Đánh giá dự thảo nghị định về đầu tư theo hình thức PPP nghiên cứu tình huống các dự án cơ sở hạ tầng ở việt nam

Tuy vậy, bên cạnh một số dự án được đầu tư theo hình thức này thành công thì cũng không ít các dự án đã gặp thất bại với nhiều lý do liên quan đến cả trách nhiệm của nhà nước và nhà đầu

-

NGUYỄN TRUNG THÀNH

ĐÁNH GIÁ DỰ THẢO NGHỊ ĐỊNH VỀ ĐẦU

TƯ THEO HÌNH THỨC PPP: NGHIÊN CỨU

Chuyên ngành : Chính sách công

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TP H Ồ CHÍ MINH – NĂM 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phải phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 4 tháng 5 năm 2014 Học viên

Nguyễn Trung Thành

Đặc biệt, tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn sâu sắc Thầy Huỳnh Thế Du vì đã tận tình hướng dẫn và phản biện đề tài, giúp tôi định hướng đúng đắn trong suốt quá trình thực hiện luận văn

Tôi chân thành cảm ơn Thầy Nguyễn Xuân Thành, người đã định hướng cho tôi trong những giai đoạn đầu hình thành đề tài luận văn

Cuối cùng, tôi gửi lời cảm ơn đến các anh chị học viên chương trình Fulbright luôn đồng hành với tôi trong suốt quá trình học tập và đã có những góp ý và nhận xét chân thành giúp tôi hoàn thành luận văn này

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 4 tháng 5 năm 2014 Nguyễn Trung Thành

TÓM TẮT

PPP (Public-Private Partnerships) là sự hợp tác giữa khu vực công và tư, hình thức này thúc đẩy khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào Cơ sở hạ tầng (CSHT) nhằm giảm bớt áp lực cho nguồn vốn của nhà nước PPP đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới, cả ở các nước phát triển và các nước đang phát triển Tuy vậy, bên cạnh một số dự án được đầu tư theo hình thức này thành công thì cũng không ít các dự án đã gặp thất bại với nhiều lý do liên quan đến cả trách nhiệm của nhà nước và nhà đầu tư

Ở Việt Nam, tình trạng nợ công cao nên việc thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân vào CSHT rất cần thiết cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội Hình thức PPP đã bắt đầu được thực hiện từ đầu những năm 1990, đầu tiên là dự án Phú Mỹ Hưng Cho đến nay rất nhiều

dự án theo hình thức này được triển khai trên cả nước, các hình thức hợp đồng dự án chủ yếu đã và đang được thực hiện là BOT, BT, BOO Tuy vậy, hầu hết các dự án đã và đang được triển khai đều gặp trục trặc như thời gian thi công kéo dài, chi phí đầu tư tăng cao, tranh chấp hợp đồng giữa nhà nước và chủ đầu tư Nguyên nhân của những phát sinh này

là các vấn đề liên quan đến sự lựa chọn nhà đầu tư cho các dự án PPP chưa hiệu quả, trách nhiệm của cả nhà nước đối với việc thực hiện cam kết cũng như quản lý và giám sát nhà đầu tư thực hiện đúng hợp đồng và giải quyết các tranh chấp còn nhiều bất cập

Cơ sở pháp lý quan trọng cho PPP dự kiến được ban hành tháng 5/2014 trên cơ sở kết hợp Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg Khung pháp lý này giải quyết được hiểu nhầm về PPP và một số rào cản cho thu hút đầu tư theo hình thức PPP Tuy nhiên, một số vấn đề chưa có qui định rõ ràng như vẫn tồn tại qui định cho chỉ định thầu, trách nhiệm của nhà nước trong việc thực hiện hợp đồng cũng như giám sát của các

cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa được chặt chẽ và chưa có các qui định cụ thể đối với các

Khắc phục các trục trặc trên giúp các nhà đầu tư có năng lực tin tưởng tham gia vào các

dự án CSHT ở Việt Nam Tuy nhiên, khó có thể có một khung pháp lý hoàn hảo cho tất cả các dự án PPP Để thành công, đòi hỏi sự tham gia tích cực của các bên cho thực hiện dự

án theo hình thức này

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

TÓM TẮT iii

MỤC LỤC iv

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU viii

DANH MỤC CÁC HÌNH ẢNH ix

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU 1

1.1 Bối cảnh chính sách 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu 3

1.3 Câu hỏi nghiên cứu 3

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

1.5 Phương pháp nghiên cứu 4

1.6 Bố cục luận văn 4

CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÁP LÝ 5

2.1 Một số khái niệm về PPP 5

2.1 Những lợi ích và thách thức của hình thức PPP đối với việc phát triển CSHT 5

2.1.1 Những lợi ích của PPP 6

2.1.2 Những thách thức của PPP 7

2.2 Khung pháp lý cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP 7

2.3 Tổng quan các nghiên cứu về PPP 8

2.3.1 Các nghiên cứu ngoài nước 8

2.3.2 Các nghiên cứu trong nước 9

CHƯƠNG 3: CÁC RÀO CẢN THU HÚT ĐẦU TƯ CSHT THEO HÌNH THỨC PPP Ở VIỆT NAM 11

3.1 Rào cản chính sách về PPP 11

3.2 Rào cản từ các dự án PPP 12

3.2.1 Dự án khu đô thị Phú Mỹ Hưng 12

3.2.2 Dự án BOT Cầu Bình Triệu 2 15

3.2.3 Dự án BOT Nhiệt điện Vân Phong 1 17

3.2.4 Dự án BOO Nhà máy nước Thủ Đức 19

3.2.5 Dự án BOT Cầu Phú Mỹ 20

3.3 Kết luận 22

CHƯƠNG 4: ĐÁNH GIÁ NGHỊ ĐỊNH PPP MỚI ĐỐI VỚI THU HÚT ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM 23

4.1 Vấn đề ban hành chính sách 23

4.2 Vấn đề lựa chọn nhà đầu tư 23

4.3 Trách nhiệm thực hiện cam kết của nhà nước 25

4.4 Quản lý và giám sát nhà đầu tư 27

4.5 Tranh chấp và giải quyết tranh chấp 29

CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ 31

5.1 Kết luận 31

5.2 Khuyến nghị 31

5.3 Hạn chế của đề tài 32

TÀI LIỆU THAM KHẢO 34

PHỤ LỤC 39

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

Từ viết tắt Tên Tiếng Anh Tên Tiếng Việt

giao

Investment Joint Stock Company

Công ty cổ phần đầu tư hạ tầng kỹ thuật Thành phố Hồ Chí Minh

CT&D Central Trading & Development

NHTG Worldbank Ngân hàng thế giới

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 1-1: Nguồn vốn đầu tư cho CSHT giai đoạn 2000-2010 1Bảng 1-2: Đầu tư của tư nhân vào 4 ngành CSHT giai đoạn 1990 – 2012 (triệu USD) 2Bảng 3-1: Các loại hợp đồng phổ biến của hình thức PPP 11

DANH MỤC CÁC HÌNH ẢNH

Hình 3-1: Bản đồ minh họa Khu đô thị Phú Mỹ Hưng 14

Hình 3-2: Dự án BOT Cầu Bình Triệu 2 16

Hình 3-3: Mô hình dự án BOT Nhiệt điện Vân Phong 1 18

Hình 3-4: Dự án BOO Nhà máy nước Thủ Đức 19

Hình 3-5: Dự án BOT Cầu Phú Mỹ 21

và hệ thống cung cấp điện đứng thứ 95/148 Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI), để đáp ứng cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam cần phải đầu tư nhiều hơn nữa để phát triển CSHT Trong giai đoạn 2000-2010, tổng vốn đầu tư phát triển CSHT của Việt Nam khoảng 9-10% GDP Trong giai đoạn 2010-2020, mỗi năm cần từ 16-17 tỷ USD cho phát triển CSHT, trong khi nguồn ngân sách chỉ đáp ứng được khoảng 50-60% nguồn vốn này Sự thiếu hụt nguồn vốn đầu tư cho CSHT trong thời gian tới tương đối lớn do nguồn vốn từ ngân sách nhà nước và nguồn vốn ODA bị giảm sút, nên việc huy động vốn bổ sung

từ nguồn đầu tư tư nhân trong nước hết sức quan trọng, giúp giảm gánh nặng của ngân sách nhà nước cho sự thiếu hụt nguồn vốn phát triển CSHT

Bảng 1-1: Nguồn vốn đầu tư cho CSHT giai đoạn 2000-2010

công-tư (PPP) đối với các CSHT có nguồn vốn đầu tư lớn như Cảng hàng không, Cảng biển, sân bay mới, đường cao tốc… Theo thống kê từ NHTG, tổng số vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào 4 ngành chính trong CSHT của Việt Nam là: nước và nước thải, giao thông, viễn thông, năng lượng đạt trên 11 tỷ USD Trong đó, ngành năng lượng chiếm đến 70% tổng nguồn vốn đầu tư từ khu vực này Đặc biệt lĩnh vực giao thông chỉ thu hút được hơn 1,2 tỷ USD là một con số rất khiêm tốn so với tình trạng hạ tầng giao thông kém phát triển hiện nay

Bảng 1-2: Đầu tư của tư nhân vào 4 ngành CSHT giai đoạn 1990 – 2012 (triệu USD)

Nguồn: NHTG, 2013

Việc kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP để phát triển CSHT đã được thực hiện từ đầu thập niên những năm 1990, mới nhất là Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư phát triển các công trình CSHT thực hiện theo hình thức hợp đồng: Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT), Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (BTO), Xây dựng – Chuyển giao (BT), đã tạo ra một làn sóng nhiều nhà đầu tư tham gia đầu tư CSHT Tuy nhiên, tính cho đến nay chỉ triển khai được khoảng 300 dự án theo các loại hợp đồng trên Theo Quyết định số 2310/QĐ-BGTVT ngày 21/9/2012, Bộ GTVT đã công bố 15 danh mục dự án mở rộng quốc lộ 1A theo hình thức hợp đồng BOT năm 2012 với tổng mức đầu tư 25.220 tỷ đồng Các Địa phương cũng lần lượt đưa ra các danh mục đầu tư nhằm kêu gọi đầu tư vào CSHT tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực giao thông và cấp thoát nước, TPHCM là một

trong những Địa phương kêu gọi đầu tư nhiều nhất với 42 dự án và tổng vốn đầu tư hơn

150 ngàn tỷ đồng

Chính phủ bắt đầu thí điểm PPP với việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP (ban hành kèm theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ngày 9/11/2010, có hiệu lực từ ngày 15/1/2011) Từ khi ban hành quyết định này đến nay đã được ba năm, được sự ủng hộ của nhiều tổ chức tài trợ như Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Ngân hàng Thế giới (NHTG) Tuy vậy, cho đến nay chưa có một dự án nào được triển khai theo chính sách này

Sự tồn tại song song giữa Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg

đã tạo ra sự hiểu nhầm giữa PPP và các hợp đồng BOT, BTO, BT; trong khi các nhà làm chính sách cũng như các nhà đầu tư ở Việt Nam đã quen với chính sách thu hút đầu tư BOT, BTO, BT nên việc ra đời khung pháp lý PPP đã làm các nhà đầu tư lo ngại về hình thức này Do đó, việc tìm kiếm nhà đầu tư đang là những thách thức không nhỏ đối với các

dự án thực hiện theo hình thức PPP ở Việt Nam

1.2 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu của đề tài nhằm xác định những rào cản đối với quá trình thực hiện các dự án PPP để phát triển CSHT ở Việt Nam Từ đó, thực hiện đánh giá dự thảo Nghị định mới về PPP mới trên cơ sở thống nhất hai Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg trong việc giải quyết những rào cản trên, giúp hoàn thiện khung pháp lý

về PPP

1.3 Câu hỏi nghiên cứu

(1) Đâu là những rào cản cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP trong thời gian qua? (2) Liệu việc ban hành nghị định PPP mới trên cơ sở thống nhất nghị định 108/2009/NĐ-CP và quyết định 71/2010/QĐ-TTg có giải quyết được những vấn đề trên không?

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề gây trở ngại đối với thu hút đầu tư theo hình thức PPP cho sự phát triển CSHT ở Việt Nam

Phạm vi nghiên cứu là các Nghị định, Quyết định, dự thảo Nghị định mớ và các dự án

đã và sẽ được triển khai theo hình thức PPP trên lãnh thổ Việt Nam

1.5 Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích định tính và nghiên cứu tình huống Các nghiên cứu định tính nhằm xác định các rào cản đối với các dự án đầu tư và phát triển CSHT theo hình thức PPP ở Việt Nam và đánh giá việc hoàn thiện của dự thảo Nghị định mới về PPP Phân tích tình huống giúp chỉ rõ các rào cản thực tế mà các dự án đã thực hiện gặp phải những vướng mắc cũng như các bài học liên quan giúp giải quyết tốt hơn đối với những rào cản này

1.6 Bố cục luận văn

Kết cấu của nghiên cứu này gồm năm chương chính:

- Chương 1 thực hiện trình bày tổng quan về bối cảnh nghiên cứu, phạm vi và mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu và các phương pháp nghiên cứu

- Chương 2 trình bày một số khái niệm, vai trò, rào cản đầu tư CSHT theo hình thức PPP

- Chương 3 tìm hiểu quá trình phát triển các dự án PPP ở Việt Nam và phân tích các trục trặc đối các dự án đã và đang thực hiện theo hình thức PPP ở Việt Nam

- Chương 4 đánh giá việc khắc phục các trục trặc hiện tại của Nghị định mới nhằm thu hút tốt hơn nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư cho CSHT theo hình thức PPP

- Chương 5 đưa ra kết luận và đề xuất một số khuyến nghị chính sách từ kết quả nghiên cứu đạt được cũng như những hạn chế của luận văn

để thỏa mãn các yêu cầu của nhà nước Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD, 2008) đã khẳng định, PPP là thỏa thuận giữa chính phủ và đối tác tư nhân, trong đó đối tác

tư nhân có trách nhiệm cung cấp dịch vụ phù hợp với mục tiêu của chính phủ và mục tiêu lợi nhuận của đối tác tư nhân, và sự phù hợp này tùy thuộc vào việc chuyển giao rủi ro cho đối tác tư nhân

Theo NHTG (2003), PPP mang một ý nghĩa rất rộng, mỗi dự án PPP liên quan đến một

sự chia sẻ rủi ro, trách nhiệm, khen thưởng và được thực hiện trong các trường hợp mang lại lợi ích cho người nộp thuế Hình thức PPP có thể là một phương tiện thúc đẩy phát triển CSHT để tạo điều kiện cho sự phát triển hoặc cải thiện năng lượng, nước, giao thông, viễn thông và công nghệ thông tin thông qua sự tham gia của các khu vực tư nhân và nhà nước

Các đặc điểm chủ yếu liên quan đến các hình thức hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư được ràng buộc bởi các mô hình hợp đồng khác nhau, các loại hợp đồng phổ biến của hình thức PPP bao gồm: Nhượng quyền khai thác, Thiết kế – Xây dựng – Tài trợ – Vận hành (DBFO), BOT, BTO, Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO) Việc thực hiện theo các loại hợp đồng dựa và mức độ tham gia và và chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân Mô hình hợp đồng của các dự án PPP giữa nhà nước và tư nhân thể hiện ở hợp đồng được ký kết giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và doanh nghiệp thực hiện dự án (do các nhà đầu tư thành lập) ở phụ lục 2

2.1 Những lợi ích và thách thức của hình thức PPP đối với việc phát triển CSHT

Có nhiều quan điểm khác nhau trong việc khẳng định vai trò của PPP đối với phát triển

CSHT ở các quốc gia, các nghiên cứu và kinh nghiệm ở các quốc gia cho thấy, PPP tuy có mang lại một số lợi ích nhưng cũng có một số thách thức khi thực hiện hình thức này

2.1.1 Những lợi ích của PPP

Theo ADB (2008) và các đánh giá của nhiều nhà nghiên cứu khác, PPP được coi là hình thức thu hút vốn hiệu quả để đầu tư phát triển CSHT, một số lợi ích được tích luỹ thông qua PPP bao gồm việc tiếp cận nguồn vốn tư nhân, tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành

dự án đúng tiến độ và cải thiện chất lượng dịch vụ Các nghiên cứu của Hensher và Brewer (2001), Raisbeck (2009) đã khẳng định vai trò của PPP có thể góp phần cải thiện nền kinh

tế của quốc gia Theo Jamali (2005), Lewis và Grimsey (2004), lý do cho sự lan tỏa của PPP là mong muốn nâng cao chất lượng dịch vụ, ổn định chi phí cung cấp dịch vụ, giảm áp lực ngân sách và tăng hiệu quả của khu vực công không có yếu tố tư nhân hóa

Nghiên cứu của Miller (2000) đã kết luận, việc phát triển CSHT phụ thuộc hoàn toàn vào khu vực công ít có khả năng bền vững trong dài hạn Khu vực công đầu tư cho CSHT

có thể gây ra các vấn đề như chậm và không hiệu quả trong quyết định, khuôn khổ tổ chức

và thể chế không tốt, thiếu cạnh tranh và hiệu quả, điều này được gọi chung là thất bại của chính phủ Việc phát triển CSHT phụ thuộc vào khu vực tư cũng gây ra các vấn đề như sự bất bình đẳng trong việc phân phối các dịch vụ CSHT, đây được gọi là thất bại thị trường

Để khắc phục cả hai thất bại của chính phủ và thất bại thị trường, một cách tiếp cận theo hình thức PPP có thể kết hợp những thế mạnh của cả khu vực công và khu vực tư

Theo European Commission (2003), chất lượng các dự án thực hiện theo hình thức PPP thường tốt hơn so với các hình thức truyền thống do các qui định của PPP rõ ràng về chất lượng cung cấp dịch vụ hay ứng dụng các công nghệ mới trong việc cung cấp dịch vụ Nghiên cứu của Colverson và Perera (2012) cũng đã chỉ ra lợi thế của các bên khi tham gia vào PPP, nhà nước có lợi thế về ban hành chính sách và quản trị, trong khi lợi thế của tư nhân là về thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý Giảm áp lực ngân sách trong việc cải thiện cơ sở vật chất và dịch vụ công cộng, khai thác nguồn tài chính từ khu vực tư nhân và đảm bảo sử dụng hiệu quả giá trị của đồng vốn (Lewis và Grimsey, 2004) Điều quan trọng cho PPP được thực hiện là làm tăng hiệu quả của dự án hơn là nhằm giúp giảm áp lực ngân sách vì PPP hạn chế sự lựa chọn của các người ra quyết định trong tương lai (McQuaid và Scherrer, 2008)

Ngoài ra, theo đánh giá của European Commission (2003), PPP còn mang lại một số lợi ích khác như phân bổ và quản lý rủi ro hiệu quả, tiết kiệm chi phí, giảm thời gian thực hiện

dự án, ít tham nhũng…

2.1.2 Những thách thức của PPP

Theo nghiên cứu của Colverson và Perera (2012), hình thức PPP làm giảm tính cạnh tranh do các tiêu chuẩn đặt ra đối với các dự án cao hơn so với đầu tư công thông thường như tài chính, kinh nghiệm… làm cho chi phí đấu thầu, chuẩn bị dự án cao, trong khi thời hạn hợp đồng kéo dài nên khó có thể tìm được các nhà đầu tư từ khu vực tư nhân đáp ứng được các tiêu chuẩn này Do đó nhà nước chỉ lựa chọn được một số đối tác tư nhân và sẽ dẫn đến tình trạng độc quyền của một số nhà đầu tư đáp ứng được các tiêu chuẩn này Bên cạnh đó, theo đánh giá của các tác giả trên, việc áp dụng hình thức PPP có thể gây lãng phí so với mô hình đầu tư truyền thống do các chi phí đấu thầu, đàm phán hợp đồng,

tư vấn pháp lý cao và lãi suất đi vay của khu vực tư nhân cũng cao hơn so với nhà nước đi vay… Điều này sẽ dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả những mức phí của mô hình PPP cao hơn so với mô hình đầu tư công thông thường

Đánh giá của Ministry of Municipal Affairs (1999), hình thức PPP cũng gây ra các vấn

đề mâu thuẫn, tranh chấp hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân do tính chất dài hạn và phức tạp của hình thức này Ngoài ra, hình thức này còn liên quan đến quyền kiểm soát các dự

án do việc để tư nhân thực hiện các dự án CSHT có thể làm mất khả năng kiểm soát của nhà nước đối với việc phát triển kinh tế-xã hội của dự án

2.2 Khung pháp lý cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP

Trong khuôn khổ pháp lý của Quỹ hỗ trợ phát triển CSHT công-tư (PPIAF) khuyến cáo,

để tận dụng lợi thế tiềm năng từ khu vực công và khu vực tư cũng như phát triển bền vững các dự án PPP đối với CSHT, các Chính phủ cần phải:

 Xây dựng một chính sách PPP rõ ràng;

 Thiết lập một đơn vị chuyên trách về PPP;

 Áp dụng qui trình rõ ràng và xác định trách nhiệm cho việc thực hiện và phát triển PPP;

 Thiết lập cơ chế đánh giá khuôn khổ PPP;

 Thiết lập các nguyên tắc pháp lý cho khuôn khổ PPP thông qua đạo luật PPP Như vậy, vấn đề thiết lập một cơ chế pháp lý cho phát triển PPP là rất quan trọng, đòi hỏi sự nỗ lực từ các cơ quan Chính phủ trong việc hoạch định các chính sách, quản lý, cung cấp các dịch vụ rõ ràng, công khai và minh bạch để góp phần thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào CSHT

2.3 Tổng quan các nghiên cứu về PPP

2.3.1 Các nghiên cứu ngoài nước

Theo tổ chức Liên Hợp Quốc (2008), các dự án PPP thường có thời gian rất dài nên sẽ chịu nhiều rủi ro, do đó để thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân, nhà nước cần cam kết về việc phải có yêu cầu bắt buộc đối với việc chia sẻ lợi ích, chi phí và rủi ro với khu vực tư nhân Estache và de Rus (2000) cho rằng, trong lĩnh vực CSHT, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch rất quan trọng vì vốn đầu tư lớn được cung cấp bởi các nhà đầu tư nước ngoài, thời gian hoàn vốn kéo dài (khoảng 25 năm) làm tăng nguy cơ tranh chấp hợp đồng Các nhà hoạch định chính sách phải nhận thức được những mong đợi của nhà đầu tư, các rào cản và thách thức của PPP (Hwang và Chen, 2004)

Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các dự án PPP, một cơ chế không phù hợp và/hoặc năng lực chính phủ kém đều dẫn đến thất bại Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể: môi trường đầu tư hấp dẫn, đó

là sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào môi trường dự án được triển khai Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh

tế và tài chính ổn định Ngoài ra, theo nghiên cứu của Qiao và các tác giả (2001) khẳng định, một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng Chính phủ cần thiết thành lập một cơ quan trung tâm hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các nhà đầu tư nước ngoài với chính quyền (Khulumane, 2008) Tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo đáp ứng các mục tiêu của Chính phủ, đó là khẳng định của Gildenhuys và Knipe (2000)

Nghiên cứu của Jongyearn Lee thuộc trung tâm Đầu tư hạ tầng công tư (PIMAC) của Viện phát triển Hàn quốc cho thấy, kinh nghiệm của Hàn Quốc trong việc huy động và sử dụng vốn là sự hỗ trợ của chính phủ cho các dự án PPP Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành các chính sách hỗ trợ tài chính và chia sẻ các rủi ro cho các dự án PPP bằng các Cơ chế thuế, thu hồi đất, trợ giá xây dựng, chia sẻ rủi ro đảm bảo doanh thu tối thiểu, thanh toán

khi hoàn thành sớm Sự hỗ trợ của chính phủ theo từng loại dự án Ngoài ra, yếu tố quyết

định cho thành công cho các dự án là khung thể chế hợp lý (Qui trình triển khai rõ ràng và minh bạch theo qui định của đạo luật PPP và hướng dẫn triển khai, tăng cường khả năng tiên lượng cho dự án và xác định rõ vai trò của các cơ quan khác nhau trong chính phủ) Australia là quốc gia có nhiều kinh nghiệm đối với hình thức PPP với khung chính sách vững chắc được áp dụng đồng bộ cho các cơ quan chính phủ ở các Bang với các tài liệu hướng dẫn chi tiết, áp dụng nguyên tắc phân bổ rủi ro chặt chẽ (các hợp đồng PPP nhận diện tất cả các rủi ro của dự án, phân bổ rủi ro công khai và tối ưu) Bên cạnh đó, theo mô hình này không có tìm kiếm mô hình PPP cho các dự án mà dựa trên so sánh các phương pháp mua sắm truyền thống với phương án PPP Các qui trình đấu thầu đối với các dự án PPP đã sử dụng chiến lược tăng cường hiệu quả (cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu, tuân thủ chặt chẽ các qui định về thời gian, chuẩn hóa hợp đồng và giảm số lượng tài liệu hồ sơ cần nộp khi đấu thầu), chiến lược hóa hiệu quả kinh tế (lập danh sách 3 nhà thầu đủ tiêu chuẩn, duy trì động lực cạnh tranh càng lâu nếu không xác định được nhà thầu ưu tiên duy nhất sau giai đoạn đánh giá hồ sơ thầu), chiến lược tăng cường minh bạch và công bằng, tăng cường trách nhiệm giải trình, phân bổ thông tin một cách công bằng và bình đẳng, bảo mật vị thế cạnh tranh của từng đơn vị dự thầu và quản lý các xung đột lợi ích giữa các bên

dự thầu như thái độ độc lập không thiên vị đối với các nhà thầu, lập kế hoạch đảm bảo sự trung thực, kiểm toán hành vi gian lận

2.3.2 Các nghiên cứu trong nước

Một số nghiên cứu trong nước về áp dụng hình thức PPP tại Việt Nam thực hiện trên nhiều lĩnh vực khác nhau như hạ tầng giao thông đường bộ, cấp nước Hầu hết các nghiên cứu này đã chỉ ra những rào cản đối với việc đầu tư CSHT ở Việt Nam

Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt (2013) về bài toán vốn cho phát triển CSHT giao thông đô thị tại TPHCM, đã phân tích tính hiệu quả của việc áp dụng hình thức PPP là

giải quyết nhu cầu thiếu vốn đầu tư vào CSHT nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của TPHCM Trong nghiên cứu này, tác giả đã chỉ ra những bất cập trong việc triển khai các dự án PPP, đó là sự thiếu hụt về cơ sở pháp lý khi triển khai thí điểm hình thức này theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, cơ chế chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa các bên không rõ ràng

Tác giả Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) khi nghiên cứu về PPP để phát triển CSHT giao thông đường bộ ở Việt Nam đã nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP ở các nước trên thế giới để tìm hiểu các nhân tố mang đến thành công cũng như các rào cản đối với hình thức này và đã chỉ ra một số cách thức để thu hút nguồn vốn cho phát triển giao thông Việt Nam như cơ sở pháp lý minh bạch, chia sẻ rủi ro giữa các bên…

Nghiên cứu của Hoàng Thị Kim Chi về hợp tác công-tư trong lĩnh vực cấp nước ở TPHCM cho thấy, các quy định còn nhiều bất cập, còn gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện Ngoài ra, chính quyền các cấp còn chưa quan tâm đến việc đảm bảo lợi ích cho nhà đầu tư nên làm cho các nhà đầu tư không mặn mà đối với các dự án PPP trong lĩnh vực cấp nước ở TPHCM

Những nghiên cứu và bài học về PPP trên đây cho thấy, để phát triển hình thức PPP đòi hỏi cần phải có khung pháp lý rõ ràng và minh bạch, môi trường ổn định, cơ chế chia sẻ lợi ích và rủi ro rõ ràng Ngoài ra, cần có các chính sách hỗ trợ linh hoạt cho các dự án PPP nhằm mang lại hiệu quả cho cả khu vực công lẫn khu vực tư, giúp cho khu vực tư tự tin đầu tư vào các dự án CSHT có thời gian thu hồi vốn dài, rủi ro cao

3.1 Rào cản chính sách về PPP

Khung pháp lý mới nhất về PPP được ban hành mới nhất và cho đến nay vẫn còn hiệu lực là Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, BTO, BT Song song với Nghị định này là Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ban hành ngày 9/11/2010 về thí điểm đầu tư theo hình thức PPP

Bảng 3-1: Các loại hợp đồng phổ biến của hình thức PPP

Hợp đồng vụ/Quản lý Dịch

Nhượng quyền khai thác/Cho thuê

Sở hữu Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Tư nhân

Kỳ hạn

(năm) 1 – 5

8 - 15 hoặc lâu hơn 20 – 30 20 – 30 25 - 30

Không thời hạn

Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân

Nguồn: Ủy ban kinh tế-xã hội Châu Á Thái Bình Dương Liên Hợp Quốc (UNESCAP)

Theo UNESCAP cho thấy, hình thức PPP có nhiều loại hợp đồng tùy thuộc vào trách nhiệm cũng quyền lợi giữa nhà nước và nhà đầu tư, điều này được thể hiện ở bảng bên trên

Từ đó có thể khẳng định rõ BOT, BTO chỉ là những loại hợp đồng khác nhau của hình thức PPP

Sự tồn tại nhầm lẫn trên tính cho đến nay đã hơn 3 năm và hệ quả là từ khi đưa vào triển khai thí điểm Quyết định 71/2010/QĐ-TTg hoàn toàn chưa được triển khai mà chỉ có một số dự án đang được kêu gọi đầu tư theo hình thức này, chỉ có duy nhất dự án đường cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết với tổng mức đầu tư gần 1 tỷ USD, mới chỉ có một nhà đầu

tư đăng ký thực hiện dự án là Bitexco và đang tiếp tục tìm thêm nhà đầu tư để thực hiện dự

án này, dự kiến được triển khai vào quí 3/2015 Điều này cho thấy các nhà đầu tư vẫn chưa thực sự yên tâm khi tham gia đầu tư vào CSHT theo hình thức PPP ở Việt Nam Việc thực hiện các dự án theo hợp đồng BOT, BTO, BT cho đến nay đã hơn 20 năm, nhưng cũng chỉ đạt khoảng 300 dự án Trong khi đó, một địa phương như TPHCM huy động hàng năm khoảng 40 dự án theo hình thức này, nên khung chính sách về PPP chưa đủ hấp dẫn các nhà đầu tư góp vốn phát triển CSHT ở Việt Nam

Vấn đề không nhận thức rõ về PPP cho thấy, việc nhà nước không thống nhất được chính sách này đã và đang tạo ra những rào cản cho các nhà đầu tư muốn tham gia đầu tư cho CSHT

3.2 Rào cản từ các dự án PPP

Cho đến nay, bên cạnh một số dự án PPP được đánh giá thành công nhưng hầu hết là

thất bại Dựa trên những lợi ích đạt được của nhà nước, nhà đầu tư và người dân, tác giả thực hiện phân tích một số dự án để xác định các trục trặc thực tế đã làm cho dự án PPP hoàn thành hay không hoàn thành đúng như mong muốn của các bên Các trục trặc của các

dự án chính là các rào cản trong việc thu hút nguồn vốn đầu tư vào CSHT theo hình thức này trong tương lai

3.2.1 Dự án khu đô thị Phú Mỹ Hưng

Dự án khu đô thị Phú Mỹ Hưng (PMH) được hình thành và đầu những năm 90 của thế

kỷ 20, được coi là một trong những dự án đầu tiên ở Việt Nam thực hiện theo hình thức PPP, cơ chế phát triển của dự án này thực hiện theo mô hình hợp đồng đổi đất lấy hạ tầng

Theo đánh giá của các chuyên gia tại Hội thảo khoa học 20 năm xây dựng và phát triển khu

đô thị PMH, cho đến nay dự án này đã gặp phải một số trục trặc ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân như ngập nước vào mùa mưa Tuy nhiên về tổng thể, đây được đánh giá là một dự án PPP thành công vì đã đáp ứng được các yêu cầu đặt ra đối với các vấn đề liên quan đến lợi ích đạt được của nhà nước và tư nhân và của người dân Trong dự án này, nhà nước đã thu được một mô hình đô thị kiểu mẫu, các con đường hiện đại, sự hài lòng của người dân… và đặc biệt góp phần thúc đẩy phát triển các vùng ven Tư nhân đạt được lợi ích từ dự án là lợi nhuận thu được từ dự án, niềm tin của Nhà nước Đối với người dân là việc hưởng thụ được một môi trường sống đáp ứng đầy đủ các tiện nghi hiện đại

Để đạt được những thành tựu trên, đầu tiên phải kể đến vai trò của nhà nước đối việc thực hiện dự án, nhà nước đã thấy được vai trò quan trọng của dự án này đối với việc phát triển kinh tế - xã hội nên đã rất quan tâm đến dự án Điều này đã được minh chứng bằng việc UBND TPHCM đã ban hành Quyết định số 749/1994/QĐ-TTg ngày 8/12/1994 về việc thực hiện xây dựng một khu đô thị đa chức năng kiểu mẫu ở phía nam thành phố bao gồm trung tâm tài chính, thương mại, dịch vụ, công nghiệp, khoa học, văn hóa, giáo dục,

cư trú, giải trí tạo động lực cho sự phát triển phía nam và đông nam Thành phố Bên cạnh

đó, Chính phủ, các Bộ ngành và UBND TPHCM đã tạo mọi điều kiện về cơ chế, chính sách trong điều kiện thiếu nhiều văn bản hướng dẫn thực hiện hợp tác công-tư như vấn đề GPMB, để chủ đầu tư có thể hoàn thành các hạng mục dự án được giao trong thời gian sớm nhất; nhà nước cũng tập trung tháo gỡ các khó khăn đối với nhà đầu tư trong các giai đoạn thực hiện dự án như nhanh chóng tham gia giải quyết các vấn đề liên quan đến tiền sử dụng đất của khách hàng PMH năm 2009 là một minh chứng Quan trọng hơn, chính quyền TPHCM còn thực hiện nhiều hỗ trợ liên quan như cải các thủ tục hành chính nhanh, điều chỉnh qui hoạch và xây dựng các con đường nối liền liên quan đến dự án để định hình hướng phát triển triển kinh tế-xã hội về phía nam… Việc chọn đúng nhà đầu tư trong thời điểm chưa có các chính sách hướng dẫn cụ thể về PPP cũng là vai trò rất quan trọng của nhà nước, lựa chọn nhà đầu tư có năng lực thực hiện dự án đảm bảo thành công cho dự án Trong dự án này năng lực tài chính của nhà đầu tư đã thể hiện đây là một tập đoàn lớn có nguồn tài chính tốt Năng lực chuyên môn thể hiện việc họ có kinh nghiệm xây dựng thành công các khu công nghiệp, đặc biệt là xây dựng thành công khu chế xuất Tân thuận Bên

cạnh đó, trước khi thực hiện dự án họ cũng đã thực hiện kỹ lưỡng các khảo sát, nghiên cứu khả thi chi tiết dự án

Hình 3-1: Bản đồ minh họa Khu đô thị Phú Mỹ Hưng

Nguồn: Công ty TNHH phát triển Phú Mỹ Hưng

Vai trò của nhà đầu tư cũng quan trọng, đó là tầm nhìn và cam kết cho sự thành công của dự án Trong thời kỳ này, Việt Nam đã ban hành một số điều luật cho phép đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, tuy nhiên hoàn toàn chưa có chính sách hướng dẫn đầu tư các dự

án theo hình thức PPP Ngoài ra, Việt Nam mới chuyển đổi nền kinh tế và các chính sách ban hành chưa rõ ràng nên có nhiều rủi ro với nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài, nên đây là rào cản không nhỏ đối với nhà đầu tư thực hiện dự án này Trong điều kiện như vậy, nhà đầu tư CT&D sẵn sàng tham gia vào một dự án lớn thể hiện nhà đầu tư

có tầm nhìn và kinh nghiệm tốt để thực hiện dự án Cam kết của nhà đầu tư trong dự án này là tạo niềm tin đối với nhà nước bằng các dự án đã thực hiện và xây dựng những qui hoạch chi tiết dự án và thực hiện đúng với những hạng mục CSHT đã đề cập trong hợp đồng

Như vậy, bài học cho sự thành công của dự án PMH cho thấy trong bối cảnh các chính sách về PPP hoàn toàn chưa được ban hành, nhưng với sự nỗ lực có trách nhiệm giữa hai bên nhà nước và tư nhân đã góp phần lớn vào thành công cho dự án này Từ dự án này cho

thấy, nhà đầu tư có thể tin tưởng vào sự thành công của dự án với sự cam kết hỗ trợ mạnh

mẽ từ phía nhà nước Tuy vậy, nhà đầu tư cũng cần phải có thực lực mới thúc đẩy dự án hoàn thành

3.2.2 Dự án BOT Cầu Bình Triệu 2

Dự án được khởi công từ tháng 2/2001 theo hình thức BOT tức là trễ gần 5 năm so với

dự kiến ban đầu, chủ đầu tư thực hiện là tổng công ty Xây dựng công trình giao thông 5 (Cienco 5) với tổng vốn đầu tư dự án là 341,9 tỉ đồng và dự kiến hoàn tất sau hai năm Thực tế cho thấy dự án này đã gặp phải rất nhiều trục trặc như vấn đề GPMB, nhà đầu tư không đủ năng lực về tài chính, nhà nước thay đổi qui hoạch… Từ những vấn đề này làm cho dự án không hoàn thành đúng tiến độ nên gây thiệt hại cho cả nhà nước, nhà đầu tư và người dân

Vấn đề thiệt hại cho nhà nước có thể thấy rõ là dự án không đảm bảo đúng tiến độ nên làm tăng chi phí đầu tư (thực tế đây là tiền thuế của người dân), làm thất thoát nguồn vốn, thực tế tổng mức đầu tư cho đến nay đã tăng 5,8 lần Ngoài ra, mong muốn của nhà nước cũng không được thực hiện là xây dựng Cầu phục vụ cho nhu cầu đi lại của người dân và phát triển kinh tế xã hội của vùng… Thiệt hại cho nhà đầu tư là nguồn vốn bỏ ra không thu hồi được theo dự kiến ban đầu, điển hình là nhà đầu tư Cienco 5 đã phải từ bỏ dự án giữa chừng Đối với người dân là sự không hài lòng vì quá trình thi công kéo dài làm cho sinh hoạt của họ không được như mong muốn

Những vấn đề gây nên những bất cập trên do nhiều nguyên nhân, chủ yếu là do nhà nước và nhà đầu tư không thực hiện đúng cam kết của mình theo hợp đồng BOT Về phía nhà nước đó là vấn đề thay đổi qui hoạch sau khi hợp đồng đã được ký kết, điều này có thể thấy ở việc năm 2002 TPHCM đã điều chỉnh dự án mở rộng quốc lộ 13 một năm sau khi khởi công dự án, đã làm tăng tổng mức đầu tư từ 341 lên 1.600 tỷ đồng và thời gian thu hồi vốn từ 11 lên 25 năm, làm tăng mức độ rủi ro cho nhà đầu tư Bên cạnh đó, trách nhiệm GPMB của nhà nước không được thực hiện nghiêm túc làm cho dự án bị đình trệ không thể thi công được vì vướng vấn đề giải tỏa, cho đến nay việc này vẫn chưa được giải quyết xong Chỉ định nhà đầu tư không đủ năng lực thực hiện dự án cũng là một trong những nguyên nhân gây nên tình trạng làm cho dự án bị chậm trễ, đó là việc UBND TPHCM chỉ định Cienco 5 làm nhà đầu tư thực hiện dự án và họ đã bỏ dở dự án giữa chừng Việc tìm