Việc huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng ở thành phố hồ chí minh nhìn từ kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại địa phương

Việc nghiên cứu các phương thức tài trợcho CSHT cũng như kinh nghiệm huy động vốn tại các nước sẽcó ý nghĩa quan trọng trong việc giúp TP.HCM nhận diện đầy đủcác nguồn lực, lựa chọn hình

BỘGIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾTHÀNH PHỐHỒCHÍ

PHƯƠNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

Thành phốHồChí Minh, Tháng8năm 2016

BỘGIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾTHÀNH PHỐHỒCHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾFULBRIGHTNGUYỄN NGỌC

QUỲNH YẾNVIỆC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ

SỞHẠTẦNGỞTHÀNH PHỐHỒCHÍ MINH NHÌN TỪKINH NGHIỆMQUỐC

TẾVÀ THỰC TIỄN TẠI ĐỊA PHƯƠNG

Chuyên ngành: Chính Sách Công

Mã số: 60340402

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:TS HUỲNH THẾDU

Thành phốHồChí Minh, Tháng8năm 2016

iLỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các đoạn trích dẫn và sốliệu sửdụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độchính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểmcủa Trường Đại học Kinh tếThành phốHồChí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tếFulbright

Thành phốHồChí Minh, ngày 30tháng 8năm 2016

Tác giả

Nguyễn Ngọc Quỳnh Yến

iiLỜI CẢM TẠ

Đầu tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến Thầy Huỳnh ThếDu đã trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện đềtài này Thầy đã tận tình chia sẻcho tôi những kiến thức,kinh nghiệm quý báu trong lĩnh vực nghiên cứu và không ngừng động viên đểtôi

có thểhoàn thành luận văn đảm bảo các yêu cầu của Chương trình Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Quý Thầy, Cô tại Chương trình giảng dạy Kinh tếFulbright đã trang bịcho tôi đầy đủkiến thức thông qua các bài giảng tại Chương trình;xin cảm ơn Anh Trương Minh Hòa, ChịPhạm Hoàng Minh Ngọc đã hỗtrợtôi vềkỹthuật vàcác thủtục hành chính trong quá trình thực hiện luận văn.Tôi xin cảm

ơn lãnh đạo SởTài chính, SởKếhoạch Đầu tư và Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước Thành phốHồChí Minh -nơi tôi đang công tác đã hết sức hỗtrợ, tạo điều kiện đểtôi được tiếp cận, sửdụng nhiều tài liệu, sốliệu rất quan trọng và hữu ích, giúp tôi

có thểnghiên cứu và hoàn thành Luận văn đúng tiến độ.Cuối cùng, tôi rất cảm ơn Gia đình, các Anh, Chị, Em học viên MPP7, các đồng nghiệp của tôi tại Phòng Quản trịNguồn nhân lực và Phòng Pháp chếCông ty Đầu tư Tài chính Nhà nước Thành phốHồChí Minh đã hỗtrợ, động viên, giúp đỡtrong suốt thời gian tôi tham gia khóa học Chính sách công tại Chương trình Giảng dạy Kinh tếFulbright

Thành phốHồChí Minh, ngày 30 tháng 8năm 2016

Tác giả

Nguyễn Ngọc Quỳnh Yến

iiiTÓM TẮT

Giống như tất cả các "thành phố mới nổi" trên thế giới, Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM)đang phải đối diện với các thách thức từyêu cầu phát triển cơ sởhạtầng(CSHT)do quá trình đô thịhoá đem lại Nhu cầu vốn đểđầu tư phát triển CSHT đáp ứng yêu cầu phát triểncủa TP.HCMrất lớn nhưng các phương thức huy động vốn hiện tại chưa đem lại kết quả như kỳ vọng Việc nghiên cứu các phương thức tài trợcho CSHT cũng như kinh nghiệm huy động vốn tại các nước sẽcó ý nghĩa quan trọng trong việc giúp TP.HCM nhận diện đầy đủcác nguồn lực, lựa chọn hình thức huy động vốn phù hợp vàtìm ra các giải pháp khảthi đểtriển khai thực hiện hiệu quả.Tác giảluận văn sửdụng các lý thuyết của kinh tếhọc khu vực công vềphân cấp tài khóa, chuyển giao nguồn lực giữa cấp trung ương và địa phương; tài trợnợcủa chính quyền địa phương; sựtham gia của khu vực tư nhân và hợp tác công -tư đểphân tích kinh nghiệm thếgiới cũng như thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT ởViệt Nam và tại TP.HCM Qua đó, khẳng định tầm quan trọng, vai trò của nguồn vốn ngân sách và các nguồn có tính chất tương tựngân sách đối với đầu tư phát triển CSHT; đồng thời phát hiện những bất cập trong côngtác huy động vốn phát triển CSHT tại TP.HCM, gồm có: (i) Các quy định vềphân

bổ, điều tiết ngân sách giữa trung ương vàTP.HCM chưa tạo động lực đểphát triển Thành phố; (ii) kỳvọng vào mô hình PPP quá lớn trong khi các điều kiện cần thiết đểtriển khai thành công mô hình PPP chưa được chuẩn bịđầy đủ; (iii)

TP.HCM chưa được trao các cơ chếphù hợp cũng như hệthống quản lý hành chính chưa đủnăng lực đểtriển khai các kỹthuật khai thác giá trịđất đai mới theo kinh nghiệm thếgiới; (iv) Các định chếtài chính chuyên biệt chưa có đủthẩm quyền đểphát huy vai trò và đạt được hiệu quảnhư mong đợi.Luận văn đềxuất một

sốkhuyến nghịnhằm giúp TP.HCM có thểhuy động nguồn vốn đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển CSHT trong thời gian tới, trong đó quan trọng nhất là cần có một

cơ chếđặc thù vềphân cấp nguồn thu phù hợp với quy mô đô thịlớn cho Thành phốnhằm giúp gia tăng nguồn vốn ngân sách của TP.HCM đểđầu tư phát triển CSHT;kiến nghịhoàn thiện khung pháp lý và các điều kiện cần thiết đểthúc đẩy, nâng cao hiệu quảcủa các phương thức huy động vốn như phát hành TPCQĐP, hợptác công –tư, tài trợtừđất đai và phát huy vai trò của các định chếtài chính trung gian; tháo gỡcác nút thắt thểchếđểtạo điều kiện cho TP.HCM phát triển tương xứngvới tiềm năng./

ivMỤC LỤCLỜI CAM

ĐOAN iLỜI CẢM

TẠ iiTÓM

TẮT iiiDANH MỤC CÁC TỪVIẾT

2.1.2.Nguồnvốn phát triển

CSHT 52.2.Các phương thức huy

động vốn phát triển CSHT 6

2.2.1.Sửdụng vốn ngân sách 7

2.2.2.Sựtham gia của tư nhân 9

2.2.3.Các kỹthuật tài trợdựa vào đất đai 10

v2.2.4.Thông qua các định chếtài chính chuyên biệt 10

2.3.Khungphân tích 11

CHƯƠNG 3KINH NGHIỆM THẾGIỚI VỀHUY ĐỘNG VỐNPHÁT TRIỂN CƠ SỞHẠTẦNG 13

3.1.Kinh nghiệm thế giới về triển khai các phương thức huy động vốn phát triển CSHT

13

3.1.1.Sử dụng vốn ngân sách 13

3.1.2.Sựtham gia của tư nhân 17

3.1.3.Tài trợdựa vào đất đai 19

3.1.4.Thông qua các định chếtài chính chuyên biệt 20

3.2.Nhận xét và các bài học rút ra vềhuy động vốn phát triển CSHT 22

3.2.1.Nguồn vốn từngân sách và các nguồn tài chính có tính chất tương tựngân sách nên là nguồn tài trợchính yếu đối với đầu tư CSHT 22

3.2.2.Sựtham gia của tư nhân trong tài trợphát triển CSHT là nguồn tài chính bổsung cho phát triển CSHT; tuy nhiên, cần lưu ý đảm bảo các điều kiện cần thiết đểcó thểtriển khai PPP thành công 23

3.2.3.Các kỹthuật huy động vốn thông qua khai thác giá trịđất đai có khảnăng trởthành nguồn tài chính quan trọng tài trợphát triển CSHT, đặc biệt đối với các đô

thịtăng trưởng nhanh tại các nước đang phát

qua 28

4.2.1.Các quy định vềphân bổ, điều tiết ngân sách của TP.HCM và trung ương, giới hạn trần nợvay của CQĐP chưa tạo động lực đểphát triển Thành

phố 28

4.2.2.Kỳvọng vào mô hình PPP quá lớn trong khi các điều kiện cần thiết đểtriển khai thành công mô hình PPP chưa được chuẩn bịđầyđủ; chưa có các quy định rõ ràng vềphân cấp nguồn thu từtư nhân

hóa 31

4.2.3.TP.HCM chưa được trao các cơ chếphù hợp cũng như hệthống quản lý hành chính chưa đủnăng lực đểtriển khai các kỹthuật khai thác giá trịđất đai mới theo kinh nghiệm thếgiới, đặc biệt là các kỹthuật không cần thu hồi

đất 32

4.2.4.Các tổchức trung gian đểthúc đẩy huy động vốn phát triển CSHT củaTP.HCM chưa phát huy được vai trò như

kỳvọng 34

CHƯƠNG 5KẾT LUẬN -ĐỀXUẤT KIẾN

NGHỊ 37

5.1.Kết

luận 375.2.Đềxuất kiến

nghị 38

TÀI LIỆU THAM

KHẢO 42

PHỤLỤC 45

CHƯƠNG 1GIỚI THIỆU

1.1.Bối cảnh chính sách

Đô thịhóa đang diễn ra phổbiến trên toàn thếgiới, đặc biệt là tại những thành phốcóquy môtrung bình1của các nước đang phát triển(còn gọi là "thành phốmới nổi") và trởthành một xu hướng tất yếu của quá trình phát triển (Kim, 2016) Giống như tất

cả các "thành phố mới nổi" trên thế giới, Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM)đang phải đối diện với các vấn đềvà thách thức từyêu cầu phát triểncơ

sởhạtầng(CSHT)do quá trình đô thịhoá đem lại Mặc dù hệthống CSHT hiện tại của TP.HCMđược đánh giá là hiện đại bậc nhất cảnước nhưng thực tếvẫn chưa đápứng yêu cầu phát triển cũng như nhu cầu sửdụng của người dân, thểhiện qua nhiều vấn đềyếu kém: tình trạng kẹt xe, ngập úng, hạtầng giao thông thiếu đồng bộvà xuống cấp, Đểcải tạo, nâng cấp, xây dựng đồng bộhệthống CSHT đáp ứng nhu cầu thực tếcủa xã hội và đảm bảoduy trìtốc độtăng trưởng kinh tếổn định đòi hỏi TP.HCM cầnrất nhiều nguồn lực, trong đó nguồn lực tài chính đóng vai trò quan trọng Ước tính trong giai đoạn 2016-2020, đểtăng trưởng kinh tếcủa Thành phốđạt bình quân khoảng 8%-8,5%/năm2, dựkiến tổng vốn đầu tư toàn xã hội của Thành phốcần khoảng 1.829.379 tỷđồng, chiếm khoảng 30% tổng sản phẩm nội địa (GRDP) của Thành phố, tăng 53,3% so với giai đoạn 2011-2015

(SởKếhoạch Đầu tư, 2016) Trong dài hạn, ước tính đến năm 2030, TP.HCM cần nguồn vốn khoảng 1 triệu tỷđồng (tương đương 44 tỷđô la Mỹ) đểđầu tư CSHTtạonền tảng phát triển.Mặc dù sớm nhận thức được tầm quan trọng của việc phát triển CSHT và đã nỗlực triển khai thửnghiệm nhiều phương thức mới đểhuy động vốn đầu tư cho CSHT như đổi đất lấy hạtầng, hình thành đối tác công -tư (PPP) hoặc thông qua QuỹĐầu tư phát triển địa phương (MusilvàPerset, 2015) nhưng TP.HCMvẫn gặp rất nhiều khó khăn trong việc cân đối ngân sách đểđáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển hạtầng kỹthuật và hạtầng xã hội đang ngày càng trởnên bức thiết của Thành phố Mặt khác, việc triển khai thực hiện các 1Thànhphốcó quy mô trung bình được định nghĩa là những thành phốcó dân sốtrong khoảng từ200.000 đến 10.000.000 dân.2Theo Nghịquyết Đại hội Đảng bộTP.HCMlần thứX, nhiệm

kỳ2015-2020

2phương thức huy động vốn đầu tư CSHT của Thành phố vẫn còn nhiều bất cập vàgặp một sốtrục trặc nhất định.Vì thế, nâng cao hiệu quảđầu tư công, sửdụng nguồn lực hiện có một cách tiết kiệm, nghiên cứu triển khai thêm các kỹthuật huyđộng vốn mới theo kinh nghiệm thếgiới sẽgiúp đáp ứng một phần đáng kểnhu cầu vốn đầu tưphát triển CSHT của Việt Nam nói chung và TP.HCM nói riêng (WB, 2013).Nghiên cứu về tài trợ để phát triển CSHT không phải là đề tài mới ở các

nước, kể cả các nước phát triển và những nước đang phát triển Tùy đặc điểm tình hình của từng quốc gia và quanđiểm của tác giả mà nghiên cứu sẽ phân tích tổng hợp các hình thức huy động vốn hay đi sâu vào từng loại hình tài trợ cụ thể, trong

đó, hình thức huy động vốn thông qua vay nợ của chính quyền,hợp tác công

-tư(PPP)và giải phóng giá trị đất đai là các phương thức được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu hơn cả Đặc biệt, các tổ chức kinh tế của thế giới và khu vực như Ngân hàng Thế giới (WB), Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Trung tâm Dự báo và Nghiên cứu Đô thị

(PADDI),Tổ chức các thành phốmới (New Cities Foundation) đã có nhiều nghiêncứu tổng hợp, đánh giá, nhận định có giá trị về các nguồn vốn tài trợ cho CSHT nói chung cũng như hạ tầng đô thị nói riêng.Ở Việt Nam,hiện có khá nhiều đề tài, bài viếtvề huy động vốn cho CSHT trên phạm vi quốc gia hoặc từng địa phương Một số nghiên cứu quan tâm và đi vào phân tích một hình thức huy động vốn cho CSHTcụ thể, chủ yếu là phát hành trái phiếu chính quyền địa phương (TPCQĐP)

và PPP.Đa sốcác nghiên cứu đều có nội dung định nghĩa vềCSHT, một sốcác quy định vềhuy động vốn vềtài trợCSHT của Việt Nam Bên cạnh đó, tùy theo quan điểm của từng tác giảmà có các nhận định, đánh giá khác nhau vềcác hình thức tài trợcho CSHT, trong đó, đa sốđều kỳvọng các phương thức huy động vốn ngoài ngân sách sẽlà lời giải cho bài toán huy động vốn tại Việt Nam nói

chung.Liệu đây có phải là cách tiếp cận phù hợp đối với vấn đềhuy động vốn cho phát triển CSHT của TP.HCM? 1.2.Mục tiêu nghiên cứuĐề tài tìm hiểu kinh nghiệm huy động vốn tài trợ CSHT đô thị ở một số nước trên thế giới, so sánh với thực tiễn triển khaicác phương thứchuy động vốn đầu tư CSHT tạiTP.HCM, qua

đó, xem xétvai trò của các nguồn vốn cho phát triển CSHT, những trục trặc

3hiện tạitrong việc huy động vốn phát triển CSHTtại TP.HCM và đưa ra các

khuyến nghị, giải pháp đểTP.HCMcó thểhuy động nguồn vốn đáp ứng cho nhu cầuđầu tưphát triển CSHT trong thời gian tới.1.3.Câuhỏi nghiên cứuCâu hỏi

1:Nhìn chung, hiện nay trên thếgiới có các phương thức huy động vốn nào đểphát triển CSHT?Câu hỏi 2:TP.HCM có thểhọc tập và vận dụng những kinh nghiệm củacác nước vềhuy động vốn phát triển CSHT như thếnào đểgiúp TP.HCM phát triển hệthống CSHT đồng bộ, hiện đại trong tương lai?1.4.Đối tượng nghiên cứuĐối tượng nghiên cứu của đềtài là cách thức huy động vốn tài trợcho CSHT kỹthuật của một sốnước trên thếgiới và tình hình huy độngvốnphát triển

CSHTkỹthuậtcủa TP.HCM trong thời gian qua.1.5.Phươngpháp nghiên cứuvà khung phân tíchTác giảluận văn sửdụngnguồn dữliệu thứcấp từcác nghiên cứu trong nước và thếgiới có liên quan đến đềtài, các báo cáo của SởTài chính,

SởKếhoạch Đầu tư, Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước TP.HCMkết hợp với phương pháp so sánh, tổng hợp, thống kê và mô hình hóa sốliệu dưới dạng bảng, biểu đểhoàn thành đềtài này.1.6.

Cấutrúc luận vănLuận văn được bốcục thành 05 chương

Chương 1giới thiệu bối cảnh, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách, đối tượng, phương pháp nghiên cứu và kết cấu luận văn

Chương 2trình bày cơ sởlý thuyết vềcác phương thức huy động vốn phát triển CSHT

Chương 3nghiên cứu kinh nghiệm thếgiới vềhuy động vốn phát triển CSHTđểrút

ra các nhận xét vềhiệu quảvà vai trò của các nguồn vốn đối với việc phát triển CSHT cũng như các vấn đềcần lưu ý khi triển khai thực hiện các phương thức huy động vốn

Chương 4nghiên cứu thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT tại Việt Nam và những vấn đềbất cập trong huy động vốn phát triển CSHT của TP.HCM

Chương 5là phần kết luận vàđưa ra cáckhuyến nghịchính sách

5CHƯƠNG 2CƠ SỞLÝ THUYẾT VỀCÁC PHƯƠNG THỨC HUY ĐỘNG

VỐNPHÁT TRIỂNCƠ SỞHẠTẦNG2.1.Tổng quan vềCSHT và nguồnvốn phát triển CSHT2.1.1.Khái niệm cơ sởhạtầngFulmer (2009)đã đưa ra định nghĩaCSHTlà

"các thành phần vật chất củahệthốngtương quancung cấphàng hóavàdịch vụthiết yếuđểkích hoạt, duy trì hoặc tăng cườngđiều kiện sốngcủa xã hội" Đây là định nghĩa được sửdụng nhiều trong các nghiên cứu liên quan đến

CSHT.ỞViệtNam,thuậtngữCSHTcòn được gọi là kết cấu hạ tầng,là hệ thống các công trình xây dựng làm nền tảng cho mọi hoạt động của xã hội, bao gồm hai hệ thống: hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội Theo Điều 3, Luật Xây dựng 2014,"hệ thống hạ tầng kỹ thuật bao gồm hệ thống các công trình giao thông, thông tin liênlạc, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng, cấp nước, thu gom và xử lý nước thải, chất thải rắn, nghĩa trang và các công trình khác"; "hệ thống hạ tầng xã hội bao gồm các công trình y tế, văn hóa, giáo dục, thể thao, thương mại, dịch vụ công cộng, câyxanh, công viên, và các công trình khác".Do giới hạn vềcác điều kiện nghiên cứu, luận vănchủyếutập trung tìm hiểu, phân tích các phương thức huyđộng vốn đầu tư phát triển CSHT kỹthuật.2.1.2.Nguồnvốn phát triển CSHTNguồn vốn phát triển CSHT được hiểu là nguồn tài chính đểđầu tư xây dựng, vận hành và duy trì hệthống CSHT; có đặc trưng cơ bản là đòi hỏi dòng tiền lớn duy trì trong nhiều năm, thời gian thu hồi vốn thường dài và tiềm ẩn nhiều rủi ro không thểthu hồi đủvốn đầu tư cũng như nguy cơ hìnhthành tài sản khó thanh lý khi các điều kiện giảđịnh ban đầu thay đổi (Phạm Thiên Hoàng, 2015) Bên cạnh đó, việc xây dựng CSHT lại thường yêu cầu phải giải tỏa, đền bù trên quy mô lớn, gây ảnh hưởng đến sinh kếcủa người dânvà tạo ra ngoại tác có tính lan tỏa Với các đặc tính

đó, tại hầu hết các quốc gia trên thếgiới, chính quyền đóng vai trò nòng cốt, then chốt trong việc xây dựng một hệthống CSHT đồng bộ, hiện đại Tuy nhiên, thực

tế, khu vực công thường không đủkhảnăng và nguồn lực đểcung cấp CSHT đáp ứng nhu cầu của xã hội Xuất phát từhai nguyên nhân trên, các

6quốc gia trên thếgiới đã nghiên cứu triển khai nhiều phương thức huy động vốn đểtài trợcho CSHT nói chung và CSHT địa phương nói riêng.Vốn đầu tư có vai tròđặc biệt quan trọng đốivới phát triển CSHT Quy mô và tính sẵn có của nguồn vốn ảnh hưởng đếntiến độthực hiện củatừngdựánnói riêng cũng nhưgóp phầnquan trọng trong việcxây dựng hệthống CSHTđồng bộvà hiện đại (Phạm Thiên

Hoàng, 2015).2.2.Các phương thức huy động vốn phát triển CSHTTùy theo đặc điểm, điều kiện, trình độphát triển của mỗi quốc gia/ địa phương mà Chính

phủhoặcchính quyền địa phương(CQĐP)sẽcó các sáng kiến huy động nguồn vốn phát triển CSHT khác nhau.Theo Sổtay vềtài chính CSHTđô thị(Kim, 2016),

CSHT của các thành phốcó thểđược tài trợhoàn toàn bởi khu vực công, có

sựhỗtrợtừphía các ngân hàng phát triển và tổchức tài chính quốc tếhoặctham gia của khu vực tư nhân Nguồn vốn của khu vực công đểđầu tư phát triển CSHT tại các thành phốchủyếu là ngân sách địa phương(NSĐP)do chính quyền trung

ương(CQTU)chuyển giao/ trợcấp hoặc vay nợthông qua phát hành trái phiếu Nguồn vốn của tư nhân tham gia đầu tư phát triển CSHT thường bằng hình thức PPP hoặc tư nhân hóa.Theo WB (2013), các hình thức tài trợCSHT địa phương phổbiến gồm có: Tài trợvốn/Vay nợcủa CQĐP, tài trợdựa vào đất đai, PPP và một sốcơ quan chuyên biệt đáp ứng các nhu cầu cụthể(như Quỹphát triển địa phương, các công ty phát triển hạtầng).Trong nghiên cứu Giải phóng giá trịđất đai đểcung cấp tài chính cho CSHT đô thị,Peterson (2009) đã khẳng định CSHT đô thịthường được đầu tư từba nguồn truyền thống là: ngân sách của CQĐP, vốn tài trợtừChính phủvà vốn vay Đểđáp ứng nhu cầu vốn phát triển CSHT, nghiên cứu đã giới thiệu thêm một giải pháp bổsung quan trọng cho tài chính CSHT địa phương là khai thác giátrịđất đai đểcung cấp tài chính cho đầu tư CSHT.Trong Báo cáo

củaViện Nghiên cứu phát triển (2010) vềcơ chếtạo vốn cho các dựán giao thông trọng điểm, cấp bách của Thành phố, tác giảbáo cáo phân chia thành ba nhómhình thức như sau:(1) Hình thức tạo nguồn vốn trước khi xây dựng hạtầng giao thông, gồm: huy động từvốn ngân sách; huy động từnguồn vốn vay ODA; huy động nguồn vốn theo hình thức BT –BOT; đầu tư theo hình thức phát hành trái phiếu công trình, trái phiếu đô thị.(2)Hình thức tạo nguồn vốn sau khi xây dựng hạtầng giao thông,

7gồm: tạo vốn ngân sách bằng đấu thầu (đấu giá) quyền sửdụng đất,hình thức

"biên chỉnh trang",điều chỉnh tăng khung giá đất hàng năm tại địa bàn đã đầu tư hạtầng.(3) Các hình thức huy động vốn mới gồmPPPvà phí xây dựng công

trình.Nhìn chung, có nhiều cách phân loại và tiếp cận khác nhau, tuy nhiên, có thểtổng hợpcácnguồn và phương thức huy động vốn phát triển CSHT địa phương chủyếu sau:(1) Sửdụng ngân sáchđểđầu tư CSHT, chủyếu từnguồn doanh thu thuế, các khoản phân bổ/chuyển giao/trợcấpcủa CQTU cho CQĐPvà có thểđược bổsung thông qua vay nợcủa CQĐP (thông quaphát hành TPCQĐP; vay tín dụng

ưu đãitừcác ngân hàng phát triển hoặc tổchức tài chính quốc tế).(2) Sựtham gia của

tư nhân:chủyếu thông qua PPP hoặc tư nhân hóa.(3) Các kỹthuật tài trợdựa vào đấtđai;(4) Thông qua một sốmô hình chuyên biệt.2.2.1.Sửdụngvốnngân sách* Thuếvà các khoảnphân bổ/chuyển giao/trợcấpngân sách giữa trung ương và địa

phươngVấn đềsửdụng ngân sách cho phát triển CSHT địa phương có liên quan mậtthiết với cơ chếphân cấp tài khóa và chuyển giao nguồn lực giữa CQTU và

CQĐP.Tiếp nhận các nguồn chuyển giao, trợcấp của CQTU là một nguồn truyến thống bổsung vào NSĐP Tùy vào mỗi quốc gia mà sẽcó cách phân chia và chuyểngiao các nguồn thukhác nhau, chủ yếu từ các loại thuế Thông thường, CQTU sẽcó quy định những khoảng thu nào thuộc NSTU, những khoản thu nào địa phương được giữlại và/hoặc xác định tỷlệphân chia, chuyển giao cụthểđối với từng loại thuế/ phí/ hoặc doanh thu thuếchung giữa trung ương và địa phương * Vay nợcủa CQĐPchủyếu thông qua phát hành TPCQĐP hoặc vay tín dụng ưu đãi từcác ngân hàng phát triển hoặc tổchức tài chính quốc tế:-TPCQĐP hay còn được gọi là trái phiếu đô thị(TPĐT) là một bộ phận của thị trường vốn, được định nghĩa

là “nghĩa vụnợcó trảlãi suất do các cấp CQĐP phát hành đểtài trợ(chủyếu) cho chi đầu tư”(FETP, 2015a) Trên thế giới, TPĐT thường được phân thành bốn loại là trái phiếu nghĩa vụchung (GO), trái phiếu nguồn thu (Revenue Bonds), trái phiếu hai nòng (Double-Barreled Bonds) và các công cụnợthịtrường vốn của địa

phương khác(FETP, 2015a), trong đó hai loại đầu tiên là phổbiến nhất Trái phiếu nghĩa

8vụchung là loại TPCQĐP được CQĐP đảm bảo cảtiền gốc và tiền lãi bằng toàn bộcác nguồn thu tài chínhcủa mình Trái phiếu nguồn thu là loại TPCQĐP được phát hành đểhỗtrợcho một dựán hay khoản đầu tư cụthểcó tạo ra nguồn thu, cảlãi

và nợgốc được chi trảtừthu nhập được tạo ra bởi công trình mà đợt trái phiếu đó tàitrợ.TPCQĐP là một công cụtài trợvốn có nhiều tiềm năng và ưu điểmvì có kỳhạn phổbiến từ05 đến 15 năm nên đáp ứngnhu cầu tài trợdài hạn của địa phương, huy động được nguồn vốn nhàn rỗi trong xã hội, tạo ra sức ép và động lực đểCQĐP cảitiến công tác quản lý ngân sách doáp lựcphảihoàn trảtiền gốc và lãi cho các nhà đầu tư đúng hạn, kiểm toán và minh bạch thông tin, góp phần từng bước phát triển thịtrường vốn và ổn định tài chính ởđịa phương (FETP, 2015a).Tuy nhiên, nếu CQĐP thiếu năng lực, hệthống tài chính chưa phát triển, các công cụtài trợvốn không đồng bộvà các khuôn khổthểchếpháp lý không rõ ràng thì việc phát hành trái phiếu sẽgặp nhiều khó khăn, không hiệu quả Bên cạnh đó, vì phát hành trái phiếu là một hình thức vay nợ, nên nếu lạm dụng sẽdẫn đến gia tăng tổng nợcông của cảnền kinh tếvà có thểvượt quá khảnăng kiểm soát của CQTU dẫn đến

vỡnợ(FETP, 2015a).-Vay tín dụng ưu đãi từcác ngân hàng phát triển hoặc tổchức tài chính quốc tế.Tùy theo quy định của mỗi nước mà các địa phươngcó thểtiếp cận trực tiếp các khoản vay ưu đãi này hoặc vay lại từChính phủ.Nguồn

hỗtrợphát triển chính thức (ODA) và các khoản tín dụng ưu đãi phải được hoàn trảbằng nguồn vốn ngân sách (Phạm Thiên Hoàng, 2015).ODAvà các khoản tín dụng ưu đãi khác nếu được quản lý và sửdụng hiệu quảsẽlà một nguồn vốn bổsung

vào ngân sách của CQĐP đểđầu tư phát triển hạtầng kinh tế-xã hội; phù hợp với các dựán CSHT không có nguồn thu hoặc khảnăng thu hồi vốn chậm, mức sinh lời thấp(Phạm ThịTúy, 2009) Ngược lại, tình trạng tham nhũng và những bất cập trong quản lý của khu vực công nếu có sẽlàm giảm các lợiích thu được, trong khi chính quyền vẫn phải đối diện với các rủi ro tiềm ẩn do gia tăng quy mô

nợcông và gánh nặng trảnợtrong tương lai Ngoài ra, một sốkhoản vay nước ngoài thường đi kèm với các ràng buộc phải sửdụng hàng hóa, dịch vụtheo chỉđịnhcủa các nhà tài trợ, điều này đôi khi làm giảm tính cạnh tranh công bằng trong nền kinh tế, có thểdẫn đến một sốhệquảtiêu cực như làm tăng vốn đầu tư, kéo dài thờigian thực hiện dựán, ảnh hưởng đến chất lượng công trình do năng lực nhà thầu hạn chế

92.2.2.Sựtham gia của tư nhânCó nhiều hình thức tư nhân tham gia tài trợphát triểnCSHT,chủyếu theo mô hình PPP và tư nhân hóa.*Có thểhiểu PPPtheo cách đơn giản và phổbiến nhất là nhà nước và tư nhân cùng ký một hợp đồng đểphân chia lợiích, rủi rocũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một CSHThay cung cấp một dịch vụcông nào đómà theo truyền thống là thuộc trách nhiệm của khu vực công (FETP, 2015b) Tùy theo đặc điểm, mức độtham gia, hợp tác của 02 khu vực mà xác định các mô hình hợp đồng khác nhau, với 05dạngphổbiến sắp xếptheo thứtựmức độtham gia của khu vực tư nhân tăng dần, bao gồm: hợp đồng quản

lý và cung ứng; "chìa khóa trao tay";hợp đồng thuê; hợp đồng nhượng quyền kinh doanh với các biến thểchính là DBFO (Thiếtkế-Xây dựng -Tài trợ-Vận hành), BOT(Xây dựng -Vận hành -Chuyển giao), BOO (Xây dựng -Sởhữu -Vận hành), liên doanh hay tư nhân hóa một phần (FETP, 2015b).PPP là giải pháp giúp khu vực công tiếp cận được nguồn vốn sẵn có của các nhà đầu tư tư nhânmà không làm gia tăng nợcông; góp phần ổn định ngân sách nhờgiảm được chi phí đầu tư và các khoản chi thường xuyên cho khu vực công, tăng thu ngân sách nhờnguồn thu thuế, phísửdụng; tăng tính cạnh tranh và hiệu quảtrong đầu tư, tận dụng các nguồn lực của thịtrường đểcung cấp dịch vụvà hàng hóa tốt hơn; là chất xúc tác đểcải thiện sựkhông hiệu quảcủa khu vực công nhờchuyển rủi ro cho bên có khảnăng quản lý tốt hơn, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, góp phần giảm tham nhũng(FETP, 2015b).Các nghiên cứu vềPPP cơ bản thống nhất sựtham gia của tư nhân vào đầu tư CSHT thông qua hình thức PPP chỉthích hợp trong điều kiện đồng thời đảm bảo tất cảcác yếu tốsau, gồm có: (1) Khung pháp lý đầy đủ, minh bạch và đáng tin cậy; (2) Năng lực và nguồn lực của khu vực công đảm bảo quản lý các dựán PPP hiệu quả; (3) Lựa chọn dựán phù hợp và xác định đúng đối tác đủnăng lực;(4) Tối đa hóa lợi ích cho các đối tác kết hợp với phân

bổrủi ro thích hợp giữa khu vực công và khu vực tư Những điều kiện này thường không có đầy đủtại các nước đang phát triển, là những nước đang cần nguồn lực tàichính lớn đểđầu tư phát triển CSHT, vì thếthường làm giảm khảnăng thu được các lợi ích do PPP đem lại Thực tế, PPP là một phương thức đầu tư CSHT tốn kém hơn so với sửdụng ngân sách do chi phí tài chính và suất sinh lợi yêu cầu của khu vực tư nhân cao hơn chi phí vay nợcủa khu vực công (Chong vàPoole, 2013).

92.2.2.Sựtham gia của tư nhânCó nhiều hình thức tư nhân tham gia tài trợphát triểnCSHT,chủyếu theo mô hình PPP và tư nhân hóa.*Có thểhiểu PPPtheo cách đơn giản và phổbiến nhất là nhà nước và tư nhân cùng ký một hợp đồng đểphân chia lợiích, rủi rocũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một CSHThay cung cấp một dịch vụcông nào đómà theo truyền thống là thuộc trách nhiệm của khu vực công (FETP, 2015b) Tùy theo đặc điểm, mức độtham gia, hợp tác của 02 khu vực mà xác định các mô hình hợp đồng khác nhau, với 05dạngphổbiến sắp xếptheo thứtựmức độtham gia của khu vực tư nhân tăng dần, bao gồm: hợp đồng quản

lý và cung ứng; "chìa khóa trao tay";hợp đồng thuê; hợp đồng nhượng quyền kinh doanh với các biến thểchính là DBFO (Thiếtkế-Xây dựng -Tài trợ-Vận hành), BOT(Xây dựng -Vận hành -Chuyển giao), BOO (Xây dựng -Sởhữu -Vận hành), liên doanh hay tư nhân hóa một phần (FETP, 2015b).PPP là giải pháp giúp khu vực công tiếp cận được nguồn vốn sẵn có của các nhà đầu tư tư nhânmà không làm gia tăng nợcông; góp phần ổn định ngân sách nhờgiảm được chi phí đầu tư và các khoản chi thường xuyên cho khu vực công, tăng thu ngân sách nhờnguồn thu thuế, phísửdụng; tăng tính cạnh tranh và hiệu quảtrong đầu tư, tận dụng các nguồn lực của thịtrường đểcung cấp dịch vụvà hàng hóa tốt hơn; là chất xúc tác đểcải thiện sựkhông hiệu quảcủa khu vực công nhờchuyển rủi ro cho bên có khảnăng quản lý tốt hơn, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, góp phần giảm tham nhũng(FETP, 2015b).Các nghiên cứu vềPPP cơ bản thống nhất sựtham gia của tư nhân vào đầu tư CSHT thông qua hình thức PPP chỉthích hợp trong điều kiện đồng thời đảm bảo tất cảcác yếu tốsau, gồm có: (1) Khung pháp lý đầy đủ, minh bạch và đáng tin cậy; (2) Năng lực và nguồn lực của khu vực công đảm bảo quản lý các dựán PPP hiệu quả; (3) Lựa chọn dựán phù hợp và xác định đúng đối tác đủnăng lực;(4) Tối đa hóa lợi ích cho các đối tác kết hợp với phân bổrủi ro thích hợp giữa khu vực công và khu vực tư Những điều kiện này thường không có đầy đủtại các nước đang phát triển, là những nước đang cần nguồn lực tàichính lớn đểđầu tư phát triển CSHT, vì thếthường làm giảm khảnăng thu được các lợi ích do PPP đem lại Thực tế, PPP là một phương thức đầu tư CSHT tốn kém

hơn so với sửdụng ngân sách do chi phí tài chính và suất sinh lợi yêu cầu của khu vực tư nhân cao hơn chi phí vay nợcủa khu vực công (Chong vàPoole, 2013).10*Tư nhân hóalà hình thức tham gia cao nhất của tư nhân, trong trường hợp nàylàviệc khu vực công bán hoặc cho thuê toàn bộhay một phần tài sản CSHT hoặc quyền khai thác CSHT cho khu vực tư (Kim, 2016) Nói cách khác, đây là hình thức bán tài sản thuộc sởhữu của khu vực công và sửdụng tiền thu được đểtài trợcho các dựán CSHTmới Phương thức này có ưu thếlà giúp chính quyền thu được nguồn vốn lớn một lần mà không chịu áp lực trảnợ, đồng thời giảm được chi phí duy tu,bảo dưỡng,vận hành tài sản trong tương lai, có thểcải thiện hiệu quảvà chấtlượng cung ứng dịch vụcho người dân Tuy nhiên, việc mua bán cần phải được thực hiện công khai minh bạch thông qua đấu giá, đi kèm với các quy định quản lý chất lượng cung ứng dịch vụrõ ràng và cần cân nhắc đối với các hoại hình dịch vụcó tính độc quyền.2.2.3.Các kỹthuật tài trợdựa vào đất đaiĐất đaiđược xemlà một công cụđểcung cấp tài chính phát triển CSHT, đặc biệt là đối với các

đô thị Cơ chếkhai thácgiá trịcủa đất đai đểđầu tư CSHT đô thịdựa trên nguyên tắc vốn hóa lợi ích từgiá trịđất đai được tăng thêm nhờđầu tư phát triển CSHT

(Peterson, 2009) Kinh nghiệm một sốnước đã cho thấy nếu có cơ chếkhai thác hợp

lý thì đất đai có thểtài trợmột nguồn lực tài chính đáng kểcho ngân sách đểđầu tư CSHT.Có nhiều cách đểhuy động tài chính từđất đai, Peterson (2009) đãtổng hợp

06 kỹthuật giải phóng giá trịđất đai đểđầu tư phát triển CSHT đô thịgồm: đổi đất lấy hạtầng, đánh thuếvào giá trịtăng thêm của đất, thuếbù đắp tác động, mua bán đất dôi dư xung quanh các dựán, bán hay cho thuê đất công và đánh thuếvào doanhnghiệp phát triển hạtầng Thực tế, đây cũng là một phương thức huy động nguồn lực xã hội giúp tăng nguồn thu ngân sách, bởi vì, các kỹthuật khai thác giá trịtừđất đều được thực hiện thông qua các khoản thuế, phí, hoặc bán đấu giá đất công và nguồn thu này sẽđược bổsung vào ngân sách.2.2.4.Thông qua các định chếtài chính chuyên biệtCác định chếtài chính chuyên biệt được thành lập tùy theo nhu cầu cụthểcủa CQĐP nhằm mục đích thúc đẩy hoặc nâng cao hiệu quảcủa các phương thức huy động vốn kểtrên Các định chếnày có thểdưới hình thức các quỹđầu tư phát triển địa phương (LDIF), quỹphát triển địa phương (MDF), công ty phát triển hạtầng hoặc các tổchức xúc tiến tín dụng

112.3.Khungphân tíchTác giảsửdụng các lý thuyết của kinh tếhọc khu vực công vềphân cấp tài khóa, chuyển giao nguồn lực giữa cấp trung ương và địa phương; tài trợnợcủa CQĐP; sựtham gia của khu vực tư nhân và hợp tác công -tư đểphân tích kinh nghiệm thếgiới cũng như thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT tại TP.HCM Qua các bài học từkinh nghiệm thếgiới và các bất cập từthực tiễn triển

khai các phương thức huy động vốn phát triển CSHT của TP.HCM, tác giảđềxuất các kiến nghịtrong công tác huy động vốn đểgiúp TP.HCM phát triển hệthống CSHT đồng bộ, hiện đại trong tương lai.

12Hình 2.1: Khung phân tíchNguồn: Tác giảtựvẽ.Cơ sởlý thuyếtKinh nghiệmquốc tếThực tiễncủa TP.HCMRút rabài họcBất cập và nguyên nhânSựtham gia của khu vực tư nhân và hợp tác công -tưPhân cấp tài khóa, chuyển giao nguồn lực giữa trung ương và địa phươngTài trợnợcủa CQĐPĐỀXUẤT KIẾN NGHỊVỐN ĐẦU

TƯ CSHTSửdụngngân sáchTài trợtừđất đaiSựtham gia của tư nhânCác tổchức chuyên biệt

13CHƯƠNG 3KINH NGHIỆM THẾGIỚIVỀHUY ĐỘNG VỐNPHÁT TRIỂN

CƠ SỞHẠTẦNG3.1.Kinh nghiệm thế giới về triển khai các phương thức huy độngvốn phát triển CSHTĐầu tư xây dựng, nâng cấp CSHT đô thịluôn là yêu cầu thiết yếu đối với các thành phốlớn Tuy nhiên, với sựtham gia đa dạng của các thành phần kinh tế,đặc điểm riêng có của từng quốc gia mà mỗi thành phốsẽcócách lựa chọn nguồn vốn cũng như có các phương pháp huy động vốn tài trợphát triển CSHT khác nhau Với mỗi phương thức huy động, tùy vào cơ chếchính sách và cách triển khai mà có những địa phương thành công, song cũngcó nhiều trường hợp không đạt được kết quảnhư mong muốn.3.1.1.Sử dụng vốn ngân sách*

Thuếvà các khoản phân bổ/chuyển giao/trợcấp ngân sách giữa trung ương và địa phươngTheo Huỳnh ThếDu (2016), ngân sách nhà nước(NSNN)đóng vai trò chủđạo trong phát triển CSHT Kinh nghiệm của các nơi xây dựng thành công hệthống CSHT đồng bộvà phát triển(như Hoa Kỳ, Nhật Bản, Hàn Quốc ) đều nhờvàovốnngân sáchhoặc tương tựngân sách.Hệthống đường cao tốc của Hoa Kỳđã được xây dựng hoàn thiện từrất sớm nhờvàonguồn tài trợchủyếu từthuếnhiênliệu(Huỳnh ThếDu, 2016).Nhật Bản là một quốc gia thành công trong việc xây dựng hệthống CSHT hiện đại nhờvào các "tài khoản riêng" đượchình thành

từnguồn thu một sốloại thuếnhưthuếxăng dầu, thuếtải trọng xe, thuếkhí đốt lỏng, thuếđường địa phương, thuếphân phối dầu và khí đốt (Đinh Văn Hiệp và

Tsunokawa, 2007).Các nguồn thu thuếnày đã đóng vai trò quan trọng trong đầu tưxây dựng và bảo trì CSHT giao thông của Nhật Bản ởcảcấp trung ương lẫn địa phương

14Bảng 3.1: Giới thiệu những nguồn thuếriêng sửdụng cho đầu tư đường bộcủa Nhật Bản, năm 2005 Đơn vịtính: TỷYênCấpNguồn thuếriêngMức

sửdụngTổng thuTRUNGƯƠNGThuếxăng dầu (từ1954)100%2.962,9Thuếtải trọng

xe (từ1971)2/3585,1Thuếkhí đốt lỏng

(từ1966)1/215,3TỔNG3.563,3ĐỊAPHƯƠNGThuếphân phối dầu và khí đốt

(từ1956)100%1055,6Thuếsửdụng phương tiện vận tải

(từ1968)100%465,5THUẾCHUYỂN NHƯỢNGCHOĐỊAPHƯƠNGThuếđường địa phương (từ1955)100%307,2Thuếtải trọng xe (từ1971)1/3376,7Thuếkhí đốt lỏng (từ1966)1/214,7TỔNG2.219,7TỔNG5.783,0Nguồn: Lấy từĐinh Văn Hiệp vàTsunokawa (2007)Tại Hàn Quốc, cho đến năm 1997, NSNNlà nguồn tài chính duynhất tài trợđầu tư CSHT Nguồn ngân sách này chủyếu từcác khoản phân bổcủa Chính phủ, hoạt động của các doanh nghiệpnhà nước, vay mượn của các nhà tài trợvà thông qua thịtrường vốn Từnăm 1998 trởđi mới bắt đầu có sựtham gia của

tư nhân thông qua mô hình PPP và liên doanh, tuy nhiênnguồn vốn tư nhântham gia đầu tư CSHT chỉchiếm một tỷlệkhiêm tốn trong tổng thể(ADB, 2014)

15Hình 3.1: Các nguồn tài chính CSHTtại Hàn Quốc, 1993-2010Đơn vịtính: Cột bên trái là %, cột bên phải là nghìn tỷWon(1 USD = 1,086 Won tại thời điểm tháng8/2011).Nguồn: BộChiến lược và tài chính Hàn Quốc, trích trong ADB, 2014.WB (2006) đã đưa ra ước tính rằngkhoảng 70% đầu tư vào CSHT thời điểm đó đến từkhu vực nhà nước, 8% từnguồn hỗtrợphát triển và 22% từkhu vực tư nhân

Tỷlệnày hiện nay có thểđã thay đổi đôi chút, tuy nhiên, vẫn phản ánh được vai trò, tầm quan trọng của nguồn vốn ngân sách đối với đầu tư phát triển CSHT.* Vay nợcủa CQĐP-Kinh nghiệm quản lý nợởđịa phương:Nhiều nước trên thếgiới quy định chỉcấp trung ương mới được bội chi ngân sách Tuy nhiên, phần lớn các nướctheo cơ chếphân cấp ngân sách mạnh mẽ, đặc biệt là các nước theo thểchếliên bang thì quy định cho phép ngân sách các cấp được quyền bội chi.Những quốc gia cho phép CQĐP vay nợsẽcó các cách tiếp cận khác nhau đểquản lý vay nợcủa CQĐP Tại Colombia, BộTài chính sẽphân tích hai chỉsốđểxem xét phê duyệt cáckhoản vay của CQĐP là khảnăng trảnợ(xác định bằng tỷsốlãi vay phải thanh

16toán/nguồn thặng dư từdựán) và sựbền vững của các khoản nợ(xác định bằng tỷsốdư nợ/nguồn thu thường xuyên) (WB, 2013) Các nước Đông Âu như

Hungary, Ba Lan và Rumani thì kiểm soát vay nợcủa CQĐP bằng hạn mức

hệsốthanh toán nợso với nguồn thu của địa phương3 Tại Hàn Quốc, việc vay nợcủa CQĐP được kiểm soát, thẩm định chặt chẽvà đánh giá dựa trên các tiêu chí phản ánh năng lực trảnợcủa địa phương như tỷsốthanh toán nợvay bình quân hàng năm, sốdư ngân sách chung vàyêu cầunguồn thu thuếcủa năm tài khóa gần nhất phải cao hơn 90% năm tài khóa trước đó (WB, 2013).-Kinh nghiệm phát hành TPCQĐP:Hoa Kỳlà quốc gia có thịtrường TPCQĐP phát triển hoàn chỉnh, với quy

mô lớn và khảnăng thanh khoản đa dạng, phức tạp Các khoản thu từTPĐT của

Hoa Kỳđược miễn trừthuếthu nhập liên bang cũng như tiểu bang, và đặc biệt là không được bảo lãnh từchính quyền liên bang Sau một sốvụvỡnợlớn của CQĐP, tiêu biểu là vụthành phốNew Yorkkhông đủkhảnăng thanh toán trái phiếu tạm thời năm 1975, vụHệthống cung cấp điện côngcộngWashington (WPPSS) năm 1983 vàgần đây nhất là vụvỡnợcủa thành phốDetroit -bangMichigan năm 2013, chính quyền các địa phươngởHoa Kỳđã có các quy định chặt chẽ, thận trọng hơn, đồng thời triển khaicác giải pháp đi kèm như bảo hiểm trái phiếu, bảo lãnh tín dụng vàtăng cường tín dụng bên thứba (FETP, 2015a).-Kinh nghiệm vay vốn

ODA:Trung Quốc lànước triển khai thành công việc huy động nguồn vốn ODA trong phát triển CSHT địa phương Nhờcác giải phápđổimớicơchếhuy

độngvàsửdụng vốnODAđặc biệt là thiết lập hệthốngquảnlý,

giámsátdựánODAhiệuquả BộTài chínhthường xuyên phối hợp với các bộngành chủquản, CQĐPvà các nhà tài trợthựchiệnkiểm tra, đánh giáhoạtđộngcủa các dựán

và giám sát việc sửdụng vốn Trách nhiệm trảnợđược thực hiện theo nguyên tắc

“aihưởnglợingườiđótrảnợ”, nhờvậy, các địa phương sửdụng vốn ODA buộc phải quản lý chặt chẽnguồn vốn đồng thời tích cực tìm các biện pháp khai thác sửdụng hiệu quảdựán đểthu hồi vốn và trảnợ(Phạm Thiên Hoàng, 2015)

3Hungary đặt hạn mức thanh toán nợlà 70% , Rumani là 20% nguồn thu thường xuyên của địa phương; Ba Lan giới hạn hệsốthanh toán nợbằng 15% tổng nguồn thu địa phương trong khi Lithuania áp đặt hệsốgiới hạn thanh toán nợlà 10% tổng nguồn thu địa phương kèm theo điều kiện vềgiới hạn tỷlệvay/doanh thu (WB, 2013)

173.1.2.Sựtham gia của tư nhân* Hợp tác công tư tại địa phươngKinh nghiệm thếgiới cho thấy không phải tất cảcác dựán phát triển CSHT đều phù hợp đầu tư theo mô hình PPP Trong khoảng thập niên 90, mô hình PPP được nhiều quốc gia khu vực châu MỹLatin áp dụng, tuy nhiên, không phải quốc gia nào cũng thành công Nhờxây dựng được hệthống các quy định vềPPP phù hợp, Brazil đã đạt được những thành tựu nhất định khi triển khai PPP, trong khi Mexico là điển hình tiêu biểu cho sựthất bại của mô hình hợp tác công -tư Theo WB (2013), kinh nghiệm triển khai thành công PPP của Brazil là nhờvào Chính quyền Liên bang đã

có nhiều chính sách phù hợp đểhỗtrợcác dựán PPPnhư ban hành Luật PPP năm

2004, thành lập QuỹBảo lãnh nhằm đảm bảo nghĩa vụcủa khu vực công trong các dựán PPP Ngược lại với Brazil, mô hình PPP không phát huy hiệu quảtại Mexico do cảkhu vực công -tư chưa có những bước chuẩn bịđầy đủnhưng đã chủquan và vội vàng triển khai các dựán PPP quy mô lớn với nhiều mục tiêu khó thực hiện Chính quyền thiếuđánh giá rủi ro và khảo sát nhu cầu vận tải

kỹlưỡng; các ngân hàng nhà nước cấp vốn vay nhưng không thực hiện thẩm định chặt chẽ;chi phí xây dựng vượt gấp 2 lần so với dựtoán ban đầu;chính phủyêu cầu chuyển giao dựán trong thời gian ngắn dẫn đến mức thu phí cao là những lý do chủyếu dẫn đến thất bại của dựán 6.000km đường bộthu phí của Mexico.Ngườidânvẫnlựa chọn sửdụng các con đường không thu phí ngay cảkhi thời gian đi lại hơngấp 2 lần Đểkhắc phục tình trạng này, chính phủMexico phải điều chỉnhthời gian cho các nhà đầu tư thu hồi vốntừ10 hoặc 15 năm lên 30 năm, và ngăn chặn các xe tải nặng sửdụng mạng lưới đường cũ không thu phí như một biện pháp cưỡng chế(Đinh Văn Hiệp và Tsunokawa, 2007).Tại Ấn Độ, thời gian gần đây, sựtham gia của tư nhân vào đầu tư phát triển CSHT có xu hướng gia tăng4 Sựphát triển của PPPtại Ấn Độlà nhờvào các bên liên quanđãthực hiện tốt các cam kết, hoàn thành dựán đúng tiến độ,tiết kiệm chi phí (bao gồm chi phí xây dựng,chi phí bảo trì,vận hành dựán) và cung cấp cácdịch vụtốt hơn.4Tổchức Dun &

Bradstreettrong một nghiên cứu vềtriển vọng phát triển của nền kinh tếẤn Độđến năm 2020 đã cung cấp các sốliệu vềPPP của Ấn Độ: năm 2005, tỷlệđầu tư của khu vực tư nhân chỉchiếm 25,1% trong tổng vốn đầutư phát triển CSHT, đến năm

2010, tỷlệnày là32,7% và dựkiến đến năm 2020, PPP sẽđóng góp 45,2% nguồn vốn đầu tư phát triển CSHT của Ấn Độ

18Hình 3.2:Tăng trưởng của khu vực tư nhântham giatài trợvốn CSHT của Ấn Độ,giai đoạn 2005 -2020Nguồn: Lấy từDun & Bradstreet.* Tư nhân hóaPhương thức tư nhân hóa được nhiều nơi trên thếgiới áp dụng đối với những công trình hạtầng như sây bay, bệnh viện, hệthống đường sắt Từnăm 1997 đến năm 2000, Chính phủAustralia đã lần lượt bán sân bay Brisbane, sân bay Melbourne Perth và sân bay Sydney thông qua đấu giá thương mại Bản chất của các thương vụnày là Chính phủgiao quyền vận hành cho doanh nghiệp tư nhân toàn bộtài sảncủa sân bay thông qua hợp đồng cho thuê trong 49 năm, được lựa chọn việc gia hạn 50 năm, thanh toán một lần Đặc biệt, chủsởhữu mới phải chịu trách nhiệm vềtất cảcácchi phí vận hành, phát triển trong tương lai của toàn bộsân bay mà không có tài trợcủa Chính phủ Chỉcó công tác kiểm soát không lưu và cứu hỏa là do doanh nghiệp nhà nước chịu trách nhiệm (Quang Toàn, 2015).Nhật Bản là quốc gia đã thực hiện thành công việc tư nhân hóangành Đường sắt diễn ra trong những năm 1990.Các Công ty Đường sắt Nhật Bản thuộc sởhữu tư nhân, chịu trách nhiệm quản lý tài sản kết cấu hạtầng ngành đường sắt cũng như vận hành hệthống, cung cấp dịch vụvận tải đường sắt cho người dân Kết quả là khối lượng vận tải 19hành khách, chất lượng dịch vụ không ngừng tăng lên, trong khi giá vé vẫn giữ

ổn định (Trần Thị Hồng Nga, 2016).Kinh nghiệm cho thấy việc tư nhân hóa vừa