Quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức (ODA) ở một số nước Châu Á và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

5 Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với ODA ở Việt Nam chỉ ra những thành công cũng như những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong công tác quản lý nhà nước 6 Đưa ra nhữ

VIỆN HÀN LÂM

KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ TÌNH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) Ở MỘT SỐ NƯỚC CHÂU

Á VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

Chuyên ngành: Kinh tế quốc tế

Mã số: 62 31 01 06

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2017

Công trình được hoàn thành tại:

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

Tập thể hướng dẫn khoa học:

1 PGS TS Chu Đức Dũng

2 PGS.TS Nguyễn Huy Hoàng

Phản biện 1: GS.TS Đỗ Đức Bình

Phản biện 2: PGS.TS Nguyễn Duy Dũng

Phản biện 3: PGS.TS Đỗ Hương Lan

Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện tại: Học viện Khoa học Xã hội, Số 477 Nguyễn Trãi, Thanh Xuân, Hà Nội

Vào hồi … giờ …… phút, ngày … tháng … năm 2017

Có thể tìm hiểu luận án tại thư viện:

- Thư viện Quốc gia

- Thư viện Học viện Khoa học Xã hội

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Viện trợ phát triển chính thức (ODA) đã mở cánh cửa cho các nước đang và chậm phát triển bước vào một giai đoạn mới với nhiều cơ hội cho sự phát triển và thịnh vượng về kinh tế xã hội Nhiều quốc gia trên thế giới không chỉ coi ODA là nguồn lực bổ sung quan trọng cho quá trình phát triển kinh tế, là chất xúc tác để tranh thủ các nguồn lực khác, mà còn cho rằng ODA là một công cụ để các quốc gia mở rộng quan hệ kinh tế đối ngoại nhằm phát triển kinh tế xã hội cũng như nâng cao vị thế của quốc gia trên thị trường quốc tế

Thực tế cho thấy, việc quản lý và sử dụng ODA không phải lúc nào cũng có hiệu quả ở tất cả các quốc gia Có những quốc gia nhận thức được tầm quan trọng của ODA, coi ODA là bàn đạp để phát triển và đem lại những thành công rực rỡ như trường hợp của Ba Lan, Hàn Quốc, Malaysia,… Bên cạnh đó lại có những quốc gia sử dụng ODA không thành công, không mang lại sự phát triển kinh tế xã hội như mong muốn

và để lại những hậu quả nặng nề như trường hợp của Mexico, Dămbia, Philippines, Indonesia, Do đó, ODA có thể giúp cho một nước trở nên giàu có hơn nhưng cũng có thể làm cho một nước nghèo đi với những gánh nặng nợ nần chồng chất và sự lệ thuộc về kinh tế, chính trị vào bên viện trợ

Sau hơn 20 năm thu hút và sử dụng ODA từ năm 1993 đến 2016,

số vốn ODA mà các nhà tài trợ cam kết cho Việt Nam đạt hơn 90 tỷ USD, trong đó số vốn ký kết đạt khoảng 76,8 tỷ USD (chiếm gần 80% số vốn cam kết) và số vốn giải ngân khoảng 51,5 tỷ USD (chiếm 67% số vốn cam kết) Như vậy, số vốn giải ngân vẫn chưa đạt mục tiêu đề ra trong các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và tỷ lệ giải ngân vẫn còn thấp hơn mức trung bình của thế giới và khu vực, mà đặc biệt rất nhiều

công trình, dự án sử dụng vốn ODA không mang lại hiệu quả kinh tế xã hội Nói cách khác, việc sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam chưa thực

sự hiệu quả và chưa đóng góp như kỳ vọng vào quá trình cải thiện nền kinh tế đất nước Vậy đâu là những nguyên nhân dẫn đến tình trạng đó? Liệu đó có phải là do cơ chế, chính sách quản lý từ phía nhà nước đối với ODA còn nhiều chồng chéo, thiếu đồng bộ, không ổn định và chưa thực

sự phù hợp với thông lệ quốc tế? Hay mô hình tổ chức quản lý, điều hành các chương trình, dự án ODA ở nước ta chưa thỏa đáng? …Điều đó cho thấy, hầu hết các nguyên nhân gây nên tình trạng sử dụng ODA thiếu hiệu quả và gây thất thoát lớn đều có liên quan (trực tiếp hoặc gián tiếp) đến quản lý nhà nước đối với việc huy động và sử dụng ODA

Từ những phân tích trên cho thấy, công tác quản lý nhà nước đối với ODA ở Việt Nam vẫn còn chưa tốt, những chính sách được đưa ra còn mang tính tức thời chưa có một tầm nhìn dài hạn chiến lược Vấn đề này đòi hỏi các cơ quan quản lý Việt Nam cần tìm hiểu, tham khảo và học hỏi kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA của một số quốc gia thành công đi trước Điều này vừa nhằm mục đích tránh lặp lại những bước đi sai lầm trong hoạt động quản lý ODA như đã diễn ra ở một số nước, đồng thời cũng để học hỏi những chính sách, biện pháp mà Chính phủ các nước đó đã sử dụng thành công nhằm đóng góp vào sự phát triển thịnh vượng của nền kinh tế, từ đó vận dụng có chọn lọc vào hoàn cảnh cụ thể của nền kinh tế Việt Nam Việc tìm ra, phân tích, đánh giá và lựa chọn những bài học kinh nghiệm phù hợp cho Việt Nam từ thực tiễn quản lý nhà nước đối với nguồn vốn ODA của một số nước có điều kiện tương đồng là vấn đề hết sức cần thiết, giúp cho các cơ quan quản lý nhà nước Việt Nam bù đắp được sự non yếu trong quản lý đối với nguồn vốn nhạy cảm này

Với những lý do trên thì đề tài: "Quản lý nhà nước đối với viện

trợ phát triển chính thức (ODA) ở một số nước Châu Á và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam" vừa mang tính lý luận, vừa mang tính thực tiễn

lý nhà nước đối với ODA ở hai quốc gia trên và đánh giá lựa chọn một

số bài học có thể vận dụng vào thực tiễn quản lý ODA ở Việt Nam hiện nay

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Với mục đích nghiên cứu trên, luận án cần thực hiện những nhiệm vụ nghiên cứu sau:

(1) Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nước đối với ODA; các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước về ODA

(2) Tìm hiểu các mô hình quản lý ODA trên thế giới; rút ra ưu, nhược điểm và đặc trưng của từng mô hình quản lý cũng như xu hướng phát triển của mô hình quản lý ODA trên thế giới trong bối cảnh hiện nay

(3) Phân tích và đưa ra ý kiến nhận xét về thực trạng quản lý nhà nước đối với ODA ở hai nước Malaysia, Philippines; đánh giá, so sánh những nội dung nàyđể thấy những mặt được và chưa được trong hoạt động quản lý nhà nước ở hai quốc gia trên

(4) Tổng kết rút ra những bài học kinh nghiệm từ công tác quản

lý nhà nước đối với ODA ở các nước

(5) Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với ODA ở Việt Nam (chỉ ra những thành công cũng như những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong công tác quản lý nhà nước)

(6) Đưa ra những kinh nghiệm có thể vận dụng vào thực tiễn quản lý Việt Nam trên nền tảng phân tích những điểm tương đồng và khác biệt giữa Việt Nam và hai quốc gia khảo sát về trình độ phát triển

kinh tế xã hội, về chính sách thu hút và sử dụng ODA

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án tập trung nghiên cứu công tác quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức ở một số nước Châu Á (Malaysia, Philippines) và Việt Nam

3.2 Phạm vi nghiên cứu

➢ Phạm vi về nội dung: Luận án nghiên cứu công tác quản lý nhà

nước đối với ODA ở các nước tiếp nhận (công tác quản lý nhà nước đối với ODA ở nước cho vay cũng như công tác quản lý nhà nước đối với ODA mà nước tiếp nhận dành cho nước khác không thuộc phạm vi nghiên cứu của luận án này)

➢ Phạm vi về không gian: Ngoài Việt Nam, luận án sẽ tập trung

nghiên cứu công tác quản lý nhà nước đối với ODA ở hai nước Châu Á,

cụ thể là ở Đông Nam Á, đó là: Malaysia (đại diện cho nước quản lýODA hiệu quả), Philippines (đại diện cho nước quản lýODA chưa hiệu quả)

➢ Phạm vi về thời gian: Các mốc thời gian nghiên cứu việc quản

lý nhà nước đối với ODA của các quốc gia khác nhau là không giống nhau:

- Nghiên cứu Malaysia trong giai đoạn 1970-2000

- Nghiên cứu Philippines trong giai đoạn 1965-2006

- Nghiên cứu Việt Nam trong giai đoạn từ năm 1993 (năm mà Việt Nam nối lại quan hệ với cộng đồng các nhà tài trợ trên thế giới) đến năm

2016

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Phương pháp luận: Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật

biện chứng và duy vật lịch sử

Phương pháp nghiên cứu: Phương pháp nghiên cứu chủ yếu

được sử dụng khi nghiên cứu quản lý nhà nước đối với ODA là phương pháp định tính; các phương pháp cụ thể được sử dụng để giải quyết các vấn đề đặt ra trong quá trình nghiên cứu bao gồm:

- Sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu

- Sử dụng phương pháp thống kê

- Sử dụng phương pháp phân tích hệ thống, toàn diện và logic

- Sử dụng phương pháp đối chiếu, so sánh dựa trên sự tương đồng

và khác biệt về thể chế, văn hoá, kinh tế… của mỗi quốc gia

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

Luận án có một số đóng góp mới chủ yếu về khoa học như sau:

Một là, Luận án đã đóng góp và làm rõ thêm cơ sở lý luận về

quản lý nhà nước đối với ODA

Hai là, Luận án đã phân tích, đánh giá chỉ ra những đặc trưng

nổi bật trong quản lý nhà nước đối với ODA ở hai nước Malaysia và Philippines

Ba là, trên cơ sở phân tích thực trạng quản lý nhà nước đối với

ODA ở Việt Nam cũng như những bài học kinh nghiệm rút ra từ việc phân tích quá trình quản lý nhà nước đối với ODA tại hai quốc gia trên, luận án đề xuất một số bài học có thể vận dụng vào thực tiễn quản lý của Việt Nam trong thời gian tới

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

- Luận án sẽ là tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý, nhà hoạch định chính sách, nhà kinh doanh và độc giả quan tâm đến chủ đề này Đồng thời, là tài liệu có thể tham khảo trong quá trình giảng dạy, học tập

và nghiên cứu ở các cơ sở đào tạo có liên quan

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo,

Phụ Lục, Luận án được kết cấu thành 4 chương như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận

án

Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với

viện trợ phát triển chính thức

Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển

chính thức ở một số nước Châu Á

Chương 4: Vận dụng bài học kinh nghiệm từ công tác quản lý nhà

nước đối với viện trợ phát triển chính thức ở một số nước Châu Á vào thực tiễn Việt Nam

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN

ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

Mục tiêu của chương này là tổng quan các tài liệu và các vấn đề

có liên quan đến luận án nhằm đánh giá những kết quả của các công trình nghiên cứu, từ đó tìm ra khoảng trống của các công trình nghiên cứu trước đó về đề tài mà tác giả luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu

Phần tổng quan tình hình nghiên cứu, tác giả phân thành hai phần: Tình hình nghiên cứu trên thế giới và tình hình nghiên cứu trong nước Trong mỗi phần, tác giả lại chia ra theo các vấn đề sau:

- Nghiên cứu về ODA và quản lý nhà nước đối với ODA

- Nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với ODA ở Malaysia

và Philippines

- Nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với ODA ở Việt Nam Qua các công trình nghiên cứu ở trong và ngoài nước, tác giả có thể tóm lược như sau:

- Về ODA và quản lý nhà nước đối với ODA: các công trình đề

cập đến khá nhiều những nội dung: khái niệm ODA, đặc điểm, vai trò ODA đối với sự phát triển kinh tế xã hội ở các nước tiếp nhận Đó là những nội dung giúp ích cho quá trình nghiên cứu của tác giả luận án Liên quan đến nội dung quản lý nhà nước đối với ODA, các nghiên cứu

đề cập xoay quanh những vấn đề sau: thứ nhất, khẳng định vai trò của

quản lý nhà nước đối với việc sử dụng hiệu quả ODA’ môi trường, thể chế, chính sách ở các nước tiếp nhận sẽ quyết định đến thành công hay thất bại của việc sử dụng nguồn vốn này Thứ hai, tranh luận về mối quan

hệ giữa phân cấp, phân quyền và hiệu quả viện trợ, 1 số nhóm nghiên cứu cho rằng viện trợ có hiệu quả ở những nước có sự quản lý tập trung

và kém hiệu quả hoặc thậm chí có hại ở những nước thực hiện phân cấp quản lý

- Về quản lý nhà nước đối với ODA ở Malaysia và Philippines

Các nghiên cứu đề cập đến kinh nghiệm sử dụng ODA ở các nước này, Malaysia đã sử dụng ODA vào những lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế như: đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao, công nghệ thông tin và một số dự án cho cơ sở hạ tầng Philippines thì được nhiều nghiên cứu đề cập về vấn đề tham nhũng, nợ nước ngoài liên quan đến nguồn vốn ODA Một số tác phẩm đề cập đến kinh nghiệm của các nước trong công tác lập quy hoạch, phê duyệt dự án, phối hợp quản lý của các cơ quan kinh tế trung ương trong quản lý các dự án đầu tư công nói chung

và dự án ODA nói riêng

- Về quản lý nhà nước đối với ODA ở Việt Nam

Liên quan đến thực trạng quản lý nhà nước đối với ODA ở Việt Nam hơn hai thập kỷ qua, các tác giả tập trung vào khái quát tình hình thu hút và sử dụng ODA ở Việt Nam trong thời gian qua Một số công trình nghiên cứu về thực trạng quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực cụ thể (trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, trong lĩnh vực y tế, ), nội dung quản

lý nhà nước đã được đề cập đến trên các mặt: hệ thống pháp luật; công tác quy hoạch, kế hoạch, vận động vốn ODA; thẩm định, phê du- yệt các chương trình dự án; bố trí vốn đối ứng; đánh giá, giám sát việc thu hút

và sử dụng ODA Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh

Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình cũng là nội dung mà một số nghiên cứu tập trung phân tích

1.3 ĐÁNH GIÁ CÁC NGHIÊN CỨU ĐÃ CÓ VÀ KHUNG PHÂN TÍCH LUẬN ÁN

1.3.1 Đánh giá các nghiên cứu đã có

Qua việc tổng quan tình hình nghiên cứu ở trên, tác giả luận án

có một vài nhận xét như sau:

- Những vấn đề đã nghiên cứu thành công, gồm:

+ Cơ sở lý luận về ODA:

+ Thực trạng thu hút và sử dụng ODA ở các nước nghiên cứu: -

- Những vấn đề nghiên cứu còn đang tranh luận, gồm:

+ Vai trò của ODA (ODA có cần thiết hay không?)

+ Quan điểm về thu hút ODA

+ Về điều kiện viện trợ

+ Về phân cấp quản lý trong sử dụng ODA

- Những vấn đề nghiên cứu chưa được đề cập hoặc đề cập chưa sâu, gồm:

+ Thực tiễn quản lý nhà nước đối với ODA ở Malaysia và

Philippines

+ Hầu như những công trình nghiên cứu trên chưa phản ánh được những thay đổi chính sách quản lý từ phía nhà nước trước những biến đổi của thực tiễn

+ Ở Việt Nam, từ năm 2013, Việt Nam sẽ không nhận được nhiều viện trợ về tài chính như trước đây mà thay vào đó là các hỗ trợ về

tư vấn chính sách, hỗ trợ kỹ thuật Do đó, việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA đã cam kết trước đây cũng như nguồn vốn ODA ít ỏi sẽ cam kết sắp tới trở thành vấn đề quan trọng và cần có sự điều chỉnh vĩ mô từ phía nhà nước

Tóm lại, với tổng quan tình hình nghiên cứu như trên, luận án sẽ

đi sâu giải quyết những vấn đề nghiên cứu còn đang gây tranh cãi và những vấn đề chưa được đề cập hoặc đề cập chưa sâu Như vậy, tác giả luận án cho rằng, đây là một đề tài mới, có giá trị lý luận và thực tiễn cao

1.3.2 Khung phân tích luận án

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC

Chương 2 của luận án, tác giả đề cập đến 3 nội dung lớn, đó là

cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với ODA, các mô hình quản lý nhà nước đối với ODA trên thế giới và các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với ODA

2.1 Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với ODA

Trong phần này, tác giả luận án đi sâu vào làm rõ khái niệm quản

lý nhà nước, quan điểm của các trường phái về vai trò quản lý nhà nước đối với sự phát triển kinh tế, tại sao nhà nước cần quản lý nguồn vốn ODA, nội dung và các tiêu chí để đánh giá quản lý nhà nước đối với ODA là gì

2.1.1 Khái niệm quản lý và quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức ODA là

sự tác động có tổ chức, bằng pháp quyền và thông qua một hệ thống các chính sách với các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô của Nhà nước lên đối tượng quản lý nhằm đảm bảo quá trình thu hút, sử dụng ODA đạt hiệu quả như mục tiêu đã đề ra trong một thời kỳ nhất định

2.1.2 Sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với ODA

Thứ nhất, tầm quan trọng của ODA đối với sự phát triển kinh tế xã hội

Thứ hai, các ràng buộc kèm theo khi tiếp nhận nguồn vốn này là nguyên

nhân trực tiếp của quản lý nhà nước đối với ODA

Thứ ba, thực tiễn sử dụng ODA chưa hiệu quả ở nhiều nước trên thế giới Thứ tư, vì ODA là nguồn vốn gây nợ

2.1.3 Nội dung quản lý nhà nước đối với ODA

Vấn đề quản lý nhà nước đối với ODA không còn là vấn đề tranh cãi, quản lý nhà nước đối với ODA bao gồm những nội dung cơ bản sau:

Thứ nhất, Xây dựng chiến lược, kế hoạch thu hút và sử dụng ODA; Thứ hai, Tổ chức và vận hành bộ máy quản lý nhà nước đối với ODA; Thứ

ba, Thẩm định, phê duyệt dự án ODA; Thứ tư, Kiểm tra, giám sát việc

quản lý và sử dụng ODA

2.1.4 Các tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước đối với ODA

Quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức là một công việc khó và phức tạp, nó là một quá trình bao gồm nhiều công đoạn

Có rất nhiều tiêu chí khác nhau đánh giá Quản lý nhà nước đối với ODA, nhưng theo tác giả luận án, những nhóm tiêu chí sau có thể dùng để đánh giá QLNN đối với ODA, đó là:

- Nhóm những tiêu chí có tính chuẩn mực: gồm: Tính phù hợp,

Tính chuẩn mực quốc tế, Tính chủ động, Tính tiên liệu, Tính kịp thời, Tính toàn diện và thống nhất, Tính công khai và minh bạch

- Nhóm tiêu chí đánh giá theo kết quả đầu ra: gồm: Đóng góp của

ODA đối với sự phát triển kinh tế xã hội, Nợ công từ ODA, Thất thoát, lãng phí khi sử dụng ODA

2.2 Các mô hình quản lý nhà nước đối với ODA trên thế giới

2.2.1 Mô hình quản lý ODA tập trung

Quản lý ODA tập trung (Centralization) là mô hình quản lý do một hoặc một số cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương nắm toàn quyền quyết định bao gồm từ việc định hướng, vận động, phân bổ, điều hành