Phát triển thủy điện ở việt nam giải pháp và thách thức

Phát triển thủy điện ở Việt Nam trong hơn hai thập kỷ qua đã đóng góp không nhỏ vào công cuộc phát triển kinh tế của đất nước, nhưng cũng chính thủy điện lại là tác nhân gây ảnh hưởng ng

Phát triển thuỷ điện ở Việt Nam: thách thức và giải pháp

PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM: THÁCH THỨC VÀ GIẢI PHÁP

PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM: THÁCH THỨC VÀ GIẢI PHÁP

NHÀ XUẤT BẢN KHOA HỌC VÀ KỸ THUẬT

(Đồng chủ biên)

PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM:

THÁCH THỨC VÀ GIẢI PHÁP

PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM:

THÁCH THỨC VÀ GIẢI PHÁP

CENTER FOR WATER RESOURCES CONSERVATION AND DEVELOPMENT (WARECOD)

ĐÀO THỊ VIỆT NGA - LÊ ANH TUẤN: Chương 1

LÊ VĂN HÙNG: Chương 2

LÊ TRẦN CHẤN - TRẦN THỊ THÚY VÂN: Chương 3

LÊ HÙNG ANH - ĐỖ VĂN TỨ: Chương 4

NGUYỄN QUÝ HẠNH - LÂM THỊ THU SỬU: Chương 5

LÊ ANH TUẤN: Chương 6

LÊ ANH TUẤN: Chương 7

NGUYỄN THỊ HẢI: Chương 8

LÊ ANH TUẤN - ĐÀO THỊ VIỆT NGA: Chương 9

Quyển sách này có thể trích dẫn như sau:

Lê Anh Tuấn và Đào Thị Việt Nga (2016) Phát triển thủy điện ở Việt Nam: Thách thức và giải pháp Trung tâm Bảo tồn và Phát triển Tài nguyên Nước

phát hành Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật

Ảnh bìa: Đập thủy điện Sơn La (Photo: Lê Anh Tuấn, 2014)

LÊ ANH TUẤN - ĐÀO THỊ VIỆT NGA

Tham gia biên soạn Đồng Chủ biên

Vấn đề phát triển bền vững ở Việt Nam có lẽ chưa bao giờ lại trở nên cấp thiết như hiện nay, đặc biệt trong bối cảnh tác động môi trường và xã hội của các dự án phát triển đang ngày càng được công luận quan tâm nhiều hơn Phát triển thủy điện ở Việt Nam trong hơn hai thập kỷ qua đã đóng góp không nhỏ vào công cuộc phát triển kinh tế của đất nước, nhưng cũng chính thủy điện lại là tác nhân gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới đời sống sinh kế của hàng trăm ngàn người do vấn đề di dân tái định cư, gây biến đổi cảnh quan nguồn nước, tác động tiêu cực tới tài nguyên rừng, tài nguyên thủy sản, hệ sinh thái và đa dạng sinh học cả vùng thượng lưu và hạ lưu các con đập.

Khi thế giới cùng nhau hướng tới Mục tiêu phát triển bền vững (SDGs) giai đoạn sau năm 2015 thì vấn đề đảm bảo hài hoà ba khía cạnh của phát triển bền vững: môi trường, xã hội và kinh tế cùng với các mục tiêu liên quan đến biến đổi khí hậu, bảo vệ nguồn tài nguyên nước, đất và lương thực, sức khoẻ và công bằng giới càng trở nên quan trọng Tuy nhiên, trong thực tế, việc hài hoà như thế nào và làm sao để đạt được mục tiêu đó là một vấn đề không đơn giản Hiện nay chúng ta đang chứng kiến một thế giới mà con người đã trở thành động lực chính làm thay đổi cảnh quan môi trường, khai thác quá mức tài nguyên thiên nhiên, làm biến mất các môi trường sống và đa dạng sinh học, gây ô nhiễm đất, biển và không khí Các nghiên cứu khoa học cũng cho thấy những thách thức vô cùng lớn về vấn đề kinh tế, môi trường và xã hội cũng chính là tác nhân gây ra những nguy cơ như biến đổi khí hậu và biến mất các dịch vụ sinh thái Cái cách chúng

ta phát triển hiện đã vượt quá “ngưỡng của Trái Đất” (planetary boundaries) (Rockstrom và các tác giả 2009, IPCC 2013) Chính những tương tác không bền vững với môi trường của chúng ta đã tạo ra những hệ luỵ chưa từng có, bao gồm

cả lũ lụt, lũ ống, lũ quét, hạn hán, tàn phá cảnh quan đô thị, nông thôn, vùng núi, ảnh hưởng sinh kế của hàng triệu người Rất nhiều người trên thế giới đã, đang

và sẽ tiếp tục phải gánh chịu khủng hoảng liên quan đến tài chính, môi trường, năng lượng, lương thực Những hình thái phát triển không bền vững đã góp phần làm trầm trọng hơn tình trạng đói nghèo và mất công bằng ở rất nhiều nơi, đặc biệt là với một phần ba dân số thế giới có sinh kế phụ thuộc trực tiếp vào các nguồn tài nguyên thiên nhiên, đồng thời cũng tạo ra nhiều nguy cơ mất bền vững nghiêm trọng cho thế hệ mai sau

Cuốn sách này đề cập tới những thách thức trong phát triển thủy điện và biến đổi cảnh quan nguồn nước ở Việt Nam, đồng thời đưa ra một số khuyến nghị nhằm hướng tới phát triển thủy điện bền vững hơn trong bối cảnh của Việt Nam Các tác giả phân tích vấn đề trên quan điểm mang tính xây dựng nhằm giúp người đọc có cái nhìn tổng quan hơn về các vấn đề liên quan Để có cái nhìn

đa chiều, các tác giả phân tích từ bối cảnh chính sách phát triển cho tới thực tiễn

LỜI NÓI ĐẦU

của từng vấn đề như tái định cư, rừng, đa dạng sinh học, sự tham gia của xã hội dân sự, chia sẻ lợi ích, v.v… Các tác giả cũng chỉ ra rằng quan điểm đánh đổi trong phát triển chính là tác nhân dẫn đến phát triển không bền vững, nhưng điều này có thể thay đổi nếu có chính sách phù hợp Chính sách phát triển bền vững

có thể giúp bảo vệ nguồn nước, an ninh lương thực, bảo tồn văn hóa và đa dạng sinh học Con đường hướng tới phát triển có thể có nhiều cách mà không nhất thiết phải đánh đổi Phân tích các hướng phát triển giúp chúng ta trả lời câu hỏi

“phát triển cái gì? Cho ai? Và như thế nào?”

Cấu trúc cuốn sách chia làm ba phần chính: Phần 1 đưa ra cái nhìn tổng quan của vấn đề liên quan đến quá trình phát triển thủy điện ở Việt Nam Tác giả Đào Thị Việt Nga và Lê Anh Tuấn mô tả bối cảnh và tiến trình lịch sử phát triển thủy điện ở Việt Nam (Chương 1), tác giả Lê Văn Hùng cụ thể hơn về quy trình ra quyết định của dự án thủy điện, phân tích các vấn đề còn tồn tại trong quy trình này (Chương 2) Phần 2 gồm 5 chương phân tích vào các tác động của quá trình xây dựng thủy điện ở Việt Nam và quá trình biến đổi hình thái cảnh quan nguồn nước Tác giả Lê Trần Chấn và Trần Thị Thúy Vân minh chứng các tác động của thủy điện đến hệ sinh thái rừng, dòng chảy và đa dạng sinh học trên cạn (Chương 3) Tác giả Lê Hùng Anh và Đỗ Văn Tứ đi sâu hơn về các tác động của thủy điện lên thủy sinh vật và phù sa vùng hạ lưu (Chương 4) Hai tác giả Nguyễn Quý Hạnh và Lâm Thị Thu Sửu phân tích vấn đề vận hành thủy điện qua nhãn quan xã hội học ở khía cạnh tái định cư người dân vùng bị ảnh hưởng (Chương 5) Các tác động thủy điện xuyên biên giới gây nhiều tranh cãi ở vùng

hạ lưu vực sông Mekong được tác giả Lê Anh Tuấn trình bày (Chương 6) Phần

3 là các bài học rút ra và khuyến cáo qua quá trình phát triển và vận hành thủy điện Tác giả Lê Anh Tuấn trình bày quá trình và phân tích vai trò của các bên liên quan trong quá trình vận động chính sách, cụ thể qua trường hợp dự án thủy điện Đồng Nai 6 và 6A (Chương 7) Tác giả Nguyễn Thị Hải trình bày hướng đẩy mạnh đóng góp của thủy điện trong các hoạt động chi trả dịch vụ môi trường rừng ở Việt Nam (Chương 8) Cuối cùng, nhưng không hẳn là hoàn tất, tác giả

Lê Anh Tuấn và Đào Thị Việt Nga rút gọn các điểm chung nhất của toàn bộ vấn

đề thủy điện ở Việt Nam và đề xuất các giải pháp cho những dự án thủy điện tương tự trong tương lai (Chương 9)

Cuốn sách này được hoàn thiện nhờ sự đóng góp nhiệt tình của các tác giả Những người quan tâm và trăn trở với sự phát triển bền vững của đất nước, với

sự nghiệp bảo vệ sông ngòi và với vấn đề an sinh của các cộng đồng ven sông Nhóm biên soạn xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới các tác giả và tới những người đã

hỗ trợ cũng như đóng góp ý kiến quý báu cho bản thảo của cuốn sách này

Nhóm Biên soạn Tháng 6 năm 2016

LỜI NÓI ĐẦU 3

MỤC LỤC 5

DANH SÁCH BẢNG 9

DANH SÁCH HÌNH 10

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT 11

CHƯƠNG 1: BỐI CẢNH CHUNG VÀ SƠ LƯỢC LỊCH SỬ PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM 1.1 GIỚI THIỆU 13

1.2 PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM QUA TỪNG GIAI ĐOẠN 14

1.2.1 Giai đoạn 1954 - 1975 15

1.2.2 Giai đoạn 1975 - 2000 16

1.2.3 Giai đoạn 2000 đến nay 18

1.3 MỤC TIÊU CỦA CUỐN SÁCH 19

TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 1 21

CHƯƠNG 2: QUY TRÌNH RA QUYẾT ĐỊNH CHO CÁC DỰ ÁN THỦY ĐIỆN 2.1 GIỚI THIỆU 23

2.2 TỔNG QUAN VỀ PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM 23

2.2.1 Tiềm năng và thực trạng phát triển thủy điện ở Việt Nam 23

2.2.2 Đóng góp tích cực của thủy điện 26

2.2.3 Những mặt hạn chế từ phát triển thủy điện 26

2.3 QUY TRÌNH RA QUYẾT ĐỊNH PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM .29

2.3.1 Quy trình ra quyết định 29

2.3.2 Những thay đổi thể chế và liên quan tới quá trình ra quyết định 34

2.3.3 Một số hạn chế và thách thức trong quá trình ra quyết định phát triển thủy điện 36

2.4 KẾT LUẬN VÀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ THẢO LUẬN 41

2.4.1 Kết luận 41

2.4.2 Một số vấn đề thảo luận 42

TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 2 44

MỤC LỤC

CHƯƠNG 3: TÁC ĐỘNG CỦA THỦY ĐIỆN LÊN RỪNG,

DÒNG CHẢY VÀ ĐA DẠNG SINH HỌC TRÊN CẠN

3.1 THỦY ĐIỆN - BÀI TOÁN VỀ SỰ ĐÁNH ĐỔI 47

3.2 THỦY ĐIỆN - MỘT TRONG NHỮNG NGUYÊN NHÂN GÂY MẤT RỪNG 48

3.3 TÁC ĐỘNG CỦA MẤT RỪNG DO THỦY ĐIỆN 50

3.3.1 Ảnh hưởng của mất rừng đến dòng chảy 50

3.3.2 Ảnh hưởng của mất rừng đến đa dạng sinh học - xét trường hợp các loài trên cạn của khu vực thủy điện Hoà Bình 53

3.4 KẾT LUẬN 56

TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 3 57

CHƯƠNG 4: TÁC ĐỘNG CỦA DỰ ÁN THỦY ĐIỆN LÊN THỦY SINH VẬT VÀ PHÙ SA VÙNG HẠ LƯU 4.1 GIỚI THIỆU 59

4.2 TÁC ĐỘNG CỦA THỦY ĐIỆN ĐẾN PHÙ SA VÀ THỦY SINH VẬT

HẠ LƯU 59

4.2.1 Tác động cấp độ thứ nhất đến vận chuyển trầm tích 59

4.2.2 Các tác động cấp độ thứ hai đến hệ thực vật (năng suất sơ cấp) 64

4.2.3 Tác động cấp độ thứ ba lên khu hệ động vật (năng suất thứ cấp) 66

4.2.4 Tác động của đập lên đa dạng cá 69

4.3 SỰ SAI KHÁC GIỮA HỒ THỦY ĐIỆN VÀ HỒ TỰ NHIÊN 71

4.4 KẾT LUẬN 72

TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 4 74

CHƯƠNG 5: TÁI ĐỊNH CƯ DO DỰ ÁN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM: TỪ PHẦN CHÌM CỦA TẢNG BĂNG 5.1 TỔNG QUAN VỀ PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN VÀ TÁI ĐỊNH CƯ Ở

VIỆT NAM 76

5.2 CHÍNH SÁCH VỀ TÁI ĐỊNH CƯ: NHỮNG THAY ĐỔI 78

5.3 ĐỀN BÙ VÀ XÂY DỰNG KHU TÁI ĐỊNH CƯ: PHẦN NỔI CỦA

TẢNG BĂNG 80

5.3.1 Đền bù 80

5.3.2 Xây dựng khu tái định cư 81

5.4 TỪ AN CƯ ĐẾN LẠC NGHIỆP: PHẦN CHÌM CỦA TẢNG BĂNG 84

5.5 TÁI TÁI ĐỊNH CƯ: MỘT CÁCH LÀM MỚI? 86

5.6 SỰ THAM GIA: PHƯƠNG TIỆN VÀ CỨU CÁNH 87

5.7 TÁI ĐỊNH CƯ VÌ THỦY ĐIỆN: CẦN MỘT GIẢI PHÁP TOÀN DIỆN 89

TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 5 92

CHƯƠNG 6: TÁC ĐỘNG TIỀM TÀNG CỦA CHUỖI ĐẬP THỦY ĐIỆN TRÊN LƯU VỰC SÔNG MEKONG ĐẾN NGUỒN NƯỚC VÙNG ĐỒNG BẰNG SÔNG CỬU LONG 6.1 GIỚI THIỆU 94

6.2 BỐI CẢNH KHU VỰC VÀ VAI TRÒ CỦA TÀI NGUYÊN NƯỚC 94

6.3 PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN TRÊN HỆ THỐNG SÔNG MEKONG 97

6.4 TÁC ĐỘNG CỦA CHUỖI THỦY ĐIỆN LÊN NGUỒN NƯỚC Ở Đồng bằng sông Cửu Long 101

6.4.1 Tác động làm thay đổi hình thái sông và quy luật dòng chảy 101

6.4.2 Tác động đến sự phân bố phù sa 102

6.4.3 Tác động xâm nhập mặn và khả năng cải thiện chất lượng nước 103

6.4.4 Tác động đến nguồn lợi thủy sản và hệ sinh thái đất ngập nước 103

6.4.5 Các tác động khác liên quan đến nguồn nước 104

6.5 KẾT LUẬN 105

TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 6 108

CHƯƠNG 7: VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH LIÊN QUAN ĐẾN THỦY ĐIỆN: BÀI HỌC RÚT RA TỪ DỰ ÁN THỦY ĐIỆN ĐỒNG NAI 6 VÀ 6A 7.1 GIỚI THIỆU 112

7.2 SỰ KIỆN DỰ ÁN THỦY ĐIỆN ĐỒNG NAI 6 VÀ 6A 113

7.3 KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN 114

7.4 KẾT LUẬN 118

TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 7 119

CHƯƠNG 8: CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG TỪ THỦY ĐIỆN - GIẢI PHÁP BẢO TỒN HỆ SINH THÁI RỪNG Ở VIỆT NAM: CƠ HỘI VÀ THÁCH THỨC 8.1 GIỚI THIỆU 121

8.2 CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG Ở VIỆT NAM - THỰC TRẠNG VÀ THÁCH THỨC 122

8.2.1 Các chính sách liên quan đến chi trả dịch vụ môi trường rừng 122

8.2.2 Các thành tựu thực hiện chính sách chi trả dịch vụ

môi trường rừng ở Việt Nam 125

8.2.3 Thách thức trong thực hiện chi trả dịch vụ môi trường rừng ở Việt Nam 128

8.2.4 Tiềm năng bảo tồn hệ sinh thái thông qua chi trả dịch vụ môi trường rừng 129

8.3 PHÂN TÍCH NGHIÊN CỨU ĐIỂM VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG TỪ THỦY ĐIỆN 131

8.3.1 Thực hiện chi trả dịch vụ môi trường rừng ở tỉnh Lâm Đồng 131

8.3.2 Thực hiện chi trả dịch vụ môi trường rừng ở tỉnh Sơn La 132

8.3.3 Phân tích những bất cập trong thực hiện chi trả dịch vụ môi trường rừng tại tỉnh Lâm Đồng và Sơn La 133

8.4 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ 135

8.4.1 Kết luận 135

8.4.2 Kiến nghị 136

TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 8 137

CHƯƠNG 9: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN CÁO VẤN ĐỀ THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM 9.1 TỔNG QUAN 140

9.2 KẾT LUẬN 142

9.3 KHUYẾN CÁO 144

TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 9 146

GIỚI THIỆU VỀ CÁC TÁC GIẢ 147

DANH SÁCH BẢNG

Bảng 2.1 Tiềm năng phát triển thủy điện ở Việt Nam

Bảng 2.2 Thống kê diện tích rừng bị mất ở một số tỉnh do thủy điện ở

Bảng 2.3 Các thủ tục hồ sơ cho quy hoạch thủy điện ở Việt Nam

Bảng 3.1 Thống kê diện tích rừng bị mất ở hồ B thuộc công trình thủy điện

Bảng 3.2 Một số công trình thủy điện làm mất rừng

Bảng 3.3 Sự phân phối nước mưa trong rừng

Bảng 4.1 Cân bằng bồi tụ xói lở diện tích (ha) vùng cửa sông Hồng tính từ

Bảng 6.1 Danh sách các đập thủy điện trên dòng chính Hạ Mekong

Bảng 6.2 Thống kê các đập thủy điện chính trên lưu vực sông Mekong

Bảng 7.1 Vai trò và hoạt động của các bên trong vận động chính sách về

Bảng 8.1 Các văn bản hiện hành về chi trả dịch vụ môi trường rừng

Bảng 8.2 Tiền dịch vụ môi trường rừng thu từ năm 2011 đến tháng 8/2014

theo đối tượng và loại dịch vụ môi trường rừng

DANH SÁCH HÌNH

Hình 1.1 Các nhà máy thủy điện ở Việt Nam trước khi có yêu cầu

Hình 2.1 Số lượng dự án thủy điện xây dựng theo lưu vực sông

Hình 2.2 Quy trình quyết định phê duyệt dự án thủy điện

Hình 4.1 Thay đổi nồng độ bùn cát lơ lửng trung bình tháng tại các trạm

Cần Thơ và Mỹ Thuận trước và sau khi đập Manwan đi vào vận hành năm 1993 Đường nằm ngang biểu thị nồng độ bùn cát lơ lửng

Hình 5.1 Phát triển khu nông nghiệp cho người dân tái định cư trên vùng gò đá và

người dân phải bới đá để tìm đất canh tác (Nguồn: http://hues.vn/)

Hình 5.2 Tái định cư tiếp cận từ phần chìm của tảng băng

Hình 6.1 Bản đồ vị trí lưu vực sông Mekong và vùng Đồng bằng sông

Hình 6.2 Bản đồ các dự án thủy điện trên lưu vực Mekong

Hình 6.3 Sơ đồ phân bố tiềm năng khai thác thủy điện trên toàn hệ thống

Hình 7.1 Vị trí các dự án thủy điện trên lưu vực sông Đồng Nai và các

khoảng cách từ Công trình Thủy điện Đồng Nai 6 và Đồng Nai 6A đến Vườn Quốc gia Nam Cát Tiên

Hình 7.2 Sơ đồ tối giản các bước hình thành một dự án thủy điện

Hình 7.3 Tiến trình và phương tiện vận động chính sách liên quan đến

Hình 8.1 Bản đồ vị trí các nhà máy thủy điện có nộp tiền chi trả DVMTR Hình 9.1 So sánh công suất lắp máy các nhà máy thủy điện theo châu lục Hình 9.2 Phân bố các nguồn năng lượng ở Việt Nam năm 2013

Hình 9.3 So sánh tỷ lệ thủy điện trong cơ cấu điện năng các quốc gia

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

● ASEAN: Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á

● ADB: Ngân hàng Phát triển Châu Á

● Bộ TN&MT: Bộ Tài nguyên và Môi trường

● Bộ NN&PTNT: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

● BOT: Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao

● BOO: Xây dựng - Sở hữu - Vận hành

● BV&PTR: Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng

● CSRD: Trung tâm Nghiên cứu phát triển xã hội

● CEWAREC: Trung tâm tư vấn Phát triển bền vững Tài nguyên nước và

Thích nghi biến đổi khí hậu

● DVMTR: Dịch vụ môi trường rừng

● DVMT: Dịch vụ môi trường

● ĐTM: Đánh giá tác động môi trường

● ĐMC: Đánh giá môi trường chiến lược

● ĐDSH: Đa dạng sinh học

● ĐBSCL: Đồng bằng sông Cửu Long

● ĐN6: Thủy điện Đồng Nai 6

● ĐN6A: Thủy điện Đồng Nai 6A

● GMS: Tiểu vùng Mekong mở rộng

● GDP: Tổng sản phẩm nội địa (viết tắt của Gross Domestic Product)

● ECAPFE: Uỷ ban Kinh tế khu vực châu Á và Viễn Đông của Liên Hiệp Quốc

● EVN: Tập đoàn Điện lực Việt Nam

● EMP: Kế hoạch Quản lý môi trường (Environmental Management Plan)

● ICEM: International Centre for Environmental Management

● IRR: Mô hình rủi ro bần cùng hóa và phục hồi sinh kế

● IR: International Rivers (Tổ chức Sông ngòi Quốc tế)

● IUCN: Tổ chức Bảo tồn thiên nhiên Quốc tế

● HST: Hệ sinh thái

● MPI: Chỉ số đo mức nghèo

● MRC: Ủy hội sông Mekong (Mekong River Commission)

● PECC4: Công ty cổ phần Tư vấn Xây dựng Điện 4

● PRA: Điều tra đánh giá nhanh nông thôn

● PPA: Điều tra đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia

● RSAT: Đánh giá nhanh thủy điện bền vững theo lưu vực sông

● SDGs: Mục tiêu phát triển bền vững

● SIDA: Tổ chức Hợp tác phát triển Thụy Điển

● VRN: Mạng lưới sông ngòi Việt Nam

● VBB: Vịnh Bắc Bộ

● WB: Ngân hàng Thế giới (World Bank)

● WCD: Uỷ ban Thế giới về Đập

● WWF: Quỹ Bảo vệ thiên nhiên Quốc tế

● WARECOD: Trung tâm Bảo tồn và Phát triển tài nguyên nước

ra những vùng văn hoá riêng biệt, phong cách sống và sinh kế đa dạng Nguồn tài nguyên sông nước đó cũng biến Việt Nam thành quốc gia có tiềm năng thủy điện phong phú Ở vùng thượng nguồn, đặc thù ghềnh thác đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc xây dựng các công trình thủy điện Trong khi đó vùng đồng bằng châu thổ rộng lớn lại là nơi thuận lợi để phát triển các công trình thủy lợi phục vụ tưới tiêu Từ nhiều thế kỷ qua, các dòng sông bồi đắp phù sa và là nơi cung cấp nguồn tài nguyên thủy sản cho cộng đồng dân cư sống ven sông, cũng như phục vụ giao thông đường thủy Ở các khu vực vùng cao, người dân cũng dựa vào nguồn nước của các phụ lưu cho việc canh tác và sinh hoạt.

Do vậy, hình thái cảnh quan nông nghiệp từ lâu đời đã có sự khác biệt giữa vùng cao và vùng đồng bằng Vùng cao chủ yếu du canh, trồng lúa 1 vụ và cây công nghiệp ngắn ngày, còn vùng đồng bằng thì chủ yếu là những vựa lúa lớn Cùng với thời gian, nhu cầu sử dụng nước và thâm canh ngày càng cao, dẫn đến việc kiểm soát nguồn nước ngày càng gắt gao Những năm gần đây, nguồn nước

bị khai thác triệt để hơn nhằm phục vụ nhu cầu đô thị hoá và công nghiệp hoá

Cụ thể, hàng loạt các công trình kiểm soát nước, từ kênh mương, hồ chứa, trạm bơm và các công trình tưới tiêu lớn đã và đang được xây dựng khắp nơi trên cả nước Nguồn nước đồng thời cũng bị suy giảm nhiều hơn cả về chất lượng và trữ lượng do việc cấp nước cho các thành phố lớn, các khu công nghiệp, xây dựng thủy điện và việc xả thải không đúng tiêu chuẩn cho phép Các lưu vực sông Nhuệ Đáy (Trịnh Minh Ngọc và các tác giả., 2013), lưu vực sông Vu Gia Thu Bồn (Lê Anh Tuấn và các tác giả, 2014), sông ở Tây Nguyên (Nguyễn dân Lập

và các tác giả, 2013), lưu vực sông Ba (Vũ Hoàng Hoa, 2011), lưu vực sông Đồng Nai (Đào Xuân Học, 2006),… là những ví dụ điển hình cho tình trạng này

1.2 PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM QUA TỪNG GIAI ĐOẠN

Việc xây dựng các hồ thủy điện được chú trọng thường nhằm phục vụ ba mục tiêu chính: phát điện, tưới tiêu và cắt lũ Đây cũng là xu hướng chung trên thế giới từ sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai (Reisner và Bates, 1990) Thủy điện và phát triển nguồn nước - xã hội ở Việt Nam không phải là quá trình phát triển trung tính đơn thuần mà đó là mối tương tác chặt chẽ giữa các quan hệ chính trị và kinh tế (Dao Nga, 2011) Phát triển thủy điện được xem như một thành tích chính trị và thành quả phát triển kinh tế xuyên suốt ở Việt Nam qua các giai đoạn xây dựng kể từ năm 1954 Thủy điện đóng một vai trò quan trọng trong quá trình phát triển công nghiệp của đất nước bởi một thời kỳ dài, nó được coi là biểu tượng của sức mạnh ý chí chinh phục thiên nhiên của con người và

là điều kiện tiên quyết cho công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá và toàn cầu hoá của đất nước Đồng thời, thủy điện cũng được coi là một hoạt động quan trọng nhằm phát triển kinh tế và nâng cao đời sống sinh kế của bà con dân tộc thiểu số và các cộng đồng khu vực nông thôn miền núi Điều này có thể thấy rõ trong quá trình xây dựng thủy điện Thác Bà, thủy điện Hoà Bình và Yaly trong các giai đoạn trước và sau năm 1975

Theo Công ty cổ phần Chứng khoán Phú Gia (2011), về mặt lý thuyết tổng trữ năng của các con sông ở Việt Nam là khoảng 300 tỷ kWh, công suất lắp máy đạt khoảng 34.647 kWh/năm; trữ năng kỹ thuật xác định khoảng 123 tỷ kWh, tương đương công suất lắp máy khoảng 31.000 MW Nhà máy thủy điện đầu tiên của Việt Nam và cả Đông Dương, là thủy điện Ankroet, nằm ở phía thượng nguồn sông Đa Dung, vị trí công trình tại xã Lát, huyện Lạc Dương, tỉnh Lâm Đồng, là phụ lưu cấp 1, bờ phải của sông Đồng Nai Nhà máy thủy điện Ankroet được khởi công xây dựng từ tháng 10/1943, hoàn thành năm 1944 với công suất lắp máy là 2,3 MW Nhà máy thủy điện Ankroet lúc bấy giờ thuộc quyền quản

lý của Sở Công chánh Đông Dương Trong giai đoạn 1950-1955, người Pháp đã cho nâng quy mô Nhà máy thủy điện Ankroet lên 4 tổ máy phát điện với tổng công suất 3,1 MW Trong giai đoạn từ 1954 - 1975, có thủy điện Thác Bà và Bàn Thạch được xây dựng ở miền Bắc và thủy điện Đa Nhim được xây dựng ở miền Nam Sau 1975, có thêm thủy điện Hoà Bình được xây dựng ở miền Bắc, ở miền Nam thì có thủy điện Trị An và tiếp đó là thủy điện Yaly ở miền Trung - Tây Nguyên, các dự án này đánh dấu một bước tiến trong phát triển thủy điện ở Việt Nam Đến đầu những năm 2000, các thủy điện bậc thang được quy hoạch trên

cả mười hệ thống sông lớn trên cả nước và trên cả các phụ lưu Chỉ trong vòng hai thập kỷ hàng trăm hồ sơ dự án thủy điện lớn nhỏ đã được Bộ Công Thương thông qua Hàng năm, thủy điện đóng góp tới 6.500 tỷ đồng (khoảng 3,25 triệu

đô la) cho ngân sách nhà nước thông qua các loại thuế (Bộ Công Thương, 2013) Việc xây dựng thủy điện, do vậy, được coi là vô cùng quan trọng trong việc tái

cơ cấu nền kinh tế Những lợi ích này được mặc định là sẽ đem lại những thay đổi tích cực trong cuộc sống của người dân Chương này điểm qua động lực và quá trình phát triển thủy điện ở Việt Nam qua các giai đoạn

1.2.1 Giai đoạn 1954 - 1975

Giai đoạn trước năm 1975, do điều kiện chiến tranh, đất nước bị chia cắt làm hai miền Nam Bắc, việc quản lý nguồn nước và phát triển thủy điện dù có được sự quan tâm nhưng không được coi là một trong những ưu tiên hàng đầu

ở cả hai miền Trong thời gian 1959 - 1963, với sự giúp đỡ của Liên Xô (cũ), Nhà máy Thủy điện Bàn Thạch ở Thanh Hoá được xây dựng với công suất 960

kW, được xem là nhà máy thủy điện đầu tiên ở miền Bắc Sau đó năm 1964, cũng với sự giúp đỡ của Liên Xô, thủy điện Thác Bà được bắt đầu xây dựng trên dòng sông Chảy, thuộc địa bàn huyện Yên Bình - tỉnh Yên Bái Đây là nhà máy thủy điện có quy mô khá lớn thời bấy giờ của miền Bắc, với công suất thiêt kế

108 MW, được xây dựng trong hoàn cảnh chiến tranh ác liệt và nhiều khó khăn thách thức Sau nhiều lần gián đoạn do chiến tranh, thủy điện Thác Bà đã chính thức đóng máy phát điện vào năm 1971 (đến năm 1985, Nhà máy Thủy điện Thác Bà được nâng công suất phát điện lên 120 MW) Công trình có ý nghĩa rất quan trong trong việc cung cấp điện cho miền Bắc trong thời kỳ khó khăn này Trong giai đoạn này, miền Bắc không có các công trình hợp tác quốc tế liên quan đến phát triển nguồn tài nguyên nước trong nước và trong khu vực, ngoại trừ trợ giúp của Liên Xô trong một số dự án cụ thể như nghiên cứu lập luận chứng kinh tế kỹ thuật cho thủy điện Hoà Bình

Ở miền Nam, năm 1957, Uỷ ban Kinh tế khu vực châu Á và Viễn Đông của Liên Hiệp Quốc (ECAPFE) cho ra báo cáo về Phát triển Nguồn tài nguyên Nước ở vùng hạ du Mekong đã đánh dấu một bước quan trọng trong việc mở đầu quá trình hợp tác quốc tế trong quản lý tài nguyên nước tiểu vùng Mekong Báo cáo này khuyến nghị việc phát triển nguồn tài nguyên trong lưu vực thông qua việc xây dựng một loạt các hồ chứa đa mục tiêu cho phát điện, tưới tiêu

và kiểm soát lũ (Osborne, 2006) Sau báo cáo đó, Thái Lan, Lào, Campuchia

và Việt Nam đã ký thoả thuận thành lập Uỷ ban Mekong năm 1957, đến năm

1978 mới đổi tên là Ủy ban Lâm thời về điều phối nghiên cứu hạ lưu lưu vực sông Mekong với việc bỏ trống chiếc ghế của Campuchia dưới thời Pol Pot (the Committee for the Coordination of Investigations of the Lower Mekong Basin (Mekong committee) Ngay từ ban đầu, nhiệm vụ của Ủy ban Mekong

là “thúc đẩy, điều phối, giám sát và kiểm soát các dự án phát triển nguồn tài nguyên nước ở vùng hạ du Mekong” (Nguyen Thi Dieu, 1999) Các nghiên cứu cũng được tiến hành nhằm khai thác khả năng sử dụng năng lượng sông Se San, một phụ lưu lớn của sông Mekong bắt nguồn từ khu vực Tây Nguyên Điển hình

là nghiên cứu của Hãng Nipon Koie của Nhật Bản vào năm 1966 và nghiên cứu của Uỷ ban Mekong năm 1971 (Công ty cổ phần Sông Đà 9, 2000) Nhà máy

thủy điện ở miền Nam được xây dựng trong thời kỳ này là Nhà máy Thủy điện

Đa Nhim, được khởi công xây dựng vào tháng 1 năm 1962, gồm đập chính và hồ chứa tại Đà Lạt và đường ống dẫn xuống nhà máy phát điện ở tỉnh Ninh Thuận, với công suất thiết kế là 160 MW Đây là dự án được xây dựng do đền bù sau chiến tranh từ phía Nhật Bản Công ty Nippon Koei đã tiến hành nghiên cứu, thiết kế và giám sát xây dựng từ năm 1955 Nhà máy được chính thức đưa vào vận hành tháng 12 năm 1964 Tuy nhiên, do thời kỳ chiến tranh điện sản xuất ra chỉ chủ yếu cung cấp cho khu vực miền Trung mà không tải được tới các trung tâm công nghiêp lớn của Sài Gòn và Biên Hoà (Nippon Koei, 2014)

1.2.2 Giai đoạn 1975 - 2000

Sau năm 1975, với sự trợ giúp về tài chính và kỹ thuật của Liên Xô (cũ), Việt Nam tiến hành xây dựng Nhà máy Thủy điện Hoà Bình, với công suất lắp máy 1.920 MW Đây là nhà máy thủy điện lớn nhất Việt Nam và Đông Nam Á vào thời điểm đó Quá trình xây dựng kéo dài từ 1979 - 1994 Mặc dù công trình bắt đầu khởi công vào năm 1979, ý tưởng về công trình này đã được chuẩn bị

từ lâu Cụ thể, ngày 29-5-1971, Bộ Chính trị đã ra nghị quyết về xây dựng công trình thuỷ điện Hoà Bình, xem như một công trình của thế kỷ XX, trong đó chỉ rõ: "Với tác dụng phòng chống lũ lụt, công trình đảm bảo một phần quan trọng

an toàn cho nhân dân, đồng thời tạo ra những khả năng lớn cho phát triển kinh

tế quốc dân Đây là công trình xây dựng cơ bản lớn nhất của miền Bắc, có vị trí

ưu tiên số 1" (Trường Đại học Điện lực, 2014) Song song với việc bắt tay vào xây dựng Nhà máy Thủy điện Hoà Bình, ý tưởng khai thác điện năng trên các dòng sông lớn tại khu vực miền Nam, Tây Nguyên cũng được thúc đẩy Ngày 22/2/1982, công trình thủy điện Trị An trên sông Đồng Nai, đã được khởi công Công trình thủy điện Trị An được xây dựng trong 7 năm và hoàn thành vào năm

1991 với 4 tổ máy có tổng công suất lắp máy 400 MW Công trình được sự hỗ trợ kỹ thuật rất lớn từ các chuyên gia Liên Xô (cũ) Công trình thủy điện Trị An bảo đảm cung cấp điện cho các tỉnh thành phía Nam và cung cấp nước canh tác chủ yếu cho các tỉnh Đồng Nai, tỉnh Bình Dương Ngày 24/9/1982 luận chứng kinh tế - kỹ thuật cho dự án thủy điện Yaly do trên sông Se San (nhà máy nằm giáp ranh giữa 2 huyện Chư Păh (Tỉnh Gia Lai) và huyện Sa Thầy (Tỉnh Kon Tum) đã được Hội đồng Bộ trưởng (Nay là Chính phủ) chính thức phê duyệt bằng quyết định số 346/CT Công trình thủy điện Yaly do Công ty Tư vấn - Khảo sát - Thiết kế xây dựng Điện 1 - thuộc Tổng công ty Điện lực Việt Nam khảo sát và thiết kế sau 11 năm nghiên cứu Vào thời điểm xây dựng năm 1993, với công suất 720 MW, Yaly là nhà máy thủy điện lớn thứ hai ở Việt Nam Thủy điện Yaly với nhà máy chính đặt tại xã Ia Ly, huyện Chư Păh, tỉnh Gia Lai, trong khi lòng hồ thủy điện phần lớn nằm trên địa phận huyện Sa Thầy, tỉnh Kon Tum, thuộc lưu vực sông Pô Kô và Đăk Bla Đến thời điểm này, yêu cầu đánh giá tác động môi trường (ĐTM) của các dự án thủy điện vẫn chưa được chú trọng nhiều và chưa chính thức xem là một yêu cầu chính thức bắt buộc về mặt pháp lý (Hình 1.1)

Để phù hợp với bối cảnh kinh tế chính trị mới cũng như nhu cầu phát triển

và hợp tác quốc tế, trong giai đoạn này các chính sách liên quan đến phát triển thủy điện cũng được cải thiện theo chiều hướng tích cực Đặc biệt là từ sau năm

1993, các chính sách liên quan đến thu hồi đất được bổ sung phù hợp với bối cảnh kinh tế thị trường, nhiều luật và nghị định mới được ban hành quy định cụ thể hơn về khung chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Khoảng cách giữa chính sách tái định cư của Việt Nam và các chính sách bảo trợ xã hội (Safeguard policy) của các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới (World Bank - WB) cũng ngày càng được thu hẹp Mục tiêu đảm bảo cuộc sống của người dân tái định cư “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” được nhấn mạnh trong các văn bản chính sách liên quan đến vấn đề này Cũng từ năm 1993, việc thực hiện ĐTM trở thành một yêu cầu bắt buộc đối với các dự án phát triển Mặc dù việc thực thi ĐTM trong thực tế còn nhiều bất cập, đó cũng là một bước tiến về chính sách đáng được ghi nhận (xem thêm Chương 2 trong cuốn sách này)

Tuy nhiên, tốc độ phát triển kinh tế sau đổi mới càng làm tăng nhanh chóng nhu cầu điện năng trên cả nước Vào những năm 1990, lượng điện sản xuất ra không đáp ứng được nhu cầu và điện năng trở nên khan hiếm, nhất là khu vực miền Nam Công trình xây dựng đường dây tải điện 500 kV nhanh chóng được thực hiện và hoàn tất năm 1994 nhằm tải điện từ miền Bắc vào Nam Đồng thời, quy hoạch tổng thể (Master Plans) cho các lưu vực sông lớn được thực hiện bởi các công ty tư vấn của Na Uy và Thuỵ Điển (SEI, 2009; Thin et al., 2001) Tính tới đầu những năm 2000, quy hoạch tổng thể điện năng cho 10 lưu vực sông chính trên cả nước đã được hoàn tất Việt Nam bước vào giai đoạn “nóng” của công cuộc phát triển thủy điện

TĐ Ankroet (Lâm Đồng) 2,3MW

1943

TĐ Đa Nhim (Lâm Đồng)

160 MW

1962

TĐ Bàn Thạch (Thanh Hóa) 0,96MW

1963 1964

TĐ Thác Bà (Yên Bái)

108 MW

1979

TĐ Hòa Bình (Hòa Bình) 1.920 MW

1982

TĐ Trị An (Đồng Nai)

400 MW

TĐ Yaly (Kon Tum/Gia Lai)

720 MW

1993

Bắt buộc thực hiện ĐTM các

dự án thuỷ điện

Tên thuỷ điện Tỉnh đặt nhà máy Công suất ban đầu

Năm khởi công xây dựng

Hình 1.1 Các nhà máy thủy điện ở Việt Nam trước khi có yêu cầu làm ĐTM

1.2.3 Giai đoạn 2000 đến nay

Nếu như trong những thập kỷ cuối của thế kỷ XX, dù quá trình ra quyết định liên quan đến phát triển thủy điện vẫn là từ trên xuống (top-down), việc chuẩn bị cho xây dựng một nhà máy thủy điện lớn mất rất nhiều công sức với hàng chục năm nghiên cứu xây dựng đề án kinh tế - kỹ thuật, sau đó là nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi, thì đến những năm đầu của thế kỷ XXI, việc nghiên cứu đã bị thu gọn và đơn giản hoá rất nhiều, tạo tiền đề cho giai đoạn phát triển thủy điện “nóng” gây nhiều hệ luỵ về môi trường và xã hội Theo báo cáo của Bộ Công Thương (2012), tính đến năm 2012 có tới 1.097 dự án thủy điện đã được quy hoạch có quy mô lớn nhỏ khác nhau với tổng công suất trên 24.000 MW đã được phê duyệt Quy hoạch nhằm mục tiêu “góp phần chống lũ trong mùa mưa, cấp nước trong mùa khô phục vụ cho sản xuất nông nghiệp, cho sinh hoạt và sản xuất điện đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội” Trên các hệ thống sông lớn, hầu hết các dự án đã và đang được triển khai xây dựng với 32 dự án có công suất

từ 64 MW (Quảng Trị) đến 2.400 MW (Sơn La) do Tập đoàn Điện lực (EVN) là chủ đầu tư Các dự án thủy điện nhỏ, công suất lắp máy dưới 30 MW, không sử dụng nguồn vốn ngân sách được đầu tư thông qua hình thức Xây dựng - Vận hành

- chuyển giao (BOT) và hình thức Xây dựng - Sở hữu - Vận hành (BOO) hoặc hình thức khác, chủ yếu do các đơn vị ngoài EVN làm chủ đầu tư, thực hiện trong danh mục quy hoạch thủy điện nhỏ trên địa bàn tỉnh do Uỷ ban nhân dân các tỉnh phê duyệt sau khi có thoả thuận của Bộ Công Thương

Tuy nhiên, cũng chính do nhu cầu phát triển thủy điện quá cao, hàng loạt dự

án đã được cấp phép trong một thời gian ngắn, thậm chí trước khi chính quyền địa phương và người dân nhận ra các tác động tiêu cực có thể xảy ra với cuộc sống và sinh kế của họ Các chính sách đưa ra trong thời kỳ đầu những năm

2000 cũng nhằm hỗ trợ thúc đẩy việc phát triển thủy điện nhanh hơn Cụ thể như, Công văn số 797/CP-CN ban hành ngày 17 tháng 6 năm 2003 cho phép áp dụng hình thức Tổng thầu xây lắp cho các dự án thủy điện khởi công trong năm

2003 và 2004 Việc này cho phép rút ngắn thời gian xây dựng và tạo điệu kiện thuận lợi cho nhiều dự án thủy điện phát triển Thậm chí trong nhiều trường hợp, các cơ quan nhà nước chỉ nắm bắt được hồ sơ thiết kế cơ sở Những khâu còn lại trong quá trình thi công xây dựng công trình đều do chủ đầu tư quyết định và tự chịu trách nhiệm Thực tế cho thấy khi chủ đầu tư có nhiều quyền hơn và thủy điện được phát triển một cách ồ ạt thì các hệ lụy như chất lượng công trình, chi phí lợi ích và các vấn đề liên quan đến tái định cư sẽ không được đảm bảo Cũng chính vì vậy, đã có rất nhiều chất vấn về vấn đề phát triển thủy điện “nóng” tại

kỳ họp thứ 4, Quốc Hội khóa XIII Trên cơ sở Nghị Quyết số 40/2012/QH13 của Quốc hội và chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Công Thương đã phối hợp với Bộ Tài Nguyên và Môi trường và các Bộ, ngành liên quan tổ chức thành lập các đoàn công tác nhằm rà soát lại tình hình phát triển thủy điện trên cả nước

Kết quả là hơn 400 dự án thủy điện đã bị đề nghị tạm dừng, trong đó có cả 2 dự

án lớn là Đồng Nai 6 và 6A

Tóm lại, trải qua nhiều giai đoạn lịch sử khác nhau, về cơ bản phát triển thủy điện ở Việt Nam vẫn là quyết định từ trên xuống (top - down), không có sự tham gia của người bị ảnh hưởng bởi sự biến đổi sinh thái cảnh quan nguồn nước này Trong giai đoạn đầu và phần nửa đầu giai đoạn thứ hai của quá trình phát triển thủy điện, đánh giá tác động môi trường không được tính đến Thời kỳ này, mối quan tâm chỉ dành cho việc xây dựng công trình, các biện pháp giảm thiểu tác động tới sinh thái và môi trường tự nhiên không được đề cập; tái định cư phục hồi sinh kế không được coi là một hợp phần quan trọng của dự án Tới giai đoạn sau, mặc dù tái định cư trở thành một hợp phần bắt buộc của dự án và đánh giá tác động môi trường hoặc đánh giá môi trường chiến lược là tiêu trí để xét duyệt một dự án thủy điện, phát triển thủy điện ở Việt Nam hoàn toàn không dựa trên

cơ sở phát triển bền vững Khi phát triển thủy điện được đưa ra với nhiều mục đích tốt đẹp và cao cả như “cho sự phát triển của đất nước” “cho sự phồn vinh của dân tộc” thì việc hi sinh những giá trị môi trường và xã hội được coi là sự đánh đổi không thể tránh khỏi Điều đáng nói hơn nữa là trên thực tế chi phí và lợi ích của việc xây đập thủy điện có các mức độ tỷ lệ khác nhau với lợi ích ở tầm quốc gia và các chi phí ở cấp độ địa phương/cộng đồng Bằng cách dồn lợi ích cho quốc gia, chi phí dường như không được tính đến hoặc được coi là không đáng kể Nói cách khác, bên cạnh những lợi ích nhất định như phát điện và cấp nước, thủy điện cũng gây ra những hệ luỵ không nhỏ tới biến đổi sinh thái cảnh quan nguồn nước, đặc biệt ở những vùng quanh khu vực đập và dưới hạ lưu như các tác giả trong cuốn sách này đề cập

1.3 MỤC TIÊU CỦA CUỐN SÁCH

Cuốn sách này tập trung vào các vấn đề nổi cộm liên quan đến việc biến đổi hình thái cảnh quan nguồn nước ở Việt Nam do phát triển thủy điện gây ra trong hơn hai thập kỷ qua Hình thái cảnh quan nguồn nước bao gồm nước mặt

và nguồn nước dưới đất trong một khu vực cụ thể và mối quan hệ hữu cơ với các yếu tố vật lý, khí hậu, sinh học cũng như các hoạt động của con người (Molle

và các tác giả, 2000) Đó là cách thể hiện mối quan hệ tương tác giữa con người

và môi trường, bao gồm tất cả các quá trình xã hội, kinh tế và chính trị, qua đó con người sử dụng và kiểm soát nguồn nước tự nhiên Nói cách khác, hình thái cảnh quan nguồn nước được phản ánh qua các yếu tố của hệ sinh thái tự nhiên

và đời sống xã hội

Các chương trong cuốn sách này chủ yếu tập trung vào ba khía cạnh của quá trình biến đổi hình thái cảnh quan nguồn nước ở Việt Nam: Thứ nhất là, có rất nhiều thay đổi và thách thức đã và đang xảy ra với tốc độ cao xoay quanh việc phát triển thủy điện từ việc biến những dòng sông lớn thành những hồ chứa bậc

thang cho đến việc suy giảm nguồn nước và tài nguyên rừng, tài nguyên thủy sản, đa dạng sinh học; Thứ hai là, đời sống sinh kế của những người dân sống phụ thuộc vào nguồn tài nguyên sông nước, chủ yếu là người nghèo nông thôn, người dân tộc thiểu số, những người phải di dời và tái định cư Đây là những người chịu ảnh hưởng trực tiếp của việc biến đổi cảnh quan hình thái nguồn nước do đời sống của họ gắn bó chặt chẽ với các dòng sông qua nhiều thế hệ Tuy nhiên, tiếng nói và tri thức của họ lai không được tính đến trong quá trình ra quyết định của những công trình thủy điện Khía cạnh thứ ba là vấn đề quản trị nguồn tài nguyên nước và giải pháp trong tương lai Vấn đề này liên quan đến

sự tham gia của các bên và phân bổ quyền lực trong quá trình ra quyết định các công trình thủy điện Tất cả mọi biến đổi do việc xây dựng thủy điện gây nên từ việc thay đổi dòng chảy bao gồm cả chất lượng, lưu lượng nước, thời lượng, khối lượng phù sa… đều tạo ra các hệ lụy ngoại vi không mong muốn ảnh hưởng tới các hệ sinh thái và đối tượng sử dụng các hệ sinh thái cũng như nguồn nước Các tác động ngoại vi là hệ quả của việc thay đổi dòng chảy tự nhiên gắn kết các cá thể trong lưu vực và của việc con người can thiệp dòng chảy thông qua các công trình thủy năng với các quy định nhằm kiểm soát, điều tiết nguồn nước Tất cả mọi can thiệp của con người, dầu rằng đó là các công trình của nhà nước như đập thủy điện, thủy lợi, kiểm sóat lũ, nắn dòng, chuyển nước, vv… hay chỉ là những những công trình nho nhỏ ở mức hộ gia đình như khoan giếng, đào ao, đều bao gồm chi phí, lợi nhuận và các rủi ro Do vậy quản trị chính là vấn đề thực hành quyền lực và ra quyết định hướng tới phân bổ công bằng lợi ích và các tác động ngoại vi trong phát triển Cuốn sách này, nhằm giúp người đọc hiểu rõ hơn về những biến đổi liên quan đến nguồn tài nguyên nước đã và đang diễn ra ở Việt Nam, các cấp độ ảnh hưởng và thay đổi, ai là người hưởng lợi, ai cần được quan tâm nhiều hơn Đồng thời hướng tới việc quản trị tài nguyên nước bền vững hơn thông qua việc phân tích quá trình ra quyết định liên quan đến tài nguyên nước

ở Việt Nam từ các góc nhìn khác nhau

TÀI LIỆU THAM KHẢO CHƯƠNG 1

1 Bộ Công Thương (2012) Tình hình xây dựng, quản lý và vận hành đập thủy điện Báo cáo gửi Quốc hội số 144/BC-CP ngày 12 tháng 6 năm 2012 trang 1.

2 Bộ Công Thương (2013) Báo cáo Tình hình thực hiện chính sách, phát luật về đầu

tư, xây dựng, quy hoạch phát triển thủy điện Báo cáo gửi Uỷ ban Khoa học, Công Nghệ và Môi trường Quốc hội, tháng 9 năm 2013.

3 Công ty CP Chứng khoán Phú gia (2011) Phân tích ngành điện Việt Nam Phòng Nghiên cứu Phân tích - Khối Ngân hàng Đầu tư.

4 Công ty cổ phần Sông Đà 9 (2009) Nhà máy Thủy điện Yaly Download từ http://songda9.com/index.php?option=com_content&view=article&id=241:yaly- hydroelectric-plant&catid=39:congtrinhtrongdiem&Itemid=381&lang=vi

5 Dao, Nga (2011) Damming rivers in Vietnam: A lesson learned in the Tây Bắc (Northwest Region) Journal for Vietnamese Studies, 6(2):106 - 140.

6 Đào Xuân Học (2006) Tài nguyên nước và vấn đề phát triển bền vững lưu vực sông Đồng Nai Tạp chí Khoa học kỹ thuật Thủy lợi và Môi trường, Số 13 (6/2006), 5-10.

7 Lê Anh Tuấn, Đào Trọng Tứ, Đặng Ngọc Vinh, Phạm Thị Diệu My, Lâm Thị Thu Sửu (2014) Vận hành xả lũ hồ chứa thủy điện đến hạ lưu hệ thống sông Vu Gia

- Thu Bồn: từ số liệu mô phỏng đến phản ánh thực tế của người dân Báo cáo Kỹ thuật VRN, CÁC TÁC GIẢ xuất bản, 20p.

8 Molle, F., Foran, T., and Kakonen, M (2010) (Eds.) Contested Waterscapes in the Mekong region: Hydropower, Livelihoods and Governance Earthscan London - Sterling, VA.

9 Nippon Koei (2014) Nippon Koei Engineers receive Award for their Contribution

to Da Nhim Hydroelectric Power Plant in Vietnam Download từ website: http:// www.n-koei.co.jp/english/news/2014/february-1.html

10 Nguyễn Thị Dieu (1999) The Mekong River and the Struggle for Indochina: Water, War and Peace Westport, CT: Praeger Greenwood Publishing Group, 1999, 264p.

11 Nguyễn Lập Dân, Ngô Lê Long, Ngô Lê An, Dương Quốc Huy, Chu Bá Thi (2013) Tác động của phát triển thủy điện đến tài nguyên nước khu vực Tây Nguyên Tạp chí Các Khoa học về Trái Đất, 35(2): 175-180.

12 Reisner M.and S Bates (1990) Overtapped Oasis: Reform or Resolution in Western Water Island Press, Washington, D.C.

13 Osborne, M (2006) Mekong, Crows Nest New South Wales: Allen & Unwin.

14 SEI (2009) Strategic Environmental Assessment of the Hydropower Master Plan

in the Context of the Power Development Plan VI Final report 138p.

15 Thin, V.D., E Skofteland & G Lifwenborg (2001) National Hydropower Plan NHP study in Vietnam In: Hydropower in the New Millenium, B Honningsvag, G.H Midttomme, K Repp, K Vaskinn and T Westeren (Ed.), Proceedings of the

4 th International Conference on Hydropower Development HYDROPOWER’01/ Bergen, Norway, 20-22 June, 2001 Published by A.A Balkerma, Swets & Zeitlinger Publishers, ISBN 90 5809 195 2 552p

16 Trịnh Minh Ngọc, Nguyễn Thanh Sơn, Ngô Chí Tuấn, Nguyễn Ý Như (2013) Đánh giá tính dễ bị tổn thương tài nguyên nước lưu vực sông Nhuệ Đáy Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Khoa học Tự nhiên và Công nghệ, 29(1S), 126-133

17 Trường Đại học Điện lực (2014) Nhà máy Thủy điện Hòa Bình - Công trình thế kỷ Download từ http://www.epu.edu.vn/dt/Default.aspx?BT=14424

18 IPCC 2013 Climate Change 2013: The Physical Science Basis, Summary of Policymakers, Working Group 1 Contribution to the IPCC Fifth Assessment Report: Changes to the underlying Scientific/Technical Assessment, IPCC, Geneva

19 Rockstrom, J và các tác giả 2009 “Một cách vận hành an toàn cho loài người” Nature Số 461, trang 472-475.

20 Vũ Hoàng Hoa (2011) Những vấn đề môi trường bức xúc trong khai thác thủy điện trên lưu vực sông Ba và vấn đề quản lý kiểm soát Tạp chí Khoa học kỹ thuật Thủy lợi và Môi trường, Số 32 (3/2011), 34-39.

21 www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/, truy cập ngày 5/8/2016

CHƯƠNG 2

QUY TRÌNH RA QUYẾT ĐỊNH CHO CÁC DỰ ÁN THỦY ĐIỆN

Lê Văn Hùng

2.1 GIỚI THIỆU

Trong khoảng hai thập niên gần đây, việc xây dựng và phát triển các dự án thủy điện cả quy mô lớn và nhỏ diễn ra khá nhanh ở nhiều địa phương trên cả nước Phát triển thủy điện có những đóng góp tích cực ở khía cạnh kinh tế, đặc biệt trong thời kỳ công nghiệp hóa ở Việt Nam Tuy nhiên, quá trình phát triển thủy điện cũng gây ra những tác động tiêu cực về môi trường và một số vấn đề

xã hội Chương này gồm ba phần chính: Phần thứ nhất tập trung phân tích thực trạng phát triển thủy điện ở Việt Nam, những tác động tích cực và tiêu cực từ việc phát triển thủy điện Phần thứ hai của chương đi sâu tìm hiểu quy trình ra quyết định các dự án thủy điện ở Việt Nam, những thay đổi về mặt thể chế chính sách liên quan tới quá trình ra quyết định Từ đó chỉ ra những điểm còn hạn chế thiếu sót trong quá trình ra quyết định dẫn tới những tác động chưa tốt như: vấn

đề tham gia của các bên liên quan, vai trò của nhà đầu tư, vấn đề đền bù tái định

cư, vấn đề thực hiện và giám sát thực hiện báo cáo đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM); hay những bất cập trong quá trình xây dựng và hoạt động của dự án Phần thứ ba đưa ra kết luận

và sẽ thảo luận một số vấn đề chính còn tồn tại, vướng mắc trong quá trình ra quyết định phát triển thủy điện ở Việt Nam

2.2 TỔNG QUAN VỀ PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM

2.2.1 Tiềm năng và thực trạng phát triển thủy điện ở Việt Nam

Ngoài những hệ thống sông chính như sông Hồng, sông Đà, sông Mã, sông

Cả, sông Thu Bồn, sông Đồng Nai, sông Cửu Long, Việt Nam còn có hệ thống sông, suối dày đặc Nếu chỉ tính về chiều dài dòng chính của các sông là hơn

10 km thì đã có tới hơn 2.300 con sông trên khắp cả nước và 90% trong số đó thuộc loại sông, suối nhỏ (MPI và SIDA, 2009) Các sông, suối ở Việt Nam được hình thành từ những dãy núi cao và dài như Trường Sơn, Hoàng Liên Sơn, Tây Côn Lĩnh nên có độ dốc khá lớn, đặc biệt ở những đoạn đầu nguồn Với đặc điểm độ dốc và lưu lượng nước lớn của các sông là điều kiện thuận lợi cho xây dựng và phát triển các công trình thủy điện Theo nghiên cứu về quy hoạch thủy điện ở Việt Nam (Bảng 2.1), về mặt lý thuyết, tổng trữ năng của các con sông ở Việt Nam vào khoảng

300 tỷ kWh, công suất lắp máy đạt khoảng 34.647 kWh/năm; trữ năng kỹ thuật xác định khoảng 123 tỷ kWh, tương đương công suất lắp máy khoảng 31.000 MW (Công ty CP Chứng khoán Phú Gia, 2010)

Từ năm 2000, nhu cầu điện cho sản xuất và tiêu dùng phục vụ công nghiệp hóa ở Việt Nam hàng năm tăng khá cao là yếu tố quan trọng thúc đẩy phát triển thủy điện Cụ thể, theo Quyết định phê duyệt Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2006 - 2015 có xét đến 2025 (Quy hoạch điện VI) được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt ngày 18/7/2007, theo phương án cơ sở, từ năm 2006 đến 2020 nguồn cung điện năng từ thủy điện sẽ tăng liên tục với khoảng 60 dự

án thủy điện quy mô vừa và lớn được đưa vào vận hành, chưa kể thủy điện nhỏ (Quyết định 110/2007/QĐ-TTg, Phụ lục IA) Tiếp đó, Quyết định phê duyệt Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 có xét đến năm

2030 (Quy hoạch điện VII) ngày 21/7/2011, Việt Nam tiếp tục ưu tiên phát triển thủy điện (nhất là các dự án đa mục tiêu: chống lũ, cấp nước và sản xuất điện) nhằm tăng tổng công suất các nguồn thủy điện từ 9.200 MW năm 2011 lên 17.400 MW năm 2020 (Quyết định số 1208/Q Đ-TTg, tr.3) Với lợi thế tự nhiên sẵn có kết hợp nhu cầu điện năng ngày càng lớn, chính sách ưu tiên phát triển thủy điện trong giai đoạn vừa qua dẫn tới số lượng các dự án thủy điện đã được phê duyệt (cả quy mô lớn và nhỏ) tăng nhanh về số lượng

Xét theo lưu vực sông, quy mô và số lượng các thủy điện hiện tại phân bố nhiều nhất ở lưu vực sông có tiềm năng thủy điện lớn, như lưu vực sông Mã (14 dự án), lưu vực sông Đà (13 dự án), lưu vực sông Vu Gia Thu Bồn (11 dự án), lưu vực sông Đồng Nai - La Ngà (10 dự án) và lưu vực sông Lô -

Sông Vu Gia - Thu Bồn

Sông Sê San

6.800 1.600 760 470 234 1.502 200 730 550 3.000 1.000-3000 19.000-21.000

27.700 6.000 2.700 1.800 99 4.500 9.100 3.300 2.400 12.000 4.000-12.000 80.000-84.000

8 11 7 3 2 8 8 5 6 17

Diện tích (km 2 ) Số công trình Tổng công suất (MW) Lượng điện (GWh)

(Nguồn: Công ty CP Chứng khoán Phú Gia, 2010)

Bảng 2.1 Tiềm năng phát triển thủy điện ở Việt Nam

Gâm và sông Chảy (10 dự án) (PanNature, 2010) Nhờ những dự án thủy điện lớn mới hoàn thành (đặc biệt có thủy điện Sơn La công suất 2.400 MW) nên tổng công suất đóng góp từ thủy điện cũng tăng khá nhanh Cụ thể, năm 2010 tổng công suất lắp đặt của các dự án thủy điện (dự án thủy điện có công suất lớn hơn 30 MW) mới là 6.500 MW thì đến năm 2014 tổng công suất lắp đặt đã tăng lên 14.925 MW (Nguyễn Khắc Nhẫn, 2014).

Ngoài số lượng các dự án thủy điện lớn trên các dòng sông chính, số lượng các dự án thủy điện nhỏ được phê duyệt cũng khá lớn Theo quy hoạch thủy điện nhỏ với quy mô công suất từ 1 - 30 MW của 24 tỉnh thành trên toàn quốc được

Bộ Công nghiệp phê duyệt theo QĐ số 3454/QĐ-BCN ngày 18 tháng 10 năm

2005 đã có tới 239 dự án thủy điện và chưa tính tới số lượng các dự án trong quy hoạch thủy điện nhỏ của các tỉnh Lào Cai, Hà Giang, Quảng Nam, Gia Lai, Đăk Lăk, Đăk Nông, Kon Tum cũng đã được thông qua Nếu tính cả 7 tỉnh này con số các dự án thủy điện được quy hoạch trên toàn quốc là khoảng hơn 800 thủy điện

Với số lượng dự án và công suất hiện có, Việt Nam được đánh giá là nước đứng đầu Đông Nam Á về khai thác thủy điện (Lê Thị Nguyện, 2011) Năm

2012, thủy điện chiếm tới 43,5% tổng lượng điện sản xuất tại Việt Nam so với 6,7% ở Malaysia, 6,5% ở Indonesia, và 5,3% ở Thái Lan Trung Quốc - mặc dù thủy điện xây dựng khá rầm rộ nhưng lượng điện cung cấp từ loại hình này cũng chỉ chiếm 17,3% so với tổng nguồn cung cấp năng lượng (World Bank, 2015)

Hình 2.1 Số lượng dự án thủy điện xây dựng theo lưu vực sông

(Nguồn: PanNature, 2010)

5 5 6 8 8 9 10 10 11 12 13 14

Sông Bé Sông Ba Sông Côn Sông Sesan - Sông Srêpok

Sông Thao - Sông Hồng

Sông Cả Sông La Ngà - Đồng Nai

Sông Lô Gâm - - Chảy

Sông Vu Gia - Thu Bồn

Các sông nhỏ khác

Sông Đà Sông Mã

2.2.2 Đóng góp tích cực của thủy điện

2.2.2.1 Năng lượng cho sản xuất và tiêu dùng

Thủy điện hiện đang giữ vai trò quan trọng nhất trong tổng nguồn cung năng lượng ở Việt Nam Tính đến năm 2013, đóng góp của thủy điện trong tổng nguồn cung năng lượng quốc gia vẫn lớn nhất khi chiếm tới 43,5%, tuabin khí chiếm 32,6%; than 20,5% và nhập khẩu chiếm 2,8% (Nguyễn Khắc Nhẫn, 2014) Xét ở cấp độ quốc gia, những đóng góp này của thủy điện có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh nhu cầu sản xuất và tiêu dùng năng lượng điện vẫn tiếp tục gia tăng trong thời gian tới ở Việt Nam Ở khía cạnh kinh doanh của doanh nghiệp, đầu tư thủy điện thật sự có hiệu quả kinh tế cao, thu hồi vốn nhanh Những công trình thủy điện có công suất càng lớn, địa hình tốt thì công suất đầu tư càng thấp Theo tính toán của Tập đoàn Điện lực Việt Nam thì những

dự án thủy điện với công suất đầu tư bình quân 25 tỉ đồng/MW chỉ mất từ 8 - 10 năm sẽ thu hồi vốn (EVN, 2012)

2.2.2.2 Điều tiết nguồn nước (chống lũ, cấp nước)

Về mặt lý thuyết, tất cả các dự án thủy điện khi được đưa ra thảo luận đều

có luận chứng về việc xây dựng thủy điện sẽ giúp giữ điều tiết nguồn nước (thủy lợi) vào mùa khô, chống lụt vào mùa mưa Theo EVN (2012), hầu hết các dự

án thủy điện đều tạo nguồn cung cấp nước tưới cho các khu vực lớn hay nhỏ tùy theo nhu cầu của địa phương Những dự án như thủy điện Hòa Bình, Trị

An, Thác Bà, v.v tuy không có hệ thống tưới trực tiếp nhưng lại có vai trò tạo nguồn nước đặc biệt là vào mùa khô cho hạ lưu phục vụ tưới tiêu cho nông nghiệp Bên cạnh đó, vào mùa mưa, các công trình thủy điện lớn còn có nhiệm

vụ chống lũ và coi đây là nhiệm vụ quan trọng hơn cả phát điện

Trên thực tế, quá trình vận hành tại nhiều công trình thủy điện, đặc biệt

là dự án thủy điện do tư nhân đầu tư thì những mục tiêu điều tiết nguồn nước thường ít được quan tâm Đối với các chủ đầu tư tư nhân thì mục tiêu hoạt động sản xuất kinh doanh là lợi nhuận nên họ quan tâm nhiều hơn ở khía cạnh phát điện Do đó, việc không tuân thủ quy định hoặc sai phạm trong quá trình xây dựng, vận hành đã gây ra những tác động tiêu cực tới người dân xung quanh và phía hạ lưu, đặc biệt là trong những năm có những yếu tố thời tiết cực đoan như

việc làm và đời sống sinh hoạt của người dân tái định cư (xem thêm Chương

5 trong cuốn sách này) Tái định cư là một trong những vấn đề phức tạp và có ảnh hưởng lâu dài tới những hộ dân thuộc diện di dời, nhường đất cho việc xây dựng các thủy điện Việc thay đổi đối với những hộ gia đình thuộc diện tái định

cư đến nơi ở mới đã gây ra nhiều tác động xã hội và đời sống khó khăn Nghiên cứu của Nga Dao (2010, 2011) cho thấy việc tổ chức và thực hiện tái định cư không tốt dẫn tới những tác động tiêu cực tới đời sống của họ Chất lượng và số lượng đất sản xuất có nhiều vấn đề đối với người tái định cư Mặt khác, xung đột nghiêm trọng giữa những người dân sở tại với những người dân tái định cư mới tới về sử dụng đất đai và khai thác các nguồn tài nguyên phổ biến khác đôi khi cũng xảy ra

Trường hợp di dân tái định cư cho xây dựng thủy điện Hòa Bình (58.000 người) với phần lớn là người dân tộc (nhiều nhất là dân tộc Mường 79%) cho thấy lợi ích (điện và nước) từ xây dựng thủy điện phần lớn thuộc khu vực thành thị và đồng bằng trong khi những người dân tái định cư gặp nhiều khó khăn khi chuyển tới nơi ở mới Nhiều hộ dân cho tới tận những năm 2009 vẫn chưa có điện lưới quốc gia và tiếp cận nước sạch, nhiều gia đình phải di chuyển tới những vùng sâu vùng xa hơn để sinh sống nên tình trạng trẻ em đối mặt với nguy cơ thất học, v.v (Nga Dao, 2010)

Không kể các công trình khác đã và đang triển khai tại miền Trung và Tây Nguyên, chỉ riêng 8 công trình thủy điện lớn (từ 50 MW trở lên) tại lưu vực Vu Gia - Thu Bồn làm ngập 10.000 ha và phải di chuyển trên 14.000 nhân khẩu ra khỏi nơi ở cũ Ngoài ra còn những gia đình không phải di dời nhưng bị mất đất

vì phải nhường đất cho các hộ mới đến Theo Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, tiêu chí quan trọng cho các dự án tái định cư là: “nơi ở mới phải bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” Nhiều công trình thủy điện trên hệ thống Vu Gia - Thu Bồn chỉ thực hiện được một phần nguyên tắc này Ví dụ, khu tái định cư Alua Kla, xã Dang, huyện Tây Giang thuộc thủy điện A Vương, người dân bỏ khu tái định cư để tìm nơi ở gần đất canh tác UBND huyện Tây Giang phải xin kinh phí của tỉnh Quảng Nam để tiếp tục di dời người tái định cư đến khu định cư khác gần đất đai canh tác hơn Hay khu tái định cư xã Trà Bui thuộc thủy điện Sông Tranh 2 đã di chuyển từ năm 2009, nhưng đến năm 2011 vẫn còn 30 hộ trong tổng số 674 hộ di dời vẫn chưa có đất canh tác và người dân tiếp tục làm đơn khiếu nại với UBND Huyện Bắc Trà My (Đoàn Tranh, 2011)

Về sinh kế của người dân sau khi tái định cư từ các dự án thủy điện cũng gặp nhiều khó khăn Ví dụ, công trình thủy điện Bản Vẽ, người dân bản Kim Liên sau 3 năm chuyển đến Thanh Chương, Nghệ An vẫn chưa có đất sản xuất Khu tái định cư xã Hướng Linh (thủy điện Rào Quán); Lộc Bổn (thủy điện

Tả Trạch) mỗi hộ được giao 1 ha đất sản xuất nhưng lại không sản xuất được

Kết quả, 30% số dân tái định cư phải quay lại sản xuất vùng lòng hồ thủy điện, 30% số người đi lao động ở nơi khác, số còn lại đi làm thuê không ổn định (Nguyễn Thị Hoàng Hoa, 2009).

2.2.3.2 Tác động tiêu cực tới môi trường

Mất rừng do xây dựng thủy điện

Trong thời gian vừa qua, trước áp lực thiếu điện và tình trạng xây dựng thủy điện tăng mạnh ở nhiều địa phương đã dẫn tới nhiều diện tích rừng (bao gồm cả trong các Vườn quốc gia, Khu bảo tồn) phải hy sinh cho xây dựng thủy điện Chưa có con số thống kê cụ thể ở cấp Quốc gia nhưng theo nghiên cứu của PanNature (2010), số liệu tại 29 VQG/KBT cho thấy đã có tới 7.277,5 ha diện tích rừng bị chặt/ngập và 275.889,4 ha đất bị thu hồi và xóa sổ nhằm phục vụ cho xây dựng các công trình thủy điện Còn theo Phó Giám đốc Sở Tài nguyên

- Môi trường tỉnh Lâm Đồng, với 25 công trình thủy điện đã và đang triển khai, tỉnh đã mất hơn 15.000 ha rừng tự nhiên Tỉnh Quảng Nam chỉ mới triển khai 4 nhà máy thủy điện trên 62 dự án đã phê duyệt mà đã mất trên 4.000 ha rừng liên quan phục vụ cho các công trình xây dựng và 6.000 ha rừng phải chặt bỏ để kéo đường dây điện (Nguyen Vo Dan Sinh, 2008) Đây chỉ là những con số thống

kê chính thức có được, con số cụ thể về diện tích rừng bị mất phục vụ cho thủy điện ở cấp Quốc gia có thể lớn hơn rất nhiều

Bảng 2.2 Thống kê diện tích rừng bị mất ở một số tỉnh do thủy điện ở Việt Nam

90,02145,2972,7579,55302,06438,831.326,5168,71155,2757,88

29,2167,4523,220505,34404,21543,1148,81244,998,47

86,6492,5332,4185,76204243,88385.3198,0169,526,35

Tác động tới tính đa dạng sinh học

Hệ thống rừng đặc dụng của Việt Nam với tổng số 164 vườn quốc gia và khu bảo tồn là nơi lưu giữ giá trị đa dạng sinh học quý giá cũng như cung cấp nước cho hệ thống thủy điện hiện nay Tuy nhiên, chính những diện tích rừng đặc dụng này đã và đang phải đối mặt với sức ép phát triển thủy điện ngày càng lớn (ICEM, 2003) Trong bản Đánh giá tác động của phát triển thủy điện do ICEM (2007) thực hiện đối với 73 dự án thủy điện lớn thuộc Tổng sơ đồ điện VI được phân theo lưu vực sông để nghiên cứu cho thấy tất cả các lưu vực sông được đánh giá đều bị tác động ở cấp độ rất cao, cao và vừa phải Không có lưu vực sông nào ở mức độ thấp (low) hoặc không bị tác động (no concern) Báo cáo đánh giá Môi trường chiến lược (ĐMC) cũng kết luận rằng những lưu vực sông nơi hệ sinh thái có nguy cơ rủi

ro cao nhất từ phát triển thủy điện đó chính là hệ thống sông Ba, Đà, Đồng Nai và

Sê San Nhiều khu rừng đặc dụng được xác định có mức độ rủi ro cao với đa dạng sinh học, đặc biệt là các loài nguy cấp như Hổ (Mường Nhé), Tê giác (Cát Tiên), Linh trưởng (các loài nguy cấp) và nhiều loài chim, thực vật và động vật Đây là những loài có tầm quan trọng toàn cầu chứ không chỉ riêng của Việt Nam

Tương tự, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB, 2009) thực hiện đánh giá môi trường cho Quy hoạch điện VI cũng đưa ra nhận định rằng rủi ro tới đa dạng sinh học là rất trầm trọng vì các đập thủy điện đều nằm gần các vùng đa dạng sinh học cao và nhạy cảm Theo đánh giá môi trường chiến lược cho Quy hoạch điện VII (2011), diện tích bị ngập trên 25.000 ha với giá trị dịch vụ hệ sinh thái bị thiệt hại vào khoảng 74 triệu USD và 61.500 người phải di chuyển Chỉ tính riêng diện tích rừng

bị mất do xây dựng đường truyền tải điện đã lên tới 14.000 ha và các hệ sinh thái ở

39 khu vực có đa dạng sinh học cao và 59 khu vực bảo tồn có nguy cơ bị phá vỡ và

bị chia cắt hệ sinh thái (John Soussan và Nguyễn Thị Thúy Huyền, 2010) Bên cạnh

đó, số lượng lớn dự án thủy điện phân bố khá dày đặc trên các lưu vực sông hiện nay

đã và sẽ gây nên nhiều tác động tiêu cực như: thay đổi chế độ dòng chảy, ảnh hưởng tới hệ sinh thái thủy sinh, ảnh hưởng tới nước sinh hoạt, tưới tiêu, thủy sản ở vùng hạ

du Do đó, vấn đề phát triển thủy điện ồ ạt như hiện nay tạo nên thách thức lớn trong vấn đề quy hoạch và quản lý lưu vực sông ở Việt Nam

2.3 QUY TRÌNH RA QUYẾT ĐỊNH PHÁT TRIỂN THỦY ĐIỆN Ở VIỆT NAM

2.3.1 Quy trình ra quyết định

Theo Ủy ban Thế giới về đập thì quy trình ra quyết định đối với phát triển thủy điện bao gồm những giai đoạn chính đó là: đánh giá chiến lược về cung cấp năng lượng và nước, giai đoạn chuẩn bị thực hiện dự án, thực hiện xây dựng

dự án và hoạt động của dự án (Foran 2010) Tương tự, nghiên cứu của Vivien Twyford and Claudia Baldwin (2006), về sự tham gia của các bên liên quan

trong quá trình xây dựng các dự án thủy điện ở một số nước trên thế giới có 5 giai đoạn đó là: (i) quy hoạch phát triển thủy điện, (ii) lập kế hoạch thực hiện dự

án thủy điện, (iii) thực hiện xây dựng, (iv) hoạt động của dự án, và (v) phá hủy

Ở Việt Nam, quy trình ra quyết định phát triển thủy điện gồm có 4 giai đoạn chính đó là: quy hoạch phát triển thủy điện, lập và phê duyệt dự án, xây dựng dự

án, và hoạt động của dự án Giai đoạn phá hủy dự án thường ít được quan tâm và chưa được đưa ra thảo luận trong quá trình ra quyết định Quá trình ra quyết định đối với các dự án thủy điện cũng được phân cấp theo quy mô của dự án Cụ thể:

● Đối với những dự án thủy điện lớn (trên 30 MW) sẽ do cấp Trung ương lập quy hoạch và ra quyết định đối với các dự án trong quy hoạch

● Đối với những dự án thủy điện vừa (dưới 30 MW và trên 2 MW) và nhỏ (dưới 2 MW) sẽ do cấp tỉnh lập quy hoạch và ra quyết định đối với các dự

án trong quy hoạch

2.3.1.1 Giai đoạn: Quy hoạch phát triển thủy điện

Theo điều 13, Quyết định số 55/2008/QĐ-BCT ngày 30 tháng 12 năm 2008 của Bộ Công Thương quy định nội dung, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch phát triển lĩnh vực công nghiệp, hồ sơ quy hoạch thủy điện gồm những thủ tục như ở Bảng 2.3

Bảng 2.3 Các thủ tục hồ sơ cho quy hoạch thủy điện ở Việt Nam

1 Tờ trình phê duyệt của Bộ Công

Thương;

2 Dự thảo Quyết định phê duyệt quy

hoạch;

3 Báo cáo quy hoạch đầy đủ (số lượng

do cơ quan chủ trì yêu cầu)

1 Tờ trình phê duyệt quy hoạch;

2 Ý kiến thỏa thuận của Bộ Công

Thương;

3 Văn bản thẩm định của Sở Công

Thương;

4 Báo cáo tóm tắt quy hoạch (số lượng

do cơ quan chủ trì yêu cầu);

5 Dự thảo Quyết định phê duyệt quy hoạch;

6 Ý kiến của Sở Kế hoạch và Đầu tư;

7 Báo cáo quy hoạch đầy đủ (số lượng do cơ quan chủ trì yêu cầu);

8 Văn bản góp ý của các ban, ngành địa phương có liên quan.

4 Báo cáo tóm tắt quy hoạch (số lượng do cơ quan chủ trì yêu cầu);

5 Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư;

6 Văn bản góp ý của các Bộ, ngành, địa phương liên quan.

Thủ tục quy hoạch thủy điện cấp quốc gia

Thủ tục quy hoạch thủy điện cấp tỉnh

Các thủ tục thực hiện Quy hoạch do Bộ/Sở Công Thương làm đầu mối chủ trì triển khai thực hiện và giám sát thực hiện tất cả các khâu Cụ thể:

● Cơ quan chủ trì (Bộ/Sở Công Thương) ký hợp đồng với tư vấn thực hiện báo cáo quy hoạch;

● Cơ quan chủ trì lấy ý kiến các ban, ngành, các cấp liên quan và lập Hội đồng thẩm định phê duyệt;

● Cơ quan chủ trì tổ chức thẩm định và hoàn thiện thủ tục hồ sơ trình cấp có thẩm quyền (Thủ tướng/Chủ tịch tỉnh) ký quyết định phê duyệt quy hoạch.Như vậy, ngay từ giai đoạn quy hoạch phát triển thủy điện, quy định về chính sách đòi hỏi sự tham gia của các ban, ngành liên quan nhằm đảm bảo quy hoạch mang tính tổng quan và cân nhắc đầy đủ các yếu tố cần thiết cho phát triển

2.3.1.2 Giai đoạn Quyết định phê duyệt dự án thủy điện

Theo Điều 48, Luật Đầu tư 2005; Nghị định số 12/2009/NĐ-CP về Quản

lý dự án đầu tư xây dựng công trình thì để được cấp Giấy chứng nhận đầu tư (quyết định phê duyệt dự án) thì các chủ đầu tư các dự án thủy điện phải chuẩn

bị đầy đủ hồ sơ dự án như sau:

● Văn bản đề nghị cấp Giấy chứng nhận đầu tư;

● Báo cáo năng lực tài chính của nhà đầu tư;

● Văn bản xác nhận tư cách pháp lý của nhà đầu tư;

● Báo cáo tóm tắt, báo cáo giải trình kinh tế - kỹ thuật (với các nội dung về mục tiêu, địa điểm đầu tư, nhu cầu sử dụng đất, quy mô đầu tư, vốn đầu tư, tiến độ thực hiện dự án, giải pháp công nghệ) và báo cáo ĐTM (giải pháp

về môi trường);

● Tóm tắt ý kiến các Bộ, ngành, địa phương liên quan (kèm bản gốc văn bản góp ý) và đề xuất ý kiến về việc cho phép đầu tư

Giai đoạn này, khâu mất nhiều thời gian và chi phí nhất để hoàn thiện bộ hồ

sơ đó là báo cáo ĐTM và báo cáo nghiên cứu khả thi phải thực hiện đồng thời cùng nhau Theo quy định, dự án chỉ được phê duyệt khi báo cáo ĐTM đã được phê duyệt (quy định tại điều 22 - Luật Bảo vệ môi trường 2005) Theo quy định, sau khi xin được chủ trương đầu tư, chủ đầu tư (doanh nghiệp) có thể tự hoặc thuê tư vấn có đủ tư cách pháp lý lập báo cáo tiền khả thi và báo cáo ĐTM trình

cơ quan chủ quản (báo cáo tiền khả thi trình Bộ/Sở Công Thương, báo cáo ĐTM trình Bộ/Sở Tài nguyên và Môi trường), các cơ quan chủ quản sẽ lập Hội đồng thẩm định sau đó sẽ trình cấp có thẩm quyền phê duyệt (Thủ tướng ký quyết định phê duyệt dự án thủy điện cấp Quốc gia, Chủ tịch tỉnh đối với dự án thủy điện vừa và nhỏ)

Báo cáo ĐTM mới chỉ bắt buộc phải lập từ năm 1993 Tại điều 18, Luật Bảo vệ Môi trường 1993 quy định kết quả thẩm định về Báo cáo đánh giá tác động môi trường là một trong những căn cứ để cấp có thẩm quyền xét duyệt dự

án hoặc cho phép thực hiện Thậm chí, những dự án có ảnh hưởng lớn đến môi trường sẽ phải trình Quốc hội xem xét, quyết định trước khi phê duyệt Kể từ khi Luật Đầu tư và Luật Bảo vệ môi trường ra đời, các thủ tục để dự án được phê duyệt phải qua nhiều thủ tục khác nhau như xin ý kiến các cơ quan, địa phương, cộng đồng đến những lĩnh vực liên quan cụ thể Sau đó, cả báo cáo ĐTM và báo cáo nghiên cứu khả thi đều phải bảo vệ trước Hội đồng nghiệm thu với sự tham gia của các chuyên gia trong từng lĩnh vực cụ thể

Khi dự án được phê duyệt, chủ đầu tư phối hợp với UBND tỉnh và các sở ban ngành của các tỉnh có dự án, UBND huyện và các đơn vị liên quan tiến hành các thủ tục đền bù, tái định cư và giao đất theo Nghị định số 197/2004/NĐ-CP

về Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

2.3.1.3 Giai đoạn xây dựng dự án

Do dự án thủy điện là công trình thuộc dự án đầu tư xây dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và theo quy định tại Điều 19, Nghị định 12/2009/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình thì dự án thủy điện cấp Quốc gia không phải xin giấy phép xây dựng Vì vậy, sau khi được phê duyệt, chủ đầu tư dự án tổ chức đấu thầu thi công xây dựng dự án theo quy định của Luật Đấu thầu 2005

Hình 2.2 Quy trình quyết định phê duyệt dự án thủy điện

Quốc hội xem xét,

thông qua dự án

trọng điểm quốc gia

Chính phủ/ Chủ tịch tỉnh

ký quyết định phê duyệt

Bộ/Sở Công Thương và Bộ/Sở TN&MT trình cấp có thẩm quyền

Chủ đầu tư nghiệm thu báo cáo nghiên cứu khả thi và báo cáo ĐTM

Cấp có thẩm quyền phê duyệt

Tư vấn xây dựng

báo cáo nghiên cứu

khả thi

Chủ đầu tư (Ví dụ, EVN)

Đối với dự án thủy điện thuộc dự án trọng điểm quốc gia, định kỳ hàng năm hoặc khi Quốc hội có yêu cầu, Chính phủ báo cáo Quốc hội về tình hình thực hiện xây dựng dự án để Quốc hội thực hiện quyền giám sát Các cơ quan giám sát bao gồm: Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội.

Đối với dự án vừa và nhỏ, quá trình xây dựng do chủ đầu tư tiến hành thực hiện và quản lý chất lượng công trình, tuân thủ các quy định của pháp luật Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm về chất lượng công trình

Quá trình xây dựng dự án thủy điện, chủ đầu tư phải tuân thủ các quy định của pháp luật cũng như những cam kết trong báo cáo ĐTM Các cấp có thẩm quyền có quyền giám sát, quản lý các lĩnh vực mình quản lý như giám sát quản

lý về môi trường, diện tích rừng xung quanh dự án, trồng bồi hoàn rừng, theo trách nhiệm phân cấp lĩnh vực mình quản lý

2.3.1.4 Giai đoạn hoạt động của dự án

Thẩm quyền phê duyệt quy trình vận hành hồ chứa thủy điện: Đối với

hồ chứa nước của công trình thủy điện có dung tích trữ bằng hoặc lớn hơn 10.000.000 m3, ngoài việc gửi báo cáo về Sở Công Thương và Sở Nông nghiệp

và Phát triển nông thôn, chủ đập phải gửi báo cáo về Cục Kỹ thuật an toàn và Môi trường công nghiệp, Bộ Công Thương để theo dõi, quản lý theo quy định Nội dung và thời hạn báo cáo quy định tại Điều 16 của Nghị định số 72/2007/NĐ-CP về Quản lý an toàn đập Bộ Công Thương phê duyệt phương án phòng chống lũ đảm bảo an toàn đối với đập của công trình thủy điện có công suất lắp máy lớn hơn 30 MW (Điều 24, Nghị định 72/2007/NĐ-CP)

Chủ đầu tư dự án đập phải có quy chế phối hợp với tổ chức dự báo khí tượng thủy văn khu vực để có đầy đủ thông tin về bão lũ Đồng thời, chủ đập phải thường xuyên duy trì liên lạc và thực hiện chế độ báo cáo theo yêu cầu của Ủy ban nhân dân tỉnh, Ban Chỉ huy phòng chống lụt bão và tìm kiếm cứu nạn địa phương, Ban Chỉ huy phòng chống lụt bão và tìm kiếm cứu nạn Bộ Công Thương

Chủ đầu tư dự án đập phải thông báo (qua điện thoại hoặc fax) cho tổ chức

dự báo khí tượng thủy văn tỉnh, Ban Chỉ huy phòng chống lụt bão và tìm kiếm cứu nạn địa phương vùng hạ du về việc: vận hành xả lũ, thông báo số liệu các lần quan trắc, đo đạc mực nước thượng lưu, mực nước hạ lưu đập; lưu lượng vào

hồ, lưu lượng xả qua đập tràn, lưu lượng tháo qua tuốc-bin; dự tính khả năng gia tăng mực nước hồ trên cơ sở lưu lượng dự báo vào hồ

Chủ đập chịu trách nhiệm lắp đặt các hệ thống cảnh báo và thông báo tới các chủ đập phía thượng/hạ lưu; báo cáo ngay Uỷ ban nhân dân tỉnh, Ban Chỉ huy phòng chống lụt bão và tìm kiếm cứu nạn địa phương trong trường hợp nguy hiểm sắp xảy ra do đập hư hỏng hoặc nguy cơ vỡ đập

2.3.2 Những thay đổi thể chế và liên quan tới quá trình ra quyết định

Khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư thủỷ điện

Kể từ sau đổi mới, Việt Nam có nhiều chính sách nhằm khuyến khích sự tham gia của các thành phần kinh tế tham gia đầu tư phát triển kinh tế Cụ thể, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (gọi tắt

là Cương lĩnh 1991), tại Đại hội VII của Đảng Cộng sản Việt Nam tháng 6/1991

là nền tảng có ý nghĩa quan trọng làm thay đổi quá trình ra quyết định đối với phát triển thủy điện Kể từ khi Luật Doanh nghiệp năm 1999 được ban hành đã đưa ra khung pháp lý chung dành cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế Điều này giúp tạo ra môi trường đầu tư khá bình đẳng giữa doanh nghiệp nhà nước và tư nhân trong hầu hết các lĩnh vực, ngành Kinh tế

Trong bối cảnh nhu cầu tiêu dùng điện có xu hướng ngày càng lớn, Việt Nam khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư vào lĩnh vực phát triển nguồn cung năng lượng Tại Điều 4, Luật Điện lực số 28/2004/QH11 có hiệu lực từ ngày 1 tháng 1 năm 2005 khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia phát điện Luật này cũng khuyến khích những dự án đầu tư phát điện sử dụng nguồn năng lượng tái tạo sẽ được hưởng ưu đãi về đầu tư, giá điện và thuế (Điều 13) Quyết định số 1208/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch phát triển điện lực Quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 có xét đến 2030

ưu tiên phát triển các nguồn thủy điện, nhất là các dự án lợi ích tổng hợp chống

lũ, cấp nước, sản xuất điện

Hầu hết các dự án thủy điện thường tập trung ở những địa phương và những khu vực có điều kiện kinh tế kém phát triển nên dễ được ưu tiên đầu tư nhằm khuyến khích những địa phương đó phát triển Như tại điều 28, Luật Đầu tư 2005 quy định rõ địa bàn được ưu đãi đầu tư là “địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn.” Các ưu đãi

cụ thể như ưu đãi về thuế suất, thuế nhập khẩu trang thiết bị, ưu đãi về giá thuê đất và thời hạn thuê đất,… được quy định chi tiết từ điều 33 đến 36 của luật này

Quy định quản lý môi trường ngày càng chặt chẽ hơn

Theo quy định tại điều 37, Luật Bảo vệ môi trường 1993, các dự án thủy điện bắt đầu phải thực hiện đánh giá tác động môi trường Tuy nhiên, luật này chưa quy định rõ nội dung báo cáo ĐTM cần phải thực hiện, thời điểm thực hiện

và quy trình phê duyệt báo cáo ĐTM Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi năm

2005 đã quy định chi tiết từ điều 18 đến điều 23 (tại mục 2, chương III) về đối tượng phải lập ĐTM, thời điểm và nội dung thực hiện, quy trình thẩm định và phê duyệt, thực hiện và giám sát thực hiện ĐTM Những quy định này có ý nghĩa quan trọng giúp quy trình ra quyết định dự án có góc nhìn đa chiều hơn

Trong khi đó, báo cáo ĐMC đối với quy hoạch phát triển thủy điện lại chưa được quy định tại Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 Chỉ đến năm 2005 khi Luật

Bảo vệ môi trường sửa đổi được ban hành thì những quy định thực hiện ĐMC đối với các quy hoạch phát triển có hiệu lực thì báo cáo ĐTM đối với quy hoạch phát triển thủy điện mới được thực hiện Tuy nhiên, theo luật này, quy hoạch thủy điện cấp tỉnh không thuộc diện phải đánh giá môi trường chiến lược và điều này

có ảnh hưởng lớn tới chất lượng quy hoạch thủy điện do sự tham gia thảo luận, góp ý quy hoạch của các cơ quan ban ngành, cộng đồng, chuyên gia về những tác động môi trường, xã hội bị hạn chế Hơn nữa, do không phải đánh giá ĐMC nên quy trình phê duyệt quy hoạch thủy điện cấp tỉnh cũng dễ dàng hơn

Tại Điều 14 Quyết định số 55/2008/QĐ-BCT ngày 30 tháng 12 năm 2008 của Bộ Công Thương cho phép điều chỉnh, bổ sung các dự án thủy điện vào quy hoạch theo thẩm quyền các cấp Quyết định này dẫn tới việc quy hoạch thủy điện cấp tỉnh được điều chỉnh bởi các nhà đầu tư đề xuất thêm những dự án thủy điện ở nhiều vị trí mới không có trong quy hoạch đã được phê duyệt Điều này cũng gây ra các hệ luỵ như các quy hoạch có tính dài hạn như lĩnh vực thủy điện liên tục bị phá vỡ kéo theo những quy hoạch ngành khác phải điều chỉnh như quy hoạch đất đai, quy hoạch rừng Sự điều chỉnh quy hoạch này có tác động không nhỏ về môi trường và xã hội ở hầu hết các lưu vực sông

Những thay đổi về phân cấp quản lý

Quá trình phân cấp quản lý cho các tỉnh/thành trong giai đoạn vừa qua có tác động không nhỏ tới quá trình ra quyết định phát triển thủy điện Việc cấp tỉnh được trao quyền quyết định phê duyệt quy hoạch thủy điện ở cấp tỉnh và xét duyệt các dự án thủy điện nhỏ hơn 30 MW dẫn tới việc phát triển thủy điện

ở cấp tỉnh diễn ra nhanh hơn trên phạm vi cả nước Theo đánh giá của World Bank (2009), việc phân cấp quá nhanh cho các cấp địa phương đã tạo ra những hiệu ứng tốt nhưng nó cũng tạo ra những tác động tiêu cực như cạnh tranh thu hút đầu tư thiếu lành mạnh, hay cấp địa phương đưa ra quyết định phát triển một

số lĩnh vực có tính liên vùng mà đơn lẻ các địa phương không thể giải quyết Nghiên cứu của Vũ Thành Tự Anh (2012) cho thấy phân cấp cho cấp tỉnh quyết định các dự án đầu tư giúp các tỉnh cố gắng cải thiện môi trường cạnh tranh để thu hút đầu tư Tuy nhiên, nó cũng tạo hiệu ứng tiêu cực, đó là các tỉnh đưa ra những ưu đãi vượt quá quy định thẩm quyền cấp tỉnh được phép để thu hút nhà đầu tư vào địa phương mình

Để kiểm soát sự lạm quyền quá mức, Việt Nam đã có những quy định mới nhằm giảm bớt quyền hạn quyết định đối với cấp tỉnh như giảm quy mô diện tích chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp, đặc biệt đất lúa và đất rừng Theo Điều 58 của Luật Đất đai 2013 quy định các dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng để sử dụng vào mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có Nghị quyết

của HĐND cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 10 ha đất trồng lúa; dưới 20 ha đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng Trước đó, thẩm quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang mục đích khác lớn hơn nhiều Ví dụ, tại điều 28 Nghị định số 23/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ Phát triển rừng quy định “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định chuyển mục đích sử dụng toàn bộ hoặc một phần khu rừng do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xác lập”

Tăng sự tham gia, tham vấn các bên liên quan

Những quy định của Chính phủ về thực hiện ĐMC, ĐTM ngày càng chặt chẽ hay những quy định về quy trình phê duyệt các dự án đầu tư theo Luật Đầu

tư 2005, Nghị định số 12/2009/NĐ-CP về Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giúp quá trình ra quyết định có sự tham gia của nhiều bên liên quan khác nhau hơn

Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giúp quá trình ra quyết định

có sự tham gia của nhiều bên liên quan khác nhau hơn, đặc biệt là các dự án có quy mô lớn, liên quan đến nhiều nhóm người và lĩnh vực khác nhau Bên cạnh

sự tham gia đóng góp ý kiến của các Bộ, Sở, ban, ngành liên quan các dự án thủy điện, cần thiết phải có ý kiến cộng đồng, cũng như các tổ chức chính trị - xã hội liên quan Sự tham gia của báo chí là cần thiết trong truyền thông nội dung dự

có sự tài trợ của quốc tế như ADB, Work Bank, với sự tham gia của các tư vấn quốc tế Tuy nhiên, nghiên cứu của Nga Dao (2010) cho rằng quy trình ra quyết định phát triển thủy điện vẫn mang dấu ấn của mô hình top - down (trên

- xuống) Nghiên cứu của Nguyen Vo Dan Sinh (2008) cho thấy có rất ít bằng chứng trong việc thảo luận rộng rãi trước khi phê duyệt chiến lược điện quốc gia với sự tham gia của các nhân tố khác như xã hội dân sự, các tổ chức phi chính phủ, các cơ quan nghiên cứu, phản biện chính sách và giới truyền thông trong nước - những đối tượng có thể ủng hộ cách tiếp cận thân thiện môi trường hơn trong vấn đề an ninh năng lượng

Sự tham gia góp ý đối với quy hoạch thủy điện ở cấp Quốc gia của các

Bộ, ban ngành bằng văn bản chưa thực sự hiệu quả, đôi khi mang nặng tính thủ tục Nguyên nhân do bản quy hoạch xin góp ý được gửi cho các cục, phòng ban

chuyên môn có liên quan tới lĩnh vực bộ phận mình quản lý Khi góp ý sẽ giao cho một vài cán bộ (hầu hết giao cho chuyên viên đọc góp ý trình lãnh đạo) Tuy nhiên, do đây là công việc không phải nhiệm vụ chính được giao nên việc góp ý của những cán bộ này phụ thuộc rất nhiều vào năng lực chuyên môn và sự “nhiệt tình” của họ Bởi vì, những công việc này không được trả thêm kinh phí cũng như hỗ trợ về mặt thời gian Do đó, chất lượng của những ý kiến đóng góp chưa thực sự kỹ lưỡng và khoa học (phỏng vấn Bộ Nông nghiệp, tháng 6/2013) Bên cạnh đó, chất lượng tham gia vào quá trình ra quyết định của người dân ở cấp cộng đồng cũng chưa thực sự tốt do năng lực hiểu biết về những lĩnh vực chuyên sâu còn hạn chế (PanNature, 2010).

Nhà đầu tư giữ vai trò quan trọng trong quá trình ra quyết định thủy điện

Việc trao cho nhà đầu tư toàn quyền quyết định thiết kế kỹ thuật cũng như việc giám sát đảm bảo chất lượng công trình trong quá trình xây dựng và thi công dự án hiện nay chính là lỗ hổng trong quá trình ra quyết định Điều này đã dẫn tới những hậu quả đáng tiếc của một số đập công trình thủy điện như: vụ vỡ

bờ tường thượng lưu bờ đập thủy điện Đăk Mek 3 thuộc xã Đăk Choong, huyện Đăk Lei, Kon Tum ngày 22/11/2012 mà nguyên nhân sự cố vỡ đập thủy điện Đăk Mek 3 là do thi công có nhiều thay đổi so với hồ sơ thiết kế (Hà Vũ, 2012); hay vụ vỡ đập thủy điện Ia Krel 2 mà theo phân tích của ông Lê Vinh - Giám đốc Sở Xây dựng Gia Lai thì công trình này thi công kém chất lượng ở rất nhiều hạng mục so với thiết kế (Trần Hiếu và Bảo Cầm, 2013)

Tại Điều 14 Quyết định số 55/2008/QĐ-BCT Quy định nội dung, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch phát triển lĩnh vực công nghiệp ngày 30 tháng 12 năm 2008 của Bộ Công Thương cho phép điều chỉnh, bổ sung các dự án thủy điện vào quy hoạch theo thẩm quyền, điều này đã tạo cơ hội

để các nhà đầu tư đề xuất xây dựng ở những vị trí không có trong quy hoạch, dẫn tới tình trạng phá vỡ quy hoạch do điều chỉnh quá nhiều lần với số dự án tăng nhanh Ví dụ, theo đề xuất của UBND tỉnh Quảng Nam và thống nhất của

Bộ Công nghiệp tại Công văn số 1345/CV-NLDK năm 2004 về Quy hoạch thủy điện vừa và nhỏ của tỉnh Quảng Nam thì chỉ có 30 dự án thủy điện Nhưng theo báo cáo rà soát của Bộ Công Thương tháng 3/2010 thì tổng số dự án thủy điện vừa và nhỏ theo quy hoạch là 61 Nghiên cứu của Đào Trọng Tứ và Ngụy Thị Khanh (2011) cũng cho thấy quy hoạch khai thác bậc thang thủy điện hệ thống sông Đồng Nai cũng bị điều chỉnh liên tục Chỉ từ 3/2008 đến 6/2009 đã có tới

5 lần điều chỉnh quy hoạch và bổ sung dự án thủy điện

Sự điều chỉnh và bổ sung liên tục quy hoạch thủy điện hoàn toàn trái với những tiêu chí cơ bản về quy hoạch hạ tầng cứng mà Chính phủ đã phê duyệt tại Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/09/2006 của Chính phủ về trách nhiệm

và trình tự lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển

kinh tế - xã hội cả nước với tôn chỉ là “Quy hoạch phát triển các ngành thuộc lĩnh vực kết cấu hạ tầng được gọi là quy hoạch "cứng" có thời gian định hướng quy hoạch là 20 năm hoặc xa hơn và có tính ổn định lâu dài, tính ràng buộc cao”.Vấn đề trong việc thực hiện ĐMC và ĐTM và giám sát thực hiện.

Những tác động môi trường tiềm tàng của các đập thủy điện lớn thường chỉ được các cơ quan chuyên môn thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường đánh giá và xem xét trong giai đoạn cân nhắc tính khả thi của dự án Tuy nhiên, các

cơ quan này không có vai trò quan trọng trong việc xây dựng và điều hành các đập thủy điện (Nguyen Vo Dan Sinh, 2008) Hơn nữa, theo Cục Thẩm định -

Bộ TN&MT, do có quá nhiều dự án thủy điện triển khai thực hiện nên Bộ cũng không có đủ nhân lực và kinh phí để kiểm tra giám sát hết tất cả những hoạt động của dự án, hầu hết những dự án này sẽ được chủ đầu tư thực hiện và tự chịu trách nhiệm về pháp luật nếu họ vi phạm Chỉ những dự án trọng điểm quốc gia hay những dự án thủy điện có những vi phạm nghiêm trọng thì bộ mới cử đoàn khảo sát trực tiếp kiểm tra

Một số chủ đề quan trọng nội dung ĐTM chưa đề cập Theo Cục Thẩm định -

Bộ TN&MT, các báo cáo ĐTM được thông qua thì bước dỡ bỏ (decommissioning)

dự án thủy điện vẫn chưa được chú trọng và xem xét Một nội dung khá quan trọng khác đó là đánh giá tác động tới đa dạng sinh học trong báo cáo ĐTM cũng chưa được quan tâm đúng mức Hầu hết tất cả những dự án thủy điện đều được xây dựng ở những vị trí có rừng đặc dụng nên tính đa dạng sinh học cao Tuy nhiên, theo ý kiến của Cục Thẩm định - Bộ TN&MT thì những đánh giá về đa dạng sinh học trong báo cáo ĐTM không được tốt bằng các hạng mục khác, kết quả đánh giá còn sơ sài và chưa thực sự rõ nét, chưa có những đánh giá chuyên sâu và thực sự mang tính khoa học, chủ yếu là cảm tính mà chưa có các chỉ số đo lường cụ thể và rõ ràng (Phỏng vấn cán bộ Bộ TN&MT, tháng 6/2013)

Những vấn đề trong việc quyết định đền bù tái định cư

Việc phân cấp cho UBND tỉnh chỉ đạo công tác tái định cư với sự tham gia của chủ đầu tư cũng gây ra những vấn đề tiêu cực Theo nhận xét của Chủ tịch Hội Xây dựng và Môi trường Việt Nam, dự án thủy điện Sơn La đã thiếu minh bạch khi chỉ có EVN và lãnh đạo cấp tỉnh tham gia chỉ đạo và thực hiện công tác tái định cư (Nguyen Vo Dan Sinh, 2008) Khung khổ pháp lý, tài liệu

hỗ trợ và hướng dẫn việc thực hiện đền bù vẫn chưa được hoàn thiện và liên tục phải sửa đổi trong giai đoạn 2003 - 2009 Việc cho phép cấp tỉnh chỉ định thầu đối với những dự án liên quan tới công tác tái định cư thấp hơn 5 tỷ đồng,

và chỉ những dự án lớn hơn 5 tỷ mới phải tổ chức đấu thầu cũng là một vấn đề gây quan ngại (Nga Dao, 2011) Thứ nhất, phía UBND cấp tỉnh và chủ đầu từ đều mong muốn triển khai nhanh dự án nên cả hai đều muốn đẩy nhanh khâu đền bù tái định cư Thứ hai, chủ đầu tư thường tính toán ảnh hưởng của thủy điện tới số hộ dân thấp nhất có thể nhằm tăng tính thuyết phục của dự án

Kết quả phỏng vấn cán bộ Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT) cũng cho thấy rằng công tác tái định cư nhằm đẩy nhanh tiến độ

dự án dẫn tới những sai sót là khó tránh khỏi Ví dụ trong quá trình khảo sát, lập quy hoạch di dân tái định cư thủy điện Tuyên Quang, chủ đầu tư là Tổng công ty Điện lực Việt Nam (EVN) và chính quyền các tỉnh Tuyên Quang, Hà Giang, và Bắc Kạn đã bỏ sót hơn 5.000 nhân khẩu nằm trong diện phải di dời Tại thời điểm phê duyệt đầu tư dự án, tổng số dân phải di dời và tái định cư là 17.350 nhưng thực tế lên đến 23.600 người Với sai sót này, tổng kinh phí đầu

tư cho di dân tái định cư phải tăng thêm 1.000 tỷ đồng từ ngân sách nhà nước (Hồng Khánh, 2006)

Thu hồi đất và giá đền bù chưa thực sát với giá thị trường

Theo điều 9, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 3 tháng 12 năm 2004 quy định giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng tại thời điểm có quyết định thu hồi đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh công bố theo quy định của Chính phủ Tuy nhiên, trên thực tế thang giá đất do tỉnh tính toán thường thấp hơn khá nhiều so với giá đất thực tế chuyển nhượng trên thị trường Nghiên cứu của Đinh Thu Trang (2012) cho thấy giá đất do UBND cấp tỉnh quy định thường chỉ bằng 20 - 70% giá đất trên thị trường Mặt khác, việc xác định giá đất hầu như không lưu tâm đến vấn đề văn hóa, tôn giáo, xã hội gắn liền với đất đai Ví dụ, đất thờ tự của dòng họ, đất của người dân tộc thiểu số gắn liền với sinh hoạt văn hóa tín ngưỡng Vì vậy, định giá đất cần phải có thêm những nghiên cứu liên quan đến bảo tồn và giữ gìn các giá trị xã hội, nhân văn, văn hóa gắn liền với đất đai Kết quả, phần thiệt thòi vẫn luôn là những hộ gia đình thuộc diện thu hồi đất

Những bất cập trong quá trình xây dựng dự án

Hầu hết các dự án thủy điện đều liên quan tới việc phá rừng nhằm phục vụ xây dựng và tích nước, trong báo cáo ĐTM chủ đầu tư đều cam kết trồng bồi hoàn diện tích rừng bị mất Tuy nhiên, quá trình phỏng vấn Bộ NN&PTNT và

Bộ TN&MT, cán bộ địa phương một số tỉnh như Quảng Nam, Lào Cai, Gia Lai cho thấy việc trồng bồi hoàn rừng là nhiệm vụ bất khả thi Bởi thực tế, các tỉnh rất khó tìm diện tích đất đủ lớn để chủ đầu tư thực hiện trồng bồi hoàn rừng và theo họ hầu hết các dự án chưa hoàn thành nhiệm vụ này như đã cam kết trong báo cáo ĐTM

Theo đánh giá tại các tỉnh miền Trung và Tây Nguyên, hầu hết các dự án đầu tư đều gặp khó khăn, một mặt do chủ dự án nhưng chủ yếu do địa phương hiện không có quĩ đất để thực hiện tái trồng rừng Theo Chi cục Lâm nghiệp tỉnh Quảng Nam tổng diện tích phải trồng rừng thay thế khi chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sang thi công các công trình thủy điện trên địa bàn tỉnh là hơn 1.371 ha Kế hoạch trồng rừng năm 2014 hơn 700 ha nhưng hết năm mới chỉ trồng được 24 ha (tương đương 3,4%) (Trương Lâm Thư, 2014) Bên cạnh đó,