Thực trạng và giải pháp thực hiện đối tác công tư (ppp) trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh bắc ninh

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Asian Development Bank Ngân hàng phát triển châu Á Build – Own – Operate Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh Build – Operate – Transfer Xây dựng – Kinh doanh – Chu

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

PHẠM VĂN NINH

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP THỰC HIỆN ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG

CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC NINH

Người hướng dẫn khoa học GS TS Phạm Vân Đình

NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP - 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận văn là trung thực, khách quan và chưa từng dùng bảo vệ để lấy bất kỳ học vị nào

Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn đã được cám

ơn, các thông tin trích dẫn trong luận văn này đều được ghi rõ nguồn gốc

Hà Nội, ngày tháng năm 2016

Tác giả luận văn

Phạm Văn Ninh

LỜI CẢM ƠN

Trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn, tôi đã nhận được

sự hướng dẫn, chỉ bảo tận tình của các thầy cô giáo, sự giúp đỡ, động viên của bạn bè, đồng nghiệp và gia đình

Nhân dịp hoàn thành luận văn, cho phép tôi được bày tỏ lòng kính trọng và biết

ơn sâu sắc tới GS.TS Phạm Vân Đình đã tận tình hướng dẫn, dành nhiều công sức, thời gian và tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới Ban Giám đốc, Ban Quản lý đào tạo, Bộ môn Kinh tế nông nghiệp và chính sách - khoa Kinh tế và phát triển nông thôn - Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, thực hiện đề tài và hoàn thành luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn tập thể lãnh đạo, cán bộ viên chức Ủy ban nhân dân tỉnh,

Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giao thông tỉnh Bắc Ninh, đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình thực hiện đề tài

Xin chân thành cảm ơn gia đình, người thân, bạn bè, đồng nghiệp đã tạo mọi điều kiện thuận lợi và giúp đỡ tôi về mọi mặt, động viên khuyến khích tôi hoàn thành luận văn./

Hà Nội, ngày tháng năm 2016

Tác giả luận văn

Phạm Văn Ninh

MỤC LỤC

Lời cam đoan i

Lời cảm ơn ii

Mục lục iii

Danh mục các chữ viết tắt v

Danh mục bảng vi

Trích yếu luận văn ix

Thesis abtracts xi

Phần 1 Mở đầu 1

1.1 Tính cấp thiết của đề tài 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu 3

1.2.1 Mục tiêu chung 3

1.2.2 Mục tiêu cụ thể 3

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

1.3.1 Đối tượng nghiên cứu 3

1.3.2 Phạm vi nghiên cứu 3

Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về đối tác công - tư 5

2.1 Cơ sở lý luận 5

2.1.1 Cơ sở lý luận về đối tác công – tư 5

2.1.2 Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ 11

2.1.3 Ý nghĩa của đối tác công - tư trong xậy dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ 16

2.1.4 Nội dung nghiên cứu đối tác công – tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ 17

2.1.5 Các nhân tố ảnh hưởng đến việc thực hiện đối tác công – tư trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ 22

2.2 Cơ sở thực tiễn 24

2.2.1 Kinh nghiệm thực hiện đối tác công - tư trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trên thế giới 24

2.2.2 Thực tiễn thực hiện đối tác công – tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam 27

2.3 Bài học kinh nghiệm rút ra cho các dự án thực hiện đối tác công - tư về

xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Bắc Ninh 29

Phần 3 Phương pháp nghiên cứu 31

3.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Bắc Ninh 31

3.1.1 Vị trí địa lý 31

3.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội 31

3.2 Phương pháp nghiên cứu 32

3.2.1 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu 32

3.2.2 Phương pháp thu thập tài liệu 33

3.2.3 Phương pháp xử lý và tổng hợp số liệu 41

3.2.4 Phương pháp phân tích thông tin 42

3.2.5 Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu 43

Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận 44

4.1 Thực trạng đối tác công – tư trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh 44

4.1.1 Tổng quan về quá trình hình thành và phát triển PPP trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh 44

4.1.2 Thực trạng triển khai thực hiện các dự án PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh 46

4.2 Các nhân tố ảnh hưởng 67

4.2.1 Môi trường đầu tư PPP 67

4.2.2 Hệ thống pháp lý 70

4.2.3 Lựa chọn đối tác tư nhân 77

4.3 Các giải pháp chủ yếu hoàn thiện đối tác công – tư trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh 80

4.3.1 Những căn cứ đề xuất định hướng và giải pháp 80

4.3.2 Định hướng mục tiêu 80

4.3.3 Những giải pháp chủ yếu 81

Phần 5 Kết luận và kiến nghị 85

5.1 Kết luận 85

5.2 Kiến nghị 87

Tài liệu tham khảo 89

Phụ lục……….…94

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Asian Development Bank Ngân hàng phát triển châu Á

Build – Own – Operate Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh Build – Operate – Transfer Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao Build – Transfer Xây dựng – Chuyển giao

Build – Transfer – Operate Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh

Cán bộ nhà nước

Cơ quan nhà nước

Cơ sở hạ tầng Công ty cổ phần Design-Build-Finance-Operate Thiết kế-xây dựng-tài trợ-vận hành

Doanh nghiệp Doanh nghiệp dự án Giấy chứng nhận đầu tư Giao thông đường bộ Foreign Direct Investment Đầu tư trực tiếp nước ngoài

Nhà đầu tư Official Development Assistance Ngân sách nhà nước

Nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức

Publish Privite Patnership Đối tác công - tư

Ủy ban nhân dân

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1 So sánh sự khác biệt giữa đối tác công - tư và tư nhân hóa 6

Bảng 2.2 Đặc điểm chủ yếu của các phương thức tổ chức thực hiện đối tác công - tư phổ biến 9

Bảng 2.3 Đặc điểm chính về các hình thức cơ bản của mối quan hệ đối tác công – tư 10

Bảng 2.4 Các hình thức đối tác công – tư 11

Bảng 3.1 Tiêu chí đánh giá mức độ đáp ứng công tác lựa chọn dự án 34

Bảng 3.2 Tiêu chí đánh giá mức độ phù hợp các hình thức đối tác công - tư được lựa chọn tại các dự án 34

Bảng 3.3 Tiêu chí đánh giá chất lượng hợp đồng dự án 35

Bảng 3.4 Tiêu chí đánh giá khả năng tham gia dự án của cơ quan nhà nước 35

Bảng 3.5 Tiêu chí đánh giá năng lực nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án 36

Bảng 3.6 Tiêu chí đánh giá chia sẻ rủi ro 36

Bảng 3.7 Tiêu chí đánh giá mức độ đáp ứng chế tài xử lý sai phạm 37

Bảng 3.8 Tiêu chí đánh giá mức độ đáp ứng môi trường đầu tư PPP 37

Bảng 3.9 Tiêu chí đánh giá mức độ đáp ứng môi trường thể chế 40

Bảng 3.10 Tiêu chí đánh giá mức độ đáp ứng công tác lựa chọn nhà đầu tư 41

Bảng 3.11 Dự kiến phân bổ phiếu điều tra 40

Bảng 4.1 Thống kê các dự án đầu tư theo hình thức PPP tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2009 – 2015 46

Bảng 4.2 Tổng hợp kết quả đánh giá lựa chọn dự án 50

Bảng 4.3 Cơ quan nhà nước tham gia dự án PPP về giao thông đường bộ 50

Bảng 4.4 Các tập đoàn, doanh nghiệp tham gia dự án 51

Bảng 4.5 Tổng hợp kết quả đánh giá mức độ phù hợp trong lựa chọn hình thức đối tác công – tư 50

Bảng 4.6 Tổng hợp đánh giá chất lượng hợp đồng dự án 54

Bảng 4.7 Tổng hợp kết quả điều tra về năng lực tham gia dự án của cán bộ Nhà nước 58

Bảng 4.8 Tổng hợp kết quả điều tra đánh giá năng lực doanh nghiệp 58

Bảng 4.9 Tổng hợp kết quả điều tra đánh giá chất lượng công trình và thực hiện

dự án 59

Bảng 4.10 Tổng hợp kết quả đánh giá chia sẻ rủi ro tại các dự án PPP 63

Bảng 4.11 Tổng hợp kết quả đánh giá về quy định xử lý sai phạm 65

Bảng 4.12 Tổng hợp ý kiến đánh giá về môi trường đầu tư PPP 69

Bảng 4.13 Sự khác nhau về quy trình PPP giữa các văn bản pháp luật đang được áp dụng với các dự án PPP trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh 71

Bảng 4.14 Tổng hợp kết quả đánh giá quy trình PPP 71

Bảng 4.15 Sự khác nhau về cấu trúc tài trợ dự án giữa các văn bản 72

Bảng 4.16 Tổng hợp đánh giá về quy định cấu trúc tài trơ dự án 73

Bảng 4.17 Tổng hợp đánh giá về xử phạt hành chính PPP 74

Bảng 4.18 Tổng hợp đánh giá về chính sách hỗ trợ dự án 75

Bảng 4.19 Kết quả điều tra điều kiện về môi trường pháp lý về PPP 76

Bảng 4.20 Tổng hợp đánh giá lựa chọn nhà đầu tư 79

DANH MỤC HÌNH

Biểu đồ 4.1 Tình hình triển khai các dự án theo hình thức PPP tỉnh Bắc

Ninh từ năm 2009 đến năm 2015 45

Biểu đồ 4.2 Thực trạng ký kết hợp đồng các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông

đường bộ trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2009 – 2015 51

Biểu đồ 4.3 Thực trạng triển khai thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng giao

thông đường bộ tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2009 - 2015 54

TRÍCH YẾU LUẬN VĂN

Tên tác giả: Phạm Văn Ninh

Tên luận văn: “Thực trạng và giải pháp thực hiện đối tác công – tư (PPP) trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh”

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60 34 04 10

Hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Vân Đình

Đơn vị đào tạo: Học viện Nông nghiệp Việt Nam

1 Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở đánh giá thực trạng và phân tích các nhân tố ảnh hưởng, đưa ra các giải pháp nhằm cải thiện đối tác công – tư trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh trong thời gian tới

2 Phương pháp nghiên cứu

Tác giả lựa chọn ba dự án tiêu biểu (TL295B giai đoạn 1 và giai đoạn 2, TL277)

áp dụng hình thức PPP trong lĩnh vực xây dựng CSHT GTĐB từ năm 2009 đến năm

2015 thuộc bốn khu vực khác nhau trên địa bàn tỉnh: Thành phố Bắc Ninh, thị xã Từ Sơn, huyện Tiên Du và huyện Yên Phong để nghiên cứu

Số liệu thứ cấp được tác giả thu thập thông qua các sở ban ngành liên quan như:

sở Kế hoạch và Đầu tư, sở Giao thông, sở Xây dựng về các số liệu, thông tin liên quan đến các dự án PPP về CSHT GTĐB trên địa bàn tỉnh Số liệu sơ cấp thông qua các ý kiến đánh giá của các cán bộ nhà nước, các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh và các hộ dân thuộc khu vực dự án được lựa chọn nghiên cứu Để phân tích số liệu tác giả sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phương pháp phân tổ thống kê, phương pháp tổng hợp ý kiến đánh giá theo hình thức cho điểm để phân tích thông tin

3 Kết quả nghiên cứu

Thông qua các số liệu thu thập, luận văn đưa ra đánh giá tổng quan về quá trình hình thành và phát triển đối tác công – tư trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh Tiếp đó, đi vào đánh giá thực trạng công tác lựa chọn và công bố danh mục dự án; thực trạng về các bên tham gia, lựa chọn hình thức đối tác, đàm phán và ký kết hợp đồng, thực hiện hợp đồng, chia sẻ rủi ro trong quá trình thực hiện, xử lý các sai phạm, quyết toán và chuyển giao công trình Kết quả cho thấy việc thực hiện triển khai các dự án PPP về xây dựng

cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh cũng chỉ mới được áp dụng trong vài năm trở lại đây (từ năm 2009 đến nay), nhưng số lượng các dự án về xây dựng

CSHT GTĐB lựa chọn đầu tư theo PPP khá nhiều (21 dự án) Tuy nhiên, đến nay số lượng dự án được thực hiện triển khai lại rất khiêm tốn (5 dự án) Công tác lựa chọn nhà thầu, quá trình ký kết và thực hiện dự án còn nhiều tồn tại như tất cả các dự án đều

là chỉ định thầu, các dự án đều áp dụng hình thức BT trong khi quỹ đất tỉnh ngày càng hạn hẹp, cơ chế chính sách còn chưa thống nhất, năng lực của nhà thầu chính còn hạn chế dẫn đến các dự án gặp khá nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện Kết quả khảo sát ý kiến cũng phản ánh những nội dung nêu trên không mấy khả quan Các tiêu chí đánh giá quan trọng đều ở mức trung bình và dưới mức trung bình

4 Kết luận chủ yếu

Đối tác công – tư là hình thức đầu tư còn mới mẻ, bước đầu thực hiện còn gặp nhiều khó khăn và tồn tại những bất cập Tỉnh Bắc Ninh đã có những hướng đi đúng đắn khi lựa chọn PPP là hình thức chủ đạo trong việc cải thiện CSHT GTĐB của tỉnh

Để áp dụng và triển khai mô hình đạt hiệu quả, trong thời gian tới Bắc Ninh cần thiết chú trọng vào 2 nhóm giải pháp chính đó là: nâng cao năng lực cán bộ nhà nước và hoàn thiện quy trình thực hiện PPP

THESIS ABTRACTS

Author: Pham Van Ninh

Thesis title: "The reality and implementation solutions for public - private partnership (PPP) in the field of infrastructure construction road Bac Ninh province"

Major: Economic Management Code: 60 34 04 10

Supervisor: Prof Dr Pham Van Dinh

Training unit: Vietnam Institute of Agriculture

1 Objectives of the study

On the basis of assessing the situation and analyze all influencing factors, giving the solutions to improve public - sector investment in infrastructure construction of road in Bac Ninh province in the next time

2 The used methods of research

The author selected three outstanding projects (TL295B phase 1 and phase 2, TL277) apply for PPPs in infrastructure construction sector LRT from 2009 to 2015 under four different areas in the province: Bac Ninh city, Tu Son town, Tien Du district and Yen Phong district to study

Secondary data was collected through the authors of the relevant departments such

as the Department of Planning and Investment, Department of Transportation, Department of Construction of the data and information related to PPPs in Infrastructure LRT province Primary data through the comments of government officials, businesses in the province and the households in the project areas were selected research To analyze the data the author uses descriptive statistical methods, statistical disaggregation method, synthetic method is evaluated in the form of points to analyze the information

3 Results of Research

Through the data collected, the thesis provides an overview of the process of formation and development of public - private Bac Ninh province Next, go to assess the status of the selection and announcement of the list of projects; the status of the parties, choose the form of partnership, negotiation and signing of contracts, performance of contracts, risk sharing in the implementation process, handle violations, settlement and transfer of submit The results showed that the implementation of PPP projects implementation in the infrastructure construction of road traffic in the province also only

be applied in the last few years (from 2009 to the present), but the projects of infrastructure construction investment choices LRT plenty PPP (21 projects) However,

so far the number of projects being implemented very modest deployment (5 projects) The selection of contractors, the conclusion and implementation of many existing projects as all projects are designated contractors, the project will apply BT while provincial funds increasingly limited land , mechanisms and policies are not uniform, the capacity of the main contractor is limited to projects led many difficulties encountered during implementation

Survey results also reflect the comments above content is not encouraging The key evaluation criteria are inadequate and below average

4 Main conclusion

Public - private forms of investment is still new, initial implementation has many difficulties and inadequacies Bac Ninh province has the right direction when choosing form of PPP in improving the infrastructure of the province To apply and implement efficient models, Bac Ninh province needs to focus on two main solutions: improve the capacity of state officials and improve the process of implementation of PPP

PHẦN 1 MỞ ĐẦU

1.1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

So với khu vực và thế giới, giao thông ở Việt Nam rất lạc hậu, nhất là đường bộ, làm giảm năng lực cạnh tranh quốc gia Chính phủ đã duy trì mức đầu

tư khoảng 2 – 2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này, trong đó đầu tư đường bộ trên 70% nhưng vẫn chưa có sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam Hơn nữa, khoảng cách giữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày càng lớn Theo Ngân hàng Thế giới WB (2007), từ nay đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 – 4% GDP/năm cho lĩnh vực giao thông nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế Riêng đường bộ, vốn đầu tư cho giai đoạn 2010 – 2025 dự kiến khoảng 75 tỷ USD (5 tỷ USD/năm, tương đương 105.000 tỷ đồng/năm) Nguồn vốn cần thiết cho quá trình này vượt quá khả năng tài trợ của Chính phủ (bao gồm vốn ngân sách, ODA (Official Development Assistance), trái phiếu Chính phủ) và thị trường vốn trong nước chưa phát triển nên sẽ thiếu hụt nghiêm trọng nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ trong tương lai Vì vậy, một hình thức không đáp ứng được nhu cầu thị trường sẽ không thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng các hình thức phù hợp hơn

để đảm bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung, và Việt Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách Nhà nước (NSNN)

và Nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức – ODA mà khai thác từ đối tác công -

tư (Publish Privite Patnership – PPP), huy động được nguồn vốn từ khu vực tư nhân (trong và ngoài nước) nhằm đáp ứng được yêu cầu này Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, khẳng định

là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng (ADB, 2008) Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân (ADB, 2000), tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ và cải thiện chất lượng dịch

vụ (Huỳnh Thúy Giang, 2012)

Ở Việt Nam hiện nay, trong bối cảnh nguồn vốn NSNN còn hạn hẹp, ODA

có xu hướng giảm dần, chỉ đáp ứng được một phần nhỏ nhu cầu cấp bách trong phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT), việc thu hút các nguồn vốn tư nhân để bổ sung cho các nguồn vốn NSNN và ODA đã được coi là một chính sách quan trọng

Phương thức PPP trong đầu tư cho CSHT được coi là một hướng giải pháp thích hợp trong việc thu hút sự quan tâm của khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng Ý nghĩa quan trọng của phương thức này còn thể hiện ở chỗ ngoài việc tạo thêm một nguồn tiếp cận cho các nguồn vốn đầu tư phát triển, nó còn thúc đẩy quá trình cải cách kinh tế và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý của đất nước (Nguyễn Văn Giàu và cs., 2013)

Tuy là một trong những địa phương đạt được nhiều kết quả tốt trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, nhưng tỉnh Bắc Ninh cũng đang phải đối mặt với những khó khăn, thách thức, trở ngại và tái cơ cấu kinh tế được xem là giải pháp mang tính đột phá của tỉnh Tái cơ cấu lĩnh vực đầu tư công là nội dung quan trọng với điểm nhấn là đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư và hình thức đầu tư, huy động tối đa và có hiệu quả sự tham gia của khu vực tư nhân, nghiên cứu triển khai có hiệu quả mô hình PPP để đẩy nhanh phát triển CSHT Xuất phát từ thực

tế trên, việc đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp thực hiện có hiệu quả mô hình đối tác công - tư PPP trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh có vai trò quan trọng, giúp giải quyết nhiều nút thắt về đầu tư công trong lĩnh vực CSHT nói riêng và trong tái cơ cấu đầu tư công nói chung (Nguyễn Thị Quế Chi, 2013)

Hiện nay, có khá nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về mô hình PPP trong lĩnh vực xây dựng CSHT, có thể thấy hệ thống các nghiên cứu đã góp phần hình thành một cơ sở lý thuyết khá dày dặn và nhất quán về mô hình PPP Có thể kể đến các công trình nghiên cứu khá công phu như:

Hình thức đối tác công – tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam của Huỳnh Thúy Giang (2012) Nghiên cứu của Nguyễn Văn Giàu và các cộng sự: Phương thức đối tác công – tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam (2013) Nghiên cứu của Nguyễn Thị Quế Chi: Hoàn thiện điều kiện thực hiện mô hình hợp tác công – tư (PPP) trong lĩnh vực môi trường trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh (2014) Nghiên cứu của Vũ Cường Tráng: Nghiên cứu ứng dụng mô hình PPP trong xây dựng cơ sở

hạ tầng giao thông (2015) Hay nghiên cứu của Thân Thanh Sơn: Nghiên cứu phân bổ rủi ro trongđối tác công - tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường

bộ Việt Nam (2015)

Tuy nhiên, chưa có một nghiên cứu nào nghiên cứu chi tiết và cụ thể về thực hiện mô hình PPP trong lĩnh vực xây dựng CSHT giao thông đường bộ

(GTĐB) trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh Do vậy, việc nghiên cứu đề tài này sẽ là một đóng góp quan trọng, làm nền tảng cho việc triển khai mô hình PPP trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh

Xuất phát từ những lý do trên, tác giả lựa chọn đề tài “Thực trạng và giải pháp thực hiện đối tác công – tư (PPP) trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh” làm đề tài luận văn thạc sỹ

- Đề xuất giải pháp để nâng cao hiệu quả cho việc áp dụng mô hình PPP trong lĩnh vực xây dựng CSHT GTĐB trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh trong thời gian tới

1.3 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

1.3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là PPP tại các dự án xây dựng CSHT

giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh

1.3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi về nội dung: Lựa chọn ba dự án tiêu biểu về xây dựng giao

thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh áp dụng phương thức PPP, cụ thể:

+ Dự án “Đầu tư xây dựng cải tạo nâng cấp tỉnh lộ 295B giai đoạn 1 đoạn

đi qua thị xã Từ Sơn

+ Dự án “ Đầu tư xây dựng cải tạo nâng cấp tỉnh lộ 295B giai đoạn 2 đoạn từ đường Lê Thái Tổ - thành phố Bắc Ninh đến phường Đông Ngàn thị

- Phạm vi về không gian: Các dự án thuộc địa bàn thị xã Từ Sơn, Huyện

Yên Phong và thành phố Bắc Ninh – tỉnh Bắc Ninh

- Phạm vi về thời gian: Thu thập số liệu liên quan đến các dự án PPP trong

lĩnh vực xây dựng CSHT GTĐB trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh đặc biệt là ba dự án (nêu trên) từ năm 2009 đến 2015 Qua đó đánh giá thực trạng và đưa ra giải pháp

thực hiện cho các năm tiếp theo

PHẦN 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ

ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ

2.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN

2.1.1 Cơ sở lý luận về đối tác công – tư

2.1.1.1 Khái niệm về đối tác công – tư

Hiện nay, trên thế giới chưa có một định nghĩa thống nhất về thuật ngữ “đối

tác công – tư” (PPP) Mỗi mỗi quốc gia, mỗi tổ chức quốc tế đều có một cách

hiểu riêng phù hợp với quá trình áp dụng của mình

Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) định nghĩa đối tác công – tư là "Quan

hệ đối tác công – tư (PPP) được hiểu là một cơ chế hợp đồng giữa các đơn vị khu

vực công (cấp quốc gia, bang, tỉnh, hoặc địa phương) với các đơn vị thuộc khu

vực tư nhân qua đó các kỹ năng, tài sản và/hoặc nguồn lực tài chính của mỗi bên

trong khu vực công và tư nhân được phân bố theo cách bổ sung cho nhau, rủi ro

và lợi ích được chia sẻ, nhằm đem lại kết quả thực thi dịch vụ tối ưu và giá trị tốt

đẹp cho công dân (ADB, 2012)

Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP của

Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về

PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những

khái niệm riêng của mình về PPP Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác

giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của

cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích” (Nguyễn

Văn Giàu và cs., 2013)

Tại Việt Nam, PPP thường được hiểu là hình thức đầu tư được thực hiện

trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước (CQNN) có thẩm quyền và nhà đầu

tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án CSHT, cung cấp

dịch vụ công (Nghị định 15/2015/NĐ - CP) Trong mối quan hệ hợp tác này, Nhà

nước và tư nhân cùng ký một hợp đồng để phân định trách nhiệm cũng như phân

chia lợi ích, rủi ro của mỗi bên, theo đó khu vực tư được trả tiền theo kết quả dựa

theo tiêu chuẩn kết quả đã định trước và được đo bởi khu vực công

Từ các khái niệm trên, có thể hiểu chung về PPP như sau: PPP là sự hợp tác

ngang hàng giữa Nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng và/hoặc

cung cấp các dịch vụ công cộng Trong mối quan hệ hợp tác này, Nhà nước và tư nhân cùng ký một hợp đồng để phân định trách nhiệm cũng như phân chia lợi ích, rủi ro của mỗi bên, theo đó khu vực tư được trả tiền theo kết quả dựa theo tiêu chuẩn kết quả đã định trước và được đo bởi khu vực công Đây là khái niệm sẽ được sử dụng xuyên suốt cho luận văn này

Ở đây cũng cần có sự phân biệt giữa tư nhân hóa và quan hệ đối tác công – tư

Bảng 2.1 So sánh sự khác biệt giữa đối tác công - tư và tư nhân hóa

Về trách nhiệm

Trách nhiệm cung cấp dịch vụ hoàn toàn thuộc về khu vực công (dịch vụ công)

Trách nhiệm cung cấp và hỗ trợ tài chính cho một dịch vụ cụ thể nào đó do khu vực tư đảm nhận

Về sở hữu

Vẫn có thể tiếp tục duy trì quyền sở hữu của Nhà nước

Quyền sở hữu được Nhà nước bán cho khu vực tư nhân cùng với những quyền lợi và chi phí

Về bản chất của

dịch vụ

Những vấn đề này được cả hai bên (Nhà nước và Tư nhân) quyết định thông qua hợp đồn

Các nhà cung cấp tư nhân sẽ quyết định phạm vi và phương thức cung cấp dịch vụ

Về rủi ro và lợi ích Nhà nước và Tư nhân cùng

chia sẻ cả rủi ro và lợi ích

Khu vực tư nhân phải chịu hoàn toàn rủi ro

Nguồn: Nguyễn Văn Giàu và cs (2013)

2.1.1.2 Ý nghĩa của đối tác công – tư

- Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn từ NSNN hoặc giải phóng cho nguồn vốn Nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác của Nhà nước)

- Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả hơn

- Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình (ADB, 2008)

2.1.1.3 Đặc điểm của đối tác công – tư

Mặc dù các cách tiếp cận của Việt Nam so với của các tổ chức và quốc gia khác có sự khác nhau, song theo Huỳnh Thúy Giang (2012) có thể chỉ rõ các đặc điểm cơ bản của PPP như sau:

- Thứ nhất: Có sự tham gia đồng thời của cả hai bên công – tư: Bên

“công” gồm các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, bên “tư” gồm nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án (DNDA), (DNDA là doanh nghiệp (DN) do nhà đầu tư thành lập và chịu trách nhiệm thực hiện dự án PPP theo quy định của pháp luật) Tùy theo từng dạng hợp đồng PPP mà các bên có những vai trò, trách nhiệm khác nhau được quy định bởi pháp luật về PPP và trong thỏa thuận hợp đồng

- Thứ hai: Mối quan hệ công – tư trong PPP là ngang hàng nhau Có nghĩa

là hai bên có tiếng nói như nhau trong các hoạt động Vì vậy, khi triển khai thực hiện các hoạt động để có thể đạt được thành công thì nguyên tắc công khai, minh bạch, dân chủ và có sự thỏa thuận giữa các bên là yếu tố quan trọng cần được đảm bảo

- Thứ ba: PPP được thông qua cơ chế hợp đồng Thông qua hợp đồng,

các yếu tố ràng buộc về sự đóng góp, chia sẻ tài nguyên, rủi ro, trách nhiệm, yêu cầu được thỏa thuận và ký kết, trong đó khu vực nhà nước thường đóng góp dưới dạng vốn đầu tư, chuyển giao tài sản, cam kết đóng góp hiện vật, đóng góp các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa, huy động sự ủng hộ chính trị Khu vực tư nhân thường cam kết đóng góp

về tài chính, kỹ thuật, thương mại, điều hành và sáng tạo để vận hành hoạt động hiệu quả

- Thứ tư: Yêu cầu của PPP đó là phải bảo đảm hai bên cùng có lợi, đáp ứng

được mục tiêu của cả hai khu vực: Lợi ích của khu vực công là phát triển bao gồm phát triển kinh tế, công bằng xã hội, bền vững môi trường; lợi ích của khu vực tư là tối đa hóa lợi ích kinh tế, tăng cường khả năng sản xuất, tính cạnh tranh, giảm chi phí, tăng cường đa dạng và chất lượng sản phẩm, vị trí lãnh đạo thị trường, lòng tin người tiêu dùng

Các hình thức đối tác công – tư

Tùy thuộc mức độ tham gia về vốn và gánh vác rủi ro của tư nhân, hình thức PPP trên thế giới thường được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau Và

ở mỗi thời kỳ, mỗi quốc gia thì PPP cũng sẽ được biến thể về hình thức tổ chức

để phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội

Theo Nguyễn Văn Giàu và cs (2013) thì có sáu phương thức tổ chức thực

hiện PPP phổ biến trên thế giới:

+ Hợp đồng dịch vụ/quản lý

• Hợp đồng dịch vụ: là hợp đồng thoả thuận giữa một cơ quan/ đơn vị

thuộc khu vực công (sau đây gọi là cơ quan nhà nước) có thẩm quyền với một đơn vị/công ty tư nhân, trong đó cơ quan Nhà nước thuê đơn vị tư nhân thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, dịch vụ cụ thể trong một thời gian nhất định

• Hợp đồng quản lý: là hợp đồng giữa cơ quan Nhà nước (khu vực

công) với đối tác tư nhân, trong đó thoả thuận cho khu vực tư nhân được quản lý

một tiện ích hay dịch vụ công

+ Nhượng quyền khai thác (Franchise)/cho thuê (Leasing)

• Hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise): Là hình thức PPP

trong đó, cơ quan Nhà nước nhượng lại quyền vận hành, khai thác và cung cấp dịch vụ công cho đối tác tư nhân dựa trên các tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có,

thuộc quyền sở hữu của khu vực Nhà nước

• Hình thức cho thuê (Leasing): Với hình thức này, Cơ quan Nhà nước

cho đối tác tư nhân thuê tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có thuộc sở hữu của cơ

quan Nhà nước, để thực hiện khai thác, vận hành, và cung cấp các dịch vụ công + Thiết kế - xây dựng – tài trợ - vận hành (DBFO: Design – Build –

Finance – Operate): DBFO là một phương thức PPP, trong đó đối tác tư nhân

thực hiện tất cả các giai đoạn của một dự án để cung cấp dịch vụ công, bao gồm: thiết kế (D), xây dựng (B), tài trợ (F) và vận hành dự án (O) thông qua một hợp

đồng dài hạn

+ Xây dựng – vận hành – chuyển giao (BOT: Build – Operate –Transfer):

BOT là một phương thức PPP trong đó khu vực Nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng (bao gồm: xây mới, nâng cấp, phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh (vận hành, khai thác) công trình cơ sở hạ tầng đó trong một thời hạn nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và thu một khoản lợi nhuận Kết thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình cơ sở hạ tầng cho

khu vực Nhà nước

+ Xây dựng – chuyển giao – vận hành (BTO: Build – Transfer –

Operate) Hợp đồng BTO là một hình thức hợp đồng PPP, được ký kết giữa

cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân

bỏ vốn xây dựng công trình cơ sở hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình,

đối tác tư nhân chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho Nhà nước, ngược lại,

Nhà nước dành cho đối tác tư nhân quyền khai thác, sử dụng công trình đó

trong một thời hạn nhất định

+ Xây dựng – sở hữu – vận hành (BOO: Build – Own – Operate)

Phương thức BOO là phương thức trong đó khu vực Nhà nước và đối tác tư nhân

thoả thuận: đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng tài sản/cơ sở hạ tầng dịch vụ công và

được phép khai thác, vận hành tài sản/cơ sở hạ tầng Đối tác tư nhân có quyền sở

hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó

Bảng 2.2 Đặc điểm chủ yếu của các phương thức tổ chức

thực hiện đối tác công - tư phổ biến

Phương

thức

Hợp đồng dịch vụ/Hợp đồng quản lý

Nhượng quyền/Cho thuê

thương mại Nhà nước Tư nhân/ chia sẻ Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân

Nguồn: Theo Nguyễn Văn Giàu và cs (2013)

Theo ABD (2008) PPP được thực hiện theo sáu phương thức Đặc điểm

chính về các hình thức cơ bản của mối quan hệ đối tác công – tư (PPP) được tóm

tắt trong bảng 2.3

Bảng 2.3 Đặc điểm chính về các hình thức cơ bản của mối quan hệ đối tác công – tư

NỘI DUNG CÁC HĐ DỊCH VỤ CÁC HĐ QUẢN LÝ CÁC HĐ CHO THUÊ NHƯỢNG QUYỀN BOT LIÊN DOANH

Phạm vi

Nhiều hợp đồng cho các dịch vụ hỗ trợ khác nhau chẳng hạn như dịch vụ đọc công tơ, tính phí…

Quản lý toàn bộ hoạt động hoặc một hợp phần chính

Có trách nhiệm quản lý, điều hành và một số hoạt động duy tu

Có trách nhiệm với tất cả các hoạt động, và với việc cấp vốn và thực hiện một số khoản đầu tư cụ thể

Đầu tư và vận hành một hợp phần chính cụ thể chẳng hạn như một nhà máy xử lý

Cơ sở hạ tầng cùng được sở hữu và điều hành bởi khu vực nhà nước và nhà điều hành tư nhân

Sở hữu tài sản Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước/Tư nhân Nhà nước/Tư nhân Tư nhân

Một phần doanh thu từ phí dịch vụ

Tất cả hoặc một phần doanh thu từ phí dịch vụ

Phần lớn cố định, phần biến đổi liên quan tới thông số sản xuất Cạnh tranh

Cạnh tranh mạnh và thường xuyên

Chỉ một lần, các HĐ thường không được gia hạn

Chỉ hợp đồng đầu tiên, các hợp đồng sau đó thường được đàm phán

Chỉ hợp đồng đầu tiên, các hợp đồng sau đó thường được đàm phán

Chỉ một lần, thường được đàm phán mà không có cạnh tranh trực tiếp

Chỉ hợp đồng đầu tiên, các hợp đồng sau đó thường được đàm phán

Các đặc điểm

đặc biệt

Có ích như một phần của chiến lược cải thiện hiệu quả của các công ty nhà nước; Thúc đẩy phát triển khu vực tư nhân của địa phương

Giải pháp tạm thời trong quá trình chuẩn bị cho sự tham gia mạnh mẽ hơn của khu vực tư nhân

Cải thiện hiệu quả hoạt động và thương mại;

Phát triển nhân viên địa phương

Cải thiện hiệu quả hoạt động và thương mại; Huy động vốn đầu tư; Phát triển nhân viên địa phương

Huy động vốn đầu tư; Phát triển nhân viên địa phương

Nhà nước là chủ sở hữu đồng thời là người giám sát, do đó các quan chức nhà nước có thể sẽ can thiệp vào hoạt động kinh doanh của công ty để đạt được các mục tiêu chính trị

Các vấn đề và

thách thức

Yêu cầu khả năng quản lý nhiều hợp đồng và việc thực thi nghiêm túc các luật về hợp đồng

Việc quản lý có thể không kiểm soát thỏa đáng đối với các yếu tố chủ chốt như nguồn ngân sách, chính sách…

Các xung đột tiềm tàng giữa cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm đầu tư

và nhà điều hành tư nhân

Cách thức đền bù các khoản đầu tư và đảm bảo duy trì bảo dưỡng tốt trong 5-10 năm cuối của hợp đồng

Không nhất thiết cải thiện hiệu quả của các hoạt động đang diễn ra; Có thể cần bảo lãnh

Các liên doanh cũng có xu hướng được đàm phán một cách trực tiếp hoặc tuân theo một phương thức mua sắm không chính thống có thể dẫn đến quan ngại về tham nhũng

Nguồn: Theo ADB (2008)

Còn theo Huỳnh Thế Du (2014), thì PPP được thực hiện theo 5 hình thức

Sở hữu tài sản vốn

Trách nhiệm đầu tư

Phân chia rủi ro

Thời hạn hợp đồng (năm)

Công Tư Công Tư Công Tư

1 Hợp đồng

quản lý

1-3 Quản lý bảo

trì, bảo dưỡng

3-5 Quản lý vận

2.1.2 Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

2.1.2.1 Khái niệm về cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

- Khái niệm về cơ sở hạ tầng

Theo ADB (2005) chỉ rõ: “cơ sở hạ tầng là tổ hợp các công trình vật chất kĩ thuật cần thiết cho một xã hội, một nền kinh tế có thể hoạt động” (Huỳnh Thúy Giang, 2012)

Còn theo Nhữ Trọng Bách (2014) thì CSHT là toàn bộ cơ sở vật chất, kỹ thuật, tạo nền tảng cho sự phát triển toàn diện của một quốc gia từ kinh tế - xã hội cho đến bảo đảm quốc phòng, an ninh, góp phần bảo vệ môi trường và phục

vụ đời sống nhân dân

Hiện nay, một số học giả trong nước hay sử dụng cụm từ “kết cấu hạ tầng”

để chỉ “cơ sở hạ tầng” Trong luận văn này, tác giả thống nhất sử dụng tên gọi cơ

sở hạ tầng để chỉ các công trình vật chất kỹ thuật của một nền kinh tế

Toàn bộ CSHT có thể được phân chia thành nhiều loại khác nhau dựa trên các tiêu chí khác nhau Cụ thể theo Ngô Tuyến (2013):

+ Nếu căn cứ theo lĩnh vực kinh tế- xã hội, thì CSHT có thể được phân chia thành: CSHT phục vụ kinh tế, CSHT phục vụ hoạt động xã hội, và CSHT phục vụ an ninh – quốc phòng Tuy nhiên, trên thực tế, ít có loại CSHT nào hoàn toàn chỉ phục vụ kinh tế mà không phục vụ hoạt động xã hội và ngược lại

+ Nếu căn cứ theo sự phân ngành của nền kinh tế quốc dân, thì CSHT có thể được phân chia thành: CSHT trong công nghiệp, trong nông nghiệp, giao thông vận tải, bưu chính- viễn thông, xây dựng, hoạt động tài chính, ngân hàng, y

tế, giáo dục, văn hoá- xã hội

+ Nếu căn cứ theo khu vực dân cư, vùng lãnh thổ, thì CSHT có thể được phân chia thành: CSHT đô thị, CSHT nông thôn; CSHT kinh tế biển (ở những nước có kinh tế biển, và nhất là khi kinh tế biển lớn như ở nước ta), CSHT đồng bằng, trung du, miền núi, vùng trọng điểm phát triển, các thành phố lớn… CSHT trong mỗi lĩnh vực, mỗi ngành, mỗi khu vực bao gồm những công trình đặc trưng cho hoạt động của lĩnh vực, ngành, khu vực và những công trình liên ngành đảm bảo cho hoạt động đồng bộ của toàn hệ thống

Trong nhiều công trình nghiên cứu về CSHT, các tác giả thường phân chia CSHT thành hai loại cơ bản, gồm: CSHT kinh tế và CSHT xã hội

+ CSHT kinh tế: thuộc loại này bao gồm các công trình hạ tầng kỹ thuật

như: năng lượng (điện, than, dầu khí) phục vụ sản xuất và đời sống, các công trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển, đường sông, đường hàng không, đường ống), bưu chính – viễn thông, các công trình thuỷ lợi phục

vụ sản xuất nông – lâm – ngư nghiệp… CSHT kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ thống kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển nhanh, ổn định, bền vững và là động lực thúc đẩy phát triển nhanh hơn, tạo điều kiện cải thiện cuộc

sống dân cư

+ CSHT xã hội: xếp vào loại này gồm nhà ở, các cơ sở khoa học, trường

học, bệnh viện, các công trình văn hoá, thể thao… và các trang, thiết bị đồng bộ

với chúng Đây là điều kiện thiết yếu để phục vụ, nâng cao mức sống của cộng đồng dân cư, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực phù hợp với tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước Như vậy, CSHT xã hội là tập hợp một số ngành có tính chất dịch vụ xã hội; sản phẩm do chúng tạo ra thể hiện dưới hình thức dịch vụ và thường mang tính chất công cộng, liên hệ với sự phát triển con người cả về thể chất lẫn tinh thần (Huỳnh Thúy Giang, 2012)

- Khái niệm về giao thông đường bộ

Giao thông đường bộ là một bộ phận của CSHT kinh tế bao gồm toàn bộ

hệ thống cầu đường phục vụ cho nhu cầu đi lại của người dân cũng như nhu cầu giao lưu kinh tế, văn hoá, xã hội giữa những người dân trong cùng một vùng hay giữa vùng này với vùng khác hoặc giữa nước này với nước khác (Ngô Tuyến, 2013)

2.1.2.2 Đặc điểm của cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

Theo Huỳnh Thúy Giang (2012) CSHT GTĐB có các đặc điểm:

- GTĐB là các công trình xây dựng nên nó có vốn đầu tư lớn, thời gian thu

hồi vốn dài và thường thông qua các hoạt động kinh tế khác để có thể thu hồi vốn

- Thời kì đầu tư kéo dài: thời kì đầu tư được tính từ khi khởi công thực hiện

dự án cho đến khi dự án hoàn thành và đưa vào hoạt động, nhiều công trình có thời gian kéo dài hàng chục năm

- Thời gian vận hành kết quả đầu tư kéo dài: thời gian này được tính từ khi công trình đi vào hoạt động cho đến khi hết hạn sử dụng và đào thải công trình

- Các thành quả của hoạt động đầu tư thường phát huy tác dụng ở ngay tại nơi nó được xây dựng

- Vì đầu tư phát triển GTĐB đòi hỏi cần có vốn đầu tư lớn cùng với thời kì đầu tư kéo dài nên nó thường có độ rủi ro cao trong đó có nguyên nhân chủ quan là

do công tác quy hoạch ở nước ta còn nhiều hạn chế nên nhiều công trình xây dựng không phát huy được hiệu quả cần thiết

- Các công trình GTĐB là những hàng hoá công cộng vì mục đích sử dụng của nó là để phục vụ cả chức năng sản xuất và đời sống, là tổng hoà mục đích của

nhiều ngành, nhiều người, nhiều địa phương và của toàn xã hội

2.1.2.3 Vai trò của cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ đối với phát triển kinh

tế - xã hội

Theo Nguyễn Hồng Sơn (2013), CSHT GTĐB có vai trò quan trọng với

phát triển kinh tế - xã hội:

- Đẩy mạnh phát triển kinh tế

Những đóng góp tích cực của hệ thống giao thông đường bộ vào sự phát triển kinh tế là rất rõ ràng và được thế hiện ở các vai trò sau:

+ GTĐB góp phần thu hút đầu tư trong nước cũng như đầu tư nước ngoài, rút ngắn được khoảng cách địa lý giữa các tỉnh thành trong cả nước do

đó làm chuyển dịch cơ cấu kinh tế vùng, rút ngắn trình độ phát triển kinh tế giữa các địa phương, tạo điều kiện phát huy lợi thế so sánh của từng địa phương

và thúc đẩy các địa phương phát triển kinh tế.Hệ thống GTĐB phát triển sẽ tạo điều kiện cho các hoạt động giao lưu kinh tế, văn hoá, xã hội giữa các vùng và địa phương với nhau, giữa quốc gia này với quốc gia khác từ đó sẽ tìm ra được những cơ hội đầu tư tốt và tiến hành đầu tư, các hoạt động xúc tiến thương mại phát triển cùng với đó là thu hút các nguồn vốn trong nước và ngoài nước cho mục tiêu phát triển kinh tế

+ GTĐB góp phần không nhỏ trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua kích thích tạo việc làm và tăng năng suất lao động Sự phát triển của

hạ tầng giao thông đường bộ đã góp phần đáng kể vào tốc độ tăng trưởng GDP của Việt Nam trong thời gian qua Các công trình GTĐB sẽ thu hút một lượng lớn lao động do đó góp phần giải quyết vấn đề thất nghiệp cho quốc gia, mặt khác khi vốn đầu tư cho hệ thống GTĐB lớn sẽ kích thích thu hút vốn đầu tư cho các ngành trực tiếp sản xuất sản phẩm phục vụ cho sự phát triển của các công trình giao thông như sắt, thép, xi măng, gạch

+ Hạ tầng GTĐB phát triển sẽ đóng góp tích cực vào việc tiết kiệm chi phí và thời gian vận chuyển, từ đó tạo điều kiện giảm giá thành sản phẩm, kích thích tiêu dùng và phát triển của các ngành khác Trong các loại hình vận tải ở Việt Nam thì vận tải bằng đường bộ chiếm tỷ trọng lớn nhất do đó nếu hạ tầng GTĐB tốt sẽ tiết kiệm được rất nhiều chi phí, và có thể lấy số chi phí tiết kiệm được để thực hiện phát triển các ngành khác

- Phát triển văn hoá-xã hội

+ Phát triển văn hoá xã hội là phát triển đời sống tinh thần của người dân, điều nay góp phần không nhỏ vào sự phát triển chung của quốc gia Dân số Việt Nam tính đến năm 2008 là khoảng hơn 100 triệu người đến từ các dân tộc khác nhau và sống trong các vùng không đồng đều về lịch sự, địa lý… do đó đời sống tinh thần cũng khác nhau đặc biệt là giữa thành thị và nông thôn và các vùng xa xôi hẻo lánh Nhờ có hạ tầng GTĐB phát triển mà khoảng cách đó ngày càng được xoá bỏ, sự giao lưu văn hoá giữa các vùng ngày càng đuợc tăng cường và làm phong phú thêm đời sống của người dân Việt từ đó kích thích người dân hăng say lao động đóng góp vào sự phát triển của đất nước

+ Hệ thống đường bộ phát triển sẽ nảy sinh các ngành nghề mới, các cơ sở sản xuất mới phát triển từ đó tạo cơ hội việc làm và sự phát triển không đồng đều giữa các vùng cũng được giảm, hạn chế sự di cư bất hợp pháp từ nông thôn ra thành thị, hạn chế được sự phân hoá giàu nghèo và từ đó giảm được các tệ nạn xã hội góp phần tích cực vào bảo vệ môi trường sinh thái

- Nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp

+ Mục tiêu quan trọng của bất kì một doanh nghiệp nào khi hoạt động cũng đều là lợi nhuận Có nhiều cách để doanh nghiệp áp dụng để có được lợi nhuận tối đa và một trong những cách đó là giảm chi phí một cách tối thiểu

Hạ tầng GTĐB sẽ đóng góp đáng kể vào việc giảm chi phí của doanh nghiệp đặc biệt là các doanh nghiệp có chi phí vận tải chiếm một tỷ trọng lớn Khi hạ tầng GTĐB phát triển thì các doanh nghiệp sẽ tiết kiệm được chi phí nhiên liệu, chi phí vận chuyển hàng hoá tới nơi tiêu thụ, chi phí nhập nguyên liệu; ngoài ra doanh nghiệp cũng có thể tiết kiệm được một số chi phí khác như chi phí quản lý và bảo quản hàng hoá, chi phí lưu trữ hàng tồn kho… Nhờ đó mà doanh nghiệp có thể hạ giá thành sản phẩm và nâng cao cạnh tranh của doanh nghiệp trên thị trường Hệ thống GTĐB phát triển cũng sẽ giúp các doanh nghiệp giao hàng đúng nơi và đúng thời gian từ đó tạo được uy tín cho doanh nghiệp, trong kinh doanh thì điều này là rất quan trọng Mặt khác khi giao thông đường bộ phát triển thì sản phẩm dễ dãng đến tay người tiêu dùng do đó hàng hóa sẽ được tiêu thụ nhanh hơn, điều này sẽ rút ngắn thời gian quay vòng vốn và làm tăng hiệu quả sử dụng vốn cũng như tăng hiệu quả sản xuất của các doanh nghiệp

- Bảo đảm an ninh quốc phòng

+ Hệ thống GTĐB đóng góp tích cực vào việc giữ gìn trật tự an ninh xã hội,

và bảo vệ quốc phòng Với hạ tầng GTĐB hiện đại sẽ giảm thiểu đuợc tình trạng

ùn tắc đường đang xảy ra trong thời gian qua đặc biệt là ở các thành phố lớn, giảm tai nạn giao thông, giữ gìn trật tự xã hội Đây là một trong những vấn đề mà Đảng và Chính phủ đang rất quan tâm

+ Hơn nữa, hệ thống GTĐB phát triển sẽ góp phần bảo vệ biên giới của đất nước GTĐB phát triển góp phần nâng cao trình độ hiểu biết và ý thức của người dân đặc biệt là các dân tộc ở vùng xâu vùng xa từ đó đảm bảo sự ổn định về chính trị quốc gia

- Đẩy mạnh hội nhập và giao lưu quốc tế

+ Hội nhập và giao lưu kinh tế về mọi mặt đang là xu hướng diễn ra mạnh mẽ giữa các nước trong khu vực và trên toàn thế giới và Việt Nam cũng không nằm ngoài xu hướng đó Hiện nay thì hạ tầng GTĐB của nước ta còn ở mức yếu so với các nước trong khu vực nên ảnh hưởng lớn khả năng hội nhập

và giao lưu với các nước Chính vì vậy mà Việt Nam đang xúc tiến để xây dựng các hệ thống đuờng xuyên quốc gia góp phần mở rộng giao lưu kinh tế

và văn hóa giữa các nước

2.1.3 Ý nghĩa của đối tác công - tư trong xậy dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

- Thứ nhất, giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh

tranh cao Điều này không phải do bản chất sở hữu tư nhân, mà do những nhà cung cấp thuộc khu vực tư nhân nhanh nhạy hơn với sự cạnh tranh và các hình thức khuyến khích Hơn nữa, nguồn tài chính bổ sung cho các dự án hạ tầng từ các nguồn vốn tư nhân có thể giúp làm giảm nhu cầu về vốn của các dự án

trọng điểm

- Thứ hai, khu vực tư nhân giúp tiếp cận được với nguồn tài chính, công

nghệ tiên tiến, quản lý hiệu quả, hoàn thành công trình đúng thời hạn và khai thác

công trình có hiệu quả nhất

- Thứ ba, các nhà đầu tư tư nhân sẽ góp phần dịch chuyển gánh nặng thanh

toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng bởi vì mục đích của họ là doanh thu

và bù đắp chi phí

- Thứ tư, việc tư nhân tham gia đầu tư vào cơ sở hạ tầng cũng sẽ góp phần

vào việc chống tham nhũng lãng phí, bởi nguồn vốn của tư nhân luôn được quản lý

chặt chẽ nhằm mang lại hiệu quả cao nhất (Thân Thanh Sơn, 2015)

2.1.4 Nội dung nghiên cứu đối tác công – tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

Đối tác công – tư PPP trong xây dựng CSHT GTĐB là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện xây dựng, cải tạo, nâng cấp, quản lý, vận hành các công trình CSHT GTĐB và các dịch vụ có liên quan Theo đó, tùy theo từng dạng hợp đồng cụ thể (BT, BOT, BTO, BOO…) mà hai bên có sự phân

bổ lợi ích, rủi ro phù hợp để đạt được mục tiêu của dự án và lợi ích của cả hai

bên Vì vậy, để nghiên cứu thực trạng đối tác công – tư trong lĩnh vực xây dựng

CSHT GTĐB cần nghiên cứu các nội dung cụ thể sau:

2.1.4.1 Lựa chọn dự án và công bố danh mục dự án

- Lựa chọn dự án

Dự án được lựa chọn để lập đề xuất dự án cần đáp ứng các điều kiện:

Các dự án cải tạo, nâng cấp, xây dựng mới hệ thống CSHT GTĐB phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước; quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, vùng và địa phương Nếu là các dự án không nằm trong chiến lược, kế hoạch phát triển thì phải được các cơ quan nhà nước xem xét bổ xung theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan có thẩm quyền cấp cao hơn phê duyệt

- Công bố danh mục dự án

Hàng năm, các Bộ, Ngành và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh công bố danh mục dự

án trên trang thông tin điện tử của Bộ/Ngành, địa phương và đăng tải trên báo Đấu thầu trong 3 số liên tiếp Thời hạn tối thiểu để nhà đầu tư lựa chọn và đăng ký thực hiện dự án với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền là 30 ngày làm việc kể từ ngày danh mục dự án được đăng tải lần cuối Hết thời hạn 30 ngày kể từ ngày danh mục

dự án được đăng tải lần cuối, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đăng tải danh sách nhà đầu tư đã gửi văn bản đăng ký thực hiện dự án trên báo Đấu thầu và trang thông tin điện tử của Bộ/Ngành, địa phương

Ngoài ra, nhà đầu tư có thể đề nghị thực hiện dự án ngoài danh mục dự án

đã công bố và phải lập đề xuất dự án gửi Bộ/Ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

phê duyệt Các Bộ, Ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tiếp nhận đề xuất dự án thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình và tiến hành xem xét, phê duyệt đề xuất dự án Đối với đề xuất dự án chưa có trong quy hoạch phát triển ngành, các Bộ/Ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét bổ sung quy hoạch theo thẩm quyền hoặc trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, chấp thuận bổ sung quy hoạch

Trường hợp đề xuất dự án được phê duyệt, các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định bổ sung dự án vào danh mục dự án và đăng tải trên trang thông tin điện tử của Bộ/Ngành, địa phương và đăng tải trên báo Đấu thầu trong

3 số liên tiếp Trong thời hạn tối thiểu 30 ngày làm việc kể từ ngày đăng tải lần cuối mà không có nhà đầu tư khác đăng ký tham gia, Các Bộ/Ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định chỉ định nhà đầu tư có đề xuất dự án được phê duyệt để đàm phán hợp đồng dự án

Trường hợp có nhà đầu tư khác đăng ký thực hiện dự án, các Bộ/Ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải tổ chức đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư

- Lập, phê duyệt đề xuất dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi

Tùy thuộc vào tính chất, quy mô của dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức lập báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc đề xuất dự án để làm cơ sở cho việc lập hồ sơ mời thầu và tổ chức đàm phán hợp đồng dự án với nhà đầu tư

2.1.4.2 Xác định các bên tham gia đối tác công - tư

Để thực hiện các dự án theo hình thức PPP cần thiết phải có sự tham gia của hai bên:

- Bên công

Gồm các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình và thực hiện các quyền, nghĩa vụ trên cơ sở thỏa thuận với nhà đầu tư tại hợp đồng

dự án Căn cứ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và điều kiện quản lý cụ thể, Bộ, Ngành được ủy quyền cho tổ chức thuộc Bộ, Ngành; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy quyền cho cơ quan chuyên môn của mình hoặc Ủy ban nhân dân cấp huyện ký kết và thực hiện hợp đồng dự án nhóm B và nhóm C Việc ủy quyền theo phải được thực hiện bằng văn bản, trong đó xác định cụ thể phạm vi ủy quyền, trách nhiệm của cơ quan được ủy quyền trong việc chuẩn bị đầu tư, đàm

phán, ký kết và thực hiện hợp đồng dự án Cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cơ quan được ủy quyền phải thành lập hoặc giao đơn vị quản lý dự án thực hiện các hoạt động thuộc trách nhiệm của mình, nhưng trong mọi trường hợp phải chịu trách nhiệm về các nghĩa vụ đã cam kết theo hợp đồng dự án Trong trường hợp cần thiết, cơ quan nhà nước có thẩm quyền lựa chọn tổ chức tư vấn độc lập để hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ theo quy định

- Bên tư

Nhà đầu tư là các tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư và pháp luật có liên quan Doanh nghiệp dự án là doanh nghiệp do nhà đầu tư thành lập để thực hiện dự án

2.1.4.3 Lựa chọn các hình thức đối tác

Tùy thuộc vào quy mô, đặc thù của dự án mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư lựa chọn hình thức đối tác phù hợp (BT, BOT, BTO, BOO, O&M…) Hiện nay, chưa có văn bản cụ thể nào quy định với dự án nào, quy mô nào thì áp dụng hình thức đối tác gì Cho nên việc lựa chọn áp dụng phương thức PPP cho một số dự án đầu tư hạ tầng là một khó khăn cho cả cơ quan quản lý nhà nước cấp địa phương và trung ương và có khả năng gây ra lãng phí lớn nguồn lực công Bởi lẽ, sử dụng phương thức PPP đặc biệt tốn kém cho các giai đoạn chuẩn bị dự án do những yêu cầu chặt chẽ và ở mức cao

về kỹ thuật, tài chính, pháp luật, tư vấn quốc tế nhất là việc soạn thảo một hợp đồng dự án có chất lượng trong hồ sơ mời thầu Chính quyền cấp địa phương trong nhiều trường hợp không tiên liệu được tất cả những chi phí này

Do vậy, rất có khả năng sẽ đề xuất áp dụng phương thức PPP tùy tiện trong khi nhiều dự án hoặc có quy mô quá nhỏ, hoặc hoàn toàn có khả năng áp dụng các phương thức đầu tư giản tiện hơn

Sau khi dự án được cấp giấy chứng nhận đầu tư (GCNĐT), nhà đầu tư và

cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành ký chính thức hợp đồng dự án Tùy thuộc vào mục tiêu, tính chất và loại hợp đồng dự án, các bên thỏa thuận toàn bộ hoặc một số nội dung cơ bản theo quy định chung của pháp luật Bên cạnh đó các bên có thể ký kết các nội dung khác theo thỏa thuận

2.1.4.5 Thực hiện hợp đồng

Doanh nghiệp dự án chịu trách nhiệm lựa chọn nhà thầu tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp và nhà thầu khác để thực hiện dự án Kết quả lựa chọn nhà thầu phải thông báo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong thời hạn 15 ngày làm việc kể từ ngày có quyết định lựa chọn nhà thầu

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm giải phóng mặt bằng và hoàn thành các thủ tục giao đất hoặc cho thuê đất để thực hiện dự án theo quy định của pháp luật và các điều kiện về sử dụng đất quy định tại hợp đồng dự án Chi phí đền bù, giải phóng mặt bằng và chi phí tái định cư do doanh nghiệp dự án thanh toán và được tính vào tổng vốn đầu tư của dự án, trừ trường hợp nguồn vốn ngân sách nhà nước được sử dụng để hỗ trợ bồi thường, giải phóng mặt bằng đối với

dự án cần thực hiện để đáp ứng nhu cầu cấp bách về việc sử dụng công trình kết cấu hạ tầng và dự án quan trọng khác

Căn cứ báo cáo nghiên cứu khả thi và hợp đồng dự án, doanh nghiệp dự án lập thiết kế kỹ thuật gửi cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giám sát, kiểm tra Trường hợp thiết kế kỹ thuật thay đổi so với báo cáo nghiên cứu khả thi, doanh nghiệp dự án phải trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định Doanh nghiệp dự án tự quản lý, giám sát hoặc thuê tổ chức tư vấn độc lập

để quản lý, giám sát thi công xây dựng, nghiệm thu các hạng mục và toàn bộ công trình theo thiết kế đã thỏa thuận phù hợp với quy định của pháp luật về xây dựng và thỏa thuận tại hợp đồng dự án

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm giám sát, đánh giá việc tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án trong việc thực hiện các yêu cầu về quy hoạch, mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lượng công trình, tiến độ huy động vốn và thực hiện dự án, bảo vệ môi trường và các vấn đề khác theo thỏa thuận trong hợp đồng dự án

Việc điều chỉnh tổng vốn đầu tư, thiết kế kỹ thuật và các điều kiện khác đã thỏa thuận tại Hợp đồng dự án chỉ được xem xét trong các trường hợp như dự án

bị ảnh hưởng bởi thiên tai hoặc các sự kiện bất khả kháng khác, xuất hiện các yếu

tố đem lại hiệu quả cao hơn cho dự án, khi quy hoạch thay đổi ảnh hưởng trực tiếp đến địa điểm, quy mô, tính chất, mục tiêu của dự án, các trường hợp khác theo quy định của Chính phủ

Doanh nghiệp dự án thực hiện việc quản lý, kinh doanh công trình hoặc kinh doanh dự án khác (đối với dự án BT) phù hợp với các quy định của pháp luật và theo các điều kiện thỏa thuận trong hợp đồng dự án Doanh nghiệp dự án

có thể thuê tổ chức quản lý thực hiện công việc này với điều kiện doanh nghiệp

dự án chịu toàn bộ trách nhiệm của tổ chức quản lý

Riêng với doanh nghiệp BT thực hiện dự án khác theo các điều kiện thỏa thuận tại hợp đồng dự án, phù hợp với quy định tại giấy chứng nhận đầu tư, pháp luật về đầu tư, xây dựng và các văn bản pháp luật có liên quan

2.1.4.6 Chia sẻ rủi ro giữa các bên tham gia dự án

Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao Các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng Đặc biệt, đối với các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện

dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro cố định cho tất cả dự án Các rủi ro của

dự án PPP đường bộ thường bị ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án, loại hợp đồng PPP áp dụng Ngoài ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án hoặc giữa các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang phát triển

2.1.4.7 Xử lý sai phạm trong quá trình thực hiện dự án

Trong quá trình thực hiện dự án có thể xảy ra các sai phạm đòi hỏi bên A (cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hoặc các nhà thầu tư vấn giám sát do cơ quan nhà nước thuê) phải thường xuyên giám sát chặt chẽ, nắm bắt tình hình

để kịp thời có phương án xử lý các sai phạm trong quá trình thi công Các sai phạm cụ thể:

- Sai phạm trong công tác giải phóng mặt bằng: Mức giá đền bù không đúng (thấp hơn mức giá quy định), giải phóng mặt bằng tràn lan không đúng theo quy hoạch

- Thi công sai thiết kế: bớt khối lượng, giảm kích thước, sử dụng vật tư sai quy cách và chủng loại

- Sai phạm trong việc sử dụng vốn của dự án: sử dụng vốn sai mục đích, thanh toán khối lượng phát sinh nhưng chưa được phê duyệt

2.1.4.8 Quyết toán và chuyển giao công trình

- Quyết toán Công trình dự án

Trong thời hạn sáu tháng kể từ ngày hoàn thành công trình dự án theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án, nhà đầu tư phải lập hồ sơ quyết toán giá trị vốn đầu tư xây dựng công trình phù hợp với quy định của pháp luật về xây dựng và theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thỏa thuận với nhà đầu tư việc lựa chọn

tổ chức kiểm toán độc lập có năng lực và kinh nghiệm để thực hiện việc kiểm toán giá trị vốn đầu tư xây dựng công trình dự án

- Chuyển giao Công trình dự án

Đối với các hợp đồng dự án có quy định về việc chuyển giao công trình dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư thỏa thuận trong hợp đồng dự án các điều kiện, thủ tục chuyển giao

2.1.5 Các nhân tố ảnh hưởng đến việc thực hiện đối tác công – tư trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

Có nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng việc xác định các nhân tố tác động đến sự thành công cho mô hình PPP là những vấn đề cơ bản cần phải có và cần được duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công

và hiệu quả Hơn thế nữa, chúng còn là nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của một quốc gia phát triển Với từng bối cảnh nghiên cứu cụ thể, mỗi nhà nghiên cứu đã chỉ ra tập hợp các nhân tố quyết định thành công của dự án PPP khác nhau nhưng theo tìm hiểu của tác giả thì có ba nhân tố chính ảnh hưởng đáng kể

đến sự thành công của PPP, cụ thể như sau:

2.1.5.1 Môi trường đầu tư PPP

Sự ổn định của môi trường kinh tế và chính trị là cực kỳ quan trọng cho sự thành công về dài hạn của một dự án PPP Lợi nhuận của một dự án phụ thuộc

chủ yếu vào môi trường kinh doanh tương lai Sự bất ổn của các điều kiện vĩ mô

sẽ ảnh hưởng đến lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư, do đó nhà đầu tư luôn chờ đợi những hành động thiết thực của Chính phủ nhằm giảm bớt sự bất ổn trong đầu tư Khi môi trường đầu tư thuận lợi để dự án phát triển thì việc thu hút các nhà đầu tư tư nhân cùng hợp tác với Chính phủ trong các hợp đồng PPP cũng sẽ trở nên dễ dàng hơn Do vậy, Chính phủ cần tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi để

nhà đầu tư sẵn lòng tham gia vào PPP

Môi trường đầu tư PPP được xem xét bao gồm: Môi trường kinh tế vĩ mô, thị trường tài chính – tín dụng

- Môi trường kinh tế vĩ mô: ổn định, có tiềm năng tăng trưởng trong tương

lai là điều kiện tiên quyết của mọi ý định và hành vi đầu tư Điều này đặc biệt quan trọng đối với việc huy động sự tham gia của tư nhân Để thu hút sự tham gia của tư nhân, nền kinh tế địa phương phải là nơi an toàn cho sự vận động của vốn đầu tư,

và là nơi có khả năng sinh lợi cao hơn các nơi khác

- Tài chính – tín dụng: Một dự án PPP sử dụng cả vốn chủ sở hữu và vốn vay,

trong đó tỷ lệ vốn vay khá cao (Theo quy định hiện hành, tỷ lệ vốn vay khoảng 85% tổng mức đầu tư) Ngoài ra, trong tính toán tổng mức đầu tư của dự án PPP có bao gồm chi phí lãi vay đối với phần vốn vay Thị trường tài chính là nơi các nhà đầu tư vay vốn để thực hiện dự án đầu tư nên có ảnh hưởng rất lớn tới quá trình

triển khai của dự án

- Quy trình PPP: Một quy trình PPP rõ ràng, minh bạch, khoa học sẽ là cơ

sở vững chắc cho quá trình thực hiện triển khai các dự án về PPP

- Các quy định về cấu trúc tài trợ cho dự án: Cấu trúc tài trợ của dự án gồm

2 nội dung: quy định về tỷ lệ vốn nhà nước tham gia vào dự án PPP và quy định về

tỷ lệ vốn chủ sở hữu trên tổng vốn đầu tư Cấu trúc tài trợ sẽ làm thay đổi đáng kể dòng tiền dự án và lợi nhuận của nhà đầu tư Do vậy cần có những quy định nhất quán về cấu trúc tài trợ của dự án theo hướng vừa tạo điều kiện cho nhà đầu tư đạt

được lợi nhuận hợp lý từ dự án, vừa xác định trách nhiệm của nhà đầu tư tư nhân

khi tham gia dự án

- Chính sách khuyến khích đầu tư: Lĩnh vực xây dựng CSHT GTĐB là

lĩnh vực đầu tư được khuyến khích, đặc biệt đối với các hình thức đầu tư có sự tham gia của khu vực tư nhân Trong khi đó, mục tiêu hàng đầu của khu vực tư nhân là lợi nhuận và lợi ích khi tham gia các hoạt động kinh tế Xây dựng cơ chế khuyến khích đầu tư nhằm gia tăng sức hấp dẫn của lĩnh vực cũng như hình thức đầu tư này đối với khu vực tư nhân Chính sách khuyến khích đầu tư cần được xây dựng theo hướng minh bạch, hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân, phù hợp với điều

kiện của địa phương

2.1.5.3 Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp

Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Chính phủ cần xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm

vi khách hàng, công bằng, cạnh tranh tài chính minh bạch Ngoài ra, cần sử dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu của Chính phủ

2.2 CƠ SỞ THỰC TIỄN

2.2.1 Kinh nghiệm thực hiện đối tác công - tư trong lĩnh vực xây dựng cơ sở

hạ tầng giao thông đường bộ trên thế giới

2.2.1.1 Ở Anh Quốc

Là một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đã có nhiều trải nghiệm để thành công trong việc thực hiện PPP Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro, đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh

tế vĩ mô (như lạm phát, lãi suất …), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…) Còn các rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý…) sẽ được chuyển giao cho tư nhân Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung – cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ

Nghiên cứu này cũng nêu rằng mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu

tư Vì thế tính hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối

ưu Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn

tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống (Phạm Phương Thảo, 2013)

và cách quản lý hiệu quả của họ, với những kỹ thuật tiên tiến, đã thực hiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trường, ước lượng được những thay đổi trong nhu cầu và

đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho tính hữu dụng của các công trình

dự án tăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng áp lực cho nguồn vốn của Chính phủ

và tận dụng được các nguồn vốn khác trong xã hội Hội thảo này đã chỉ ra những bài học kinh nghiệm từ thành công của Ấn Độ trong việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng, đó là:

- Các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía Chính phủ: là yếu tố quan trọng nhất tạo ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển

cơ sở hạ tầng, cụ thể là các dự án xây dựng cảng Sự minh bạch: rất quan trọng khi thiết kế hợp đồng PPP Điều này giúp giảm thiểu sự tham nhũng trong các hợp đồng của khu vực nhà nước

- Sự nhất quán của chính sách, các quy định của Chính phủ có tính hiệu quả

và linh hoạt

- Thiết kế hợp đồng một cách cẩn trọng, chú ý nhiều đến vấn đề phân bổ rủi

ro và thu hồi bù đắp cho chi phí Xác định rõ ràng vai trò của các bên tham gia trong dự án PPP

Chính sách tài chính cho dự án PPP: Chính phủ trợ cấp cho một số dự án dựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau (xây dựng phát triển- vận hành) nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân Sau đây là một minh chứng bằng thực tế về vấn đề trợ cấp trong chính sách tài trợ cho dự án PPP Esther Malini (2007) tiến hành thực nghiệm tại một thành phố có mức độ phát triển trung bình ở Ấn Độ Để cải thiện cơ sở hạ tầng lạc hậu và thiếu thốn, Chính phủ quyết định xây dựng một cây cầu mới theo hình thức BOT do nguồn lực tài chính của thành phố bị hạn chế, không thể tài trợ toàn bộ kinh phí xây dựng (Phạm Phương Thảo, 2013)

cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho Chính phủ Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được Đây là hai bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm cho VN khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô thị Trong một nghiên cứu về các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) sử dụng mô hình phân bổ rủi

ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model – FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa Chính phủ và tư nhân Kết quả nghiên cứu cho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đến cao Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của Chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định (Nhữ Trọng Bách, 2014)

2.2.1.4 Ở Hàn Quốc

Hàn Quốc đã bắt đầu chương trình PPP vào năm 1994 với 100 dự án cơ sở

hạ tầng được đề xuất Chương trình này không thành công hoàn toàn, trong bốn năm, chỉ có 42 dự án được thực hiện Các lý do cho sự không thành công của mô hình PPP tại Hàn Quốc là không đủ động cơ thu hút tư nhân, các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới, và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp Để ứng phó với khủng hoảng tài chính châu Á và khắc phục hạn chế, Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành luật PPL 12/1998 nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự

án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro,

và thành lập Trung tâm

Xúc tiến và phát triển dự án PPP cơ sở hạ tầng Hàn Quốc (Private Infrastructure Investment Centre of Hàn Quốc – PICKO) Luật này đã cải thiện đáng kể, khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án Ngoài ra, Chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm doanh thu tối thiểu 90% nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu Nhờ vậy số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng (Nhữ Trọng Bách, 2014)

2.2.2 Thực tiễn thực hiện đối tác công – tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam

Hiện tại phương thức PPP đang là các vấn đề nóng hổi tại Việt Nam, khái niệm PPP thường gắn với mô hình BOT, BT, BTO hay BOO, trên thực tế có nhiều hình thức PPP với nhiều cấp độ khác nhau về chia sẻ trách nhiệm và rủi ro

từ hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lý, hợp đồng cho thuê, nhượng quyền… Các

dự án PPP của Việt Nam đang ưu tiên vào các lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng

“cứng” như đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ, hệ thống thu gom xử lý chất thải, nhà máy điện, nước, cơ sở hạ tầng mềm về y tế, giáo dục, công nghệ thông tin…

Tại Việt Nam, ngày 09/11/2010 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư; ngày 29/10/2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 1624/QĐ-TTg thành lập Ban Chỉ đạo về đầu tư theo hình thức đối tác công – tư nhằm thúc đẩy mạnh mẽ đầu tư theo hình thức đối tác công – tư tai Việt Nam Trong năm 2015, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành hai Nghị định đó là: