Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

Trong các lĩnh vực phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh có lĩnh vực phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức với những nội dung

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ QUỲNH

PH¢N CÊP QU¶N Lý NHµ N¦íC GI÷A

TRUNG ¦¥NG Vµ CHÝNH QUYÒN CÊP TØNH TRONG LÜNH VùC Tæ CHøC Bé M¸Y Vµ C¸N Bé C¤NG CHøC

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ QUỲNH

PH¢N CÊP QU¶N Lý NHµ N¦íC GI÷A

TRUNG ¦¥NG Vµ CHÝNH QUYÒN CÊP TØNH TRONG LÜNH VùC Tæ CHøC Bé M¸Y Vµ C¸N Bé C¤NG CHøC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính

Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Quỳnh

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các từ, cụm từ viết tắt

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 12

1.1 Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức 12

1.2 Nhu cầu, mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức 18

1.3 Kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa Trung ương và địa phương về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nước trên thế giới; bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 23

1.3.1 Trong lĩnh vực tổ chức bộ máy 23

1.3.2 Trong lĩnh vực quản lý cán bộ công chức 27

1.3.3 Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam 33

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 35

2.1 Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy 35

2.1.1 Các quy định về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương

và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy 35 2.1.2 Kết quả, hạn chế vướng mắc về quy định phân cấp quản lý nhà

nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực Tổ

chức bộ máy 44

2.2 Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp giữa

trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực cán bộ,

công chức 51

2.2.1 Các quy định về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và

chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực lĩnh vực cán bộ, công chức 51 2.2.2 Kết quả, hạn chế và vướng mắc trong quy định phân cấp quản

lý cán bộ công chức 65

2.3 Thực trạng thực hiện phân cấp giữa trung ương và chính

quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ,

công chức 70

2.3.1 Kết quả thực hiện phân cấp giữa trung ương và chính quyền

cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức 70 2.3.2 Những tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý nhà nước giữa

trung ương và chính quyền cấp tỉnh về tổ chức, bộ máy và cán

bộ, công chức 71

Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ CÔNG CHỨC 77 3.1 Quan điểm bảo đảm phân cấp quản lý nhà nước giữa trung

ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ

máy và cán bộ công chức 77 3.2 Giải pháp bảo đảm phân cấp 78

3.2.1 Thay đổi nhận thức về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung

ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và

cán bộ, công chức 78

3.2.2 Mở rộng nội dung phân cấp quản lý cho chính quyền cấp tỉnh

trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức 80

3.2.3 Hoàn thiện thể chế về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức 88

3.2.4 Cơ cấu lại mối quan hệ giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh 90

3.2.5 Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính 91

3.2.6 Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng, cán bộ, công chức hành chính nhà nước 92

3.2.7 Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát và nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước 92

3.2.8 Đảm bảo nguồn lực tài chính để giúp các cấp thực hiện nhiệm vụ 93

KẾT LUẬN 95

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 97

Tổ chức bộ máy

Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Công cuộc đổi mới đất nước, sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế tạo ra những tiền đề và đòi hỏi đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý, điều hành các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn

Quán triệt chủ trương đẩy mạnh phân cấp quản lý của Đảng và Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010, Chính phủ

đã có những giải pháp tích cực, cụ thể trong việc tăng cường phân cấp nhiều hơn, rõ hơn các nhiệm vụ, thẩm quyền cho chính quyền địa phương trên các lĩnh vực tài chính - ngân sách, kế hoạch - đầu tư, đất đai, tài nguyên, y tế, văn hoá, giáo dục, tổ chức - nhân sự v.v

Bên cạnh đó, chính quyền một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

đã chủ động thực hiện phân cấp quản lý cho chính quyền cấp huyện và cấp xã nhằm giải quyết các công việc liên quan trực tiếp đến người dân nhanh hơn, sát với tình hình thực tế của từng địa phương và phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp huyện và xã

Yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và đẩy mạnh cải cách hành chính trong thời kỳ mới đòi hỏi phải tập trung giải quyết một cách cơ bản, mạnh mẽ,

có hiệu quả hơn vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương Do vậy, ngày 30/6/2004 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP “về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố

trực thuộc Trung ương” Trong các lĩnh vực phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh có lĩnh vực phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức với những nội dung chủ yếu sau: “Trên cơ sở các quy định khung của Chính phủ, chính quyền cấp tỉnh quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp tỉnh (trừ một số cơ quan chuyên môn do Chính phủ quy định thống nhất) và các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp huyện, phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi địa phương; quyết định việc điều chỉnh một số nhiệm vụ cụ thể giữa các sở, ban, ngành của cấp tỉnh và cấp huyện (không phải là những nhiệm vụ cơ bản, chủ yếu theo chức năng của mỗi cơ quan chuyên môn); Căn cứ vào các định mức, tiêu chuẩn biên chế do Chính phủ quy định, chính quyền cấp tỉnh xác định tổng biên chế hành chính của địa phương trình Chính phủ quyết định; quyết định tổng biên chế sự nghiệp của tỉnh; quyết định phân bổ chỉ tiêu biên chế cán bộ, công chức hành chính cho từng cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh và ủy ban nhân dân cấp huyện; quyết định các chế độ khuyến khích, thu hút nhân tài, nhân lực có trình độ cao

về làm việc tại địa phương; quyết định cụ thể số lượng cán bộ chuyên trách, công chức thuộc ủy ban nhân dân cấp xã theo quy định khung của Chính phủ; quyết định số lượng và mức phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách cấp

xã phù hợp với đặc điểm, tính chất và khả năng ngân sách của mỗi địa phương; Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, tiêu chuẩn chức danh và quy trình cán

bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức, từ chức đối với người đứng đầu các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân và đơn vị sự nghiệp thuộc cấp tỉnh, không phải thoả thuận với các bộ, ngành liên quan”

Qua hơn 10 năm triển khai thực hiện Nghị quyết của Chính phủ về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức, bên cạnh các kết quả

và chuyển biến tích cực vẫn còn bộc lộ không ít những khó khăn, vướng mắc Quan điểm về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức chưa nhất quán dẫn đến tình trạng các giải pháp đẩy mạnh phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh chưa đồng bộ, thiếu sự phân định rõ ràng, cụ thể: việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức cho các tổ chức tại địa phương chưa được thống nhất; quy định của pháp luật về thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập chưa đáp ứng được yêu cầu, nguyên tắc phân cấp; chưa có hướng dẫn phân loại, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp công lập; một số văn bản hướng dẫn cụ thể về thi ngạch cạnh tranh, chức danh chưa ban hành kịp thời; cơ chế quản lý công chức vẫn còn tập trung khá nhiều vào trung ương…

Để có cơ sở hiến định cho việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương

và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương, khoản 2

Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các

cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” [56, Điều 112]

Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 lần đầu tiên đã quy định về phân quyền, phân cấp, ủy quyền tại các Điều 12, 13, 14

Trước những yêu cầu về lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý về tổ

chức bộ máy và cán bộ công chức, học viên lựa chọn đề tài “Phân cấp quản

lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức” làm luận văn thạc sỹ

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Phân cấp quản lý nhà nước đang là xu hướng chủ yếu trong cải cách bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia trên thế giới Ở Việt Nam, trong quá trình cải cách nền hành chính nhà nước, vấn đề này nhận được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý Và do vậy đã có khá nhiều công trình, đề tài

khoa học đề cập đến các vấn đề lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý

Một số công trình nước ngoài liên quan đến vấn đề phân cấp quản lý đáng chú ý:

Các công trình “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đồi” (1998) của Ngân hàng Thế giới; “Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” (2003) của Ngân hàng Phát triển Châu Á đã nhấn

mạnh sự cần thiết phải tăng cường phân cấp, phân quyền trong thực thi quản

lý nhà nước, đề cao quyền tự chủ, tự quản của chính quyền địa phương các cấp, đồng thời phải gắn liền với việc thiết lập chính quyền trung ương đủ mạnh, có hiệu lực và hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, các tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước

Công trình “Phân cấp quản lý hành chỉnh - chiến lược cho các nước đang phát triển” (2002) của tác giả LM.Cohen và S.B.Peterson đã phân tích

mặt mạnh, mặt yếu của mô hình thiết kế hành chính trên cơ sở những nguyên tắc của khoa học quản lý hành chính và đưa ra những ví dụ cụ thể về phân cấp quản lý hành chính đang được áp dụng ở một số nước

Công trình “Phân cấp ở Đông Á - để chính quyền địa phương phát huy tác dụng” (2005) do các chuyên gia Ngân hàng Thế giới thực hiện cho rằng,

phân cấp là sự chuyển giao trách nhiệm và nguồn thu tài chính từ chính quyền cấp cao xuống các cấp thấp hơn Nó được xem như là một biện pháp đưa chính quyền về gần với dân và mang lại cho người dân cơ hội tham gia vào quá trình tìm ra quyết sách Một hệ thống phân cấp, phân quyền được thiết kế tốt sẽ mang lại nhiều lợi ích, trong đó có việc đẩy mạnh tăng trưởng và ổn định kinh tế Họ cũng cảnh báo rằng, nếu việc phân cấp, phân quyền được thiết kế không tốt hoặc quá trình thực hiện không được giám sát hợp lý, sẽ có thể làm cho sự kiểm soát quyền lực trở nên lỏng lẻo đối với hoạt động của

chính quyền địa phương các cấp, ảnh hưởng đến sự tăng trưởng kinh tế, quản

lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công Đây có thể xem là những kinh nghiệm quan trọng bởi những điểm tương đồng về địa - chính trị, địa - kinh tế, địa - văn hoá khi nghiên cứu và thiết kế mô hình phân cấp, phân quyền ở Việt Nam

Ở nước ta, sau khi Chính phủ ban hành Nghị quyết 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đã có khá nhiều công trình nghiên cứu, hội thảo về phân cấp quản lý như:

Sách Phân cấp quản lý nhà nước - lý luận và thực tiễn (2004) của

PGS,TS Võ Kim Sơn là công trình nghiên cứu khá toàn diện về phân quyền theo chiều ngang (lập pháp - hành pháp - tư pháp) và phân quyền theo chiều dọc giữa trung ương và địa phương (phân cấp quản lý hành chính nhà nước) Công trình này đã dẫn giải nhiều cách tiếp cận khác nhau về phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước; tìm hiểu các mô hình phân cấp, phân quyền và phân tích các hình thức phân cấp quản lý hành chính nhà nước Trên cơ sở khung lý thuyết đó, tác giả nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam trên hai phương diện: phân tích các chế định pháp lý qua các Hiến pháp và luật, khảo sát thực tiễn trên một số lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, từ đó đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Kỷ yếu Hội thảo khoa học Phân cấp quản lý và vấn đề hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền các cấp (2004) của Học viện

Hành chính quốc gia đã tập hợp các tham luận về: quan niệm phân cấp, phân quyền; tính tất yếu phân cấp, phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương các cấp; những thách thức, rào cản trong quá trình thiết kế các mô hình và thực hiện phân cấp, phân quyền; đánh giá thực trạng phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp ở nước ta trên một số lĩnh vực chủ yếu; giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý ở nước ta

Sách Phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước của chính quyền địa phương (2006) của TS Bùi Đức Kháng đã bước đầu làm rõ một số

vấn đề có tính lý luận về phân cấp; kinh nghiệm phân cấp của một số quốc gia trên thế giới; đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương trên một số lĩnh vực như: địa chính, đăng ký kinh doanh và quản lý sau cấp phép, văn hoá, v.v.; trên cơ sở đó, tác giả đề xuất đề xuất 10 giải pháp đẩy mạnh phân công, phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước

Hội thảo quốc tế Phân cấp quản lý và cải cách hành chính - Kỉnh nghiệm quốc tế và những gợi ý đối với Việt Nam (9/2007), do Đại học Khoa

học Xã hội và Nhân văn phối hợp với Viện Konrad Adanauer Stiftung (KAS) Cộng hoà liên bang Đức tổ chức đã đề cập đến kinh nghiệm phân cấp, phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở một số quốc gia như Nhật Bản, Hàn Quốc, Philippin, v.v.; đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam và đề xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp, phân quyền đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính quốc gia

Sách Phân cấp quản lý nhà nước (2011) do GS,TS Phạm Hồng Thái,

GS,TS Nguyễn Đăng Dung, TS Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ biên) là công trình tập hợp các bài viết của nhiều tác giả về cơ sở lý luận của phân cấp, phân quyền quản lý; kinh nghiệm phân cấp, phân quyền ở một số nước trên thế giới; thực trạng và phương hướng đổi mới phân cấp, phân quyền quản lý ờ Việt Nam Mặc dù có những điểm chưa thống nhất, song các bài viết đều cho rằng phân cấp, phân quyền là tất yếu khách quan trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và dân chủ hóa; tuy nhiên, mỗi quốc gia lại có nhận thức và cách làm khác nhau

Về vai trò và tính tất yếu của việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền quản lý giữa trung ương và địa phương trong cải cách hành chính, đã có nhiều

bài viết đăng trên các tạp chí: Tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa

các cấp CQĐP trong giai đoạn hiện nay của TS Nguyễn Minh Phương, Tạp chí Tổ chức nhà nước, (1/2005); Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (7/2005); Vai trò của phân cấp quản lý nhà nước trong cải cách hành chính ở nước ta hiện nay của PGS.TS Vũ Đức Đán, Tạp chí Quản

lý Nhà nước (8/2005); Cải cách hành chính và phân cấp quản lý: vấn đề và những bứt phá mới của TS Thang Văn Phúc, Tạp chí Kinh tế và Dự báo,(10/2007); Một số vấn để lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ở nước

ta hiện nay của TS Nguyễn Minh Phương, Tạp chí Khoa học Chính trị (1/2008); Các hình thức phân cấp, phân quyền của GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Tạp chí Khoa học, Luật học (26/2010); Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý của GS.TS Phạm Hồng Thái, Tạp chí Khoa học, Luật học, (27/2011); Tiếp tục thực hiện phân cấp quản lý hành chính nhà nước đến năm 2015 của TS Trần Anh

Tuấn,Tạp chí Lý luận chính trị (2/2013); v.v

Ngoài ra còn có một số chương trình, dự án của các tổ chức nước ngoài

và quốc tế tại Việt Nam như ĐANIA (Đan Mạch), SIDA (Thụy Điển), KAS (CHLB Đức), ADB (Ngân hàng Phát triển châu Á), WB (Ngân hàng Thế giới), thông qua việc tài trợ nghiên cứu về phân cấp quản lý ở một số Bộ, ngành, địa phương đã xây dựng các báo cáo tổng kết tình hình phân cấp quản

lý và đưa ra một số khuyến nghị về đẩy mạnh phân cấp quản lý ở Việt Nam

Các kết quả nghiên cứu hiện nay cho thấy:

Thứ nhất, những đề tài nghiên cứu khoa học nêu trên chủ yếu nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước nói chung và trên nhiều lĩnh vực, nhưng về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức chưa được nghiên cứu một cách xác đáng

Thứ hai, các công trình nghiên cứu mới chỉ tập trung vào hệ thống giải

pháp đổi mới công tác quản lý nhà nước nói chung chứ chưa tập trung nhiều vào giải pháp về phân cấp tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

Thứ ba, một số nghiên cứu đã xem xét đến vấn đề phân cấp tổ chức bộ máy và cán bộ công chức song chủ yếu mới tiếp cận dưới góc độ quy định pháp luật về phân cấp mà chưa đi sâu vào phân tích việc thực hiện các quy định trên thực tế

Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu cơ sở lý luận và thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức đồng thời xây dựng một số quan điểm và giải pháp đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở Việt Nam hiện nay là rất cần thiết

3 Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu

3.2 Nhiệm vụ

Thứ nhất, làm rõ quan niệm về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung

ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước và cán

bộ công chức; mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức; kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa trung ương và địa phương về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nước trên thế giới

để đưa ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước

giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức ở Việt Nam hiện nay (thực trạng sự điều chỉnh pháp luật

về phân cấp và thực trạng thực hiện phân cấp); đánh giá những ưu điểm và những hạn chế, vướng mắc trong thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

Cuối cùng, luận văn đề xuất một số quan điểm và giải pháp bảo đảm phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức hiện nay

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng

Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức hiện nay, bao gồm: phân cấp trong việc thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy, phân loại, xếp hạng tổ chức; phân cấp về tuyển dụng, sử dụng, quản lý biên chế, ngạch, đào tạo, bồi dưỡng; khen thưởng và xử lý kỷ luật; chế độ tiền lương của cán bộ công chức

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Phân cấp quản lý nhà nước ở nước ta bao gồm phân cấp giữa trung ương – địa phương và phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương (tỉnh – huyện – xã), tuy nhiên đề tài tập trung đánh giá thực trạng điều chỉnh pháp luật và thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương (Chính phủ, Bộ và cơ quan ngang Bộ) và chính quyền cấp tỉnh (chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán

bộ công chức hiện nay đồng thời đề xuất một số quan điểm, giải pháp đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong thời gian tới

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước Việt Nam về phân cấp quản lý nhà nước, về tổ chức, cán bộ, công chức, về cải cách hành chính

Trong quá trình nghiên cứu, học viên đã sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau:

- Tổng hợp, phân tích, đánh giá sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

- Đánh giá thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở Việt Nam hiện nay

- Phân tích, so sánh, tổng hợp, khái quát kinh nghiệm phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán

bộ công chức ở một số nước trên thế giới, rút ra những kết luận, mà Việt Nam

có thể tham khảo

- Dự báo và đề xuất những quan điểm, giải pháp đảm bảo phân cấp quản lý giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

6 Ý nghĩa và tính mới của đề tài

Hiện nay chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách toàn diện về cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức, do đó việc nghiên cứu đề tài về cơ bản là mới Đề tài tập trung vào một số nội dung sau:

Dựa trên lý thuyết về quản lý tổ chức bộ máy và quản lý cán bộ, công chức, học viên nghiên cứu và luận giải quan điểm về phân cấp quản lý nhà

nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy

và cán bộ, công chức

Nghiên cứu một số kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa trung ương và địa phương về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nước trên thế giới, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Phân tích và đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán

bộ công chức

Qua đó đề xuất quan điểm và giải pháp đảm bảo về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở Việt Nam

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài gồm 3 chương:

Chương 1 Cơ sở lý luận của phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương

và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

Chương 2 Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và

chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

Chương 3 Quan điểm và giải pháp bảo đảm phân cấp quản lý nhà nước

giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức

Sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ [39];

Một phương pháp quản lý, trong đó chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các tổ chức trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp một cách cụ thể thông qua hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo nguyên tắc trao cho cơ quan cấp dưới nhiều quyền ra quyết định các vấn đề có liên quan và tăng cường sự giám sát hoạt động của các cơ quan đó thông qua hệ thống trách nhiệm báo cáo [42];

Một loại hình tổ chức và hoạt động quản lý được pháp luật quy định tạo nên các cơ quan có thứ bậc khác nhau trong một hệ thống, mỗi cấp được giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm v.v nhất định để phát huy tính tự chủ, năng động và sáng tạo của mình, nhằm phục vụ cho việc thực hiện một hay nhiều nhiệm vụ nào đó đạt hiệu quả cao nhất [43];

Cách thức tổ chức lại hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm Chính phủ, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước địa phương nhằm đáp ứng tốt nhất đòi hỏi và sự mong muốn hợp pháp của công dân Cách tổ chức này làm cho quá trình ra quyết định phải gắn liền với điều kiện cụ thể của từng cấp, từng đơn

vị lãnh thổ [60, tr.22];

Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước [46];

Sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước [67]

Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 lần đầu tiên đã quy định về phân quyền, phân cấp, ủy quyền tại các Điều 12, 13, 14 Theo đó trong nền hành chính nhà nước thì việc chấp hành và điều hành trên phương pháp mệnh lệnh quyền uy, trên cơ sở quy định pháp luật chính quyền địa phương có nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu là tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương Để đảm bảo sự vận hành đồng bộ của chính quyền địa

phương, tạo cơ chế cho chính quyền địa phương có thể ủy quyền cho cấp dưới khi thực hiện những nhiệm vụ nhất định Luật tổ chức Chính quyền địa phương bổ sung quy định mới như: Phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương (Điều 11, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); phân quyền cho chính quyền địa phương (Điều 12, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); phân cấp cho chính quyền địa phương (Điều 13, Luật tổ chức Chính quyền địa phương); ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Điều

14, Luật tổ chức Chính quyền địa phương), quy định các điều kiện thực hiện phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện

Về phân quyền, Luật quy định việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật; chính quyền địa phương

tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền Như vậy có thể hiểu rằng phân quyền giữa trung ương và địa phương (phân quyền theo chiều dọc) là phân chia quyền lực nhà nước giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, các cấp hạn chế việc can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạn của nhau, nhưng cấp trên có thể kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật Phân quyền theo chiều dọc cũng có nghĩa là sự phân công trong mỗi loại cơ quan nhà nước khi cùng thực hiện một loại quyền lực Chẳng hạn, thực hiện quyền hành pháp cần có sự phân công giữa Chính phủ với các cơ quan hành chính nhà nước ở các địa phương

Về phân cấp, Luật quy định căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể khác của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường

hợp pháp luật có quy định khác Việc phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước thực hiện phân cấp Như vậy, phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do mình đang nắm giữ và thực hiện cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể Nội dung của phân cấp là giao cho các cấp chính quyền, các bộ phận trong bộ máy nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện, giải quyết những công việc nhất định của nhà nước Những nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho các cơ quan nhà nước mỗi cấp được xác định sao cho hợp pháp

và hợp lý, căn cứ vào vị trí, tính chất và chức năng của chúng trong bộ máy nhà nước thể hiện dưới dạng các quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước đó

Về ủy quyền, Luật quy định trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản do UBND cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể Có thể hiểu uỷ quyền trong lĩnh vực quản lý hành chính một cách chung nhất là việc chuyên giao quyền ra quyết định của chính quyền và quyền để thực hiện các nhiệm vụ được xác định một cách rõ ràng cho các cơ quan hoặc tổ chức ở dưới quyền quản lý trực tiếp hoặc gián tiếp của chính phủ hoặc cơ quan, tổ chức độc lập Trong một số trường hợp, chính phủ trung ương có thể ủy quyền cho chính quyền địa phương thay mặt chính phủ quyết định một việc nào đó chế độ ủy quyền phải được thực hiện có thời hạn nhất định, nếu ủy quyền lâu dài sẽ biến thành phân quyền, “ủy quyền là việc cơ quan nhà nước cấp trên bàng văn bản pháp luật giao cho chính quyền địa phương cấp dưới thực hiện các công việc của mình trong khoảng thời gian nhất định, kèm theo các điều kiện cụ thể” Như vậy, ủy quyền là việc Chính phủ (hay chính quyền

địa phương cấp trên) chuyển giao quyền ra quyết định và quản lý một số chức năng hành chính nhà nước cho chính quyền địa phương cấp dưới Mối quan

hệ giữa Chính phủ (chính quyền địa phương cấp trên) với chính quyền địa phương được uỷ quyền là mối quan hệ giữa người giao nhiệm vụ và người thực hiện nhiệm vụ Ủy quyền đòi hỏi chính quyền địa phương thực hiện nhiệm vụ một cách độc lập trong thẩm quyền được giao và không phải là đơn

vị ngoại nhiệm (tản quyền) của chính phủ Khi uỷ quyền, tổ chức, cá nhân uỷ quyền vẫn phải chịu trách nhiệm cuối cùng và tổ chức, cá nhân được ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho tổ chức, cá nhân khác

Từ những quan điểm khoa học nêu trên và phân tích các quy định tại Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, có thể thấy bản chất của phân cấp thể hiện ở một số điểm sau đây:

Thứ nhất, cơ quan nhà nước ở cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn của mình cho cấp dưới thực hiện thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để chuyển giao

Thứ hai, khi phân cấp cơ quan hành chính nhà nước cấp trên phải bảo đảm điều kiện (tài chính, nhân lực và những điều kiện khác) để cơ quan cấp dưới thực hiện được những nhiệm vụ, công việc được phân cấp

Thứ ba, cơ quan được phân cấp có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ, công việc được phân cấp

Thứ tư, cơ quan được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên và pháp luật về những vấn đề được phân cấp

Thứ năm, việc phân cấp quản lý phải dựa vào yêu cầu công tác và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương

Thứ sáu, bảo đảm quyền, các phương tiện để thực hiện phân cấp và thực hiện đầy đủ trách nhiệm của cơ quan cấp dưới trong việc quyết định, thực hiện nhiệm vụ được phân cấp

Thứ bảy, phân cấp phải được thực hiện trên cơ sở một hệ thống thể chế, văn bản quy phạm pháp luật đồng bộ, thống nhất, gắn với đổi mới cơ chế và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ quan được phân cấp

Thứ tám, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm

vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được

sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp

Quản lý, quản lý nhà nước được hiểu như sau:

Quản lý là sự tác động lên một hệ thống nào đó với mục tiêu đưa hệ thống đó đến trạng thái cần đạt được Quản lý là một phạm trù xuất hiện trước khi có Nhà nước với tính chất là một loại lao động xã hội hay lao động chung được thực hiện ở quy mô lớn Quản lý được phát sinh từ lao động, không tách rời với lao động và bản thân quản lý cũng là một loại hoạt động lao động

“Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành trên quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung Một nhạc công tự điều khiển mình nhưng một dàn nhạc cần phải có nhạc trưởng” Như vậy, quản lý xã hội không phải là sản phẩm của sự phân chia quyền lực, mà là sản phẩm của sự phân công lao động nhằm liên kết và phối hợp hoạt động chung của con người

Là một phạm trù gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước, quản lý nhà nước ra đời với tính chất là loại hoạt động quản lý xã hội Quản lý nhà nước, hiểu theo nghĩa rộng, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành được đặc trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức; được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước (hoặc một số tổ chức xã hội trong trường hợp được giao

nhiệm vụ quản lý nhà nước) Quản lý nhà nước cũng là sản phẩm của việc phân công lao động nhằm liên kết và phối hợp các đối tượng bị quản lý

Quản lý nhà nước trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức bao gồm các nội dung: xây dựng, ban hành thể chế trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức; tổ chức thực hiện thể chế; kiểm tra việc thực hiện thể chế

Nội dung phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực tổ chức bộ máy gồm phân cấp trong việc thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy; phân cấp trong việc phân loại, xếp hạng tổ chức;

Nội dung phân cấp trong lĩnh vực cán bộ, công chức: bao gồm phân cấp về tuyển dụng công chức; phân cấp về quản lý biên chế công chức; phân cấp về quản lý ngạch công chức; phân cấp về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức; phân cấp về lĩnh vực tiền lương

Từ phân tích trên, có thể quan niệm: Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức là việc cơ quan nhà nước cấp trên chuyển giao cho cơ quan nhà nước ở cấp tỉnh thực hiện một cách thường xuyên, liên tục một hay một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình bằng một văn bản quy phạm pháp luật

1.2 Nhu cầu, mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức

Phân cấp giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh thường diễn ra với hai lý do cơ bản: một là, khả năng hạn chế của chính quyền trung ương trong việc quản lý, điều hành các công việc của đất nước ở các địa phương, nhất là

ở những vùng sâu, vùng xa, ở tầm vi mô; hai là, một số địa phương nhờ có những ưu thế nhất định (về tài nguyên khoáng sản, về nguồn nhân lực con

người…) nên phát triển khá mạnh nên thường dẫn đến xu hướng không muốn

lệ thuộc hoàn toàn vào chính quyền trung ương, họ đấu tranh để được quyền

tự chủ trong một số lĩnh vực hoặc vấn đề nhất định Có thể nói, phân cấp vừa

là nhu cầu đòi hỏi khách quan của việc quản lý đất nước rộng lớn, phức tạp vừa là nhu cầu phát triển lợi ích của mỗi địa phương, nhất là những địa phương có điều kiện phát triển mạnh, mong muốn phải có những quyền, những lợi ích nhất định của địa phương trong quá trình phát triển của mình Như vậy, việc phân cấp luôn phản ánh mối quan hệ giữa trung ương và địa

phương, giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới

Việc phân cấp cho mỗi cấp khác nhau thì khác nhau và cho các địa phương khác nhau có thể cũng khác nhau và sự phân cấp, phân quyền ở các thời kỳ khác nhau đòi hỏi phải khác nhau Thông thường địa phương nào có điều kiện phát triển tốt thì mong muốn được phân cấp nhiều hơn, nhưng trung ương khi này lại không muốn phân cấp, phân quyền vì việc phân cấp sẽ ảnh hưởng đến quyền lực, lợi ích, thu nhập hợp pháp của chính quyền trung ương, của các cơ quan chủ quản Do vậy, trong thực tế tồn tại tình trạng là các cơ quan trung ương, cơ quan cấp trên nhiều khi không có khả năng giải quyết tốt công việc nhưng lại có quyền giải quyết, còn các cơ quan địa phương, cơ quan cấp dưới có khả năng giải quyết tốt công việc nhưng lại không có quyền giải quyết… từ đó dẫn đến hiện tượng quan liêu, bao cấp, hoặc không hiệu

quả trong giải quyết các công việc nhà nước

Ngược lại với tình trạng trên là việc phân cấp cho địa phương có thể dẫn đến tình trạng địa phương hoặc là không đủ năng lực, trình độ để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn được giao hoặc là quá nhiều công việc vượt quá khả năng giải quyết của chính quyền địa phương Phân cấp cũng có thể dẫn đến sự tùy tiện sử dụng những gì được phân cấp để làm lợi cục bộ cho địa phương mình, bất chấp hoặc không tính đến lợi ích của các địa phương khác

hoặc lợi ích của quốc gia trong tổng thể Chẳng hạn, việc phân cấp quản lý và cấp phép sử dụng quỹ đất ở Việt Nam thời gian qua đã dẫn đến nhiều địa phương cấp phép sử dụng đất không hợp lý hoặc khai thác khoáng sản không đúng, ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia và sự phát triển cân đối, bền vững của đất nước Do vậy, việc phân cấp còn là giải quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương một cách phù hợp nhất, tạo điều kiện cho sự phát triển của cả đất nước cũng như mỗi địa phương Việc phân cấp cho các địa phương

là vấn đề tất yếu của các nhà nước, nó phụ thuộc vào khả năng của chính quyền địa phương mỗi giai đoạn phát triển, nếu phân cấp, giao nhiều quyền quá có thể dẫn đến chính quyền địa phương sẽ quá tải, không thể thực hiện hết được, nếu phân cấp, giao ít quyền quá thì hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương sẽ không cao Xu hướng chung hiện nay trong các nhà nước dân chủ là khi xã hội phát triển cao thì việc phân cấp, phân quyền diễn

ra nhiều hơn, chính quyền các địa phương được trao cho nhiều nhiệm vụ,

quyền hạn hơn

Việc phân cấp giữa trung ương và địa phương: Một mặt, nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước; mặt khác, bảo đảm sự quản

lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền trung ương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội ở từng địa phương phát triển, trên cơ sở phát huy thế mạnh của mỗi địa phương trong một nhà nước thống nhất Do vậy, việc phân cấp hợp lý, chính xác sẽ có những tác dụng tích cực như:

Thúc đẩy sự phát triển dân chủ thông qua việc cung cấp những cơ hội tốt hơn để người dân tham gia tích cực và trực tiếp hơn vào các quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước các cấp;

Tăng cường hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân thông qua việc ủy quyền cho chính quyền địa phương thực thi chức năng cung cấp dịch vụ công, từ đó hạn chế sự quan liêu và trì trệ của các cơ quan nhà nước cấp trên, cơ quan trung ương

Tạo điều kiện để nâng cao chất lượng của những dịch vụ công được cung cấp cho người dân dựa trên trách nhiệm giải trình và sự nhạy cảm trong việc nắm bắt và đáp ứng nhu cầu của dân chúng của chính quyền địa phương

Tăng cường sự phát triển về kinh tế, xã hội dựa trên sự am hiểu chính xác điều kiện kinh tế - xã hội và các đặc điểm về địa lý, dân cư… của chính quyền địa phương, trên cơ sở đó đề ra các kế hoạch và có những chính sách đúng đắn cho việc phát triển đó, phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương

Tăng cường sự chủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải quyết các công việc của các cơ quan chính quyền địa phương

Cho phép đại điện đa dạng hơn về chính trị và sự tham gia của các nhóm lợi ích như văn hóa, chính trị, tôn giáo, sắc tộc khác nhau… vào quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước liên quan đến các vấn đề của mỗi địa phương

Tăng cường sự ổn định chính trị và sự thống nhất của quốc gia thông qua việc cho phép người dân quyền giám sát một cách trực tiếp và hiệu quả hơn các chương trình, kế hoạch và hoạt động của chính quyền nhà nước ở địa phương thuộc các cấp khác nhau

Tạo điều kiện cho những ý tưởng kinh tế, chính trị, xã hội… mới nảy sinh, từ đó có được những chương trình, hoạt động quản lý nhà nước có tính sáng tạo hơn đối với mỗi địa phương

Hoạt động phân cấp nếu thực hiện không tốt cũng có thể sẽ dẫn đến những ảnh hưởng tiêu cực như:

Thứ nhất, thông qua việc trao cho những người cầm quyền ở địa

phương nhiều quyền lực hơn, nhiều khi vượt ra ngoài sự kiểm soát của chính quyền trung ương có thể dẫn đến làm tổn hại nền dân chủ xã hội

Thứ hai, làm giảm hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công cho các tổ chức và cá nhân do thiếu sự kiểm soát và giám sát có hiệu quả việc thực thi chức năng này từ phía các cơ quan cấp trên, cơ quan trung ương

Thứ ba, chất lượng của những dịch vụ công được cung cấp cho người dân bị ảnh hưởng vì chính quyền địa phương thiếu năng lực hoặc những nguồn lực cần thiết để đảm bảo việc cung cấp những dịch vụ đó

Thứ tư, làm tăng nguy cơ tham nhũng trong bộ máy nhà nước ở các địa phương và khả năng phát triển bất bình đẳng giữa các vùng miền, khu vực khác nhau của đất nước, có thể gây ra những mâu thuẫn giữa các địa phương với nhau hoặc giữa địa phương với trung ương

Thứ năm, có nguy cơ khiến các cơ quan ở các cấp chính quyền địa phương bị quá tải vì phải thực hiện quá nhiều công việc khi nguồn nhân lực không đáp ứng được Hoặc làm cho đội ngũ cán bộ, công chức của bộ máy chính quyền địa phương tăng lên quá nhiều dẫn đến lãng phí nguồn nhân lực của bộ máy nhà nước

Thứ sáu, tạo ra những kình địch, cạnh tranh mới, hoặc kích thích những

sự kình địch, cạnh tranh tiềm tàng giữa các địa phương khác nhau trong đất nước về các vấn đề khác nhau của đời sống xã hội Thậm chí việc phân cấp, phân quyền còn có nguy cơ làm suy yếu quốc gia vì có thể dẫn đến gia tăng

sự bất bình đẳng giữa các khu vực hoặc chủ nghĩa ly khai, hoặc làm suy yếu hoạt động quản lý tài chính của quốc gia

Thứ bảy, làm giảm tính sáng tạo trong quản lý nhà nước do việc trao quyền cho những người cầm quyền bảo thủ ở một số địa phương

Trong lịch sử phát triển của nhân loại có rất nhiều mô hình phân cấp, phân quyền giữa trung ương với địa phương được mỗi quốc gia, mỗi thời kỳ

phát triển sáng tạo ra, dẫn đến cách thức tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở các quốc gia là rất đa dạng, phong phú Theo các nhà khoa học thì hiện nay trên thế giới có 4 mô hình phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương cơ bản là mô hình Anh - phân cấp cho chính quyền địa phương theo chức năng (functional regulation); mô hình Pháp - song trùng giám sát (dual supervision); mô hình Đức - phụ trợ lãnh thổ (areal subsidiarization); mô hình Xô viết - song trùng trực thuộc (dual subordination) Như vậy, mỗi quốc gia có cách thức phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương khác nhau và mỗi cách thức đều có những ưu điểm và hạn chế nhất định

1.3 Kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa Trung ương

và địa phương về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nước trên thế giới; bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

1.3.1 Trong lĩnh vực tổ chức bộ máy

Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều tổ chức các đơn vị hành chính - lãnh thổ và thành lập các cơ quan nhà nước ở địa phương nhằm mục đích: Triển khai việc thực hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước ở trung ương; Để nhân dân địa phương tham gia vào các hoạt động của các cơ quan nhà nước và quyết định những vấn đề có liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương; Phân cấp cho địa phương để giảm bớt công việc cho cơ quan nhà nước ở trung ương, từ đó tạo điều kiện cho trung ương tập trung giải quyết những công việc có tính chất quốc gia và để giải quyết tốt quyền lợi của Trung ương cũng như quyền lợi của mỗi địa phương

a) Ở Đức

Cơ sở pháp lý hình thành phân cấp quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy

ở CHLB Đức là Hiến pháp Liên bang và Luật của các bang

Đơn vị hành chính tự quản địa phương ở CHLB Đức là xã và liên xã

Hai loại đơn vị hành chính này với tư cách là cấp tự quản ở địa phương có quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm về tất cả các công việc của cộng đồng địa phương trong khuôn khổ pháp luật

Xã ở CHLB Đức là khái niệm chỉ một đơn vị hành chính cơ sở, kể cả thành phố lớn, vừa và nhỏ (chỉ trừ 3 thành phố được hưởng quy chế đặc biệt là: Berlin, Bermen, Hamburg) Hiện nay CHLB Đức có khoảng 14.619 xã Liên xã ở CHLB Đức là khái niệm chỉ hình thức liên kết giữa một số xã có quy mô nhỏ thành một đơn vị hành chính cơ sở

Tổ chức, hoạt động của chính quyền xã, liên xã ở CHLB Đức:

Trong khuôn khổ pháp luật, xã có nghĩa vụ và quyền điều hành công việc của mình theo tinh thần tự chịu trách nhiệm Xã có quyền khiếu kiện trước các toà án có thẩm quyền về những sự can thiệp trái pháp luật và những cản trở đối với quyền tự quản của mình Các xã, liên xã có biểu tượng riêng,

có cờ và con dấu công vụ của mình

Cơ cấu tổ chức chính quyền tự quản xã, liên xã ở CHLB Đức bao gồm: Hội đồng, Xã trưởng và các phòng ban chuyên môn

Hội đồng xã, liên xã (sau đây gọi là Hội đồng xã) được nhân dân địa phương bầu ra thông qua bỏ phiếu Số lượng thành viên của Hội đồng xã phụ thuộc vào số dân của xã, có nhiệm kỳ 5 năm Nhiệm vụ của Hội đồng xã là: Quyết định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội và nâng cao phúc lợi cho nhân dân địa phương; Quyết định ngân sách và quyết toán hằng năm, quy định về thuế và đảm bảo nguồn tài chính cho địa phương; Ban hành điều lệ, quy chế pháp lý của xã; Bầu xã trưởng, sa thải cán bộ, công chức; Quy định việc thành lập các cơ quan công quyền và Ban hành quy chế hoạt động cho Hội đồng xã Quyền hạn của Hội đồng xã là giám sát đối với hoạt động của xã

Xã trưởng được Hội đồng xã bầu ngoại trừ một số xã dân bầu trực tiếp

xã trưởng với nhiệm kỳ từ 6 đến 12 năm, tuỳ thuộc vào quy chế của từng xã

Xã trưởng là người lãnh đạo bộ máy hành chính xã, có quyền trực tiếp quyết định những vấn đề có tính chất cấp bách của xã; Chuẩn bị và thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng xã; Đại diện pháp lý cho xã về đối ngoại; Điều hành các công việc của các phòng ban chuyên môn thuộc cơ quan hành chính xã

Các phòng ban chuyên môn có số lượng khác nhau tuỳ thuộc vào quy chế của từng xã Cơ cấu thành phần các phòng ban chuyên môn do Hội đồng

xã quyết định Trưởng phòng và nhân viên các phòng ban chuyên môn do Xã trưởng bổ nhiệm Hoạt động của các phòng ban chuyên môn khá đa dạng về nhiều lĩnh vực như: Xây dựng, nhà đất, an ninh trật tự, giáo dục, thuế, thống

kê, pháp luật, an sinh xã hội…

b) Ở Pháp

Hệ thống các cơ quan địa phương ở Pháp được xây dựng trên cơ sở phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ Đơn vị hành chính của Pháp bao gồm: xã, tỉnh và vùng; mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ đều có thực hiện chế

độ tự quản ở các mức độ khác nhau

Đối với đơn vị hành chính xã: Hiện nay, ở Pháp có khoảng 36 nghìn xã

Chịu trách nhiệm tổ chức, điều hành các công việc ở xã như: Quyết định những vấn đề liên quan đến lợi ích của xã, định đoạt tài sản của xã, chỉ đạo cung ứng các dịch vụ cần thiết như: bệnh viện; chợ; xây dựng, sửa chữa đường sá, cầu cống; trường học; bảo tàng là Hội đồng và xã trưởng

Đối với đơn vị hành chính Tỉnh: Tỉnh là đơn vị hành chính lãnh thổ chủ

yếu ở Pháp Tổ chức điều hành hoạt động của tỉnh là do Hội đồng tỉnh (hay còn gọi là Hàng tổng), đứng đầu Hội đồng tỉnh là Chủ tịch Hội đồng tỉnh

Hoạt động của Hội đồng tỉnh bao gồm: thông qua ngân sách và kiểm tra việc thực hiện ngân sách, tổ chức cung ứng các dịch vụ do cấp trên cung cấp và quản lý tài sản của tỉnh

Nhiệm vụ của Chủ tịch Hội đồng là thi hành các quyết định của Hội đồng, chịu trách nhiệm về việc quản lý tỉnh, chi phối kinh phí và đứng đầu các tổ chức dịch vụ hành chính, kỹ thuật của tỉnh

Đối với đơn vị hành chính Vùng: Pháp có 22 vùng ở mẫu quốc và các

vùng riêng biệt như: Guadeloupe; Guyane; Martinique; Rounion Vùng có nhiều nét giống với tỉnh về cơ cấu tổ chức Tổ chức Vùng có Hội đồng vùng

và Chủ tịch Hội đồng, ngoài ra tuỳ mỗi vùng mà có thêm Hội đồng kinh tế và

xã hội; Hội đồng về vấn đề vay nợ và Viện kiểm toán Hội đồng vùng đưa ra các biện pháp về phát triển kinh tế, xã hội, vệ sinh môi trường, phát triển khoa học công nghệ và các biện pháp xây dựng lãnh thổ trên cơ sở tôn trọng tính toàn vẹn lãnh thổ của mỗi vùng

Chủ tịch Hội đồng vùng là người chuẩn bị và thi hành các quyết định của Hội đồng, chi phối kinh phí, quản lý tài sản, lãnh đạo các cơ quan của Vùng

Hội đồng kinh tế và xã hội không có quyền ban hành quyết định mà chỉ

có quyền đưa ra ý kiến đối với Hội đồng vùng về các vấn đề như: chuẩn bị thi hành những kế hoạch của Nhà nước đối với vùng, chiến lược phát triển vùng

c) Ở Vương quốc Anh:

Vấn đề tự quản địa phương hình thành dựa trên cơ sở pháp lý là Quy chế tự quản địa phương năm 1972 Theo đó, tổ chức tự quản địa phương ở Anh được thực hiện theo chế độ hai cấp: vùng và giáo xứ

Lãnh thổ Anh và xứ Wales được chia thành các lãnh địa, các lãnh địa chia thành các vùng Có tất cả là 339 vùng, trong đó có 296 vùng của Anh, 37 vùng của xứ Wales và 26 vùng của Bắc Ailen

Giáo xứ là cấp thấp nhất của tự quản địa phương ở Anh (riêng ở xứ Wales cấp thấp nhất là xã) Hiện nay ở Anh có khoảng hơn 11 nghìn giáo xứ

Tổ chức hoạt động của tự quản địa phương ở Anh được thực hiện qua Hội đồng các cấp Hội đồng các cấp được hình thành do nhân dân địa phương

bầu, có nhiệm kỳ 4 năm, bao gồm Chủ tịch và các uỷ viên Chủ tịch Hội đồng được bầu từ các đại biểu của Hội đồng và cứ mỗi năm 1 lần thì 1/3 các uỷ viên của Hội đồng được bầu lại

Hoạt động của Hội đồng bao gồm: trật tự an ninh, phòng cháy chữa cháy, đường sá giao thông, bảo tàng, bảo trợ người già và các dịch vụ xã hội khác

Mặc dù được trao một số quyền tự quyết nhất định theo chế độ tự quản, song chính quyền địa phương ở Anh lại chịu nhiều biện pháp giám sát, kiểm tra của Chính phủ Một trong những hình thức kiểm tra quan trọng nhất của Chính phủ đối với tự quản địa phương là: điều chỉnh bằng pháp luật Theo đó, pháp luật quy định bắt buộc các cơ quan làm việc tại địa phương phải tuân thủ những quy định chung về hình thức và phương pháp làm việc

Một hình thức kiểm tra khác của Chính phủ Anh là cơ quan trung ương

có quyền phê chuẩn nhân sự của bộ máy chính quyền địa phương do Hội đồng bầu ra Ngoài ra, các cơ quan Chính phủ có quyền yêu cầu tiến hành các cuộc điều tra về hoạt động của chính quyền tự quản địa phương nếu phát hiện

ra những hành vi gian dối hoặc có tính chất lừa đảo

1.3.2 Trong lĩnh vực quản lý cán bộ công chức

Mỗi quốc gia đều có những cách thức khác nhau để quản lý người làm một việc cho nhà nước tùy thuộc vào thể chế chính trị và điều kiện cụ thể của quốc gia đó Phân cấp quản lý công chức trong khu vực nhà nước giữa các cấp chính quyền đang trở thành xu thế chung của các nước nhằm hướng đến “một chính phủ tốt hơn nhưng nhỏ hơn” Khó có thể tìm kiếm một mô hình chung cho phân cấp quản lý công chức do mỗi nước có những cách khác nhau tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của mình Mặt khác, ngay trong từng nước quá trình phân cấp công chức từng giai đoạn lịch sử cũng luôn thay đổi để phù họp với

sự thay đổi chung

a) Ở Vương quốc Anh:

Các văn bản pháp luật về quản lý công chức của Vương quốc Anh đa

số là do Chính phủ ban hành dựa trên quyền uy của Nữ hoàng Từ năm 1959, phạm vi công chức đã được quy định gồm 2 bộ phận:

Những người do Nữ hoàng Anh trực tiếp bổ nhiệm, được ủy ban dân sự cấp giấy chứng nhận hợp lệ cho phép tham gia công tác ở cơ quan dân sự

Những người mà toàn bộ tiền lương được cấp từ ngân sách thống nhất của Vương quốc hoặc từ các nguồn do Nghị viện thông qua

Công chức Anh là công bộc của Vua hay Nữ hoàng do Nữ hoàng bổ nhiệm hoặc do Thủ tướng với tư cách là người thay mặt Nữ hoàng bổ nhiệm trong phạm vi quyền hạn của mình

Trước năm 1968, công chức Anh được chia làm 6 loại theo cấp: Loại hành chính (quan chức) gồm Thứ trưởng (phó quan thường vụ), trợ lý Thứ trưởng, chủ quản, trợ lý chủ quản, các chức vụ đứng đầu cơ quan thuộc Chính phủ; loại nhân viên chấp hành (chuyên môn); loại nhân viên chuyên môn và khoa học kỹ thuật chia ra hệ A và hệ B; Loại nhân viên văn phòng; loại giúp việc công tác văn phòng; loại tạp vụ Trong số 6 loại công chức trên thì công chức loại hành chính (loại 1) là công chức cao cấp sẽ do Chính phủ quản lý

Sau khi tiến hành cải cách công vụ năm 1968, công chức được chia ra làm 10 loại: quan chức hành chính - công chức cao cấp; chuyên gia kinh tế; chuyên gia thống kê; chuyên gia tin học; công chức khoa học; chuyên môn kỹ thuật; thư ký; bảo hiểm xã hội và huấn luyện; pháp luật và cảnh sát Trong số

đó có 4 loại đầu và quan chức của loại 5 và loại 6 được coi là công chức cao cấp và có chính sách quản lý riêng

Công chức của nước Anh chỉ bao gồm những người làm việc tại các

Bộ ở Trung ương, những người làm việc tại các cấp chính quyền địa phương không được xem là công chức Có nhiều cấp và hạng khác nhau trong công

vụ song có thể chia làm 3 nhóm chính: các nhóm phục vụ làm việc tại các

Bộ khác nhau, mỗi nhóm có thang bảng lương riêng và yêu cầu riêng về trình độ chuyện môn khi vào làm trong công vụ; Các nhóm chuyên gia, kỹ thuật; và các ngạch riêng của mỗi Bộ như thanh tra thuế, hải quan, giám ngục và nhân viên xuất nhập cảnh

Cơ quan quản lý về hoạt động của công chức ở Trung ương là Bộ công

vụ với những chức năng, nhiệm vụ cơ bản sau: Phụ trách quản lý công chức bao gồm việc tuyển chọn, đào tạo, thăng cấp, miễn nhiệm; Quyết định tiền lương, phúc lợi; Giúp Thủ tướng Chính phủ phân công, phân cấp chức trách

và quản lý công chức; Quản lý và đảm nhiệm công việc đổi mới công sở, kỹ thuật mới, trang bị mới cho công tác công sở và công chức

Như vậy, việc quản lý công chức ở Anh được thực hiện trên cơ sở phân loại công việc Điều này có nghĩa là xác định rõ hơn các công chức cao cấp chủ yếu phụ trách nghiên cứu và hoạch định chính sách, theo dõi và chi đạo việc thực hiện chính sách, các công chức cao cấp được giao trách nhiệm chủ yếu làm ở các vị trí công tác như thủ trưởng các cơ quan chấp hành của Chính phủ Việc phân cấp quản lý cho các cơ quan hành chính căn cứ vào vị trí công việc của công chức

b) Ở Pháp:

Công chức Pháp được quản lý theo chế độ chức nghiệp tức là công chức được phân loại theo ngạch, bậc Nếu căn cứ theo trình độ đào tạo thì công chức Pháp được chia thành 4 loại: Loại A, B, C, D

Tổng thống bổ nhiệm các bộ trưởng và thành viên của Chính phủ theo

đề nghị của Thủ tướng Khi Thủ tướng đệ trình đơn từ nhiệm của Chính phủ lên tổng thống thì toàn bộ chính phủ sẽ thay đổi Khi tổng thống cách chức một bộ trưởng hay khi một bộ trưởng từ chức sẽ có sự thay đổi ở cấp Bộ Thủ tướng là người đứng đầu chính phủ Các bộ trưởng nhà nước chịu trách nhiệm

về bộ được coi là quan trọng hơn hoặc giữ vai trò phối hợp Các bộ trưởng đứng đầu một bộ (theo luật chung), ví du: Kinh tế, giáo dục, tư pháp, quốc phòng các bộ trưởng được ủy nhiệm: bộ trưởng nhận nhiệm vụ từ Thủ tướng về một nhiệm vụ đặc biệt

Bộ trưởng đảm nhận vai trò chính trị với tư cách là thành viên của Chính phủ và vai trò hành chính với tư cách là người đứng đầu một Bộ Theo quy định của Hiến pháp, thành viên của Chính phủ không được là thành viên của Nghị viện., không được thực hiện các nhiệm vụ đại diện các tổ chức nghề nghiệp mang tính quốc gia, công vụ và các hoạt động nghề nghiệp

Bộ trưởng đứng đầu một bộ và đảm nhiệm vai trò là người lãnh đạo duy nhất của bộ đó Bộ trưởng có thẩm quyền mang tính thứ bậc đối với toàn

bộ các nhân viên dưới quyền, ra mệnh lệnh hoặc chỉ dẫn cho họ, có thể áp dụng hình thức kỷ luật đối với họ theo các quy chế và quy tắc chung của pháp luật Ngoài ra, như tất cả những người đứng đầu ở cơ quan khác, bộ trưởng có quyền áp dụng tất cà các biện pháp cần thiết để đảm bảo cho hoạt động của bộ máy hành chính dưới quyền Quyền lập quy của bộ trưởng chỉ được thực hiện trong phạm vi của bộ về mặt nhân sự và cơ cấu về nguyên tắc, bộ trưởng không có quyền lập quy nói chung - với danh nghĩa là nguồn luật hay là nghĩa

vụ đối với những đối tượng bị quản lý, nhưng pháp luật cũng dành cho các bộ trưởng quyền lập quy nói riêng trong một số lĩnh vực cụ thể

Cơ quan quản lý công chức ở Trung ương của Pháp là Tổng cục công chức và hành chính, trong đó có bộ phận riêng để quản lý công chức cấp cao

và công chức lãnh đạo Thủ tướng chính phủ và Tổng thư ký của chính phủ trực tiếp quản lý Tổng cục Chức năng của Tổng cục và hành chính là quản lý

và giám sát việc thi hành “quy chế công chức” và thực hiện các quy định khác trong lĩnh vực quản lý nhân sự Trong xu thế cải cách hiện nay, Tổng cục được giao thêm một số nhiệm vụ mới như: Phát triển, thúc đẩy cải cách công

vụ, điều hòa mối quan hệ giữa tổ chức và công chức, tăng cường nghiên cứu khoa học về tổ chức lao động quản lý, hiện đại hóa công tác hành chính và công sở HCNN, làm đầu mối quản lý các cơ quan quản lý nhân sự của các

Bộ, ngành và địa phương trên toàn quốc

Ngoài ra, Pháp còn thành lập một loạt các Hội đồng tư vấn cho việc quản

lý nhân sự như: Hội đồng công chức tối cao; Hội đồng hành chính, Hội đồng

kỹ thuật, Hội đồng giáo dục tối cao, Hội đồng tối cao pháp quan Quan trọng nhất là “Hội đồng công chức tối cao” là cơ quan do Thủ tướng chỉ đạo, một Bộ trưởng hoặc Thư ký Chính phủ làm lãnh đạo, thành viên có 32 người do chính phủ bổ nhiệm, trong đó có 16 người là cố vấn hành chính do Chính phủ cử, 16 người do Hội đồng mời vào và do Văn phòng Thủ tướng bổ nhiệm

“Hội đồng hành chính” là Hội đồng đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý công chức cao cấp và lãnh đạo Hội đồng thực hiện các chức năng về giám định, các ý kiến tham mưu về đề bạt, khen thường, kỷ luật trong đội ngũ công chức lãnh đạo và cao cấp Ở Pháp, mỗi Bộ, ngành, địa phương đều có một Hội đồng hành chính để thực hiện việc quản lý đội ngũ công chức cao cấp và lãnh đạo của Bộ, ngành và địa phương

c) Ở Trung Quốc:

Với mục tiêu phấn dấu đến năm 2010 xây dựng được một đội ngũ cán

bộ có trình độ cao, thích ứng với công cuộc xây dựng kinh tế, chính trị, văn hóa trong nước và hội nhập quốc tế, chế độ nhân sự của Đảng cộng sản Trung Quốc đã được cải cách phù hợp với điều kiện mới với hai chiến lược: Khoa - Giáo hưng quốc và Nhân tài cường quốc, trong đó chiến lược Nhân tài cường quốc được chú trọng với sự tham gia của nhiều Bộ, ngành Trung ương Ngày 27/4/2005, ủy ban thường vụ Quốc vụ viện Trung Quốc (khóa X) đã thông qua Luật Công chức với 18 chương, 107 điều Luật Công chức có hiệu lực 1/1/2006 đã giải quyết được nhiều nội dung về chế độ nhân sự, trong đó quy định rõ thẩm quyền các cấp trong quản lý công chức

Theo Luật Công chức, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chế

độ phân loại công chức theo vị trí công tác và bậc Chức danh của công chức Trung Quốc chia thành 2 loại: Công chức lãnh đạo và công chức thường Vị trí và bậc công chức là tiêu chí quan trọng để xác định tiền lương công chức

Cán bộ công chức của Trung Quốc được chia thành 15 bậc: Bậc 1: Thủ tướng Quốc vụ viện; Bậc 2: Phó Thủ tướng và các thành viên Quốc vụ viện; Bậc 3 - Bậc 4: Bộ trưởng, Tỉnh trưởng; Bậc 5: Thứ trưởng, Phó Tỉnh trưởng; Bậc 5-7: cấp trưởng của các Vụ, Cục, Viện (ở Bộ) và Sở (ở Tỉnh), chuyên viên thanh tra - tương đương chuyên viên cao cấp; Bậc 6-8: cấp phó của các

Vụ, Cục, Viện (ở Bộ) và Sở (ở Tỉnh), trợ lý chuyên viên thanh tra; Bậc 7-10: cấp trưởng phòng (ở Bộ) và Sở (ở Tỉnh), Trưởng cấp huyện, chuyên viên nghiên cứu - tương đương chuyên viên chính; Bậc 8-11: cấp phó phòng (ở Bộ) và Sở (ở Tỉnh), phó cấp huyện, chuyên viên nghiên cứu; Bậc 9-12: Chuyên viên tổ trưởng, trưởng cấp xã; Bậc 9-13: Chuyên viên tổ phó, phó xã; Bậc 9-14: Chuyên viên; Bậc 10-15: Cán sự

Việc quản lý theo các chức danh công chức được phân cấp giữa Trung ương, Bộ, ngành và địa phương Từ bậc 7 trở lên đến bậc 1 đều do các cơ quan chuyên trách của Trung ương quản lý Còn đối với công chức từ bậc 7 đến bậc 15 được phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương

Ủy ban công vụ Trung ương có nhiệm vụ quản lý chung đối với đội ngũ công chức trên phạm vi cả nước và quản lý công chức làm việc ở các cơ quan Trung ương, ủy ban công vụ từ cấp huyện trở lên có trách nhiệm quản lý chung đối vái đội ngũ công chức địa phương trên địa bản trong phạm vi thẩm quyền của mình, về nguyên tắc, 1 ủy ban công vụ cấp trên sẽ hướng dẫn Ban công vụ cấp dưới về chuyên môn Ủy ban công vụ từng cấp sẽ hướng dẫn việc quản lý công chức trong các cơ quan HCNN cùng cấp

1.3.3 Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam

Một là, nội dung và thể chế phân cấp quản lý trên thực tế phụ thuộc vào

thể chế tổ chức nhà nước, đặc điểm kinh tế - xã hội và luật pháp của mỗi nước, nhưng có điều chung nội bật nhất là, xu thế ngày càng tăng quyền quyết định và quyền giám sát của người dân đối với những công việc của cộng đồng, giảm bớt sự bao biện, làm thay hoặc áp đặt sự điều hành của các cơ quan hành chính cấp trên đối với những công việc trực tiếp của cộng đồng Đồng thời việc tăng thẩm quyền cho chính quyền địa phương vẫn đảm bảo tính thống nhất quản lý của nhà nước trung ương, thông qua hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia

Hai là, việc tăng cường phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương

phải gắn liền với việc thiết lập chính quyền trung ương đủ mạnh, có hiệu lực

và hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, các tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động quản

lý Thực hiện phân cấp phải luôn bảo đảm các yêu cầu đối với các cấp chính quyền được phân cấp

Ba là, cần phải xác định mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và

chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính nhà nước Chính phủ tập trung vào một số chức năng nhất định về quản lý vĩ mô Đồng thời thực hiện tốt việc điều phối, đánh giá và giám sát, định ra những tiêu chuẩn về chuyên môn của quốc gia