Vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới theo pháp luật quốc tế hiện đại

2 Xuất phát từ tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường không khí đối với con người, đồng thời, để cung cấp một cách nhìn tổng quan về ô nhiễm môi trường xuyên biên giới, đánh giá các n

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LÊ ĐỨC MÂY

VẤN ĐỀ Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ XUYÊN BIÊN GIỚI

THEO PHÁP LUẬT QUỐC TẾ HIỆN ĐẠI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2016

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LÊ ĐỨC MÂY

VẤN ĐỀ Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ XUYÊN BIÊN GIỚI

THEO PHÁP LUẬT QUỐC TẾ HIỆN ĐẠI

Chuyên ngành: Luật Quốc tế

Mã số: 60 38 01 08

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS NGUYỄN LAN NGUYÊN

HÀ NỘI - 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Lê Đức Mây

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cảm ơn

Mục lục

Danh mục từ viết tắt

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ XUYÊN BIÊN GIỚI VÀ PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VỀ Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ XUYÊN BIÊN GIỚI 4

1.1 Khái niệm về ô nhiễm không khí xuyên biên giới 4

1.2 Các nguồn chính gây ô nhiễm môi trường không khí 5

1.2.1 Hoạt động giao thông 5

1.2.2 Hoạt động sản xuất công nghiệp 6

1.2.3 Hoạt động xây dựng 7

1.2.4 Hoạt động nông nghiệp và làng nghề 7

1.2.5 Chôn lấp và xử lý chất thải 8

1.3 Những ảnh hưởng của ô nhiễm không khí 9

1.3.1 Tác hại của ô nhiễm không khí đến sức khỏe con người 9

1.3.2 Ảnh hưởng đến chất lượng công trình xây dựng và vật liệu 10

1.3.3 Ảnh hưởng tới hệ sinh thái và biến đổi khí hậu 11

1.4 Các quy định của pháp luật quốc tế về vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới 12

1.4.1 Các quy định về đánh giá các tác động xuyên biên giới 12

1.4.2 Các quy định về kiểm soát ô nhiễm không khí 15

Chương 2: THỰC THI PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VỀ VẤN ĐỀ Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ XUYÊN BIÊN GIỚI 25

2.1 Thiết chế quốc tế bảo đảm giải quyết vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới 25

2.1.1 Chương trình và tổ chức quốc tế trực thuộc liên hợp quốc 25 2.1.2 Các thiết chế khu vực 32 2.1.3 Các cơ quan thực thi vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới 33

2.2 Thực thi pháp luật quốc tế về ô nhiễm không khí xuyên

biên giới 38 2.3 Thực tế tranh chấp và giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực ô

nhiễm không khí xuyên biên giới 47

2.3.1 Giải quyết tranh chấp trong khuôn khổ các Điều ước quốc tế 47 2.3.2 Giải quyết tranh chấp môi trường xuyên quốc gia 49

Chương 3: CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VÀ GIẢI PHÁP TĂNG

CƯỜNG KIỂM SOÁT Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ XUYÊN BIÊN GIỚI TẠI VIỆT NAM 52 3.1 Chính sách của Đảng và Nhà nước Việt Nam về kiểm soát ô

nhiễm không khí xuyên biên giới 52 3.2 Pháp luật và thực thi pháp luật về ô nhiễm không khí xuyên

biên giới tại Việt Nam 55

3.2.1 Các Điều ước quốc tế trong lĩnh vực ô nhiễm không khí mà Việt

Nam gia nhập 55 3.2.2 Pháp luật việt Nam trong lĩnh vực ô nhiễm không khí xuyên biên giới 57 3.3 Thực thi pháp luật trong việc kiểm soát ô nhiễm không khí

xuyên biên giới 67 3.3.1 Thực thi các Điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia 67 3.3.2 Thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về ô nhiễm

không khí xuyên biên giới 69

3.4 Một số giải pháp tăng cường kiểm soát ô nhiễm không khí

xuyên biên giới ở Việt Nam 86 KẾT LUẬN 91 TÀI LIỆU THAM KHẢO 92

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

1 AATHP Hiệp định ASEAN về kiểm soát khói mù xuyên

biên giới năm 2002

2 BVMT Bảo vệ môi trường

3 CLTAP Công ước Geneva về ô nhiễm không khí xuyên

biên giới tầm xa năm 1979

4 CTNH Chất thải nguy hiểm

5 ĐTMXBG Đánh giá tác động môi trường xuyên biên giới

6 EIA Công ước Espoo về đánh giá tác động môi trường

xuyên biên giới năm 1991

7 ONKKXBG Ô nhiễm không khí xuyên biên giới

8 PCCC Phòng cháy chữa cháy

9 Tp.HCM Thành phố Hồ Chí Minh

10 UBND Ủy ban nhân dân

11 UNECE hay ECE Ủy ban kinh tế châu Âu của liên hợp quốc

12.UNEP Chương trình môi trường liên hợp quốc

13 WHO Tổ chức Y tế Thế giới

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Dưới tác động của quá trình toàn cầu hóa và sự phát triển vượt bậc của khoa học kỹ thuật, kinh tế xã hội cũng như các hệ quả của vấn đề biến đổi khí hậu, trong những năm qua, hiện tượng ô nhiễm môi trường xuyên biên giới ngày càng trở nên phổ biến và trở thành thách thức không chỉ với một quốc gia hay một khu vực mà với toàn thế giới Đặc trung của ô nhiễm không khí xuyên biên giới chính là sự khuếch tán của các loại chất gây ô nhiễm trong môi trường không khí, nước và đất mà con người không thể kiểm soát được bằng các đường phân chia ranh giới quốc tế, do đó, việc giải quyết chúng rất phực tạp và khó khăn Việc phát sinh những nguồn thải gây ô nhiễm không chỉ ảnh hưởng tới một nước mà nó ảnh hưởng tới nhiều nước mang tính chất liên vùng, liên quốc gia và châu lục Báo cáo của Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) ngày 7/5/2014 cho biết phần lớn trong số 1.600 thành phố thuộc 91 quốc gia đang chìm trong ô nhiễm, vượt quá mức đô ̣ cho phép về đô ̣ ô nhiễm Chỉ có 12% dân số ở 1.600 thành phố được sống trong bầu không khí đa ̣t các tiêu chuẩn quy định của WHO Số còn la ̣i phải sống ở những nơi có không khí ô nhiễm nă ̣ng nề, khiến ho ̣ thường xuyên mắc các bệnh về hô hấp và các tro ̣ng bê ̣nh khác [9]

Tại Việt Nam, trong những năm gần đây, vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới đã xuất hiện một số biểu hiện nhất định, cụ thể, toàn bộ miền Bắc và miền Trung Việt Nam được đánh giá là chịu tác động đáng kể từ các nguồn phát thải của các khu vực phía Đông, Đông Bắc, Đông Nam của Trung Quốc, Đài Loan Một số kết quả nghiên cứu cho thấy có sự vận chuyển các chất ô nhiễm theo gió mùa Đông bắc vào mùa đông, đóng góp một lượng khí ô nhiễm và bụi mịn trong không khí miền Bắc Việt Nam Ô nhiễm không khí xuyên biên giới gây ra những ảnh hưởng trực tiếp tới sức khỏe con người, đến hệ sinh thái, ngoài ra còn tác động tới chất lượng và tuổi thọ công trình xây dựng và vật liệu,

2

Xuất phát từ tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường không khí đối với con người, đồng thời, để cung cấp một cách nhìn tổng quan về ô nhiễm môi trường xuyên biên giới, đánh giá các nguyên nhân chủ yếu gây ô nhiễm không khí, có tính chất xuyên biên giới, cũng như đưa ra những khuyến nghị, giải pháp cho các vấn đề này trong thời gian tới tại Việt Nam, tác giả xin lựa

chọn đề tài: “Vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới theo pháp luật

quốc tế hiện đại” làm nội dung Luận văn Thạc sĩ của mình

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

Mục đích của Luận văn là phân tích, làm rõ tính chất, nội hàm của khái niệm ô nhiễm không khí xuyên biên giới thông qua việc luận giải cơ sở lý luận cũng như thực tiễn của vấn đề này trong pháp luật và đời sống quốc tế hiện đại nói chung và ở Việt Nam nói riêng

Để đạt được mục đích đó, luận văn có nhiệm vụ cơ bản sau:

Thứ nhất, phân tích bản chất và nội dung của vấn đề ô nhiễm không khí

xuyên biên giới dưới góc độ pháp luật quốc tế

Thứ hai, nghiên cứu những quy định của pháp luật quốc tế, pháp luật

Việt Nam liên quan đến ô nhiễm không khí xuyên biên giới; tìm hiểu các thiết chế kiểm soát ô nhiễm không khí xuyên biên giới để từ đó làm rõ và có nhận thức đúng đắn về vấn đề này trong tiến trình toàn cầu hóa

Thứ ba, phân tích thực trạng và những thách thức đối với ô nhiễm

không khí xuyên biên giới ở Việt Nam và trên thế giới Đồng thời đưa ra những kiến nghị nhằm đảm bảo kiểm soát ô nhiễm không khí xuyên biên giới được thực hiện toàn diện và hiệu quả hơn ở Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn nghiên cứu về ô nhiễm không khí xuyên biên giới dưới góc

độ pháp luật quốc tế hiện đại và ở Việt Nam hiện tại

3

Luận văn đưa ra các quan điểm đa chiều cũng như sự phát triển của khái niệm ô nhiễm không khí xuyên biên giới Liệt kê và phân tích các quy định của pháp luật quốc tế trong lĩnh vực ô nhiễm không khí xuyên biên giới Nêu ra thực trạng và thách thức đối với ô nhiễm không khí xuyên biên giới

Luận văn cũng đề cập đến vấn đề kiểm soát và đối phó ô nhiễm không khí xuyên biên giới tại Việt Nam thông qua các chính sách, quy định pháp luật cũng như thiết chế quốc gia, từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát ô nhiễm không khí xuyên biên giới

4 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về vấn đề ô nhiễm môi trường nói chung và ô nhiễm xuyên biên giới nói riêng

Luận văn được xây dựng trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử; sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học như: phân tích, tổng hợp, quy nạp, đối chiếu, để làm sáng tỏ vấn đề ô nhiễm xuyên biên giới trong pháp luật quốc tế cũng như đưa ra những đánh giá khách quan về lý luận, thực tiễn và giải pháp để kiểm soát vấn đề ô nhiễm xuyên biên giới ở Việt Nam

5 Kết cấu Luận văn

Ngoài phân mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn bao gồm 3 chương:

Chương 1: Khái quát về ô nhiễm không khí xuyên biên giới và Pháp

luật quốc tế về ô nhiễm không khí xuyên biên giới

Chương 2: Thực thi pháp luật quốc tế về vấn đề ô nhiễm không khí

xuyên biên giới

Chương 3: Chính sách, pháp luật và giải pháp tăng cường đảm bảo

kiểm soát ô nhiễm không khí xuyên biên giới tại Việt Nam

4

Chương 1

KHÁI QUÁT CHUNG VỀ Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ XUYÊN BIÊN GIỚI VÀ PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VỀ Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ

XUYÊN BIÊN GIỚI

1.1 Khái niệm về ô nhiễm không khí xuyên biên giới

Cùng với sự phát triển kinh tế và quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, trong những năm gần đây, tình trạng ô nhiễm không khí đang trở thành một thách thức to lớn cả trước mắt và lâu dài đối với sự phát triển bền vững

của không chỉ một quốc gia mà trên phạm vi toàn thế giới.“Ô nhiễm không

khí là sự có mặt một chất lạ hoặc một sự biến đổi quan trọng trong thành phần không khí, làm cho không khí không sạch hoặc gây ra sự tỏa mùi, có mùi khó chịu, giảm tầm nhìn xa (do bụi)”[27]

Liên quan đến khái niệm ô nhiễm không khí, Viện Pháp luật quốc tế cũng đưa ra định nghĩa trong Nghị quyết về ô nhiễm không khí xuyên biên giới tại phiên họp Cairo năm 1987, theo đó:

Ô nhiễm không khí xuyên biên giới có nghĩa là bất kỳ thay đổi vật lý, hóa học hoặc sinh học trong thành phần hoặc chất lượng không khí mà kết quả trực tiếp hoặc gián tiếp từ hành vi của con người, và tạo ra tác động có hại đến môi trường của các quốc gia khác hoặc các khu vực xa hơn, vượt quá những giới hạn của quyền tài phán quốc gia [31]

Tại điểm b Điều 1 của Công ước CLTAP năm 1979 quy định:

Ô nhiễm không khí xuyên biên giới tầm xa có nghĩa là ô nhiễm không khí có nguồn gốc vật lý nằm hoàn toàn hoặc một phần trong khu vực thuộc quyền tài phán quốc gia của một nước và có tác động tiêu cực đến khu vực thuộc thẩm quyền của nhà nước khác

1.2 Các nguồn chính gây ô nhiễm môi trường không khí

Có rất nhiều nguồn gây ô nhiễm không khí Có thể chia ra thành nguồn

tự nhiên và nguồn nhân tạo Nguồn tự nhiên bao gồm hoạt động của núi lửa, cháy rừng phát thải nhiều bụi và khí, bão bụi Nguồn gây ô nhiễm nhân tạo rất đa dạng, nhưng chủ yếu là do hoạt động công nghiệp, đốt cháy nhiên liệu hóa thạch và hoạt động của các phương tiện giao thông

1.2.1 Hoạt động giao thông

Hoạt động giao thông vận tải được xem là một trong những nguồn gây

ô nhiễm lớn đối với môi trường không khí, đặc biệt là ở các khu vực đô thị và khu vực đông dân cư Cùng với sự phát triển của hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, tăng trưởng các phương tiện cơ giới và khối lượng vận tải hàng hóa hành khách là sự phát thải các chất gây ô nhiễm môi trường không khí

Tại Việt Nam hiện nay, sự gia tăng các phương tiện đặc biệt là ô tô và

xe máy cùng với chất lượng các tuyến đường chưa đáp ứng nhu cầu là một trong những nguyên nhân chính gây ô nhiễm môi trường không khí Khí thải

từ phương tiện giao thông vẫn đang là một trong những tác nhân lớn gây ô nhiễm môi trường không khí

Với nhiên liệu chủ yếu để vận hành động cơ xe máy, ô tô là các nhiên liệu hóa thạch như xăng, dầu nên lượng phát thải các chất ô nhiễm không khí

6

TSP, NOx, CO, SO2, tăng lên hàng năm cùng với sự phát triển về số lượng của các phương tiện giao thông đường bộ Với tốc độ tăng trưởng hàng năm các loại xe ô tô đạt 12%, trong đó xe ô tô con có tốc độ tăng cao nhất là 17% năm, xe tải khoảng 13%, xe máy tăng khoảng 15% kèm theo việc sử dụng nhiên liệu (chủ yếu là xăng, dầu diezen), cùng với chất lượng phương tiện còn hạn chế (xe cũ, không được bảo dưỡng thường xuyên) làm gia tăng đáng kể nồng độ các chất ô nhiễm trong không khí [3, tr.27] Một số các quốc gia phát triển như Đức, Nhật, Hoa Kỳ cũng đã bắt đầu nghiên cứu việc thay thế xăng bằng các nhiên liệu sạch nhưng giá thành cao và gần như mới chỉ dừng lại ở mức độ thử nghiệm, chưa thực sự được áp dụng phổ biến trên thực tế

1.2.2 Hoạt động sản xuất công nghiệp

Hoạt động sản xuất công nghiệp với nhiều loại hình khác nhau được đánh gia là một trong những nguồn gây ô nhiễm môi trường đánh kể Các tác nhân gây ô nhiễm chủ yếu phát sinh từ quá trình khai thác và cung ứng nguyên vật liệu đầu vào, khí thải từ các công đoạn sản xuất như đốt nhiên liệu hóa thạch, khí thải lò hơi, hóa chất bay hơi, Nguồn ô nhiễm không khí từ hoạt động công nghiệp thường có nồng độ các chất độc hại cao, tập trung trong một vùng Tùy thuộc vào loại hình sản xuất, quy trình công nghệ, quy

mô sản xuất và nhiên liệu sử dụng mà các hoạt động công nghiệp khác nhau

sẽ phát sinh khí thải với thành phần và nồng độ khác nhau

Các chất độc hại từ khí thải công nghiệp được phân loại thành các nhóm bụi, nhóm chất vô cơ và nhóm các chất hữu cơ ô nhiễm phổ biến gồm

NO2, SO2, VOC, TSP các hóa chất và các kim loại Trong đó lượng phát thải

SO2 là 655.899 tấn/năm tỷ lệ 18,52%, NO2 là 1.117.757 tấn/năm tỷ lệ 31,56%

và TSP là 673.842 tấn/năm tỷ lệ 19,02% chiếm phần lớn trong tải lượng các chất ô nhiễm (nguồn: Ngân hàng Thế giới năm 2010)[3, tr 28] Trong các nhóm ngành công nghiệp ở Việt Nam, các hoạt động: khai thác và chế biến

7

than, sản xuất thép, sản xuất vật liệu xây dựng và nhiệt điện đang được đánh giá là những nguồn gây ô nhiễm môi trường đánh kể hiện nay

1.2.3 Hoạt động xây dựng

Bên cạnh hoạt động giao thông, hoạt động xây dựng trong đô thị cũng

là nguồn gây ảnh hưởng đến môi trường không khí Trong những năm gần đây, hoạt động xây dựng các khu chung cư, khu đô thị mới, cầu đường, sửa chữa nhà, vận chuyển vật liệu và phế thải xây dựng, diễn ra ở khắp nơi, đặc biệt là các đô thị lớn Các hoạt động như đào lấp đất, đập phá công trình cũ, vật liệu xây dựng bị rơi vãi trong quá trình vận chuyển thường gây ô nhiễm bụi đối với môi trường xung quanh Mặc dù có quy định về che chắn bụi tại các công trường xây dựng và phương tiện chuyên chở nguyên vật liệu và phế thải xây dựng phải rửa trước khi ra khỏi công trường nhưng việc thực hiện còn nhiều hạn chế Vì vậy, đây là nguồn phát tán lượng bụi lớn vào môi trường không khí Bên cạnh bụi, các thiết bị xây dựng (máy xúc, máy ủi ) các phương tiện vận chuyển vật liệu xây dựng còn thải ra môi trường không khí các khí thải khác như: SO2, CO, VOC,

1.2.4 Hoạt động nông nghiệp và làng nghề

Hiện nay, tại các vùng nông thôn rơm rạ không còn là chất đốt chủ yếu

do có các nhiên liệu khác thay thế như: điện, khí gas Thêm vào đó, việc gia tăng số mùa vụ canh tác hàng năm cũng làm gia tăng lượng rơm rạ thải ra môi trường Biện pháp chính được người dân sử dụng đối với lượng rơm rạ thải nói trên là đốt ngay trên đồng ruộng Chính vì vậy, sau mỗi vụ thu hoạch, hoạt động đốt rơm rạ đã gây hiện tượng khói mù cho các vùng lân cận Việc đốt rơm

rạ ngoài trời là quá trình đốt không kiểm soát, trong đó sản phẩm chủ yếu là các chất khí: bụi, CO2, CO, NOx Khi rơm rạ cháy không hết có thể tạo ra hợp chất Andehit và bụi mịn là những chất gây ảnh hưởng xấu tới sức khỏe con người Tại Châu Á, dựa trên các công trình nghiên cứu cho thấy, hàng năm

8

nguồn phát xạ do đốt sinh khối ngoài trời ước tính đạt 0,37 triệu tấn SO2, 2,8 triệu tấn NOx, 1100 triệu tấn CO2, 67 triệu tấn CO và 3,1 triệu tấn CH4 Riêng lượng phát thải do đốt cây trồng theo ước tính đạt: 0,1 triệu tấn SO2, 0,96 triệu tấn NOx, 379 triệu tấn CO2, 23 triệu tấn CO và 0,68 triệu tấn CH4 [3, tr 34]

Ô nhiễm môi trường không khí tại các làng nghề có nguồn gốc chủ yếu

từ việc sử dụng than làm nhiên liệu (phổ biến là than chất lượng thấp), sử dụng nguyên vật liệu và hóa chất trong dây chuyển công nghệ sản xuất, khí thải chứa các thành phần đặc trưng là bụi, CO2, CO, SO2, NOx và chất hữu cơ bay hơi, trong khi đó lại không có các hệ thống xử lý chất thải, khí thải hiệu quả Tùy theo tính chất của từng loại làng nghề mà loại ô nhiễm môi trường cũng khác nhau Trong đó, ngành sản xuất có thải lượng ô nhiễm lớn nhất là tái chế kim loại, quá trình tái chế và gia công cũng gây phát sinh các khí độc như hơi axit, kiềm, oxit kim loại (PbO, ZnO, Al2O3) [7]

1.2.5 Chôn lấp và xử lý chất thải

Tại nhiều khu chôn lấp, đặc biệt các bãi rác lộ thiên, đã và đang diễn ra hoạt động đốt rác thải tùy tiện, gây ảnh hưởng đến chất lượng môi trường không khí tại những thời điểm nhất định Rác thải tại các bãi rác (giấy, gỗ, cao

su, ni lông, nhựa, vải, các chất khác ) khi bị đốt đã thải ra môi trường các chất khí chủ yếu như: NOx, CO, CO2, SOx, HCl, HF, Dioxin, Furan và tro [3, tr 37] Tuy nhiên, hiện nay chưa có nhiều nghiên cứu cũng như các số liệu cụ thể về tải lượng phát thải các chất khí từ hoạt động đốt bãi rác

Hiện nay biện pháp xử lý chất thải nguy hiểm (CTNH) đang được áp dụng phổ biến ở nước ta là sử dụng công nghệ lò đốt Tính đến năm 2006, hơn 500 lò đốt đã được lắp đặt tại các cơ sở y tế, các lò đốt chất thải công nghiệp, sinh hoạt cũng được đầu tư lắp đặt ở nhiều địa phương Quá trình vận hành và sử dụng các lò đốt chất thải bộc lộ nhiều hạn chế do liên quan công nghệ chưa hiện đại, sử dụng công nghệ đa dụng cho nhiều loại CTNH và

9

thường ở quy mô nhỏ Do đó, xét về khía cạnh môi trường, công nghệ xử lý CTNH vẫn gây ra những tác động nhất định đến môi trường không khí Các chất tạo khí tạo ra sau quá trình đốt: SO2, HCl, Dioxin và Furan bám trên bề mặt hạt bụi phát tán vào không khí [3, tr 37]

1.3 Những ảnh hưởng của ô nhiễm không khí

1.3.1 Tác hại của ô nhiễm không khí đến sức khỏe con người

Ô nhiễm không khí có những ảnh hưởng rất lớn đến sức khỏe con người, đặc biệt là đối với đường hô hấp Kết quả nghiên cứu cho thấy, khi môi trường không khí bị ô nhiễm, sức khỏe con người bị suy giảm, quá trình lão hóa trong

cơ thể bị thúc đẩy, chức năng của phổi bị suy giảm; gây bệnh hen suyễn, ho, viêm mũi, viêm họng, viêm phế quản; suy nhược thần kinh, tim mạch và làm giảm tuổi thọ con người Nguy hiểm nhất là có thể gây ra bệnh ung thư phổi Các nhóm cộng động nhạy cảm nhất với ô nhiễm không khí là những người cao tuổi, phụ nữ mang thai, trẻ em dưới 15 tuổi người đang mang bệnh, phổi và tim mạch, người thường xuyên phải làm việc ngoài trời [8] Mức độ ảnh hưởng đối với từng người tùy thuộc vào tình trạng sức khỏe, nồng độ, loại chất

ô nhiễm và thời gian tiếp xúc với môi trường ô nhiễm

Theo số liệu thống kê của Bộ Y tế, trong những năm gần đây, các bệnh

về đường hô hấp có tỷ lệ mắc cao nhất trên toàn quốc và một trong các nguyên nhân là ô nhiễm không khí

Theo cơ quan quốc tế chuyên nghiên cứu về bệnh ung thư thuộc WHO,

đã xếp ô nhiễm không khí là một trong những nguyên nhân hàng đầu gây các căn bệnh ung thư ở người Cơ quan này phân tích hơn 1000 nghiên cứu trên toàn thế giới và đưa ra đủ bằng chứng cho thấy ô nhiễm không khí là nguyên nhân chính dẫn đến ung thư phổi Năm 2010, có hơn 220.000 trường hợp tử vong do ung thư phổi trên toàn thế giới có liên quan đến ô nhiễm không khí

Trong những năm gần đây, ô nhiễm không khí là vấn đề nghiêm trọng

10

mà Bắc Kinh phải đương đầu Trong một năm có đến 190 ngày thủ đô này vượt ngưỡng cho phép về không khí Báo cáo do hai cơ quan là Báo chí Hàn Lâm Khoa học Xã Hội và Viện Khoa học Xã hội Thương Hại thực hiện đưa

ra hồi đầu tháng hai năm 2014 nêu rõ Bắc Kinh là thành phố xếp thứ hai trong

số 40 thành phố có điều kiện môi trường tồi tệ nhất thế giới Từ tháng 2/2014,

ô nhiễm không khí ở đây đã thường xuyên duy trì ở mức báo động ―cảnh báo cam‖ – mức nghiêm trọng sau mức màu đỏ trong hệ thống cảnh báo 4 bậc ô nhiễm của nước này Vào đầu tháng 12 năm 2015, ô nhiễm không khí ở Bắc Kinh đã ở mức báo động đỏ mức báo động cao nhất.Ô nhiễm không khí ảnh hưởng đến trực tiếp sức khỏe con người tại Bắc Kinh Theo WHO, ung thư phổi vẫn là căn bệnh gây phổ biến và gây tử vong nhiều trên thế giới, trong đó 1/3 số trường hợp này xảy ra ở Trung Quốc [3, tr 79]

1.3.2 Ảnh hưởng đến chất lượng công trình xây dựng và vật liệu

Ô nhiễm các chất SO2, NOx trong môi trường không khí gây ra hiện tượng lắng đọng và mưa axit Chính các hiện tượng này là nguyên nhân chính

làm giảm tính bền vững của các công trình xây dựng và các dạng vật liệu [5]

Kết cấu của các công trình xây dựng có thể bị suy yếu do không khí bị

ô nhiễm Khí SO2, NO2 và O3 cũng là nguyên nhân gây hao mòn công trình, nhiều loại nguyên vật liệu quan trọng có thể bị ảnh hưởng, ví dụ: kim loại (sắt, đồng, thiếc), hợp chất hữu cơ (sơn, ), các loại đá, Ô nhiễm không khí còn làm giảm sức bền cơ khí, gây han rỉ, hỏng lớp sơn bảo vệ, mất các chi tiết trang trí, ăn mòn đường ống, rỉ sét, Hao mòn công trình dẫn tới giảm tuổi thọ, làm tăng chi phí bảo dưỡng và thay thế

Mưa axit cũng làm hư vải sợi, sách và các đồ quý giá Hệ thống thông khí của các thư viện, viện bảo tàng đã đưa các hạt axit vào trong nhà và chúng tiếp xúc và phá hủy các vật liệu nói trên

Ví dụ về sự phá hoại các kết cấu công trình do lắng đọng axit Tại

11

Virginia Mỹ, các nhà nghiên cứu đã ghi nhận, ở những khu vực có lượng tích

tụ axit trong không khí cao, người dân phải sơn lại nhà hai năm một lần hoặc thậm chí hàng năm, trong khí ở những nơi có lượng axit thấp, khoảng thời gian phải sơn lại nhà là bốn năm

1.3.3 Ảnh hưởng tới hệ sinh thái và biến đổi khí hậu

Ô nhiễm không khí là mối đe dọa nghiêm trọng tới đa dạng sinh học và các hệ sinh thái Tác động của ô nhiễm không khí đến các quần xã rừng rõ rệt nhất Khi rừng bị suy giảm, cây cối bị chết, các loài sinh vật khác trong rừng cũng sẽ bị tuyệt chủng cục bộ Mặc dù quần xã có thể không bị tiêu diệt do ô nhiễm không khí nhưng cấu trúc quần thể các loài cũng sẽ bị thay đổi và các loài mẫn cảm thường bị tổn thương và sẽ bị tiêu diệt

Bụi trong không khí hấp thụ những tia cực ngắn của mặt trời làm cho cây không lớn và khó nảy mầm Những nơi ô nhiễm không khí nặng, cây cối

ở đó còi cọc không phát triển được, lá cây hai bên đường quốc lộ bị phủ một lớp đất bụi dày đặc làm cản quá trình quang hợp nên rất cằn cỗi

Các loại thực vật bị ảnh hưởng bởi ô nhiễm không khí nhiều hơn so với động vật: Về bản chất, khả năng thích nghi trong môi trường bị ô nhiễm hoặc biến đổi khí hậu của thực vật kém hơn so với các loài động vật Một điều tra cho thấy các loài thực vật trên cạn bị ảnh hưởng gấp 3 lần do ô nhiễm không khí so với động vật

Khói quang hóa trong khí quyển được hình thành do sự tương tác giữa ánh sáng mặt trời và các chất gây ô nhiễm như cacbua hydro và Oxit nitơ Kết quả là ozon tích tụ lại và sinh ra một số chất gây ô nhiễm như Formaldehyt, Aldehyt, PAN Các chất này thường là chất kích thích, làm giảm quá trình sinh trưởng của cây, phá hoại tế bào lá và gây tổn thương nhiều loại cây Lá cây trong khu vực có sương mù quang hóa xuất hiện những đốm nâu trên bề mặt lá, sau đó chuyển sang màu vàng [3, tr 86]

1991 Để nhận diện được ô nhiễm không khí xuyên biên giới thì các quốc gia nhận phải nhận diện được các tác động của môi trường xuyên biên giới, và hiện nay đã có Công ước EIA năm 1991 ngăn ngừa, giải quyết những vấn đề liên quan đến tác động môi trường xuyên biên giới Trước đây, vấn đề đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới được đề cập rải rác trong các văn kiện như: Tuyên bố Stockhom năm 1971, Tuyên bố của Liên hợp quốc về môi trường

và phát triển tại Rio năm 1992 Trong khuôn khổ của Luận văn, tác giả đề cập đến các quy định của pháp luật quốc tế về vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới thông qua hai phần: các quy định về đánh giá các tác động xuyên biên giới và các quy định về kiểm soát ô nhiễm không khí

1.4.1 Các quy định về đánh giá các tác động xuyên biên giới

Đầu tư các dự án mới là một xu hướng, một nhu cầu tất yếu của quá trình phát triển góp phần quan trọng vào sự tăng trưởng kinh tế của mỗi quốc gia Tuy nhiên, ngay từ những năm đầu thập kỷ 70 của thế kỷ XX, ngoài những lợi ích kinh tế - xã hội to lớn đem lại, người ta đã nhận thấy, việc đầu

tư các dự án mới này cũng có những tác động tiêu cực đến môi trường tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên cho khu vực dự án và lân cận

13

Các tác động này có ảnh hưởng lên một phạm vi không gian nhất định và nhiều khi vượt ra khỏi ranh giới của một quốc gia Điều này có nghĩa, các hoạt động phát triển trên lãnh thổ của một quốc gia này có thể gây ra tác động tiêu cực lên môi trường của một hay nhiều quốc gia liền kề khác Tác động môi trường có tính chất như vậy được gọi là ―Tác động môi trường xuyên biên giới‖ Khái niệm này lần đầu tiên được đưa ra tại Tuyên bố Stockhom năm 1972

Để ngăn ngừa, giải quyết những vấn đề phức tạp và hậu quả nghiêm trọng của TĐMTXBG đến sự phát triển bền vững ở quy mô quốc gia và khu vực, ngay từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX cho đến nay, đã có nhiều Công ước, Hiệp định mang tính khu vực, song phương, đa phương được thiết lập và được sử dụng như một khung pháp lý để giải quyết vấn đề ĐTMXBG Tiêu biểu là Công ước EIA, Hiệp định Bắc Mỹ về đánh giá tác động môi trường trong bối cảnh xuyên biên giới, Công ước CLTAP

Công ước EIA được 39 nước gồm các nước Tây Âu, Đông Âu, Nga,

Canada và Mỹ phê chuẩn tại Espoo (Phần Lan) vào năm 1991 và có hiệu lực

từ năm 1997 Mục tiêu của Công ước nhằm đảm bảo phát triển bền vững đi đôi với BVMT trong lành thông qua áp dụng công cụ đánh giá tác động môi trường để ngăn ngừa suy thoái môi trường xuyên biên giới Công ước có 20 điều với 7 hướng dẫn kỹ thuật kèm theo Nội dung của Công ước là đưa ra một khung pháp lý về thực hiện ĐTMXBG, trong đó quy định đánh giá tác động môi trường xuyên biên giới đối với các dự án nằm trong danh sách các

dự án hoạt động thuộc phụ lục I của công ước (trong danh sách này có các dự

án có thể gây ảnh hưởng ô nhiễm không khí xuyên biên giới), có khả năng ảnh hưởng xuyên biên giới một cách bất lợi đến các nước bị tác động về nhiều mặt, làm rõ trách nhiệm và nghĩa vụ của các bên tham gia gồm nước gây tác động (nước có dự án) và nước bị tác động để đánh giá tác động môi trường trong giai đoạn đầu của dự án Ngoài ra, Công ước cũng quy định rõ các nghĩa

14

vụ chung của các quốc gia thông báo và tham vẫn lẫn nhau về các dự án được xem xét, đánh giá có khả năng gây tác động môi trường xuyên biên giới, các thủ tục từ việc chuẩn bị hồ sơ về ĐTMXBG, thủ tục giải quyết bất đồng, phân tích đánh giá sau dự án và hợp tác song phương và đa phương [42]

Trên cơ sở Công ước EIA đã có hàng loạt các hoạt động và thỏa thuận song phương, đa phương giữa các nước thành viên đã được thực hiện ở mức

độ là các hiệp định song phương, đa phương hoặc đối với dự án cụ thể

Các Hiệp định song phương và đa phương: Hiệp định về ĐTMXBG giữa Bỉ và Hà Lan năm 1994; Hiệp định song phương giữa Anbani và Macedonia năm 1993 về mức độ ô nhiễm và chất lượng nước hồ Ohrid; Hiệp định giữa Pháp - Đức - Thụy Sỹ về trách nhiệm thông báo và trao đổi thông tin về những tác động có tiềm năng gây tác động xấu lên môi trường ra ngoài phạm vi nước mình

Sau một thời gian thực hiện công ước, Nghị định thư về đánh giá tác động môi trường chiến lược ra đời, Nghị định thư được thông qua trong một cuộc họp bất thường của các bên tham gia Công ước EIA tại hội nghị cấp bộ trưởng môi trường châu âu, tổ chức vào ngày 21 tháng 5 năm 2003 và đến ngày

11 tháng 7 năm 2010 thì Nghị định thư này mới có hiệu lực Nghị định thư này tăng cường cho công ước EIA bằng cách bảo đảm các bên tích hợp các đánh giá môi trường vào các kế hoạch và chương trình của họ ở giai đoạn đầu, vì vậy giúp đặt nền móng cho sự phát triển bền vững Nghị định thư cũng cung cấp về

sự tham gia sâu rộng một cách công khai vào quá trình ra quyết định của chính phủ Đánh giá môi trường chiến lược được thực hiện sớm hơn nhiều trong quá trình ra quyết định so với đánh giá tác động môi trường dự án Và do đó nó được xem như công cụ quan trọng cho sự phát triển bền vững

Công ước CLTAP được 31 nước thuộc châu Âu, Mỹ và Canada ký vào

ngày 13/9/1979 và có hiệu lực từ ngày 16/3/1983 [36] Công ước đưa ra các

15

nguyên tắc cơ bản với sự cam kết của các quốc gia về việc bảo vệ môi trường khỏi tác động ô nhiễm của không khí, trao đổi thông tin giữa các bên Nội dung của Công ước quy định rõ về việc thực hiện và phát triển hơn nữa chương trình hợp tác giám sát và đánh giá sự lan truyền ô nhiễm không khí tầm xa tại châu

Âu theo Điều 9 [32] của công ước Tại điểm c, Điều này nhấn mạnh việc mong muốn tiến hành thành lập các trạm quan trắc về ô nhiễm không khí và thu thập

dữ liệu các bên dưới sự cho phép của các quốc gia nơi các trạm giám sát được đặt để đánh giá mức độ ô nhiễm không khí mà các quốc gia bị ảnh hưởng Thêm vào đó, quy định tại điểm d Điều 9 của Công ước thể hiện nhu cầu cần thiết đối với việc thiết lập một khuôn khổ chương trình hợp tác giám sát môi trường, được dựa trên và tính đến thời điểm hiện tại và tương lai của các quốc gia, tiểu khu vực, khu vực và các chương trình quốc tế khác

Ngoài ra, Điều 9 Công ước cũng nhấn mạnh sự cần thiết phải trao đổi

dữ liệu về sự phát thải ở những khoảng thời gian được xác định, về các chất phát thải ô nhiễm không khí được xác định, bắt đầu với sulphur dioxide đến

từ mạng lưới đơn vị của kích thước định sẵn, hay về dòng chảy các chất phát thải gây ô nhiễm không khí, bắt đầu với sulphua dioxide, vượt qua biên giới quốc gia, ở những khoảng cách và những khoảng thời gian đã xác định tại điểm e Trong khuôn khổ thực hiện Công ước, nhiều Nghị định thư quan trọng đã được thiết lập gồm: Nghị định thư năm 1984 về tài trợ dài hạn của Chương trình hợp tác giám sát và đánh giá ô nhiễm không khí xuyên biên giới tầm xa được 41 nước phê chuẩn và có hiệu lực từ ngày 28/1/1988; được sửa đổi, bổ sung năm 2014 [41]

1.4.2 Các quy định về kiểm soát ô nhiễm không khí

Ô nhiễm không khí thường rất khó kiểm soát, một phần do phạm vi ảnh hưởng của loại ô nhiễm này, có nghĩa là trong hầu hết các trường hợp, tổn hại gây ra không chỉ cho bầu khí quyển nơi có nguồn phát thải mà còn xa hơn rất

16

nhiều Ô nhiễm từ một vùng thuộc chủ quyền của một quốc gia có thể gây hậu quả nghiêm trọng cho những quốc gia láng giềng, thậm chí cho cả thế giới, do tính thống nhất của môi trường Vì vậy, các quốc gia có nghĩa vụ kiểm soát và quản lý các nguồn thải, trong phạm vi quốc gia hoặc những khu vực thuộc chủ quyền quốc gia, có khả năng gây ô nhiễm nghiêm trọng đến môi trường toàn cầu hoặc tác hại xuyên biên giới

Nghĩa vụ này lần đầu tiên được hình thành từ vụ tranh chấp Trail Smelter giữa Canada và Mỹ (1939-1941) [24] Phiên xử trọng tài được thành lập nhằm xác định liệu khói thải từ lò luyện kim Trail ở Canada, nằm cách biên giới với Mỹ bảy dặm, có gây thiệt hại cho tiểu bang Washington hay không, và nếu có, lò luyện kim phải bồi thường bằng hình thức nào cũng như phải có những biện pháp nào nhằm ngăn ngừa những tác hại trong tương lai

Trọng tài vụ Trail Smelter phán quyết “không quốc gia nào có quyền sử dụng

hoặc cho phép sử dụng lãnh thổ của mình để phát tán khói gây thiệt hại nghiêm trọng đến lãnh thổ, tài sản và người dân của quốc gia khác; những thiệt hại phải thể hiện ở những chứng cứ xác thực và thuyết phục” [28]

Trong phán quyết cuối cùng, hoạt động của lò luyện kim phải hạn chế Sau này, nghĩa vụ này được đề cập trong Nguyên tắc 21, Tuyên bố Stockholm

1972, “các quốc gia có trách nhiệm bảo đảm những hoạt động thuộc chủ

quyền quốc gia không gây thiệt hại đến môi trường của các quốc gia khác hoặc các khu vực vượt quá giới hạn chủ quyền quốc gia” [14] Nguyên tắc

không quy định rõ ràng về mức độ cũng như đối tượng chịu thiệt hại như trong phán quyết vụ Trail Smelter, do sự khác nhau về đối tượng bảo vệ Trọng tài vụ Trail Smelter tập trung vào những tài sản bị thiệt hại ở Mỹ, trong khi Nguyên tắc 21 đề cập đến thiệt hại về môi trường nói chung, tức là có khả năng gây tổn hại sức khỏe con người

Theo Nghị quyết của Viện Pháp luật quốc tế, phiên họp Cairo năm

Khi thực hiện hợp tác, các nước có trách nhiệm thực hiện theo khoản 1 Điều 8 của Nghị quyết:

a) Thường xuyên thông báo cho các quốc gia khác có liên quan tất cả các dữ liệu thích hợp về ô nhiễm không khí trong vùng lãnh thổ của quốc gia đó, trong đó có nguyên nhân, bản chất của ô nhiễm do nhân tạo hoặc tự nhiên và các biện pháp phòng ngừa được thực hiện hoặc đề xuất; b) Thông báo cho các quốc gia khác có liên quan trong thời gian thích hợp bất kỳ hoạt động nào trên vùng lãnh thổ của mình có thể gây ra mối đe dọa lớn ô nhiễm không khí xuyên biên giới; c) Tham khảo ý kiến với các quốc gia khác có liên quan

về các vấn đề thực tế và tiềm năng gây ô nhiễm của không khí xuyên biên giới để có các giải pháp phù hợp với lợi ích các quốc gia

và việc bảo vệ môi trường;

Quy định tại Điều 8 của Nghị quyết còn khuyến khích các quốc gia ký kết

18

các điều ước quốc tế với mục đích phối hợp và cùng hợp tác nghiên cứu khoa học, kỹ thuật để chống lại ô nhiễm không khí xuyên biên giới; thiết lập các ủy ban quốc tế hoặc khu vực với phạm vi thẩm quyền rộng nhất; cố gắng hài hòa các tiêu chuẩn môi trường cũng như các chỉ tiêu liên quan đến mức độ ô nhiễm

Đồng thời, theo quy định tại Khoản 3 Điều 8 của Nghị quyết, các quốc gia sẽ phải có các biện pháp để bảo vệ những người có thể bị ảnh hưởng bởi ô nhiễm không khí xuyên biên giới, để phòng chống và bồi thường các thiệt hại xảy ra, bằng cách cho phép sự không phân biệt đối xử cơ sở tiếp cận rộng nhất đến các thử tục tư pháp và hành chính trong các quốc gia nơi khởi nguồn của sự ô nhiễm Bên cạnh đó, trách nhiệm pháp lý của quốc gia còn được quy định cụ thể tại Điều 9 của Nghị quyết, như sau:

Thứ nhất, trong trường hợp tai nạn hay các hoạt động gây ra một sự gia

tăng đột ngột về mức độ ô nhiễm không khí, thậm chí nếu xuất phát từ nguyên nhân tự nhiên, có khả năng gây nguy hại đáng kể khác, các nước khởi nguồn của ô nhiễm có nhiệm vụ:

- Kịp thời để cảnh báo tất cả các ảnh hưởng hoặc có khả năng bị ảnh hưởng tới các quốc gia xung quanh;

- Thực hiện mọi biện pháp thích hợp để giảm thiểu những tác động của

sự gia tăng đó

Thứ hai, trong trường hợp có thảm họa liên quan đến ô nhiễm không

khí tại lãnh thổ của một quốc gia, các nước khác và

Các tổ chức quốc tế có thẩm quyền sau, như là một vấn đề cấp bách và với sự đồng ý của Nhà nước có liên quan, thực hiện hành động nhân đạo để giúp đỡ các nạn nhân Tại Điều 10 của Nghị quyết có quy định không làm phương hại đến các nghĩa vụ khác của các quốc gia liên quan đến các vụ nổ hạt nhân, các quốc gia có trách nhiệm cấm, ngăn chặn và kiềm chế không tiến hành bất cứ vụ nổ hạt nhân có khả năng gây ra ô nhiễm không khí xuyên biên

19

giới của một chất phóng xạ

Công ước CLTAP có quy định về việc các quốc gia tiến hành (hoặc dự định tiến hành) hoạt động bất kỳ trên lãnh thổ của mình hoặc thuộc quyền tài phán quốc gia, mà các hoạt động bất kỳ trên lãnh thổ của mình hoặc thuộc quyền tài phán quốc gia, mà các hoạt động này có thể gây ra mức độ ô nhiễm lớn trong khí quyển ở các nước khác, thì phải có nghĩa vụ thi hành các hoạt động tư vấn với các quốc gia bị ô nhiễm khí quyển theo yêu cầu của họ [19]

Công ước này được coi như là thỏa thuận khu vực duy nhất quy định việc kiểm soát ô nhiễm không khí tầm xa, trong đó bầu khí quyển châu Âu được coi như là một nguồn tài nguyên dùng chung và do đó bắt buộc các quốc gia phải có sự hợp tác xây dựng và thực hiện các biện pháp kiểm soát ô nhiễm cũng như những tiêu chuẩn phát thải chung Vì vậy, mục tiêu của Công ước là ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm không khí tầm xa, từ bất kể nguồn gây ô nhiễm nào, nhưng không quy định trách nhiệm đối với tổn hại do

ô nhiễm không khí Các quốc gia chịu thiệt hại từ ô nhiễm không khí không thỏa mãn với những quy định của Công ước, tuy nhiên sự thống nhất chỉ có thể đạt được trên cơ sở những cam kết về lợi ích thiết thực của các bên

Ô nhiễm không khí tầm xa là loại ô nhiễm ảnh hưởng đến một khoảng cách mà khó có thể phân biệt được những nguồn phát thải riêng biệt hay những nhóm nguồn gây ô nhiễm (Điều 1, b) Do đó, vụ Trail Smelter sẽ không thuộc phạm vi của định nghĩa này, mà chỉ những vấn đề khu vực như mưa acid hay những chất thải có khả năng phát tán xa Công ước cũng không chỉ giới hạn ở những ảnh hưởng có hại đến sức khỏe hoặc tài sản mà được quy định rộng hơn, thậm chí hơn cả những quy định trong các thỏa ước về ô nhiễm môi trường biển, bao gồm tổn hại đến nguồn sinh vật, hệ sinh thái, cơ

sở hạ tầng và việc sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên môi trường (Điều 1, a) Tóm lại, mục đích của Công ước là giảm đến mức thấp nhất các tổn hại

20

tiềm tàng đến môi trường

Công ước không quy định bất kỳ một nghĩa vụ cụ thể nào về việc cắt giảm các nguồn ô nhiễm không khí, mà các bên chỉ cam kết xây dựng một chính sách kiểm soát ô nhiễm, trên cơ sở những nguyên tắc và mục tiêu chung Với những từ ngữ không mang tính cưỡng chế, ví dụ nghĩa vụ ―nỗ lực hạn chế‖ và ―dần dần cắt giảm và ngăn ngừa‖ ô nhiễm không khí (Điều 2), Công ước bị xem chẳng hơn một ―chiến thắng biểu trưng‖ nhằm làm yên tâm

cả người gây ô nhiễm và nạn nhân, nghĩa là các quốc gia cam kết xây dựng chính sách, chiến lược và những biện pháp kiểm soát, nhưng phải cân đối với

sự phát triển và tính khả thi kinh tế của các công nghệ hữu hiệu nhất sẵn có (Điều 6) Vì vậy, các quốc gia có toàn quyền quyết định mức độ nỗ lực kiểm soát ô nhiễm của họ, cũng như chi phí họ sẵn lòng bỏ ra cho toàn bộ quá trình phát triển kinh tế Đối với một số quốc gia gây ô nhiễm chủ yếu, ví dụ Anh và Tây Đức, nghĩa vụ linh động này là điều kiện tiên quyết để họ phê chuẩn Công ước vào năm 1979, và tạo điều kiện để Mỹ tiếp tục gây ô nhiễm trầm trọng cho Canada mà không vi phạm Công ước

Công ước CLTAP cũng quy định về nghĩa vụ thông báo và thảo luận trong trường hợp có những rủi ro nghiêm trọng có thể dẫn đến ô nhiễm tầm xa Những quy định này khá lỏng lẻo so với những quy tắc tập quán liên quan đến quá trình thảo luận về những rủi ro đối với các nguồn tài nguyên dùng chung Quy định này chỉ được áp dụng đối với những thay đổi chủ yếu trong chính sách hoặc sự phát triển công nghiệp có khả năng gây ra những thay đổi đáng kể

về ô nhiễm không khí tầm xa, và do đó các quốc gia mới có nghĩa vụ thông báo cho các quốc gia khác Nếu không, việc thảo luận chỉ được tổ chức do yêu cầu

của các bên “thực sự bị ảnh hưởng hoặc có khả năng bị một rủi ro đáng kể về

ô nhiễm không khí tầm xa” (Điều 5), có nghĩa là cơ chế thảo luận không hiệu

quả bằng những Công ước liên quan đến Đánh giá Tác động Môi trường (nghĩa

để tiếp tục nghiên cứu về vấn đề này nhằm tìm những giải pháp để cùng hợp tác giải quyết Các bên đều nhất trí về ảnh hưởng tích cực của Công ước đối với việc kiểm soát ô nhiễm không khí và quản lý chất lượng không khí trong khu vực, thể hiện ở những hành động của các quốc gia để cải thiện môi trường, giảm tỷ lệ phát thải ô nhiễm, và phát triển công nghệ Ở một mức độ nào đó, Công ước được xem là một thành công đáng khích lệ, đặc biệt đối với việc làm thay đổi chính sách trong Cộng đồng châu Âu và thúc đẩy mối quan tâm của công chúng đối với vấn đề này

Tuy nhiên, Công ước CLTAP chỉ có giá trị ràng buộc với một số quốc gia châu Âu và Bắc Mỹ, trong khi đó vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới đang đe dọa sự tồn tại của cả nhân loại Do đó, ở mức độ toàn cầu, cơ sở

để xác định trách nhiệm đối với hành vi gây ô nhiễm không khí tầm xa vẫn là nghĩa vụ tập quán quốc tế [11]

Sau khi công ước có hiệu lực, 8 Nghị định thư đã được thông qua trong khuôn khổ thực hiện công ước, trong đó có 7 nghị định thư về kiểm soát các chất phát thải gây ô nhiễm không khí [37]

Một Hiệp định kiểm soát ô nhiễm không khí xuyên biên giới khu vực được nhắc đến nữa là Hiệp định AATHP [47], được thành lập năm 2002 giữa các quốc gia Đông Nam Á, mãi đến ngày 16/9/2014 Quốc hội Indonesia mới phê chuẩn Hiệp định, Hiệp định này được Chính phủ Indonesia ký cách đây

22

12 năm, nhưng đến nay mới được thông qua cho thấy nỗ lực ngăn chặn tình trạng ô nhiễm khói mù trong khu vực, làm ảnh hưởng đến quan hệ ngoại giao giữa Indonesia với Singapore và Malaysia Trong khi tại một số vùng ở Đông Nam Á, hiện tượng cháy rừng có thể xuất phát từ những nguyên nhân tự nhiên như sấm sét hay đốt rừng làm nương rẫy, thì bằng chứng thực nghiệm thu thập được từ những nghiên cứu lớn cho thấy tại Indonesia phần lớn những thảm họa cháy rừng xuất phát từ các đồn điền cây cọ dầu quy mô lớn với mục đích thương mại Thêm vào đó, trong khi những yếu tố tự nhiên có thể làm cho hậu quả cháy rừng tệ hại hơn, như hiện tượng El Nino năm 1997-1998, thì chính sự thiếu ý chí chính trị đã cản trở các chính sách chống cháy rừng hiệu quả Và điều đáng nói là hậu quả cháy rừng không chỉ ảnh hưởng đến những người dân địa phương và hệ sinh thái ở Indonesia, mà còn có tác động đến các quốc gia khác

Cháy rừng được xem là một trong những nguyên nhân gây suy thoái đa dạng sinh học ở Đông Nam Á Tác động của những đám cháy ở Indonesia lên sức khỏe và sức sản xuất của các nước trong khu vực, đặc biệt là Malaysia, Singapore, Thái Lan, và trên phạm vi hẹp hơn là ở Myanmar và Việt Nam cũng nghiêm trọng không kém Chỉ tính riêng giai đoạn 1997-1998, cháy rừng

đã ảnh hưởng đến khoảng 20 triệu người và gây ra thiệt hại ước tính từ 4,5 đến 9,3 tỉ USD [43]

Hiệp định đề cập đến các nghĩa vụ chung của các quốc gia tại Điều 4 quy định ba nghĩa vụ như sau:

Thứ nhất, hợp tác trong việc xây dựng và thực thi các biện pháp về

ngăn chăn và theo dõi ô nhiễm khói mù xuyên biên giới xuất phát từ các vụ cháy đất hoặc là cháy rừng mà cần được giảm bớt, và kiểm soát các nguồn gốc của các vụ cháy, kể cả nhận dạng và xác định các vụ cháy, xây dựng các

hệ thống theo rõi, đánh giá và cảnh báo sớm, trao đổi thông tin và công nghệ,

23

và tiến hành tương trợ lẫn nhau

Thứ hai, khi ô nhiễm khói mù xuyên biên giới xuất phát ngay trên lãnh

thổ của mình thì các Bên cần nhanh chóng đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin liên quan hoặc tham khảo ý kiên do một Quốc gia hoặc các Quốc gia bị tác động hoặc có khả năng chịu tác động của ô nhiễm khói mù xuyên biên giới đó, nhằm giảm bớt đến mức tối thiểu hậu quả của ô nhiễm khói mù xuyên biên giới

Thứ ba, tiến hành những biện pháp lập pháp, hành chính và/hoặc khác

để thực thi nghĩa vụ của mình theo đúng Hiệp nghị này

Một trong các biện pháp kiểm soát nguồn gốc các đám cháy, là nguyên nhân gây ô nhiễm khói mù xuyên biên giới đó là theo dõi: mọi vùng dễ phát sinh cháy, mọi vụ cháy đất hoặc cháy rừng, các điều kiện môi trường có thể dẫn đến các vụ cháy đất và/hoặc cháy rừng, ô nhiễm khói mù xuyên biên giới xuất phát từ các vụ cháy hoặc/và cháy rừng Mỗi bên tham gia hiệp định sẽ chỉ định một hoặc nhiều cơ quan thực thi chức năng các Trung tâm Quốc gia

về theo dõi để tiến hành việc theo dõi, theo đúng các thủ tục quốc gia của mình Trong trường hợp có cháy, các Bên sẽ có hành động ngay để kiểm soát hoặc dập tắt các vụ cháy

Các bên sẽ tiến hành biện pháp ngăn chặn để ngăn chặn và kiểm soát những hoạt động liên quan đến các vụ cháy đất và/hoặc cháy rừng mà có thể dẫn đến ô nhiễm bao gồm: xây dựng và thực thi các luật pháp và biện pháp điều tiết, cũng như các chương trình và chiến lược để thúc đẩy ―chính sách không đốt‖ nhằm đối phó với các vụ cháy đất và/hoặc cháy rừng mà tạo ra ô nhiễm khói mù xuyên biên giới, xây dựng các chính sách phù hợp khác để hạn chế các hoạt động mà sẽ dẫn đến các vụ cháy đất và/hoặc cháy rừng, xác định và theo dõi các khu vực dễ xảy ra cháy đất và/hoặc cháy rừng, tăng cường quản lý cháy và khả năng chữa cháy và sự phối hợp của địa phương nhằm ngăn chặn việc xẩy ra cháy đất và/hoặc cháy rừng, thúc đẩy giáo dục công cộng và

24

các chiến dịch phát triển hiểu biết và tăng cường sự tham gia của cộng đồng vào quản lý cháy để ngăn chặn các vụ cháy đất và/hoặc cháy rừng và ô nhiễm khói mù xuất phát từ những vụ cháy đó, thúc đẩy và sử dụng tri thức dân gian bản địa và cách làm của dân gian bản địa trong việc ngăn chặn và quản lý các

vụ cháy, và đảm bảo rằng các luật pháp, các biện pháp hành chính và/hoặc các biện pháp liên quan khác được tiến hành để ngăn chặn việc khai hoang bằng đốt cháy

Các biện pháp kiểm soát ở trên chỉ mang tính khuyến nghị, để kiểm soát tình trạng cháy tạo nên ô nhiễm khói mù, các quốc gia cần chú trọng hơn nữa các chế tài xử phạt trong chính các quốc gia đó Hiện nay, các nước ASEAN có nền kinh tế công nghiệp đang phát triển, hiệp định về chống khói

mù giải quyết bức thiết vấn đề khói mù do cháy rừng hoặc cháy đất, nhưng xa hơn nữa, các nước cần phải có lộ trình để giải quyết vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới do quá trình xả thải các chất gây ô nhiễm không khí

Một hiệp định mang tính song phương giữa Canada và Hoa Kỳ về chất lượng không khí được Canada và Hoa Kỳ [33] ký kết tại Ottawa, vào ngày 13/03/1991, để giải quyết tình trạng ô nhiễm không khí xuyên biên giới dẫn đến mưa axit Cả hai nước đã nhất trí để giảm lượng khí thải SO2 và NOx - nguyên nhân gây mưa axit, hợp tác khoa học và kỹ thuật liên quan đến mưa axit Hiệp định này cũng đưa ra các trách nhiệm của hai bên thực hiện mục tiêu chung về chất lượng không khí theo Điều 3 của Hiệp định: thiết lập các mục tiêu cụ thể về phát thải hạn chế hoặc cắt giảm các chất ô nhiễm không khí và áp dụng cần thiết chương trình và các biện pháp khác để thực hiện các mục tiêu cụ thể đó phù hợp với Điều 4; thực hiện đánh giá tác động môi trường, thông báo trước và có các biện pháp thích hợp phù hợp với Điều 5; thực hiện các hoạt động khoa học và kỹ thuật phối hợp, hợp tác phù hợp với Điều 6 và Điều 7; thiết lập các thiết chế phù hợp với Điều 8 và Điều 9; xem

25

xét đánh giá tiến độ và giải quyết tranh chấp phù hợp với Điều 10, Điều 11, Điều 12 và Điều 13 Để kiểm soát ô nhiễm không khí xuyên giới các bên sẽ phải thiếp lập các mục tiêu cụ thể như hạn chế phát thải hoặc cắt giảm các chất ô nhiễm không khí, theo khoản 2 Điều 4 quy định mục tiêu cụ thể mỗi bên để hạn chế khí thải như giảm lượng lưu huỳnh dioxide và nitrogen oxides,

mà sẽ làm giảm dòng chảy xuyên biên giới của những tiền chất lắng đọng axit được quy định trong Phụ lục 1 Mỗi bên sẽ thông qua các chương trình và các biện pháp cần thiết khác để thực hiện mục tiêu cụ thể đặt ra trong bất kỳ phụ lục Trong quá trình thực hiện các mục tiêu cụ thể, rất cần thiết nếu các bên trao đổi thông tin một cách thường xuyên thông qua ủy ban chất lượng không khí được thành lập theo Điều 8 của Hiệp định, các thông tin được quy định theo khoản 1 Điều V về giám sát khí thải; công nghiệp, biện pháp và cơ chết kiểm soát phát thải; các quá trình khí quyển; và hiệu ứng của các chất ô nhiễm không khí Những nỗ lực để giải quyết những hạt bụi mịn (PM) trong không khí quan trọng của cả Hoa Kỳ và Canada Canada và Hoa Kỳ đã hoàn thành các báo cáo đánh giá khoa học hạt vật chất xuyên biên giới chung trong sự hỗ trợ của Hiệp định chất lượng không khí giữa Canada và Hoa Kỳ Vào tháng 01/2003, Chính phủ Canada đã bắt đầu làm việc với Cơ quan Bảo vệ Môi trường Hoa Kỳ để phát triển chiến lược chất lượng không khí xuyên biên giới

để xác định các dự án thí điểm phù hợp để giải quyết tình trạng ô nhiễm không khí xuyên biên giới [38]

Chương 2

THỰC THI PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VỀ VẤN ĐỀ

Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ XUYÊN BIÊN GIỚI

2.1 Thiết chế quốc tế bảo đảm và giải quyết vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới

2.1.1 Chương trình và tổ chức quốc tế trực thuộc Liên hợp quốc

26

2.1.1.1 Chương trình môi trường Liên hợp quốc

Chương trình môi trường Liên hợp quốc (UNEP) được thành lập ngày 15/12/1972 theo Nghị quyết 2997 (XXVII) của Đại hội đồng Liên hợp quốc UNEP là tổ chức duy nhất của Liên hợp quốc được thành lập nhằm mục đích đưa ra nhưng đường lối có tính chỉ đạo và các chương trình hành động toàn cầu nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống mà không gây tổn hại cho thế hệ tương lai; đóng vai trò xúc tác, điều phối; cung cấp tư vấn kỹ thuật, pháp lý và

cơ cấu tổ chức cho các chính phủ nâng cao về khả năng xây dựng thể chế và các sáng kiến phát triển bền vững

UNEP tập trung giải quyết các vấn đề môi trường được quy định trong Chương trình nghị sự 21: Bảo vệ bầu khí quyển, đối phó với thay đổi khí hậu

và sự nóng lên của trái đất, tầng ô zôn, ô nhiễm không khí; bảo vệ chất lượng nước sạch UNEP đã đóng góp tích cực trong lĩnh vực xây dựng hệ thống pháp lý quốc tế Hiện nay UNEP đã hình thành một hệ thống các điều ước quốc tế về lĩnh vực môi trường Mỗi khi một điều ước quốc tế có hiệu lực thì một Ban Thư ký được hình thành để thúc đẩy việc thực hiện điều ước đó Hỗ trợ các nước về mặt kỹ thuật, chuyên gia tư vấn trong việc xây dựng luật, chính sách và hỗ trợ xây dựng các hướng dẫn và hiệp ước về những vấn đề như thương mại quốc tế với các hóa chất có hại, ô nhiễm không khí xuyên biên giới và ô nhiễm nguồn nước quốc tế [45]

Vấn đề môi trường ngày càng trở thành vấn đề toàn cầu và được toàn thế giới quan tâm Nó cũng đặt ra cho nhân loại nhiều vấn đề đa dạng, phức tạp và nan giải UNEP có cơ cấu tổ chức bao gồm Hội đồng quản trị gồm 58 nước thành viên với nhiệm kỳ 3 năm do Đại hội đồng Liên hợp quốc bầu theo vùng địa lý Hội đồng quản trị họp mỗi năm một lần nhằm kiểm điểm việc thực hiện các nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc và đưa ra các chương trình hoạt động có tính chất chiến lược toàn cầu trong lĩnh vực môi

27

trường Ban Thư ký là Giám đốc chấp hành do Đại hội đồng Liên hợp quốc bầu ra với nhiệm 5 năm Ban điều phối về môi trường: Ban điều phối về môi trường bao gồm những người đứng đầu các tổ chức trong hệ thống Liên hợp quốc, do Giám đốc chấp hành của UNEP làm Chủ tịch Qua Ban điều phối này, UNEP là tổ chức duy nhất của Liên hợp quốc thực hiện được vai trò phối hợp và xúc tác trong lĩnh vực môi trường

2.1.1.2 Tổ chức Y tế thế giới

WHO thành lập năm 1946 và trở thành tổ chức chuyên môn của Liên hợp quốc năm 1948 Văn kiện thành lập WHO đã đề ra mục tiêu là nô lực đảm bảo cho mọi người có sức khỏe tốt nhất WHO đóng vai trò điều phối các hoạt động y tế quốc tế, duy trình dịch vụ y tế quốc tế cần thiết, phát động các chiến dịch phòng chống dịch bệnh

Trong vấn đề đảm bảo chống lại ô nhiễm không khí xuyên biên giới, WHO đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo chất lượng không khí Cụ thể, các quy định pháp lý và các tiêu chuẩn chất lượng không khí từng quốc gia là không giống nhau nhưng thông thường hướng dẫn của WHO về chất lượng không khí là cuốn sổ tay cơ bản để các nước đang phát triển giải quyết các vấn đề sau [10]:

- Xác định các chất gây ô nhiễm cần quan tâm – Liệt kê các loại nguồn

ô nhiễm đã biết, các hướng dẫn và quy trình đánh giá nhanh của AMIS (Air Management Information System) có thể xác định nguồn ô nhiễm nguy hại nhất cũng như tính toán mức độ xả thải của các nguồn này

- Nồng độ chất ô nhiễm đang tồn tại trong không khí – Thông tin về nồng độ chất ô nhiễm trong không khí trên toàn cầu dựa vào cơ sở dữ liệu của từng quốc gia và của Tổ chức khí tượng thế giới (WMO, 2007) có thể dùng để tính toán nồng độ các chất ô nhiễm Hệ thống hỗ trợ ra quyết định Kiểm soát

ô nhiễm công nghiệp (DSS IPC – Decision Support System for Industrial

28

Pollution Control) và bản kê khai phát thải của Diễn đàn ô nhiễm không khí toàn cầu (GAPT) là hai công cụ hữu hiệu dễ sử dụng, giúp tính toán nồng độ dựa trên các tính toán phát thải ban đầu cùng các mô hình mô phỏng khuếch tán khí thải đơn giản

- Phương pháp giám sát phù hợp và độ bảo đảm chất lượng của phương pháp – các phương pháp giám sát trên mặt đất thích hợp và tiết kiệm chi phí nhất được lựa chọn dựa trên Tuyển tập Sổ tay hướng dẫn phương pháp AMIS-GEMS/AIR Trong những ấn bản đó, UNEP và WHO đã đưa ra những lời khuyên đơn giản về giám sát, chọn địa điểm và bảo đảm chất lượng của phương pháp khi lượng thông tin và công cụ giải quyết không nhiều Các cơ quan khác cũng phát hành một số ấn bản mang đến cái nhìn sâu hơn về các chiến lược giám sát

- Giá trị bằng số của các tiêu chuẩn áp dụng với nhiều chất gây ô nhiễm hoặc quy trình đưa ra quyết định – Các tiêu chuẩn chất lượng không khí có thể dựa theo bản hướng dẫn của WHO về chất lượng không khí Ngoài ra còn

có một số khía cạch khác cũng liên quan đến quy trình thiết kế tiêu chuẩn và các biện pháp giảm lượng khí xả hiệu quả như tính khả thi về mặt kỹ thuật, chi phí thích nghi, mức độ phơi nhiễm phổ biến và yếu tố kinh tế - văn hóa –

xã hội Nhiều tiêu chuẩn chất lượng không khí, ví dụ các tiêu chuẩn hướng tới hiệu quả, có thể được xác định là mục tiêu dài hạn, trong khi đó một số tiêu chuẩn ít chặt chẽ hơn sẽ nhằm vào các mục tiêu ngắn hạn hơn Vì thế các tiêu chuẩn chất lượng không khí ở các quốc gia khác nhau sẽ không giống nhau Quyển sách hướng dẫn về Chất lượng không khí cho phép tiêu chuẩn chất lượng không khí ở từng quốc gia riêng biệt được thay đổi dựa trên các số liệu nồng độ có sẵn Liên minh châu Âu EU và Thụy sỹ đã lấy số liệu trong bản hướng dẫn của WHO làm tiêu chuẩn áp dụng trên khu vực, đất nước mình

- Các biện pháp kiểm soát khí xả và các tiêu chuẩn khí xả - Khi xét các

- Xác định các tác động tiêu cực tới sức khỏe cộng đồng và môi trường sống cần phòng tránh – Các tác động tiêu cực tới sức khỏe bao gồm tử vong, bệnh cấp và mãn tính, đau ốm nhẹ và tạm thời, thay đổi tâm sinh lý tạm thời Các tiêu chuẩn đặt ra cần dựa vào các tác động tiêu cực của chất gây ô nhiễm tới sức khỏe con người như trên Trong bước đầu tiêu khi thiết lập tiêu chuẩn, các nước đang phát triển chưa cần quan tâm tới các tác động tiêu cực tới sức khỏe mang tính tạm thời hoặc thuận nghịch hoặc liên quan tới các biến đổi sinh hóa, thay đổi chức năng ở mức độ lâm sàng không ổn định Các đánh giá tác động tiêu cực tới sức khỏe có thể không giống nhau giữa các quốc gia do

sự khác biệt văn hóa, và mức độ sức khỏe Các tiêu chuẩn chất lượng không khí ảnh hưởng lớn tới quá trình thực hiện các chính sách kiểm soát ô nhiễm không khí Ở nhiều nước, tình trạng vượt quá tiêu chuẩn đã đặt ra một yêu cầu cấp thiết về các kế hoạch hành động giải quyết ô nhiễm không khí (các kế hoạch thực hiện làm sạch không khí)

- Khoanh vùng dân cư cần được bảo vệ khỏi các tác động tiêu cực tới sức khỏe do ô nhiễm không khí gây ra – Các nhóm dân số dễ bị tổn thương nhất bao gồm trẻ sơ sinh, phụ nữ có thai, người khuyết tật và người già Các nhóm khác có thể được đưa vào diện có nguy cư chịu ảnh hưởng cao do phơi nhiễm (công nhân làm ngoài trời, vận động viên và trẻ em) Các nhóm dễ bị tổn thương có thể khác nhau ở các quốc gia khác nhau do trình độ chăm sóc sức khỏe, dinh dưỡng, lối sống, và các yếu tố gene trội, hoặc do xuất hiện bệnh dịch trong vùng địa phương, hoặc do lây lan bệnh gây suy nhược Các

30

hướng dẫn về chất lượng không khí được xây dựng thành các nhóm dễ bị tổn thương hơn do ô nhiễm không khí

2.1.1.3 Ủy ban Kinh tế châu Âu của Liên hợp quốc

ECE tổ chức kinh tế khu vực của Liên hợp quốc, thành lập năm 1947 theo Nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc và Hội đồng Kinh tế và xã hội (ECOSOC), với tư cách lúc đầu là cơ quan lâm thời của Liên hợp quốc Năm 1951, trở thành Ủy ban Thường trực của Liên hợp quốc, gồm 38 thành viên Liên hợp quốc ở lục địa châu Âu Hiện nay, thành viên của UNECE gồm tất cả các nước châu Âu cùng Hoa Kỳ, Canada UNECE có nhiệm vụ: thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội ở châu Âu; mở rộng quan hệ hợp tác giữa các nước châu Âu với nhau và giữa các nước châu Âu với các nước khu vực khác trên thế giới Hằng năm, UNECE tổ chức các phiên họp thường niên, song phần lớn các hoạt động được thực hiện trong các nhóm làm việc và các cuộc họp của chuyên gia Định ước Henxinhki 1975 về an ninh và hợp tác châu Âu khuyến khích các nước kí định ước thông qua UNECE để thực hiện các điều khoản của định ước trên các lĩnh vực kinh tế, kĩ thuật và môi trường.UNECE hợp tác với nhiều tổ chức liên chính phủ và phi chính phủ trong việc phổ biến các thông tin về thống kê và kĩ thuật Cơ quan cao nhất của tổ chức là Khoá họp toàn thể, cơ quan hành chính là Ban Thư kí [48]

UNECE giúp cho các nước triệu tập và hợp tác về quy chuẩn, tiêu chuẩn

và quy ước UNECE cũng giúp thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững bằng cách dịch các mục tiêu toàn cầu vào các định mức, tiêu chuẩn và công ước về môi trường Kể từ năm 1979, 16 công cụ ràng buộc về mặt pháp lý quốc

tế có 05 Công ước và 11 Nghị định thư đã được phát triển trong khuôn khổ UNECE Những điều ước đó là những yếu tố quan trọng của khung pháp lý chung châu Âu, là những công cụ cụ thể và hiệu quả để tích hợp các nước có nên kinh tế đang chuyển đổi thành một không gian pháp lý và kinh tế châu Âu

31

UNECE có vai trò rất lớn trong việc bảo đảm thực hiện Công ước EIA

và Công ước CLTAP

Trong Công ước EIA năm 1991, Điều 13 của Công ước có quy định về Ban Thư ký của Công ước ―Thư ký điều hành của Ủy ban Kinh tế châu Âu sẽ thực hiện chức năng thư ký sau đây:

(a) Việc triệu tập và chuẩn bị các cuộc họp của các Bên; (b) Việc truyền tải các báo cáo và các thông tin khác được tiếp nhận theo quy định của Công ước này cho các Bên; và

(c) Việc thực hiện các chức năng khác có thể được quy định trong Công ước này hoặc có thể được xác định bởi các bên [17, Điều 13] Như vậy, Ban Thư ký của Công ước này được chỉ định là Thư ký điều hành của Ủy ban Kinh tế Châu Âu điều này rất thuận lợi cho việc chuẩn bị các cuộc họp của các bên, ban thư ký như là một đầu mối truyền tải thông tin cho các bên, các báo cáo của các bên trọng việc thực hiện Công ước này

Cuộc họp của các Bên tham gia Công ước thành lập một Ủy ban thực hiện vào năm 2001 về việc xem xét việc tuân thủ thực hiện nghĩa vụ của các Bên theo Công ước nhằm giúp các bên đáp ứng đầy đủ các cam kết

Ủy ban thực hiện đưa ra một tài liệu gọi là ý kiến của Ủy ban thực hiện

là để hỗ trợ các Bên tham gia Công ước trong việc tuân thủ các nghĩa vụ của

họ, lưu ý rằng "mối quan tâm tuân thủ cả về thực hiện pháp luật và áp dụng thực tiễn" Tài liệu này chủ yếu bao gồm những trích dẫn trực tiếp của những

ý kiến và kiến nghị của Ủy ban thực hiện trong giai đoạn 2001-2010, như thể hiện trong các báo cáo của các kỳ họp, trong báo cáo của mình cho kỳ họp thứ

tư của Hội nghị của các Bên và trong những phát hiện và khuyến nghị của mình sau đó phải có một lộ trình hình thành nên sáng kiến của Ủy ban [40]

Tại Công ước CLTAP, Điều 10 của Công ước quy định về cơ quan điều hành:

1 Đại diện của các bên ký kết sẽ, trong giới hạn khuôn khổ các cố vấn cấp cao cho các chính phủ thuộc ECE về vấn đề môi

và để chuẩn bị thích hợp nghiên cứu và tài liệu khác và gửi kiến nghị

để được xem xét bởi cơ quan điều hành;c) Thực hiện các chức năng khác có thể thích hợp theo quy định thực hiện Công ước

3 Cơ quan Điều hành sẽ phải sử dụng cơ chế chỉ đạo cho các EMEP đóng một phần không thể thiếu trong hoạt động của Công ước này, đặc biệt liên quan đến thu thập dữ liệu và khoa học với hợp tác

4 Cơ quan Điều hành, trong xả chức năng của mình, có trách nhiệm, nếu thấy thích hợp, cũng sử dụng thông tin từ các tổ chức quốc tế khác có liên quan [15, Điều 10]

Và Điều 11 của Công ước cũng quy định về Ban thư ký của Công ước:

―Thư ký điều hành của Ủy ban Kinh tế Châu Âu thực hiện, cho cơ quan điều hành, các chức năng thư ký sau đây:

(a) Triệu tập và chuẩn bị các cuộc họp của Cơ quan Điều hành; (b) Để truyền tải tới các Bên ký kết các báo cáo và các thông tin khác nhận được phù hợp với các quy định của Công ước này;

(c) Thực hiện các chức năng của Cơ quan Điều hành giao [17] Như vậy, Công ước này đã thành lập nên cơ quan Điều hành để thực hiện Công ước, các thành viên của cơ quan Điều hành là các cố vấn cấp cao của ECE về vấn đề môi trường, vì vậy, thông qua cơ quan Điều hành, ECE sẽ bảo đảm cho việc thực hiện công ước của các quốc gia thành viên

2.1.2 Các thiết chế khu vực

Bên cạnh các thiết chế quốc tế toàn cầu như UNECE, WHO, UNEP các thiết chế khu vực cũng có những vai trò nhất định trong việc duy trì và

33

đảm bảo giải quyết vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới ở cấp độ quốc gia cũng như nhiều khu vực khác nhau trên thế giới Trong những thiết chế quốc tế khu vực đảm bảo vấn đề giải quyết ô nhiễm không khí xuyên biên giới nổi bật là Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á

Hiệp hội các nước Đông Nam Á như đã nêu trong Tuyên bố Bangkok 8.8.1967, đặc biệt là thúc đẩy tăng cường hợp tác khu vực ở Đông Nam Á với tinh thần bình đẳng và quan hệ đối tác hợp tác và do đó góp phần vào thúc đẩy hòa bình, tiến bộ và phồn vinh thịnh vượng trong khu vực Năm 1990, các

Bộ trưởng Môi trường ASEAN nhóm họp thỏa thuận Kuala Lumpur về Môi trường và Phát triển 19/06/1990 quy định cần có nhiều cố gắng nỗ lực kể cả

cố gắng tiến tới hài hòa các biện pháp ngăn chặn và giảm bớt ô nhiễm xuyên biên giới và đến năm 1995 Kế hoạch hợp tác của ASEAN về ô nhiễm xuyên biên giới năm 1995, nhằm cụ thể đặc biệt là xử lý ô nhiễm không khí xuyên biên giới và kêu gọi tiến hành nhiều điều kể cả việc thiết lập các thủ tục và cơ chế hợp tác giữa các quốc gia thành viên ASEAN trong việc ngăn chặn và giảm bớt các vụ cháy đất và/hoặc vụ cháy rừng và khói mù Các quốc gia ASEAN quyết tâm thực hiện Kế hoạch Hành động Khu vực về Khói mù và

Kế hoạch hành động quy định cần kêu gọi thực thi thi hành đầy đủ Kế hoạch Hợp tác ASEAN về ô nhiễm xuyên biên giới có đặc biệt nhấn mạnh đến Kế hoạch Hành động Khu vực về khói mù vào năm 2001 ASEAN thiết lập Hiệp định về kiểm soát khói mù xuyên biên giới, ASEAN thiết lập hội nghị các Bên trong khuôn khổ hiệp định, ban thư ký của Công ước sẽ triệu tập hội nghị các bên ít nhất mỗi năm một lần với mục đích liên tục kiểm điểm và đánh giá việc thực thi hiệp định này

2.1.3 Cơ quan bảo đảm thực thi theo quy định của các Điều ước quốc tế

2.1.3.1 Trung tâm Điều phối ASEAN

34

Tại Hội nghị Bộ trưởng môi trường ASEAN lần thứ 13, hội nghị thông qua việc dự kiến xây dựng Trung tâm Điều phối ASEAN về Kiểm soát ô nhiễm khói mù xuyên biên giới tại Indonesia và nước này tiếp tục triển khai các công việc thành lập trung tâm trong thời gian ngắn nhất Hiện nay, Hiệp định ASEAN về kiểm soát ô nhiễm khói mù xuyên biên giới quy định rõ chức năng của Trung tâm Điều Phối:

1 Nay thiết lập Trung tâm Điều Phối ASEAN về Kiểm soát ô nhiễm khói mù xuyên biên giới –mà trong Văn kiện này sẽ gọi là ―Trung tâm ASEAN‖—nhằm mục đích làm dễ dàng sự hợp tác và phối hợp giữa các Bên trong việc quản lý tác động của các vụ cháy đất và/hoặc cháy rừng và đặc biệt

là ô nhiễm khói mù xuyên biên giới xuất phát từ đó

2 Trung Tâm ASEAN sẽ hoạt động trên cơ sở là nhà chức trách của mối quốc gia sẽ hành động trước tiên để dập tắt đám cháy Khi nhà chức trách của một quốc gia tuyên bố tình trạng khẩn cấp, thì nhà chức trách đó có thể yêu cầu Trung Tâm ASEAN giúp đỡ

3 Một Uỷ ban gồm đai diện của các chức trách quốc gia của các bên sẽ giám sát hoạt động của Trung tâm ASEAN

4 Trung tâm ASEAN sẽ thực thi chức năng như đã được nêu trong bản Phụ Lục và bất cứ chức năng nào khác mà Hội nghị các Bên nêu ra.‖

Hiệp định còn quy định cho mỗi bên tham gia sẽ chỉ định một nhà chức trách có thẩm quyền và một đầu mối được ủy quyền để thực thi các chức năng hành chính, và thông báo cho các bên và Trung tâm Điều phối ASEAN về các chức trách và đầu mối của mình, và các thay đổi về các chức danh của nhà chức trách

Như vậy, Trung tâm ASEAN về Kiểm soát ô nhiễm khói mù xuyên biên giới được thành lập với mục đích hỗ trợ các bên khi các nhà chức trách

và các đầu mối tuyên bố tình trạng khẩn cấp do không dập tắt được đám cháy