coi là “luật của luật”, là nền tảng pháp lý cho