Cải cách hành chính thực tiễn việt nam ban điều phối viện trợ nhân dân paccom và công tác quản lý các tổ chức phi chính phủ nước ngoài INGOs

Các nội dung nêu trên được phân tích và thể hiện trong 06 phần, Phần 1: Giới thiệu bối cảnh, mục tiêu, đối tượng, phạm vi, phương pháp, ý nghĩa và những điểm nổi bật của đề tài nghiên c

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH

-

Hoàng Thị Hương

CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH-THỰC TIỄN VIỆT NAM

Ban Điều phối Viện trợ Nhân dân PACCOM

& Công tác quản lý các tổ chức phi chính phủ nước ngoài INGOs

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Tp Hồ Chí Minh - Năm 2010

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

-

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

Hoàng Thị Hương

CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH-THỰC TIỄN VIỆT NAM

Ban Điều phối Viện trợ Nhân dân PACCOM

& Công tác quản lý các tổ chức phi chính phủ nước ngoài INGOs

Tôi xin chân thành cảm ơn bà Caroline Arnulf, Trưởng đại diện Villes en Transtion tại Việt Nam 2009-2010; ông Nguyễn Hùng Cảnh, cựu Phó ban Tổ chức cán bộ trung ương, phụ trách khu vực phía Nam 1984-1988; thầy Hồ Đăng Hòa, Giảng viên Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Việt Nam; ông Phạm Minh Hồng, Trưởng Ban Phi chính phủ thuộc Liên hiệp các tổ chức hữu nghị thành phố Hồ Chí Minh; ông Nguyễn Hữu Hồng, Phó Giám đốc Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Đồng Tháp; thầy Nguyễn Hữu Lam, Giảng viên Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh và Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Việt Nam; ông Marko Lovrekovic, Giám đốc Trung tâm Dữ liệu phi chính phủ - Liên hiệp Các tổ chức Hữu nghị Việt Nam; thầy Phạm Duy Nghĩa, Giảng viên Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Việt Nam; ông Oyvind Floyster, Trưởng đại diện Norwegian Mission Alliances tại Việt Nam; ông Đôn Tuấn Phong, Giám đốc Ban Điều phối Viện trợ Nhân dân; ông Steven Price Thomas, Trưởng đại diện Oxfam Anh tại Việt Nam; thầy Scott Cheshier, Giảng viên Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Việt Nam; ông Phạm Văn Thạch, Chánh văn phòng

Bộ Tài chính; bà Yani Lesteri, Giám đốc Dịch vụ hỗ trợ chương trình vùng Đông Nam

Á của Oxfam Anh; các bạn học MPP1 và các cá nhân khác đã tạo điều kiện, ủng hộ, giúp đỡ, hướng dẫn và góp ý tận tình để tôi có thể hoàn thành luận văn

Tôi luôn mong muốn nhận được nhiều góp ý hơn nữa về những nội dung chưa hoàn chỉnh của luận văn từ gia đình, bạn bè, thầy cô và những ân nhân khác Xin cảm ơn mọi người vì tất cả

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 26 tháng 05 năm 2010

HOÀNG THỊ HƯƠNG

Trang

LỜI CAM ĐOAN 1

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT 2

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ 3

TÓM TẮT 4

I BỐI CẢNH, MỤC TIÊU, ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI 6

1.1 Bối cảnh của đề tài nghiên cứu 6

1.2 Phạm vi, đối tượng và mục tiêu nghiên cứu 7

1.3 Điểm nổi bật, ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 9

II CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU, THU THẬP VÀ PHÂN TÍCH THÔNG TIN 9

2.1 Cơ sở lý thuyết 9

2.2 Phương pháp nghiên cứu, thu thập và phân tích thông tin 10

2.2.1 Phương pháp nghiên cứu tình huống 10

2.2.2 Phương pháp thu thập và xử lý thông tin 11

III CỘNG ĐỒNG INGOs TẠI VIỆT NAM 12

3.1 Định nghĩa về các tổ chức phi chính phủ nước ngoài (INGOs) 12

3.2 Sự lớn mạnh và những đóng của cộng đồng INGOs tại Việt Nam 13

3.3 Cộng đồng INGOs và phát triển xã hội dân sự tại Việt Nam 16

3.4 Nhu cầu quản lý nhà nước INGOs trong công cuộc phát triển kinh tế xã hội 19

4.1 Giấy phép hoạt động INGOs tại Việt Nam 22

4.2 Những vấn đề phát sinh liên quan đến chậm trễ ban hành giấy phép INGOs 25

4.3.Nguyên nhân của việc chậm trễ trong qui trình xử lý giấy phép INGOs 30

V PACCOM DƯỚI GÓC ĐỘ PHÂN TÍCH CỦA LÝ THUYẾT TỔ CHỨC, QUẢN LÝ VÀ LÃNH ĐẠO CÔNG 31

5.1 Lịch sử hình thành, chức năng và nhiệm vụ của Ban Điều phối Viện trợ Nhân dân (PACCOM) 31

5.2 Năng lực & nguồn lực của PACCOM 36

5.2.1 Chiến lược phát triển (Strategy) 36

5.2.2 Cấu trúc tổ chức (Structure) 36

5.2.3 Các hệ thống vận hành tổ chức (Systems) 37

5.2.4 Nhân sự (Staffing) 37

5.2.5 Kỹ năng (Skill) 38

5.2.6 Phong cách (Style) 38

5.2.7 Các giá trị chung (Shared values) 38

5.3 Những điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức 39

5.3.1 Điểm mạnh 39

5.3.2 Điểm yếu 39

5.3.3 Cơ hội 40

5.3.4 Thách thức 41

5.4 Giải pháp hoàn thiện PACCOM 43

5.4.1 Xác định tầm nhìn, sứ mệnh, chiến lược và những giá trị chung 43

5.4.2 Tái cấu trúc tổ chức 49

VI GỢI Ý CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC INGOs TẠI VIỆT NAM 51

6.1 Gợi ý chính sách 51

6.1.1 Hoàn thiện những cơ sở pháp lý sẵn có và bổ sung hoàn chỉnh những qui định theo yêu cầu mới 51

6.1.2 Xây dựng một luật chơi chung cho INGOs và LNGOs 52

6.1.3 Đào tạo và phát triển nguồn nhân sự hoạt động NGOs chuyên nghiệp 53

6.2 Kết luận 54

VII TÀI LIỆU THAM KHẢO 55

Tài liệu tiếng Việt 55

Tài liệu tiếng Anh 55

Website 57

VIII PHỤ LỤC 58

8.1 Phụ lục 1 58

8.2 Phụ lục 2 59

8.3 Phụ lục 3 60

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các đoạn trích dẫn và

số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright

Hoàng Thị Hương

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

ADB: Ngân hàng Phát triển Châu Á

ADDA: Tổ chức Phát triển Nông nghiệp Đan Mạch tại Châu Á

ACDI/VOCA: Tổ chức Phát triển Nông nghiệp Hoa Kỳ

COMINGO: Ủy ban Công tác về các tổ chức phi chính phủ nước ngoài ENDA: Tổ chức Hành động vì môi trường và phát triển

EU: Cộng đồng Châu Âu

GDP: Tổng sản phẩm quốc nội

NGOs: các tổ chức phi chính phủ

GONGOs: các tổ chức phi chính phủ của nhà nước

INGOs: các tổ chức phi chính phủ nước ngoài

LNGOs: các tổ chức phi chính phủ trong nước

MOU: Biên bản ghi nhớ/Thỏa thuận hợp tác

NMA: Tổ chức Liên minh Na Uy

ODA: Viện trợ phát triển chính thức

OGB: Oxfam Anh

PACCOM: Ban Điều phối Viện trợ Nhân dân

TCPCPNN: Tổ chức phi chính phủ nước ngoài

UN: Liên hiệp quốc

UNDP: Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc

UB: Ủy ban

VeT: Tổ chức Các thành phố chuyển đổi Pháp

VUFO: Liên hiệp Các tổ chức hữu nghị Việt Nam

WB: Ngân hàng Thế giới

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình vẽ

Hình 1.1 Vốn INGOs cam kết và giải ngân giai đoạn 1993 -2009 (trang 6) Hình 5.1 Sơ đồ tổ chức của COMINGO và PACCOM (trang 34)

Hình 5.2 Sơ đồ tạo lập giá trị công của PACCOM (trang 43)

Hình 5.3 Cấu trúc tổ chức PACCOM theo mô hình ma trận (trang 49)

Bảng biểu

Bảng 3.1 Vốn INGOs cam kết và giải ngân tại Việt Nam các năm (trang 14)

Bảng 4.1 Giấy phép INGOs và thời gian xử lý hồ sơ cấp, gia hạn, bổ sung tại

PACCOM (trang 24) Bảng 5.1 Nhiệm vụ chính và hoạt động của PACCOM (trang 32 và 33)

Bảng 5.2 Điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức của PACCOM (trang 42)

Bảng 5.3 Bảng điểm Hợp nhất mô tả các chiến lược và viễn cảnh cải tiến của

PACCOM (trang 45)

Bảng 5.3 Bảng điểm Cân bằng về mục tiêu chiến lược của PACCOM và các

chỉ số đo lường năm 2011 (trang 48)

TÓM TẮT

Chương trình quốc gia xúc tiến vận động viện trợ phi chính phủ nước ngoài giai đoạn 2006-2010 do Chính phủ khởi xướng không giúp giảm thiểu những khó khăn, dù luôn lập lại và được tiên liệu trước, liên quan đến vấn đề và thủ tục giấy phép trong hoạt động của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài (INGOs) từ tháng 05/2006 đến nay Nhằm hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ được giao, tôi bắt đầu tìm hiểu, tập hợp và hệ thống lại các qui định pháp lý cho INGOs hoạt động tại Việt Nam Trên cơ sở những hiểu biết và hệ thống sẵn có, đào sâu thêm về khía quản lý nhà nước đối với INGOs, luận văn tốt nghiệp, khóa Thạc sĩ Chính sách công 2008-2010 của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, được phát triển

Điểm qua những tài liệu nghiên cứu về INGOs ở Việt Nam thì vấn đề quản lý nhà nước và các giấy tờ thủ tục hành chính dường như là vấn đề nhạy cảm mà rất ít nghiên cứu đề cập tới, mặc dù đây là điều trăn trở đối với hầu hết INGOs Áp dụng kỹ thuật của phương pháp nghiên cứu tình huống, các tình huống chậm trễ trong qui trình xử lý giấy phép INGOs của Ban Điều phối Viện trợ Nhân dân(PACCOM) được nghiên cứu

và phân tích dưới góc độ của lý thuyết quản lý về các nguyên nhân, vai trò, nhiệm vụ, cấu trúc của tổ chức trong khuôn khổ chính trị, chính sách và pháp luật làm cơ sở để đưa ra những gợi ý hoàn thiện tổ chức và chính sách chung

Ngoài những vấn đề của bản thân PACCOM nói riêng về chiến lược, cấu trúc tổ chức,… còn có năm nguyên nhân chính xuất phát từ cơ chế quản lý nhà nước INGOs gây ra những chậm trễ trong xử lý giấy phép như:

Nguyên nhân thứ nhất: Tình trạng tiến thoái lưỡng nan của hệ thống quản lý

nhà nước INGOs tại Việt Nam, vấn đề của việc phát triển các cấu trúc hệ thống ngược, thiếu chiến lược và tầm nhìn

Nguyên nhân thứ hai: Sự bất hợp lý giữa quyền hạn, trách nhiệm cũng như

nhiệm vụ được giao với nguồn lực của PACCOM

Nguyên nhân thứ ba: Tính quan liêu, sức ỳ của bộ máy hành chính cũng như

công chức nhà nước cùng với nhận thức ấu trĩ và sự thiếu đội ngũ công tác INGOs chuyên nghiệp

Nguyên nhân thứ tư: Hành lang pháp lý, nền tảng cho hoạt động của INGOs

chưa rõ ràng, thiếu minh bạch và không nhất quán

Nguyên nhân thứ năm: Cơ chế phối hợp hoạt động của các cơ quan hữu quan

trong công tác quản lý nhà nước INGOs

Gợi ý, trong ngắn hạn, để khắc phục được những vấn đề nêu trên, PACCOM nên thực hiện cải tiến ở nội bộ như việc tái cấu trúc; xây dựng và củng cố các liên kết hành động; xây dựng và phát triển chiến lược, kênh thông tin, truyền thông Đồng thời, trong dài hạn, để giải quyết những nguyên nhân sâu xa nảy sinh từ chính những cơ chế

và qui định của hệ thống quản lý nhà nước INGOs, cần phải bổ sung và hoàn thiện những cơ sở pháp lý sẵn có; xây dựng một luật chơi chung cho INGOs; và đào tạo một đội ngũ nhân lực chuyên nghiệp

Các nội dung nêu trên được phân tích và thể hiện trong 06 phần,

Phần 1: Giới thiệu bối cảnh, mục tiêu, đối tượng, phạm vi, phương pháp, ý

nghĩa và những điểm nổi bật của đề tài nghiên cứu;

Phần 2: Sơ lược về cơ sở lý thuyết và giả thuyết sử dụng; phương pháp phân

tích thông tin, dữ liệu thu thập được để tìm ra vấn đề cần phải giải quyết liên quan đến hoạt động quản lý INGOs tại Việt Nam;

Phần 3: Giới thiệu về cộng đồng INGOs tại Việt Nam, vai trò của INGOs trong

quá trình phát triển xã hội dân sự và nhu cầu quản lý nhà nước với cộng đồng này

Phần 4: Giấy phép và các vấn đề liên quan mà INGOs gặp phải tại Việt Nam Phần 5: Phân tích và kiến nghị biện pháp hoàn thiện đối với Ban Điều phối

Viện trợ Nhân dân PACCOM;

Phần 6: Gợi ý chính sách quản lý nhà nước INGOs trong dài hạn và kết luận

Nếu giải quyết được những khúc mắc đầu tiên liên quan đến giấy phép INGOs, Việt Nam chắc chắn sẽ tạo ra những bước đột phá trong cạnh tranh thu hút vốn viện trợ INGOs bên cạnh những điều kiện lý tưởng sẵn có Với sứ mệnh phục vụ cộng đồng, PACCOM và những người có tâm huyết sẽ không ngần ngại phấn đấu để thích ứng trong môi trường chuyên nghiệp hơn

I BỐI CẢNH, MỤC TIÊU, ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

1.1 Bối cảnh của đề tài nghiên cứu

Sau khi Việt Nam chính thức bình thường hóa quan hệ ngoại giao với Mỹ vào năm

1995, nhận được sự quan tâm ưu ái của Chính phủ, số vốn cam kết viện trợ của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài(INGOs) và số INGOs hoạt động tại Việt Nam tăng nhanh, bất chấp những khó khăn tài chính từ khủng hoảng kinh tế và sự thay đổi các

ưu tiên tài trợ Hình 1.1 cho thấy xu thế và số lượng của vốn viện trợ INGOs tại Việt Nam tăng nhanh từ 1993-2009, đặc biệt trong 04 năm từ 2005-2009, tổng giá trị viện trợ cam kết và giải ngân tương đương cả thời kỳ từ 1993-2004

Hiện tại, chưa có một nghiên cứu nào xác định được cụ thể những đóng góp của các dự án sử dụng vốn INGOs cho công cuộc phát triển kinh tế, xã hội tại Việt Nam; mặc dù đối với từng dự án cụ thể của INGOs đều có những báo cáo đánh giá nhưng do các tiêu chí đánh giá không thống nhất, các cơ quan quản lý nhà nước chưa có yêu cầu thống kê hoặc/và không đủ nhân lực cũng như kinh phí thực hiện thống kê

Ngày 27/12/2006, nhằm huy động mọi nguồn lực cho quá trình phát triển kinh

tế-xã hội Việt Nam, đặc biệt là đóng góp của cộng đồng INGOs, Chính phủ Việt Nam đã ban hành Chương trình quốc gia xúc tiến vận động viện trợ INGOs giai đoạn 2006-

2010 và nhấn mạnh việc “Xây dựng một môi trường pháp lý phù hợp và thuận lợi cho

hoạt động viện trợ của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài, nâng cao tính chủ động của các ngành, địa phương và tổ chức nhân dân trong quan hệ với các tổ chức phi chính phủ nước ngoài”1 như là một mục tiêu quan trọng

Để thu hút được nguồn viện trợ cũng như hoạt động của INGOs, cần phải đánh giá lại những qui định pháp lý cho INGOs vận hành tại Việt Nam Cơ quan quản lý nhà nước INGOs hiện tại cần phải làm gì? Những thay đổi gì cần phải có trước mắt và chiến lược về lâu dài? – Đối với bất cứ INGOs nào, việc được phép hoạt động hợp pháp tại một quốc gia là điều kiện tiên quyết để đảm bảo cho tổ chức đó có thể vận hành và phát triển tốt (Grant Stillman, 2007) Với mong muốn vấn đề giấy phép, thủ tục pháp lý đầu tiên trong hoạt động của INGOs tại Việt Nam, được thực hiện chuyên nghiệp, nhanh chóng nhưng vẫn bảo đảm vai trò, chất lượng công tác quản lý nhà nước, không làm nản lòng INGOs hoặc gây tác động đến mối quan hệ tốt đẹp đã được

xây dựng thời gian qua; luận văn của tôi thông qua việc nghiên cứu các tình huống chậm trễ trong qui trình xử lý giấy phép INGOs của PACCOM để đi sâu phân tích

về vai trò, nhiệm vụ, cấu trúc của PACCOM đồng thời đưa ra những gợi ý trong khuôn khổ chính trị, chính sách và pháp luật nhằm hoàn thiện hơn các dịch vụ/nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với INGOs

1.2 Phạm vi, đối tượng và mục tiêu nghiên cứu

Hoạt động quản lý nhà nước INGOs tại Việt Nam, tóm lược các nội dung giáo trình môn Quản lý nhà nước NGOs của Học viện Hành chính Quốc gia, bao gồm:

a Xây dựng hành lang pháp lý, các hình thức khen thưởng và chế tài cho hoạt động của INGOs tại Việt Nam;

b Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc quản lý, vận động, đàm phán, phê duyệt và ký kết hợp tác;

1Quyết định 286/2006/QĐ-TTg, 2006, trang 2

c Quản lý cấp, gia hạn, sửa đổi và thu hồi các loại giấy phép để INGOs có

đủ tư cách pháp lý triển khai hoạt động hợp pháp trên lãnh thổ Việt Nam;

d Quản lý và điều phối viện trợ INGOs để đảm bảo các nguồn viện trợ được

sử dụng hiệu quả, đúng mục đích và tuân thủ thỏa thuận với nhà tài trợ

Do phạm vi của hoạt động quản lý nhà nước INGOs khá rộng nên nghiên cứu của tôi chú trọng tìm hiểu, phân tích và giải thích những yếu tố dẫn đến sự chậm trễ, những hạn chế đang tồn tại trong qui trình xử lý cấp, gia hạn, sửa đổi giấy phép INGOs tại PACCOM; qua đó đào sâu thêm những vấn đề và trục trặc của công tác quản lý nhà nước INGOs tại Việt Nam Nội dung phân tích được phát triển dựa trên một số giả thuyết và giới hạn như sau:

Một là, đề tài không nghiên cứu những nguyên nhân do sự quản lý yếu kém, sự

thiếu chuyên nghiệp trong nội bộ INGOs

Hai là, đề tài không nghiên cứu những phần kỹ thuật, chuyên ngành trong quản

lý INGOs như quản lý các hoạt động dự án, quản lý nguồn vốn viện trợ, quá trình đàm phán phê duyệt hay ký kết hợp tác

Ba là, đánh giá về PACCOM được thực hiện dựa trên lý thuyết quản lý công

mới; áp dụng triết lý quản lý kinh doanh của khu vực tư nhân để giúp PACCOM tạo ra những giá trị công cho khách hàng INGOs, nhà nước và nhân dân Việt Nam

Bốn là, PACCOM luôn nhận được sự ủng hộ về mặt chính trị, tài chính, cơ sở

vật chất và sự giúp đỡ từ Đảng, Chính phủ cũng như INGOs

Năm là, đề tài chưa phân tích được về mặt định lượng, tác động cụ thể của giấy

phép chậm trễ đến số vốn tài trợ và người hưởng lợi

Mục tiêu của nghiên cứu này, ngoài việc vạch ra những vấn đề mà các cơ quan quản lý nhà nước Việt Nam và INGOs thường gặp phải (nhưng ngại đề cập đến); bài viết dựa trên nền tảng của những công cụ và kiến thức quản lý nhà nước đã được học, vận dụng trong bối cảnh chung của Việt Nam và từ bài học kinh nghiệm của các nước

có điều kiện tương đồng, để phân tích chính sách; tìm kiếm giải pháp cải thiện trước

mắt cũng như trong dài hạn có thể áp dụng giúp PACCOM nâng cao hiệu quả thực hiện các thủ tục cấp, gia hạn, sửa đổi giấy phép nhanh chóng và có chất lượng hơn

1.3 Điểm nổi bật, ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Đa phần các tài liệu nghiên cứu viết về INGOs ở Việt Nam hiện nay chủ yếu chỉ đề cập đến cách thức triển khai, quản lý và vận hành hiệu quả các nguồn vốn tại chính bản thân các INGOs; hầu như không có hoặc có rất ít nghiên cứu viết về quản lý nhà nước đối với INGOs Thậm chí, các giáo trình quản lý nhà nước của Học viện Hành chính Quốc gia, những thông tin về quản lý nhà nước INGOs chỉ mang tính tổng quan và chưa đi sâu vào thực tiễn

Với kinh nghiệm làm việc tại các tổ chức nhà nước và INGOs, nghiên cứu của tôi mong muốn cung cấp cho người đọc những vấn đề thực tiễn để hiểu sâu hơn một khía cạnh của khâu quản lý nhà nước; đồng thời gợi ý một số cách thức, thách thức chính sách cho việc hoàn thiện hay nghiên cứu về sau đối với quản lý INGOs

Ngoài việc gợi ý áp dụng các kỹ thuật quản lý hiện đại, đề tài của tôi không tham vọng đưa ra những giá trị khoa học mới mà đi sâu vào việc phân tích, đánh giá để giúp cải tiến hiện trạng Khi tôi thảo luận về luận văn của mình trong các cuộc họp INGOs, tôi đã nhận được nhiều gợi ý chia sẻ, đóng góp và ủng hộ Hy vọng nghiên cứu này sẽ

là bước khởi đầu cho việc hiểu nhau hơn nữa giữa PACCOM và INGOs, tạo điều kiện

để các bên giúp đỡ lẫn nhau đóng góp nhiều lợi ích hơn cho xã hội, cho nhân dân

II CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU, THU THẬP VÀ PHÂN TÍCH THÔNG TIN

2.1 Cơ sở lý thuyết

Lý thuyết nền tảng được sử dụng trong nghiên cứu và phân tích đề tài này gồm:

Lý thuyết tổ chức và quản lý, các mô hình tổ chức và quản lý hiện đại, phân tích

7S đánh giá các khả năng của tổ chức, định hướng sử dụng và phát triển nguồn lực; phân tích SWOT xác định được vị trí của tổ chức trong quá trình tạo giá trị công và những chiến lược để huy động nguồn lực, khả năng của môi trường bên ngoài lẫn bên trong tổ chức

Lý thuyết Quản lý công mới, định hình lại mô hình chiến lược dành cho các nhà

quản lý của chính phủ trong Tam giác chiến lược tạo ra giá trị công; áp dụng công cụ của quản lý kinh doanh khu vực tư nhân vào khu vực quản lý nhà nước như mục tiêu tối thượng của tổ chức là làm hài lòng khách hàng, sử dụng các công cụ Bảng điểm Hợp nhất và Bảng điểm Cân bằng trong quá trình quản lý để đạt đến mục tiêu, v.v

Lý thuyết Lãnh đạo, giúp khuyến khích hay thách thức khả năng của nhân viên

thông qua phát triển tầm nhìn, sứ mệnh và những giá trị chung đồng thời phát triển văn hóa tổ chức phù hợp với những thay đổi của môi trường

Lý thuyết về xã hội dân sự, những đặc điểm và nền tảng cơ bản để phát triển xã

hội trong bối cảnh chung và ở Việt Nam

Quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam đối với INGOs như hợp tác bình

đẳng cùng có lợi; tăng cường và mở rộng hợp tác; tôn trọng và bảo đảm lợi ích chính đáng của các bên; hoàn thiện thể chế; thực hiện dân chủ thông qua việc đổi mới và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng/Chính phủ;v.v

Hiến chương, sứ mệnh, các giá trị chung, cơ sở hợp tác và triển khai hoạt động INGOs như sự bình đẳng về tín ngưỡng, tôn giáo và quyền con người; hợp tác, minh

bạch, trách nhiệm giải trình và sự tận tâm; v.v

2.2 Phương pháp nghiên cứu, thu thập và phân tích thông tin

2.2.1 Phương pháp nghiên cứu tình huống

Tình huống chậm trễ cấp phát, sửa đổi và gia hạn giấy phép của INGOs ở qui mô lớn, vừa và nhỏ (OGB, NMA, VeT); trình độ từ chuyên nghiệp (OGB) cho đến không chuyên nghiệp (VeT) được xem xét, phân tích để đi đến những kết luận, gợi ý cải thiện tại PACCOM và các đề xuất chính sách

Phương pháp nghiên cứu tình huống, theo Bruce L Berg (2009, trang 317-337),

là một cách tiếp cận, thông qua các phương pháp phân tích khác nhau, có khả năng áp dụng cho việc nghiên cứu một hiện tượng đơn giản hay phức tạp của bản thân những cá nhân đơn lẻ đến các tập đoàn và tổ chức kinh doanh lớn Cụ

thể, "Phương pháp nghiên cứu tình huống công cụ” (Instrumental case study),

tức tình huống nghiên cứu đóng vai trò công cụ, hỗ trợ cho những vấn đề mà người nghiên cứu muốn thực sự tìm hiểu Bằng việc tập trung vào một vấn đề đơn lẻ và xác định tình huống minh họa của vấn đề nghiên cứu; phương pháp này cho phép nghiên cứu đi sâu chi tiết vào nhiều khía cạnh và hoạt động mà không hề làm làm phức tạp hóa tình huống như bản chất của nó

Việc lựa chọn Phương pháp nghiên cứu tình huống cho phép vận dụng nhiều nguồn

thông tin khác, thay cho thu thập thông tin bằng bảng câu hỏi và phiếu điều tra theo dự định ban đầu (do hạn chế về mặt thời gian đã không thể tiến hành) Với mong muốn luận văn này có thể góp phần trình bày một cách sống động vấn đề của cả Chính phủ

và INGOs gặp phải, bà Caroline Arnulf - Trưởng Đại diện tổ chức Villes en Transition (VeT), một INGO của Pháp hoạt động tại Việt Nam, đã cho phép sử dụng một số tài liệu của VeT liên quan đến qui trình thủ tục giấy phép INGOs trong 15 năm hoạt động (từ 1995-2010) của tổ chức để làm tài liệu đính kèm trong Phụ lục 1 của luận văn Các vấn đề của VeT trình bày trong những văn bản gửi tới PACCOM, liên quan đến việc chậm trễ giấy phép, có thể coi như một ví dụ về những khó khăn điển hình liên quan đến giấy phép của hầu hết INGOs tại Việt Nam

2.2.2 Phương pháp thu thập và xử lý thông tin

Thông tin cho việc phân tích được thu thập ở cả dạng sơ cấp lẫn thứ cấp,

Thông qua thực tế làm việc, quan sát, gặp gỡ và trao đổi trực tiếp hoặc qua điện

thoại với với các nhân viên/lãnh đạo INGOs và PACCOM

Thông qua những tình huống phối hợp giải quyết những vấn đề phái sinh mà

các INGOs và PACCOM cùng gặp phải

Thông tin từ các tài liệu lịch sử, chuyên ngành, văn bản pháp lý quan trọng do

các INGOs cũng như PACCOM cung cấp và các website trong, ngoài nước

Những nguồn thông tin chủ yếu cho đề tài nghiên cứu này gồm có:

Các bộ ban ngành: Bộ Tài chính Việt Nam, Bộ Ngoại Giao, Bộ Kế hoạch &

Đầu tư, PACCOM, các cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý và điều phối những vấn đề liên quan đến viện trợ INGOs tại Việt Nam

Các báo cáo nghiên cứu INGOs của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB),

Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP)

Các website của Chính phủ Việt Nam, INGOs, Liên hiệp các tổ chức hữu nghị

Việt Nam (VUFO) và các trang thông tin khác của các nước

Các cuộc họp, gặp gỡ và trao đổi thông tin của INGOs Admin Working Group;

các cuộc họp hoặc trò chuyện trao đổi trực tiếp, qua điện thoại với các nhân viên và lãnh đạo của PACCOM, INGOs, một số cơ quan ban ngành tại trung ương/địa phương, đối tác, các cá nhân và học giả có kinh nghiệm trong quản lý nhà nước INGOs tại Việt Nam/các nước

Kinh nghiệm công tác tại INGOs: Oxfam Anh (OGB), Liên minh Na Uy

(NMA), Các thành phố chuyển đổi Pháp (VeT)

III CỘNG ĐỒNG INGOs TẠI VIỆT NAM

3.1 Định nghĩa về các tổ chức phi chính phủ nước ngoài (INGOs)

INGOs là cộng đồng hình thành và phát triển phổ biến trong đời sống kinh tế xã hội Việt Nam từ sau thời kỳ đổi mới Thông tư số 05/UB-PCPNN ngày 7/8/1996, do Ủy ban Công tác về các tổ chức Phi chính phủ ban hành, định nghĩa về INGOs như sau:

“Các tổ chức phi chính phủ nước ngoài là các tổ chức phi chính phủ, các quỹ văn hoá

xã hội, viện nghiên cứu, các trường đại học, trung tâm giáo dục, hội đoàn và các hội hữu nghị được thành lập ở nước ngoài (kể cả cá nhân là người nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài) hoạt động tại Việt Nam với mục đích hoạt động viện trợ phát triển, viện trợ nhân đạo, không vì mục đích lợi nhuận hay các mục đích khác”

Từ định nghĩa trên đây, có thể thấy 03 đặc điểm chính của INGOs tại Việt Nam là:

Đặc điểm thứ nhất: tổ chức có trụ sở chính ở nước ngoài và được thành lập bởi

tổ chức hoặc cá nhân người nước ngoài và/hoặc người Việt Nam ở nước ngoài

Đặc điểm thứ hai: tổ chức có mục đích hoạt động tại Việt Nam là thực hiện viện

trợ phát triển, viện trợ nhân đạo và không vì mục đích lợi nhuận hay các mục đích chính trị, truyền bá tôn giáo, lồng ghép dân chủ khác;

Đặc điểm thứ ba: là đặc điểm phái sinh từ 02 đặc điểm trên, đó là ngân sách

hoạt động của INGOs được huy động từ nước ngoài chứ không phải từ các hoạt động kinh doanh, vận động quyên góp hay các hoạt động gây quỹ khác tại Việt Nam

3.2 Sự lớn mạnh và những đóng của cộng đồng INGOs tại Việt Nam

Một số nhận định chung của lãnh đạo Nhà nước Việt Nam về hoạt động của cộng đồng INGOs những năm qua:

“ Viện trợ của các TCPCPNN không lớn, nhưng có qui mô thích hợp và mục

tiêu cụ thể, nhìn chung có tác động thiết thực đối với nhiều ngành, địa phương

và cơ sở, nhất là những cơ sở nghèo.” 2

, Phó Thủ tướng Phan Văn Khải

“Các tổ chức phi chính phủ nước ngoài đã góp phần làm cho chính giới và

nhân dân các nước hiểu thêm và hiểu đúng về đất nước, con người và chính sách của Việt Nam Họ cũng là những người đóng góp rất có ý nghĩa vào việc giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội ở Việt Nam, giúp đỡ thiết thực cho những khu vực và cộng đồng dân cư gặp nhiều khó khăn nhất”, Phó Thủ tướng Vũ Khoan phát biểu tại Hội nghị quốc tế về hợp tác giữa Việt Nam-INGOs, tại Hà Nội từ 19-21 tháng 11 năm 2003

“Quan hệ đối tác giữa phía Việt Nam với các TCPCPNN được triển khai và

mở rộng cả ở trung ương lẫn địa phương, với hình thức và lĩnh vực rất đa dạng, bao gồm từ xây dựng nông thôn, phát triển cộng đồng, hỗ trợ phát triển kinh tế, xã hội, y tế và giáo dục, tạo công ăn việc làm, bảo vệ môi trường và quản lý tài nguyên bền vững, hỗ trợ kinh tế hộ gia đình, cho tới phòng chống dịch bệnh, giải quyết các vấn đề xã hội, khắc phục hậu quả chiến tranh, thiên tai Các dự án hợp tác này đã thực sự là những đóng góp có ý nghĩa cho sự phát triển kinh tế - xã hội, cũng như nâng cao đời sống các mặt của người dân Việt Nam”, Thứ trưởng Ngoại giao Lê Văn Bàng phát biểu tại Hội nghị quốc tế

về hợp tác giữa Việt Nam-INGOs, tại Hà Nội từ 19-21 tháng 11 năm 2003

2Công văn số 25/TB ngày 15/03/1996 của Văn phòng Chính phủ

Có thể thấy, Chính phủ Việt Nam đã nghiêm túc thừa nhận INGOs và những đóng góp của cộng đồng này như một tất yếu trong xu thế quá trình phát triển chung Tháng 08/2005, khi xây dựng Kế hoạch Phát triển Kinh tế-Xã hội 05 năm 2006-2010 của Việt Nam, Chính phủ đã tham khảo ý kiến của cộng đồng INGOs và khoảng 35 INGOs đã đóng góp những ý kiến chi tiết, cụ thể liên quan đến các vấn đề về chính sách như phát

đào tạo; y tế; tài nguyên và bảo vệ môi trường; quản lý nhà nước và dân chủ cơ sở;…

Bảng 3.1: Vốn INGOs cam kết và giải ngân tại Việt Nam qua các năm

NĂM SỐ LƯỢNG

(tổ chức)

VỐN GIẢI NGÂN (triệu USD)

TỶ LỆ (%GDP)

Một điểm khá đặc biệt của viện trợ INGOs, khác với nguồn vốn đầu tư nước ngoài, vốn cam kết hàng năm thường bằng với vốn giải ngân vì các INGOs luôn phải chứng minh cho nhà tài trợ về khả năng lập kế hoạch, quản lý và sử dụng nguồn vốn Nhưng nếu chỉ tính đóng góp của viện trợ INGOs đối với sự phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam bằng số vốn viện trợ hay số dự án thực hiện, điều này sẽ cực kỳ khiếm khuyết

“Chương trình dự án của các TCPCPNN đã tác động thay đổi và đa dạng hóa hoạt động sản xuất, tiếp cận công nghệ thích hợp, cải thiện mức sống và điều kiện làm việc, tạo thu nhập và sở hữu, giảm nợ nần, tiếp cận chăm sóc sức khỏe và y tế, tăng sự tự tin

và tăng quyền lực, tăng cường vai trò của gia đình và cộng đồng ….” 3

là những đánh giá thường gặp về viện trợ và dự án INGOs tại Việt Nam Theo kinh nghiệm công tác thực tế, những đóng góp cụ thể của cộng đồng INGOs gồm:

Phương pháp làm việc có sự tham gia của cộng đồng ( Participatory Rural Appraisal Approach) được đa số INGOs đang áp dụng hiện nay trong thực hiện đánh

giá nhu cầu, đánh giá dự án, đánh giá tác động đã giúp nâng cao năng lực, nhận thức của người dân và tạo ra nhiều cơ hội để hòa nhập với xã hội cũng như tham gia các chương trình của nhà nước

Những chương trình đối thoại, trao đổi thông tin và kinh nghiệm (Study tours, Lesson learned sharing activities) giữa các dự án INGOs trong và nước ngoài, phổ

biến các kiến thức, kỹ thuật quản lý, …giúp người dân cộng đồng và cán bộ quản lý có nhiều góc nhìn khác nhau về các vấn đề kinh tế xã hội, giúp xóa bớt ranh giới trong quản lý và giúp nâng cao dân chủ cơ sở;

Các tổ giám sát dự án INGOs được thành lập ở cộng đồng (tổ tự quản thôn,

bản, tổ vay vốn, …) giúp mở rộng khả năng giám sát và tham gia quản lý nhà nước của nhân dân trong việc sử dụng các nguồn lực của quốc gia;

Người nghèo, những đối tượng dân cư dễ bị tổn thương (như trẻ em, phụ nữ,

nông dân nghèo, người khuyết tật, người nhiễm HIV/AIDs,…) là những đối tượng hưởng lợi mà các dự án INGOs thường hướng tới nhằm giúp nâng cao công bằng xã

3

VUFO-NGO Resource Centre, Lesson Learned from a Decade of Experience, A strategic

analysis of INGO methods and activities in Vietnam 1990-1999, 2001, trang 30-33

hội, lấp đầy những góc khuất mà Nhà nước không thể bao quát hết trong phát triển kinh tế-xã hội;

Ngân sách đào tạo nhân viên (từ 500-2.000 USD/nhân viên/năm tùy qui mô tổ chức) và các cuộc tập huấn chương trình dự án INGOs đã giúp nâng cao tính chuyên

nghiệp cho nhân viên, tổ chức hoạt động, đối tác, cộng đồng liên quan Bên cạnh đó, một dự án INGOs khi triển khai thường lồng ghép nhiều hoạt động và mục tiêu song song, cho phép nhân viên, đối tác cũng như cộng đồng có điều kiện, kinh nghiệm tiếp cận và triển khai dự án đa dạng

Thành công của các mô hình tín dụng nhỏ (Quĩ CEP của Cộng đồng Châu Âu

và Bỉ ở thành phố Hồ Chí Minh , Dự án nuôi ngêu của Oxfam Anh ở Trà Vinh, Dự án

Cacao của ACDI/VOCA tại Tiền Giang và Bến Tre,…), mô hình phòng chống suy

dinh dưỡng án trẻ em (Save Children UK tại Lào Cai), mô hình giáo dục hòa nhập cho trẻ khuyết tật (NMA tại Vĩnh Long), mô hình giáo dục lấy học sinh làm trung tâm

(Oxfam Anh tại Lào Cai và Hà Tĩnh)… đã trở thành những kinh nghiệm và kỹ thuật triển khai các dự án và hoạt động cộng đồng; góp phần định hình và phát triển đội ngũ nhân viên công tác xã hội chuyên nghiệp tại Việt Nam

Hiện nay, các chính phủ và các tổ chức đa phương như WB, EU, UN… dành một số vốn đáng kể tài trợ qua INGOs khiến INGOs cũng phải thay đổi các chiến lược triển khai dự án, hướng đến phát triển bền vững thay cho viện trợ không hoàn lại

Những tiêu chí và điều kiện triển khai các dự án phát triển bền vững đã giúp thay đổi lối nhận thức ấu trí và trì trệ về quản lý nhà nước INGOs, hợp tác quốc tế cũng như viện trợ phát triển của cán bộ, người dân

3.3 Cộng đồng INGOs và phát triển xã hội dân sự tại Việt Nam

Xã hội dân sự là khái niệm được sử dụng trong lịch sử loài người từ thời Hy Lạp cổ đại, theo website http://www.wikipedia.org, bàn về xã hội dân sự có 02 định nghĩa phổ biến sau:

Liên minh vì sự tham gia của công dân (CIVICUS – Tổ chức phi chính phủ

đi tiên phong trong việc nêu lên khái niệm và công cụ đánh giá xã hội dân sự hiện

đại): Xã hội dân sự (CIVICUS 2005) là “Diễn đàn giữa gia đình, nhà nước và thị

trường, nơi mà mọi con người bắt tay nhau để thúc đẩy quyền lợi chung”

Cụ thể hơn, định nghĩa của Trung tâm Xã hội dân sự của Trường đại học kinh

tế London: "Xã hội dân sự đề cập tới một mảng các hoạt động tập thể tự nguyện xung

quanh các giá trị, mục tiêu, ý thích chung Về lý thuyết, các hình thái tổ chức xã hội dân sự khác biệt hẳn với các hình thái tổ chức nhà nước, gia đình và thị trường Nhưng trong thực tế thì, ranh giới giữa nhà nước, xã hội dân sự, gia đình và thị trường là khá lẫn lộn, mập mờ và không rõ ràng Xã hội dân sự thường bao gồm một sự đa dạng về phạm vi hoạt động, các thành viên tham gia và các hình thái tổ chức, khác nhau về mức độ nghi lễ, tự do và quyền lực Xã hội dân sự thường được hình thành dưới dạng các tổ chức như các hội từ thiện, các hiệp hội, các công đoàn, các nhóm tương trợ, các

phòng trào xã hội, các hiệp hội kinh doanh, các liên minh, và các đoàn luật sư”

Có thể thấy, theo 02 định nghĩa nêu trên, tại Việt Nam đã tồn tại một xã hội dân sự

từ rất lâu đời qua sự hình thành của các hương ước, hội đồng hương, phường buôn, hội nghề vườn cây cảnh, hội khuyến học… và INGOs là một trong những thực thể của xã hội dân sự Việt Nam Dù đã nhận thức được tầm quan trọng của việc phát huy mọi nguồn lực xã hội cho công cuộc phát triển chung, nhưng Chính phủ Việt Nam vẫn chưa xây dựng được Luật hoạt động cho các tổ chức phi lợi nhuận hay các hội, trong

đó có INGOs Theo thông tin trên trang Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, Luật về hội đã được chấp bút dự thảo từ những năm 1990; đến nay qua hơn 50 lần chỉnh sửa vẫn chưa ban hành được, chủ yếu do những lo ngại xoay quanh đối tượng áp dụng luật

và những vấn đề chính trị nảy sinh

Những thành tựu và đóng góp của INGOs cho công cuộc phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam trong quá trình hơn 25 năm qua là một minh chứng cho khả năng vận hành thành công của xã hội dân sự tại Việt Nam, theo quan điểm của Benjamin Constant (1767-1830, nhà chính trị người Pháp, tác giả bộ Dân luật của Pháp) xã hội dân sự được thiết lập và vận hành theo pháp luật sẽ duy trì sự cân đối mà không đối lập giữa xã hội dân sự và Nhà nước; vì vậy Nhà nước không nên tạo ra những rào cản mà cần tạo những điều kiện để xã hội dân sự tự tổ chức

Dù hành lang pháp lý cho INGOs hoạt động tại Việt Nam chưa hoàn chỉnh, chủ yếu dựa trên các văn bản dưới luật (nghị định, quyết định, thông tư, hướng dẫn,…) nhưng đến nay vẫn chưa có nhiều vấn đề phát sinh cần phải giải quyết liên quan đến cộng đồng này Kinh nghiệm rút ra từ vận hành INGOs ở Việt Nam đối với các hội trong nước và với việc phát triển xã hội dân sự Việt Nam có thể điểm qua gồm:

Cộng đồng INGOs luôn kiên định thực hiện mục tiêu, tích cực đối thoại và trao đổi thông tin để tìm kiếm nhận được sự lắng nghe và giải quyết từ các bên hữu quan;

Cộng đồng INGOs luôn hoạt động trên nguyên tắc phát huy sức mạnh tập thể,

làm việc theo nhóm và phù hợp với nhu cầu của cộng đồng nhằm tạo ra những tiếng nói chung có sức thuyết phục thay đổi;

Tính chuyên nghiệp, sứ mạng, mục tiêu, chiến lược và tiêu chí hoạt động rõ

ràng cùng với nhận thức gắn kết trách nhiệm xã hội sâu sắc giúp cho INGOs tự điều

chỉnh trong những bối cảnh chính trị xã hội cụ thể;

INGOs luôn tuân thủ qui định pháp luật, ngay cả khi qui định chưa được hoàn

chỉnh, hay có sự xung đột về quyền lợi;

INGOs được quyền thực hiện những hoạt động kinh doanh gây quĩ, dù không

được phép tiến hành ở Việt Nam Bên cạnh đó, việc mở cửa cho INGOs tham gia đấu thầu các dự án của chính phủ và các tổ chức quốc tế đã giúp rất nhiều INGOs trong việc duy trì hoạt động;

Hành lang pháp lý cho hoạt động INGOs, tuy chưa hoàn chỉnh, nhưng cụ thể và

chi tiết, thậm chí có một số ưu đãi hơn các qui định hoạt động của hội, nhóm, tổ chức trong nước;

Các cơ chế phối hợp giám sát và giám sát chéo của cơ quan quản lý nhà nước,

các tổ chức Đảng, các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức ngoại giao nhân dân, các tổ dân cư,… giúp cho hoạt động INGOs luôn đi theo định hướng chung

Ngoài ra, trong quá trình hoạt động, INGOs còn luôn chú trọng ưu tiên hợp tác, xây dựng các liên kết và hỗ trợ các cộng đồng, các tổ chức phi lợi nhuận khác cùng phát triển (Tổ chức LIN Foundation hỗ trợ kinh phí và tư vấn cho hoạt động của Tổ chức 5

giờ sang; Oxfam Anh cùng ActionAid và một số tổ chức khác tham gia tích cực trong việc ra mắt Liên minh các tổ chức vì Giáo dục cho mọi người Việt Nam vào tháng 06/2010 tiến tới thành lập Quỹ Giáo dục xã hội dân sự tại Việt Nam; Trung tâm nghiên cứu phát triển xã hội thành phố Hồ Chí Minh – SDRC luôn là địa chỉ hợp tác ưa thích được INGOs,…) Một bộ phận không nhỏ các cựu nhân viên INGOs trở thành những trụ cột trong LNGOs, ông Lê Quang Bình – Quản lý Chương trình kiêm Đại diện quốc gia của Oxfam Anh tại Việt Nam năm 2005-2006 là một trong số những sáng lập viên của Viện Nghiên cứu Xã hội, Kinh tế và Môi trường; bà Võ Thị Ái Mỹ - Chuyên viên đào tạo về giới của Care International đang xúc tiến thành lập Hội hỗ trợ phụ nữ tại thành phố Hồ Chí minh,… Vì vậy, có thể nói, những thành công và kinh nghiệm vận hành cộng đồng INGOs ngoài việc đóng góp những bài học quí báu cho các tổ chức, hội và cơ quan quản lý hoạt động; còn giúp đưa ra lời giải cho những gút mắc e ngại hiện nay về phát triển xã hội dân sự tại Việt Nam.

3.4 Nhu cầu quản lý nhà nước INGOs trong công cuộc phát triển kinh tế xã hội

Từ việc chỉ có một số ít tổ chức hoạt động cầm chừng, thực hiện mục đích cứu trợ khẩn cấp hay cứu trợ nhân đạo trong thời gian trước năm 1986 Năm 2009, số tổ chức INGOs tại Việt Nam đã lên đến con số 800 và số vốn viện trợ INGOs tăng kỷ lục đạt

271 triệu USD Lĩnh vực và phạm vi viện trợ ngày càng trở nên đa dạng, gắn kết và phù hợp hơn với chủ trương, định hướng phát triển của Nhà nước, ưu tiên phát triển bền vững thông qua các dự án Y tế-chăm sóc sức khỏe (37,5% tổng vốn tài trợ); Giáo dục (chiếm 14% tổng vốn tài trợ); Phát triển kinh tế xã hội cùng với nâng cao năng lực

và khả năng hòa nhập cộng đồng (33% tổng vốn tài trợ); Cải cách thể chế xã hội và quản lý nhà nước (7% tổng vốn tài trợ); Chống biến đổi khí hậu (3% tổng vốn tài trợ); v.v4 Hiện tại ở Việt Nam,

Vai trò của INGOs đang ngày càng được thừa nhận rộng rãi như là một xu

hướng tất yếu của quá trình phát triển xã hội dân chủ, công bằng và văn minh; cải tiến, xây dựng xã hội dân sự luôn là những vấn đề INGOs quan tâm và nêu ra trong các phiên họp Hội đồng các nhà tài trợ cho Việt Nam hàng năm (INGOs có 02 đại diện)

4

Website: http://www.vietpeace.org.vn

Tuy tỉ trọng của vốn viện trợ INGOs chiếm không đáng kể trong tổng GDP hàng

năm (khoảng 0,2% đến 0,3% - Bảng 3.1) nhưng tác động lại có sức lan tỏa rộng lớn và trực tiếp tới người dân

Các nguồn hỗ trợ phát triển thực hiện thông qua kênh INGOs ngày càng nhiều,

Viện trợ phát triển chính thức cho Việt Nam của Na Uy được thực hiện 80% thông qua NMA, của Mỹ được thực hiện 40% qua ACDI/VOCA, của Đan Mạch được thực hiện 30% qua ADDA, của Úc được thực hiện 20% qua Oxfam, v.v)

Ưu tiên tài trợ của INGOs cũng bắt đầu thay đổi cùng với tác động của sự biến

đổi khí hậu toàn cầu khiến cho cạnh tranh thu hút viện trợ INGOs ngày càng gay gắt

INGOs đang phát triển theo hướng ngày càng chuyên nghiệp hơn tạo ra những

thách thức mới trong hợp tác và thu hút viện trợ quốc tế

Bên cạnh những đóng góp cho phát triển kinh tế xã hội, hoạt động INGOs tại Việt Nam tồn tại các hạn chế chính như:

Mục tiêu hoạt động của INGOs đôi khi không phù hợp với điều kiện phát triển của địa phương vì các mô hình quản lý dự án, triển khai hoạt động được áp dụng từ

thành công của các quốc gia khác (Mô hình phòng chống lũ lụt của Bangladesh được OGB áp dụng tại Tiền Giang; Mô hình quả lý và cung cấp nước sạch dựa vào cộng đồng của Aquasistance áp dụng tại Cần Thơ,…)

Sự xung đột về các qui định tài chính (đặc biệt là mua sắm và đấu thầu), qui định pháp lý ràng buộc bản thân INGOs với đối tác tại Việt Nam khiến cho các bên

không thoải mái trong quá trình hợp tác, hoạt động dự án thường bị đình trệ Báo cáo

năm 2001 của Oxfam gửi PACCOM có đoạn: “Qui định pháp luật và hướng dẫn liên

quan đến việc giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản quá phức tạp, điều này gây cản trở đến việc bảo đảm tiến trình thực hiện dự án đúng tiến độ”

Do áp lực phải giải ngân và chứng minh năng lực thực hiện dự án với nhà tài trợ, đã có hiện tượng INGOs cấu kết và góp phần làm tha hóa đối tác, gây ảnh hưởng

5

ODI, Impact of NGO development projects, 1996, trang 1

chung đến môi trường quản lý nhà nước và hoạt động INGOs Arne Hopland, Trưởng đại diện NMA Việt Nam từ 2004-2008, chia sẻ với kinh nghiệm triển khai dự án tại

huyện Trà Côn tỉnh Vĩnh Long như sau: “Để đạt được mục tiêu hoạt động của tổ chức

và giải ngân theo đúng tiến độ, đôi khi bạn phải chấp nhận để đối tác nhận được một phần nhỏ của miếng bánh”; P.T.T An, cán bộ chương trình dự án Cacao của

ACDI/VOCA: “Nếu bạn không chiều đối tác, không cho họ một số quyền lợi thì họ sẽ

không hợp tác với cán bộ chương trình và bạn không thể triển khai được hoạt động”

Sự bất cập trong việc lựa chọn các đối tác và bố trí địa bàn hoạt động dự án,

các INGOs thường triển khai hợp tác tại các địa phương và đối tác quen thuộc nên tạo

ra sự mất cân đối trong thực hiện viện trợ NMA mặc dù không bằng lòng với đối tác Trà Côn nhưng không dám đề nghị thay đổi đối tác vì e ngại sự bất hợp tác của những đối tác mới

Lợi dụng sự ưu ái của cơ quan quản lý và đối tác Việt Nam, một số INGOs đã

lồng ghép thêm hoạt động chính trị, tôn giáo hoặc cho INGOs khác mượn danh hoạt

động chui trong quá trình triển khai dự án “…một số TCPCPNN, trong hoạt động của

mình, vẫn còn có trường hợp, chưa thực hiện đúng các qui định của pháp luật, chưa hiểu hết phong tục, tập quán của Việt Nam; có khi quá trình nghiên cứu, khảo sát quá kéo dài, chi phí hành chính cao, không có đối tác cụ thể của phía Việt Nam”, trích phát

biểu của Thứ trưởng Lê Văn Bàng tại Hà Nội tháng 11/2003

Chi phí hành chính và chi phí phi dự án quá cao do phải thực hiện các thủ tục

pháp lý hay sử dụng nhiều nhân sự nước ngoài khiến lợi ích thực tế đến được với người hưởng lợi không lớn như mong đợi Đơn cử dự án Phòng ngừa và giảm nhẹ thiên tại năm 2007 của Oxfam Anh tại Tiền Giang và Đồng Tháp, chi phí hành chính

và lương nhân viên, tư vấn, chuyên gia chiếm hơn 60% tổng giá trị viện trợ của năm; chi phí hành chính và hoạt động văn phòng tại NMA trong giai đoạn từ 2002-2008 chiếm trung bình 55% tổng giá trị tài trợ cho Việt Nam (chưa kể khoản lương trưởng đại diện và vợ do Trụ sở chính tại Na Uy trả)

Ngoài sự gia tăng về ảnh hưởng và số lượng, việc quản lý và phát triển một cộng đồng INGOs vững chắc trong bối cảnh mới sẽ giúp giải quyết những vấn đề phát sinh

phát triển kinh tế xã hội Việt Nam Vì vậy, nhiệm vụ tiên quyết trong thu hút và quản

lý INGOs hoạt động phù hợp với chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước cần phải bắt nguồn từ sự đổi mới về mặt nhận thức và phương cách làm việc, cải cách thủ tục và hoàn thiện thể chế

IV GIẤY PHÉP VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG INGOs TẠI VIỆT NAM

4.1 Giấy phép hoạt động INGOs tại Việt Nam

Hầu hết INGOs hoạt động tại Việt Nam, theo qui định đều phải nhận được giấy phép do Ủy ban Công tác về các tổ chức phi chính phủ nước ngoài (COMINGO) cấp

và “PACCOM hoạt động với chức năng là cơ quan đầu mối giữa các TCPCPNN và

đối tác địa phương, giúp Uỷ ban xử lý các thủ tục liên quan đến cấp mới, gia hạn, bổ sung, sửa đổi các loại giấy phép cho các TCPCPNN và các công việc hành chính khác

có liên quan đến hoạt động của Uỷ ban”6

Điều 1, Chương 1 của Quyết định 340/ TTg ngày 24/5/1996 của Thủ tướng Chính phủ qui định INGOs hoạt động tại Việt Nam theo 01 trong 03 hình thức giấy phép là: Giấy phép Hoạt động, Giấy phép lập Văn phòng dự án hoặc Giấy phép lập Văn phòng đại diện Ứng với mỗi loại giấy phép sẽ có những tiêu chí và qui định quản

lý nhà nước đi kèm, tuy nhiên theo đáng giá của Bài học kinh nghiệm của một thập kỷ,

VUFO-NGO Resource Centre 2001 thì: “Một số văn bản pháp qui chưa được cập nhật cho phù hợp với tình hình mới; việc cấp phép, gia hạn giấy phép, phê duyệt dự án vẫn

có khi còn chậm, kéo dài; vẫn còn những vướng mắc về thủ tục đối với việc nhập khẩu các khoản viện trợ bằng hiện vật, các trang thiết bị đã qua sử dụng, về hoàn thuế giá trị gia tăng ”

Thời gian qui định để PACCOM xử lý các giấy phép INGOs tương ứng tối đa là 03 tháng Hiệu lực Giấy phép hoạt động là từ 06-12 tháng; Giấy phép lập Văn phòng dự

án là 24 tháng; và Giấy phép lập Văn phòng đại diện là 36 tháng Phổ biến hiện nay là

02 loại Giấy phép Hoạt động và Giấy phép lập Văn phòng dự án, chỉ một số INGOs có

6Website http://www.comingo.gov.vn

Giấy phép lập Văn phòng đại diện trong vài năm gần đây (Oxfam Anh, Care , Habitat , Plan, World Vision, …)

Sau khi nhận được giấy phép do PACCOM cấp, INGOs mới được chính thức thuê mướn trụ sở, tuyển dụng nhân viên và triển khai các hoạt động tài trợ; tại địa phương INGOs phảitiến hành đăng ký hoạt động với chính quyền, trong vòng 01 tháng sau khi nhận giấy phép từ PACCOM, nội dung xin được cấp phép hoạt động tại địa bàn dự án dựa trên tuân thủ những đăng ký trong giấy phép với PACCOM

Khi các giấy phép hết hạn, hoặc INGOs muốn mở rộng hoạt động ở địa bàn mới, PACCOM phải nhận được hồ sơ xin gia hạn hoặc sửa đổi giấy phép trong vòng chậm nhất là 01 tháng trước khi hết hạn hay khi hoạt động tại địa bàn được triển khai

Tuy nhiên, một số tổ chức INGOs thực hiện dự án theo các văn kiện hợp tác ký kết giữa các cấp chính phủ, chính quyền địa phương hoặc các bộ ban ngành thường không xin giấy phép từ PACCOM mà được đặc cách bố trí và tạo điều kiện làm việc tại trụ sở của các cơ quan, đối tác Việt Nam (Trung tâm Dự báo và Nghiên cứu đô thị - PADDI của Pháp đóng tại Viện Qui hoạch Kiến trúc thành phố Hồ Chí Minh hơn 13 năm nay, triển khai hoạt động và không hề đăng ký hay báo cáo qua PACCOM)

Bảng 3.1 cung cấp thêm thông tin chi tiết về các loại giấy phép INGOs, qui trình xử

lý liên quan và thời gian qui định để PACCOM xử lý các hồ sơ theo các văn bản pháp luật hiện hành

Bảng 4.1: Giấy phép INGOs và thời gian xử lý hồ sơ cấp, gia hạn, bổ sung tại PACCOM 7

Giấy phép Văn phòng hoạt động Văn phòng dự án Văn phòng đại diện

Yêu cầu cho việc cấp, gia

hạn, sửa đổi giấy phép

1 Đơn đề nghị của người đứng đầu INGOs viết bằng tiếng Việt và tiếng Anh

2 Điều lệ của INGOs

3 Văn bản chứng nhận tư cách pháp nhân do cơ quan có thẩm quyền của nơi thành lập hoặc nơi đặt trụ sở chính cấp, hoặc bản sao có công chứng

1-3

4 Nêu rõ trong đơn lý do lập Văn phòng dự án; nơi dự kiến đặt Văn phòng dự án; số người nước ngoài và người Việt Nam cần thiết cho hoạt động của Văn phòng

5 Văn bản chương trình, dự án

đã được cấp có thẩm quyền của Việt Nam phê duyệt

6 Tiểu sử của người dự kiến làm trưởng Văn phòng dự án

1-3

4 Nêu rõ trong đơn lý do lập Văn phòng đại diện, dự kiến số người nước ngoài và người Việt Nam cần thiết làm việc tại Văn phòng đại diện

5 Bản báo cáo hoạt động tại Việt Nam

ít nhất 2 năm trước đó

6 Văn bản chương trình, dự án đã được cấp có thẩm quyền tại Việt Nam phê duyệt

7 Tiểu sử của người dự kiến được cử làm Trưởng Văn phòng đại diện và Giấy giới thiệu làm đại diện tại Việt Nam của người đứng đầu INGOs Thời gian qui định để

PACCOM thực hiện cấp

mới

Thời gian qui định để

7

Quyết định 340/QĐ-TTg ngày 24/05/1996 của Thủ tướng Chính phủ

4.2 Những vấn đề phát sinh liên quan đến chậm trễ ban hành giấy phép INGOs

Thông thường, thời gian thực tế để INGOs nhận được giấy phép hoạt động lần đầu

từ PACCOM thường kéo dài khoảng từ 06-12 tháng; việc giải quyết xin gia hạn và sửa đổi giấy phép mất ít nhất từ 03-05 tháng Thời gian thụ lý hồ sơ tính từ lúc PACCOM nhận được đầy đủ bộ hồ sơ hợp lệ, tức bản thân INGOs phải chuẩn bị và hoàn chỉnh hồ

sơ trước đó từ 01-03 tháng Cộng thêm thời gian xin giấy phép hoạt động tại địa phương, sau khi có giấy phép PACCOM, theo qui định là 01 tháng, thực tế INGOs phải mất ít nhất từ 02-03 tháng Tính trung bình, để hoàn tất các thủ tục và xin được tất cả các giấy phép (gia hạn, bổ sung, sửa đổi) để triển khai hoạt động tài trợ, INGOs thường phải mất 06 tháng trong 01 năm

Các tài liệu đính kèm của Phụ lục 5 cho thấy để được cấp giấy phép hoạt động hợp pháp, thời gian đầu VeT đã mất hơn 01 năm (03/1995-10/1996) Sau đó mỗi năm VeT đều phải xin phép gia hạn giấy phép và thời gian để nhận được giấy phép gia hạn cũng kéo dài ít nhất từ 05 tháng (năm 2009) và trung bình là 01 năm Dù có 15 năm hoạt động và đã nhiều lần xin chuyển đổi giấy phép hoạt động, giấy phép cấp cho VeT trong năm 2009 vẫn là Giấy phép hoạt động (tức chỉ có thời hạn tối đa 01 năm) và các rắc rối liên quan đến giấy phép VeT gặp phải gần như tiêu biểu cho toàn bộ những vấn

đề mà các bên PACCOM cùng INGOs tự hiểu(!?) Việc chậm trễ trong qui trình xử lý giấy phép INGOs tồn tại kéo theo những chậm trễ và hệ quả khác như:

Khối lượng công việc ùn tắc khiến PACCOM lơ là các công tác điều phối viện

trợ và tập huấn, đào tạo, giáo dục tư tưởng cho các địa phương Thu hút viện trợ INGOs cho địa phương mang tính tự phát, nơi nào có cách thức vận động và thu hút viện trợ tốt thì có nhiều tài trợ; những nơi điều kiện khó khăn và thực sự cần viện trợ nhưng thiếu năng động thì INGOs ít biết đến Nhận thức ấu trĩ và lỗi thời về các giá trị cũng như hoạt động INGOs hiện đại đã dẫn đến những xung đột không đáng có giữa

các cơ quan, đối tác địa phương và INGOs Bàn về vấn đề này, Bài học kinh nghiệm

của một thập kỷ, VUFO-NGO Resource Centre 2001, có đoạn rút ra như sau: “…Cần tiếp tục nghiên cứu để tinh giản các qui trình về đăng ký, cấp giấy phép, phê duyệt dự án; nghiên cứu áp dụng các hình thức ưu đãi về thị thực, miễn trừ thuế nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng Đồng thời, cần tăng cường công tác phổ biến thông tin pháp

luật, tạo điều kiện cho các TCPCPNN hoạt động phù hợp với các qui chế của tổ chức

và theo đúng các qui định của pháp luật Việt Nam… ” Như ông Đôn Tuấn Phong có phát biểu trong cuộc họp INGOs ngày 22/09/2009 tại Hà Nội, chỉ đơn cử : “Việc nới

rộng thời hạn của các giấy phép sẽ giúp PACCOM giảm bớt được khối lượng công việc, nâng cao hiệu quả và chất lượng chung”

Để đơn giản và thuận tiện công tác với PACCOM, INGOs đều chọn giải pháp

là mở một văn phòng chính tại Hà Nội hoặc thành phố Hồ Chí Minh cùng với các văn

phòng dự án tại các địa phương; thành lập và tham gia các nhóm làm việc (Working groups) để chia sẻ kinh nghiệm/thông tin, tuyển chọn đội ngũ nhân viên chuyên trách

có kiến thức và kinh nghiệm hơn, v.v.gây ra những lãng phí rất lớn về thời gian, vật chất và nhân lực sử dụng viện trợ INGOs Sau khi Hà Nội mở rộng, INGOs bắt đầu hợp tác trực tiếp với các bộ, không thông qua PACCOM, triển khai dự án qua hệ thống

cơ quan bộ tại địa phương Handicap Belgium là một điển hình, tổ chức này đã rất thành công tại phía Nam hơn 10 năm qua trong triển khai các dự án hỗ trợ người khuyết tật, tuy nhiên vì hoạt động dưới hình thức giấy phép dự án nên tổ chức không được hưởng những quyền lợi về miễn trừ thuế thu nhập cá nhân cũng như VAT, gây lãng phí nguồn vốn hỗ trợ cho hoạt động dự án; tháng 03/2011 Handicap Belgium sẽ chuyển ra Hà Nội để triển khai các hoạt động dự án với đối tác chính là Bộ Lao Động Thương Binh và Xã Hội Bà Ngô Thị Thùy, Phó Giám đốc Handicap Belgium tại Việt

Nam phát biểu tại cuộc họp INGOs ngày 19/03/2010 như sau: “Tại sao các văn phòng

dự án lại không được hưởng quyền miễn trừ về thuế thu nhập cá nhân và VAT? Dự án của chúng tôi hoạt động dựa trên cơ sở thỏa thuận (MOU) ký kết giữa Chính phủ (COMINGO) và INGOs, theo qui định trong Thông tư 55 củ Bộ Tài chính và Quyết định 340 của Thủ tướng Chính phủ, là những đối tượng được miễn trừ thuế Tuy nhiên khi làm việc với cơ quan thuế, thì lại nói chỉ áp dụng cho INGOs có giấy phép văn phòng đại diện theo Nghị định 147”, ngay ông Đôn Tuấn Phong cũng thừa nhận: “ Đây cũng là một vấn đề” liên quan đến giấy phép

INGOs buộc phải chấp nhận những chậm trễ kèm theo các giải thích được cho

là thiếu tính hợp lý từ phía PACCOM; vô hình chung PACCOM mang hình ảnh đại

diện chung của các cơ quan quản lý nhà nước Việt Nam là thiếu chuyên nghiệp và

không nhiệt tình Giải thích cho lý do chậm trễ giấy phép được PACCOM đưa ra trong các năm 2000-2001 là do sự tái cấu trúc Ủy ban Công tác về các tổ chức phi chính phủ; năm 2006-2007 là tham gia chuẩn bị cho quá trình gia nhập WTO của Việt Nam; năm 2009-2010 là chuẩn bị cho Hội nghị Việt Nam-Asean và đại lễ kỷ niện nghìn năm Thăng Long;…

Tâm lý mệt mỏi của cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương & INOGs vì chờ

đợi khiến việc triển khai hoạt động dự án chậm và thiếu hiệu quả sau khi nhận được giấy phép, thời gian còn lại trong năm quá ít, INGOs phải gấp rút triển khai toàn bộ hoạt động theo thỏa thuận dự án hàng năm; sử dụng hết vốn tài trợ và ngân sách đối ứng của địa phương nên là chất lượng và hiệu quả khó đảm bảo thiết kết dự án ban đầu Dự án của Oxfam Anh trong những năm 2000-2001, dự án Tín dụng tại Sapa và Trà Vinh đã có sự thay đổi đối tác đột ngột do quá trình chậm trễ giấy phép gây nên, tổ chức buộc phải tìm và đào tạo lại những đối tác mới cũng như gấp gáp ký kết các thỏa thuận để triển khai tiếp các hoạt động dự án; điều này lại lập lại vào năm 2006 với dự

án Hỗ trợ Phòng ngừa và Giảm nhẹ thiên tai của tổ chức tại tỉnh Đồng Tháp, sau khi xong giai đoạn thiết kế, tiến đến ký kết thực hiện tiếp giai đoạn triển khai hoạt động thì giấy phép của Oxfam Anh hết thời hạn và phải tiến hành thêm gia hạn, trong 05 tháng chờ đợi, Oxfam Anh không được thuê trụ sở cũng như tuyển nhân viên cho dự án tại Đồng Tháp, và đối tác cũng xin Ủy ban Tỉnh ngừng hợp tác Trong công văn gửi PACCOM của VeT vào ngày 20/09/1999, Jan Niebudek - Trưởng đại diện VeT có

viết: “Đoàn thanh niên tại địa phương không thoải mái khi hợp tác với chúng tôi vì tổ

chức chưa nhận được giấy phép mới từ PACCOM”

Không nhiều các dự án có thể thực hiện hết mọi hoạt động, sử dụng hết nguồn vốn tài trợ Điều này gây ảnh hưởng rất nhiều đến uy tín của INGOs và đối tác đối với

nhà tài trợ về khả năng, năng lực triển khai nguồn tài trợ đã cam kết trong năm; làm mai một cơ hội xin tài trợ của INGOs và vốn đối ứng từ ngân sách cho dự án các năm tiếp theo Các dự án của NMA trong giai đoạn từ 2004-2009 tại Vĩnh Long chỉ thực sự lên kế hoạch và triển khai hoạt động dự án từ tháng 06 hàng năm, do chờ đợi giấy phép

để ký kết thỏa thuận dự án, cuối năm thường thừa một số vốn tài trợ không sử dụng hết

và theo thông lệ sẽ được sử dụng để mua quà tặng cho các cơ quan đối tác của tỉnh, tổ

chức các chuyến đi nghỉ dưới tên gọi Đi học tập kinh nghiệm, … (đây là những điều

rất đáng tiếc trong hoạt động INGOs)

Việc giấy phép có thời hạn 01-02 năm sẽ rất khó cho các tổ chức khi giải trình với nhà tài trợ để xin vốn tài trợ chiến lược phát triển dài hạn tại Việt Nam Thực tế,

tác động của dự án INGOs không thể được đánh giá chính xác trong 01-02 năm thực hiện vì phần lớn hiệu quả của dự án INGOs không hình thành ngay khi các hoạt động kết thúc, mà thường phải một thời gian sau Và mặc dù nhà tài trợ sẽ giải ngân vốn cho các hoạt động dự án theo từng năm, nhưng khi được chấp nhận một chiến lược và chương trình dài hạn, INGOs sẽ tự chủ hơn trong triển khai hoạt động

Đã xảy ra rất nhiều trường hợp và sự cố liên quan đến việc chậm trễ giấy phép,

ví dụ: vấn đề liên quan đến giao dịch ngân hàng khi có sự thay đổi nhân sự, tình trạng pháp lý của cá nhân người nước ngoài tại Việt Nam không rõ ràng, v.v gây ra sự ức chế trong đội ngũ quản lý tại INGOs và ảnh hưởng đến nhiệt huyết cống hiến cho đất nước

“Tôi đã bị từ chối cho nhập cảnh, và phải ở tại sân bay Tân Sơn Nhất 03 ngày

vì giấy phép của tổ chức đang trong tiến trình gia hạn Hải quan sân bay không chấp nhận Giấy gia hạn tạm thời do PACCOM,” Jean-Luc Grosseleil, Trưởng

đại diện tổ chức Triangle Generation Humanitaire tại Việt Nam, chia sẻ trong buổi tiệc trưa INGOs 18/11/2009

“Trưởng đại diện của chúng tôi bị kẹt tại sân bay trong thời gian PACCOM gia

hạn giấy phép Câu trả lời nhận được từ phía Hải quan Sân bay là họ không biết PACCOM là ai cả Liệu PACCOM có thể thu xếp cơ chế để cho phép nhân viên của chúng tôi nhận visa tại sân bay trong trường hợp khẩn cấp?” Đại diện

của tổ chức Eye-care Foundation, phát biểu trong cuộc họp với PACCOM ngày

19/03/2010 tại thành phố Hồ Chí Minh Theo ông Đôn Tuấn Phong: “PACCOM

chưa có cơ chế phối hợp trực tiếp với Hải quan sân bay như các cơ quan dịch

vụ lãnh sự thường làm, hồ sơ xin visa INGOs nên được chuẩn bị trước và gửi lên PACCOM ít nhất là 02 tuần theo qui định, và để xử lý nhanh ít nhất cũng phải mất 10 ngày chuẩn bị.”

“…Đã 02 tuần nay, tôi, Ludovic DEWAELE, Trưởng đại điện VeT, đã làm đơn

xin và thủ tục xin gia hạn Visa theo qui định của pháp luật Tôi đã không thể nhận lại visa được gia hạn cũng như hộ chiếu trừ khi cung cấp giấy phép hoạt động của tổ chức cho cơ quan chức năng Dù tôi đã cung cấp bản sao của giấy phép cũ cùng giấy chứng nhận tạm thời do PACCOM cấp; nhưng thế vẫn chưa

đủ, tôi sẽ không nhận được gia hạn visa trừ khi xuất trình giấy phép mới của

VeT,…‟‟ trích công văn ngày 3/11/2001 của VeT gửi PACCOM

„„…Vì tổ chức chưa có giấy phép mới, và trong giấy phép cũ tên Trưởng Đại

diện VeT không phải là cô Caroline ARNULF, nên chúng tôi không thể tiến hành thủ tục gia hạn Visa Trưởng Đại diện sắp hết hạn vào tháng 11/2009, cũng như xin cấp Giấy phép lao động tại Việt Nam

….Trưởng Đại diện mới của VeT, Cô Caroline ARNULF, không thể đăng ký với Ngân hàng Vietcombank, nơi VeT mở tài khoản, để thực hiện giao dịch vì thông tin trên Giấy phép cũ và tên Trưởng Đại diện mới không nhất quán Thêm vào

đó, nhân viên Kế toán VeT được ủy quyền thực hiện các giao dịch Ngân hàng bởi Trưởng Đại diện trên Giấy phép cũ, sẽ kết thúc hợp đồng với VeT vào ngày 31/10/2009, không thể ủy quyền lại cho nhân viên Kế toán mới được tuyển dụng…‟‟, trích công văn ngày 29/10/2009 của VeT gửi PACCOM

Xuất hiện tình trạng hoạt động chui của một số INGOs do thời gian xử lý giấy

phép kéo dài (do giấy phép chưa được gia hạn, hoặc sợ tốn thời gian và chi phí khi thực hiện các thủ tục,…) Thông qua INGOs có cấp giấy phép còn hiệu lực, INGOs kết hợp thăm quan và đánh giá tình hình chung tại một số địa phương ngẫu nhiên nào đó một cách chủ quan, sau đó xin tài trợ và triển khai hoạt động Kết quả là những hoạt động tài trợ từ INGOs, dù xuất phát từ những ý định và thiện chí tốt, nhưng đôi khi không phù hợp với chủ trương và chiến lược phát triển của địa phương Thời gian từ 11/1997 đến 09/1999 hay 10/2000 đến 01/2002 thì VeT triển khai hoạt động tại Việt Nam (Thành phố Hồ Chí Minh, Nha Trang) nhưng không được gia hạn giấy phép và buộc phải phối hợp hoạt động với ENDA để triển khai hoạt động tại Tân Định và Quận

7 của thành phố Hồ Chí Minh

Trên hết, người dân Việt Nam có nguy cơ mất đi những cơ hội trợ giúp vì INGOs không xin được tài trợ, hoặc ngân sách Nhà nước chuyển vốn bố trí cho dự án

sang hoạt động khác, đối tác mệt mỏi không muốn tiếp tục hợp tác, v.v Giải thích cho

lý do tổ chức Terre des Hommes Foundation Lausanne - TdH rút khỏi Việt Nam vào tháng 03/2010, bà Margrit Schlosser (tên Việt Nam thường gọi là Cúc) – Trưởng đại

diện TdH Việt Nam, đã nhẹ nhàng chia sẻ: “Vì TdH là một INGO nhỏ, Việt Nam lúc

này cần thu hút những INGOs có tầm vóc lớn và có nhiều tiềm lực hơn, đã đến lúc TdH nên chuyển sang những vùng khác trong khu vực thực sự cần đến sự giúp đỡ và phù hợp với khả năng của tổ chức”

4.3.Nguyên nhân của việc chậm trễ trong qui trình xử lý giấy phép INGOs

Từ những dữ kiện và vấn đề đã nêu ra, có thể điểm qua những nguyên nhân chính dẫn đến việc chậm trễ trong qui trình xử lý giấy phép INGOs tại PACCOM như:

Nguyên nhân thứ nhất: Thời hạn hiệu lực của các giấy phép quá ngắn vô tình

tạo thêm khối lượng và áp lực công việc phải xử lý hàng năm cho PACCOM

Nguyên nhân thứ hai: PACCOM không thể phát huy hết khả năng và cũng như

tập trung toàn bộ nguồn lực của ban cho công tác xử lý giấy phép INGOs do phải kiêm nhiệm thêm những công tác khác

Nguyên nhân thứ ba: Sự hỗ trợ và hợp tác giữa các bộ ngành trong công tác

quản lý nhà nước INGOs chưa được chặt chẽ, cộng thêm vị trí pháp lý không rõ ràng của PACCOM khiến cho cơ quan khó đòi hỏi sự hợp tác cao độ của các bên hữu quan

Nguyên nhân thứ tư: Hành lang pháp lý cho quản lý INGOs còn chung chung,

chưa thống nhất, đôi khi các văn bản ban hành còn có sự mâu thuẫn với nhau

Nguyên nhân thứ năm: Sức ỳ tâm lý của công chức nhà nước và ảnh quan niệm

cũ về viện trợ nhân đạo có yếu tố nước ngoài

Trong bối cảnh kinh tế xã hội mới, khi tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu chưa được khắc phục; Việt Nam bắt đầu gia nhập nhóm những nước thu nhập trung bình; biến đổi khí hậu gây ra những thảm họa thiên tai trên phạm vi toàn thế giới; v.v

đã khiến các điều kiện và ưu tiên của nguồn vốn tài trợ INGOs thay đổi; COMINGO

và PACCOM phải thay đổi mạnh mẽ, hướng tới tính chuyên nghiệp và hiệu quả hơn,

để có thể thu hút nguồn vốn INGOs cho đất nước

V PACCOM DƯỚI GÓC ĐỘ PHÂN TÍCH CỦA LÝ THUYẾT TỔ CHỨC, QUẢN LÝ VÀ LÃNH ĐẠO CÔNG

5.1 Lịch sử hình thành, chức năng và nhiệm vụ của Ban Điều phối Viện trợ Nhân dân (PACCOM)

Trong hầu hết các nghiên cứu thực hiện bởi ADB hay UNDP về hoạt động của INGOs tại châu Á đều cho rằng INGOs đã có mối quan hệ tốt, sự hỗ trợ và nhận được nhiều ưu tiên rất từ phía Chính phủ Việt Nam, đặc biệt là PACCOM, đơn vị được Chính phủ giao trách nhiệm hỗ trợ và quản lý INGOs tại Việt Nam Tuy nhiên, những dẫn chứng trong phần 4.2 cho thấy một thực tế là hầu hết INGOs tại Việt Nam, không

ít thì nhiều đều gặp phải những khó khăn trong thủ tục giấy phép

Ban Điều phối viện trợ Nhân dân (PACCOM) là đơn vị trực thuộc Liên hiệp Các tổ chức Hữu nghị Việt Nam (VUFO), được thành lập theo Quyết định số 87/QĐ-ĐN ngày 10/06/1989 của Ban Đối ngoại Trung ương Đảng Tình trạng tiến thoái lưỡng nan trong quản lý nhà nước INGOs ở Việt Nam thể hiện rõ nét qua lịch sử hình thành và phát triển của PACCOM & COMINGO Nhằm phù hợp với tình hình chung, cơ quan quản lý nhà nước INGOs tại Việt Nam đã trải qua nhiều lần cải tổ, tái cấu trúc và sắp

xếp dưới các tên gọi ứng với các mốc thời gian như: Nhóm quản lý Công tác viện trợ

phi chính phủ được thành lập theo Quyết định 80/CT ngày 28/03/1991 của Chủ tịch

Hội đồng Bộ trưởng; Ban Chỉ đạo công tác về các tổ chức phi chính phủ - Quyết định

số 214/TTg của Thủ tướng Chính phủ, ngày 07 tháng 07 năm 1993; Ủy ban Công tác

về các tổ chức phi chính phủ - Quyết định số 339/TTg của Thủ tướng Chính phủ, ngày

24 tháng 05 năm 1996; Ủy ban Công tác về các tổ chức phi chính phủ nước ngoài

(COMINGO)- Quyết định số 59/2001/QĐ-TTg ngày 24/04/2001 của Thủ tướng chính

phủ Một điều rất đáng lưu ý là các cơ quan quản lý nhà nước cấp cao nêu trên đều được thành lập sau cơ quan trực tiếp thực hiện công tác PACCOM (thành lập năm 1989) Sự lúng túng, khập khiễng và phức tạp hóa thể hiện rõ trong qui luật hình thành

và phát triển ngược, không mang tính hệ thống và thiếu tính chiến lược, nặng về hình

thức, vấn đề phát sinh tới đâu thì giải quyết tới đó; cơ quan chức năng được thành lập trước, cơ quan quản lý được thành lập sau

Vì vậy, không có gì lạ khi các nhiệm vụ và hoạt động PACCOM do Đảng và Nhà nước giao (mô tả trong Bảng 5.1) hầu như bao trùm toàn bộ các khâu trong quá trình quản lý nhà nước INGOs tại Việt Nam từ xây dựng hành lang pháp lý, cơ chế phối hợp, quản lý và cấp giấy phép, đến quản lý và điều phối viện trợ Và với cộng đồng INGOs, Ban điều phối Viện trợ nhân dân (PACCOM) chính là hiện thân của cơ quan quản lý INGOs tại Việt Nam, Ủy ban Công tác về các tổ chức phi chính phủ nước ngoài (COMINGO)

Bảng 5.1: Nhiệm vụ chính và hoạt động của PACCOM

1 Tăng cường quan hệ đối tác giữa

INGOs với các địa phương và tổ chức

của Việt Nam; Tạo điều kiện thuận lợi

cho hoạt động của INGOs ở Việt Nam và

hỗ trợ cho các đối tác địa phương trong

quan hệ với INGOs;

1.1 Tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động viện trợ nhân đạo và phát triển của INGOs tại Việt Nam;

1.2 Xử lý việc cấp, gia hạn, bổ sung, sửa đổi các loại giấy phép cho INGOs đang hoạt động ở Việt Nam theo Quy chế về hoạt động của INGOs tại Việt Nam;

1.3 Thu xếp về thị thực nhập xuất cảnh Việt Nam (thị thực chính thức) cho nhân viên người nước ngoài của INGOs và các chuyến thăm thực địa của INGOs;

1.4 Hỗ trợ thu xếp các thủ tục xin phép các cơ quan chức năng cho INGOs tổ chức các cuộc họp, tổng kết nội bộ tại Việt Nam;

Nguồn: Quyết định 87/QĐ-ĐN ngày 10/06/1989 của Ban Đối ngoại TW Đảng

Bảng 5.1: Nhiệm vụ chính và hoạt động của PACCOM (tiếp theo)

2 Thu thập và chia sẻ thông tin liên

quan đến các hoạt động của INGOs ở

Việt Nam; tiến hành nghiên cứu, tổng

kết hoạt động của INGOs và đánh giá

nhu cầu của các địa phương khác nhau;

2.1 Hoạt động với tư cách là cơ quan đầu mối giữa INGOs và các đối tác Việt Nam, chính thức giới thiệu INGOs đến quan hệ, hoạt động với các Bộ, ban ngành, cơ quan trung ương và chính quyền địa phương; 2.2 Thu thập và chia sẻ thông tin với INGOs và các đối tác Việt Nam

3 Tham gia cùng các cơ quan liên quan

hướng dẫn, theo dõi, kiểm tra việc thực

hiện Quy chế về hoạt động của INGOs

tại Việt Nam, thực hiện pháp luật và

chính sách liên quan đến hoạt động của

INGOs

3.1 Đánh giá về nhu cầu của các cơ quan trung ương, các địa phương, lập các dự án khả thi để vận động viện trợ INGOs, thẩm định, theo dõi và đánh giá các chương trình/dự án, vạch kế hoạch chiến lược; 3.2 Tổ chức các cuộc hội thảo, trao đổi theo chuyên đề/lĩnh vực INGOs và đối tác Việt Nam quan tâm;

3.3 Biên soạn giáo trình tập huấn về công tác vận động viện trợ INGOs và những vấn

đề có liên quan đến chu trình dự án phát triển; tổ chức tập huấn cho các địa phương

về công tác vận động, thực hiện dự án viện trợ nhân đạo và phát triển

Nguồn: Quyết định 87/QĐ-ĐN ngày 10/06/1989 của Ban Đối ngoại TW Đảng

Tác động của công tác cải tổ, tái cấu trúc tổ chức thượng tầng hầu như không ảnh hưởng nhiều đến vị thế của PACCOM trong mối quan hệ quản lý nhà nước INGOs, hiện tại PACCOM vẫn trực thuộc VUFO và giữ vai trò chính cấp phát, quản lý giấy phép INGOs tại Việt Nam

Hình 5.1: Sơ đồ tổ chức của Ủy ban Công tác về các INGOs và cơ quan thường trực giải quyết vấn đề giấy phép Ban điều phối Viện trợ nhân dân (PACCOM)

Nguồn: website http://www.vietpeace.org.vn

Trong sơ đồ tổ chức của COMINGO (Hình 5.1), PACCOM cùng một lúc phải thực

hiện chức năng và nhiệm vụ của hai cơ quan: (a) VUFO, theo định nghĩa trong các văn

bản pháp luật và điều lệ tổ chức, là một tổ chức chính trị xã hội, tức tương đương với

LNGO theo cách hiểu của INGOs và các tổ chức quốc tế đa phương tại Việt Nam

(ADB, UNDP, WB,…); (b) COMINGO, cơ quan hoạch định chính sách và quản lý

nhà nước INGOs tại Việt Nam

Với đặc điểm của hệ thống quản lý nhà nước Việt Nam, cơ quan trung ương soạn thảo và ban hành các văn bản dưới luật qui định, hướng dẫn; cơ quan quản lý địa phương triển khai thực hiện các qui định, hướng dẫn; luôn đảm bảo gắn liền với những chủ trương và đường lối của Đảng thì việc chức năng và nhiệm vụ quản lý nhà nước do một tổ chức chính trị xã hội thực hiện (một hình thức này khá phổ biến ở các nước phát