Phân tích thâm hụt thương mại của VN và các điều khoản về cán cân thanh toán của WTO

Điểm cuối cùng, cần hết sức lưu ý rằng bất cập về cán cân thanh toán thực chất là bất cập về cơ cấu kinh tế và chính sách vĩ mô, vì vậy giải pháp tốt nhất chính là cải cách cơ cấu và các

Trang 1

Tầng 9, Tòa nhà Minexport, 28 Bà Triệu, Hà Nội, Việt Nam Tel: 04 62702158 Fax: 04 62702138

Email: mutrap@mutrap.org.vn ; Website: www.mutrap.org.vn

Nhóm chuyên gia: Ông Peter Naray, Trưởng nhóm

Ông Paul Baker Ông Trương Đình Tuyển, Chuyên gia chính Ông Đinh Văn Ân, Chuyên gia chính Ông Lê Triệu Dũng

Ông Ngô Chung Khanh

Báo cáo này được xây dựng với sự hỗ trợ của Liên minh châu Âu Quan điểm trong báo cáo là của các tác

giả, không phải là ý kiến chính thức của Liên minh châu Âu hay của Bộ Công Thương

Footer Page 1 of 166.

Trang 2

MỤC LỤC

CÁC TỪ VIẾT TẮT 1

BÁO CÁO TÓM TẮT 2

GIỚI THIỆU 9

PHẦN I – PHÂN TÍCH CÁN CÂN THANH TOÁN (BOP) TỪ GÓC ĐỘ KINH TẾ 10

I.1 GIỚI THIỆU 10

I.2 TỔNG QUAN CÁN CÂN THANH TOÁN Ở VIỆT NAM 10

I.2.1 Đặc điểm BOP ở Việt Nam 10

I.2.2 Diễn biến cán cân thương mại 15

I.3 SỰ BỀN VỮNG VÀ VẤN ĐỀ MANG TÍNH CƠ CẤU CỦA BOP 18

I.4 ĐỀ XUẤT BIỆN PHÁP CHÍNH SÁCH 19

I.4.1 Đề xuất biện pháp ngắn hạn 19

I.4.2 Đề xuất biện pháp dài hạn 21

PHẦN II – KHUNG KHỔ CHÍNH SÁCH THƯƠNG MẠI 22

II.1 QUY ĐỊNH VỀ BOP CỦA WTO LIÊN QUAN ĐẾN THƯƠNG MẠI HÀNG HÓA 22

II.1.1 Ngoại lệ BOP trong hệ thống GATT/WTO 22

II.1.2 Quy định BOP áp dụng với các thành viên phát triển (Điều XII GATT 1994) 22

II.1.3 Quy định BOP áp dụng với các nước đang phát triển (Điều XVIII:B GATT 1994) 23

II.1.3 Hình thức các biện pháp BOP 23

II.1.4 Mức độ, cơ chế quản lý giám sát, phạm vi và thời hạn áp dụng hạn chế 24

II.1.5 Vai trò của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) 26

II.1.6 Khía cạnh pháp lý và quy định về thủ tục Tham vấn về BOP 30

II.2 QUY ĐỊNH BOP CỦA WTO TRONG THƯƠNG MẠI DỊCH VỤ 38

II.3 CÁC CUỘC THAM VẤN TRONG KHUNG KHỔ UỶ BAN BOP 38

II.3.1 Giới thiệu 38

II.3.2 Các đợt Tham vấn đầy đủ quan trọng nhất giữa Uỷ ban BOP của WTO với các nước đang phát triển đến năm 2000 39

II.3.3 Tham vấn đầy đủ với các thành viên LDC 43

II.3.4 Tham vấn với các nền kinh tế chuyển đổi theo Điều XII GATT 1994 đến năm 2000 43

II.3.5 Các đợt tham vấn gần đây 48

PHẦN III KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ 51

TÀI LIỆU THAM KHẢO 55

Trang 3

CAB Cán cân Tài khoản vãng lai trong Cán cân Thanh toán

FTA Thỏa thuận Thương mại Tự do

KAB Cán cân Tài khoản vốn trong Cán cân Thanh toán MUTRAP Chương trình Hỗ trợ Thương mại Đa biên

Trang 4

cơ cấu cũng như chức năng của nền kinh tế Việt Nam kể từ thời điểm bắt đầu quá trình cải cách kinh tế xã hội chủ nghĩa vào giữa những năm 90 và việc tự do hóa đáng kể hoạt động nhập khẩu là kết quả của việc Việt Nam trở thành thành viên WTO và ngày càng tham gia nhiều hơn vào các thỏa thuận thương mại tự do song phương và khu vực Quá trình hội nhập nhanh chóng vào nền kinh tế thế giới cũng định hình lại môi trường chính sách thương mại ở Việt Nam cũng như các cam kết quốc tế trong lĩnh vực thương mại tạo

ra khung khổ cho các biện pháp đối phó với các bất cập liên quan đến BOP

PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH KINH TẾ

Sau khi thực hiện cải cách kinh tế khá mạnh mẽ, mở cửa đối với thương mại quốc tế và thu hút đầu tư nước ngoài, Việt Nam đã đạt được mức tăng trưởng kinh tế cao, đầu tư tăng, và hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế thế giới Trong những năm gần đây, nền kinh tế Việt Nam trở nên quá nóng, luồng vốn vào tăng cao và thâm hụt tài khoản vãng lai gia tăng, chủ yếu là do thâm hụt thương mại tăng lên Thâm hụt tài khoản vãng lai lên mức 9 tỷ đôla Mỹ vào 2008 Do cuộc khủng hoảng tài chính thế giới bắt đầu từ năm 2007, luồng vốn vào Việt Nam đã giảm

mạnh, thoái đầu tư và rút vốn đầu tư gián tiếp nước ngoài (FII) diễn ra ở mức nhất định, tạo ra hiện tượng thâm hụt kép trên cả tài khoản vãng lai và tài khoản tài chính Trong 2009, dự trữ quốc tế dự kiến sẽ giảm xuống mức thấp khoảng 3 tháng nhập khẩu của năm

kế tiếp, mặc dầu giá hàng nhập khẩu đã giảm nhiều so với năm 2008 (xem Biểu đồ i) Hiện tượng này tạo ra lo ngại cho các nhà xây dựng chính sách về sự bền vững của các chính sách áp dụng trong thời gian qua và tạo nên cơ sở để xem xét áp dụng các biện pháp chính sách thương mại nhằm giải quyết vấn đề thâm hụt thương mại mang tính

cơ cấu, với vai trò là nhóm biện pháp nhằm cải thiện BOP của Việt Nam

Phân tích kỹ lưỡng các nguyên nhân và bản chất của diễn biến cán cân thanh toán giúp đúc rút ra một số điểm đáng lưu ý cần cân nhắc trước khi tiến hành điều chỉnh chính sách thương mại Ngoài ra, việc áp dụng biện pháp hạn chế nhập khẩu tạm thời, được phép áp dụng theo quy định của WTO, cũng đòi hỏi phải phân tích kỹ lưỡng tổng thể cán cân

Tổng dự trữ

Dự trữ trên khía cạnh nhập khẩu của năm tới (các tháng)

Trang 5

3

thanh toán để đảm bảo được sự phù hợp với quy định của WTO Nghiên cứu này xác định quan điểm chủ đạo là sự mất cân đối về kinh tế vĩ mô là yếu tố quyết định cơ bản dẫn đến tình hình cán cân thanh toán như hiện nay ở Việt Nam Nghiên cứu cũng nhấn mạnh rằng mặc dù cán cân thương mại bị mất cân bằng cơ cấu, nhưng bản thân cán cân thương mại không phải là nguyên nhân dẫn tới sự sụt giảm dự trữ quốc tế một các nhanh chóng

Hiện trạng cán cân vãng lai của Việt Nam chủ yếu bao gồm cán cân thương mại hàng hóa

và cán cân chuyển khoản, còn dịch vụ và thu nhập tương đối nhỏ Chuyển khoản giảm mạnh trong năm 2008, một

phần là do khủng hoảng tài chính toàn cầu, nên kiều hối giảm xuống, và thoái đầu tư của cá nhân1 Cán cân thu nhập bao gồm chuyển lợi nhuận từ hoạt động đầu tư nước ngoài ở Việt Nam thông thường luôn ở trạng thái thâm hụt

Thương mại dịch vụ có quan hệ gắn kết chặt chẽ với thương mại hàng hóa

do thống kê dịch vụ chủ yếu bao gồm vận tải và bảo hiểm, mặc dù thương mại dịch vụ còn bao gồm cả các dịch vụ đáng kể khác như du lịch và dịch vụ tài chính Thương mại hàng hóa là nhân tố lớn nhất gây ra thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai, với mức 12.3 tỷ đôla Mỹ năm 2008 (xem Biểu đồ ii)

Thâm hụt tài khoản vốn của Việt Nam2 trước đây thường là thặng dư, chủ yếu là do dòng

đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đổ vào khá lớn, FDI đạt mức đỉnh là 7,8 tỷ đôla

Mỹ vào năm 2008 Do sự sụt giảm chung trong đầu tư của thế giới, FDI có khả năng chỉ đạt được 1 nửa mức này trong năm 2009 (xem Biểu đồ iii) Nợ ngắn hạn hay dòng vốn ngắn hạn vào Việt Nam, dưới hình thức đầu tư gián tiếp cũng

có xu hướng dương (mặc

dù biến động khá mạnh) Tuy nhiên, sự tin tưởng vào thị trường Việt Nam cũng

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f

U

$ M il o s

Transfers

Services Income

Goods

Current Account

Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; IMF (2009) Tham vấn Điều khoản IV, tháng 4

Biểu đồ iii Diễn biến tài khoản vốn của Việt Nam, 2000-09

-5,000 0 5,000 10,000 15,000 20,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f

U

$ M il o s

Direct

Portfolio Other

Financial Account

Triệu USD

Chuyển nhượng

Dịch vụ Thu nhập

Hàng hóa thuộc tài khoản vãng lai

Triệu USD

Tài khoản tài chính

Trực tiếp

Gián tiếp Khác

Trang 6

4

bị suy giảm mạnh trong năm 2008 và dòng vốn đầu tư gián tiếp giảm mạnh Số liệu sơ bộ cho Quý II năm 2009 cho thấy đầu tư gián tiếp tiếp tục giảm mạnh, làm tài khoản vốn bị thâm hụt Tác động tổng hợp của thâm hụt tài khoản vãng lai và cán cân tài khoản vốn giảm xuống đã làm dự trữ quốc tế giảm xuống trong Quý II năm 2009

Tình hình cán cân thanh toán của Việt Nam không bị coi là trầm trọng bởi một số lý do nhất định Thứ nhất, nghĩa vụ nợ ngắn hạn của Việt Nam có thể được thực hiện Mức dự trữ hiện nay cao hơn so với năm trước đồng thời nghĩa vụ trả nợ ngắn hạn tương đối nhỏ,

vì vậy xét về ngắn và trung hạn nhu cầu đối với dự trữ quốc tế không lớn Dự trữ hiện nay đủ lớn để đảm bảo thanh toán nhập khẩu và sự mất cân đối thương mại của Việt Nam cũng đang có những dấu hiệu được cải thiện trong năm 2009 Ngoài ra, luồng vốn quốc tế

có khả năng sẽ quay trở lại xu hướng như trước đây khi nền kinh tế thế giới phục hồi trong năm 2010 Điều quan trọng là Việt Nam phải giành được niềm tin vào nền kinh tế của mình từ đó hạn chế tối đa hiện tượng rút vốn Để đạt được điều này, không chỉ cần ổn định tình hình kinh tế vĩ mô ở Việt Nam mà còn cần đảm bảo môi trường đầu tư hấp dẫn

Từ góc độ dài hạn hơn, tình hình cán cân thanh toán của Việt Nam chỉ thực sự bền vững nếu có đủ năng lực trả nợ nước ngoài bằng thặng dư thương mại trong tương lai Mất cân đối cơ cấu cần được giải quyết để đảm bảo rằng cán cân thanh toán không trở nên báo động Trước hết là cần đối mặt với các bất cập mang tính cơ cấu gắn với thâm hụt thương mại Lý do chính dẫn tới thâm hụt thương mại lớn là việc Việt Nam nhập khẩu một lượng lớn nguyên liệu thô và đầu vào phục vụ sản xuất xuất khẩu Nâng cao vai trò của các ngành sản xuất trong nước và tăng tỷ lệ giá trị gia tăng của sản xuất trong nước, thì tỷ lệ nhập khẩu để xuất khẩu sẽ giảm xuống Các biện pháp bảo hộ do các nước thành viên G20 áp dụng kể từ khi xảy ra khủng hoảng tài chính toàn cầu có thể ảnh hưởng xấu hơn nữa tới kết quả xuất khẩu của Việt Nam, hiện nay một số ngành đã chịu ảnh hưởng tiêu cực của các biện pháp bảo hộ tại thị trường nước thứ ba

Thâm hụt thương mại tăng cao cũng xuất phát từ việc cắt giảm nhanh chóng hàng rào bảo

hộ kể từ khi, hội nhập với ASEAN, tham gia khu vự mậu dịch tự do ASEAN, ASEAN- Trung Quốc, ASEAN- Ấn Độ, ASEAN- Hàn Quốc và đàm phán để trở thành thành viên của WTO vào năm 2007 Việt Nam hiện tiếp tục cân nhắc các thỏa thuận thương mại song phương khác (BTA) thông qua ASEAN và đây cũng là cơ sở để nhập khẩu tăng lên Việc đánh giá kỹ lưỡng các hiệp định như vậy và lợi ích cho Việt Nam từ các hiệp định này cần được thực hiện trước khi ký kết, không nên chỉ nhìn nhận những chi phí phát sinh sau khi ký kết

Trong 2009, Việt Nam thực hiện chính sách tiền tệ mở rộng và nới lỏng chính sách tài khóa nhằm kích cầu trong nước Các chính sách kinh tế vĩ mô này của Chính phủ đã giúp đạt được tăng trưởng kinh tế khá trong năm, lạm phát phát sinh ở mức thấp Tuy nhiên, chính sách này đã dẫn đến sự gia tăng nhu cầu nhập khẩu, được phản ánh trong cơ cấu nhập khẩu Ngoài ra, thâm hụt ngân sách cũng đòi hỏi tăng mức nợ, từ đó đặt ra yêu cầu phải có thặng dư cán cân tài khoản vãng lai trong tương lai thì mới có nguồn để thanh toán khoản nợ này

Thông thường FDI tập trung vào ngành sản xuất phục vụ xuất khẩu hoặc và các ngành dịch vụ, đặc biệt là dịch vụ tài chính và du lịch Tuy nhiên, gần đây FDI lại tập trung vào bất động sản, tạo ra nhu cầu lớn đối với vật liệu xây dựng và thiết bị nhập khẩu, trong khi không tạo ra năng lực xuất khẩu trong tương lai Điều này tạo ra bất cập với cán cân thương mại, và giải pháp là Việt Nam nên cố gắng thu hút FDI vào các ngành sản xuất của nền kinh tế

Trang 7

5

Một lý do cơ bản khác dẫn tới bất cập của cán cân tài khoản vãng lai là sự mất cân đối lớn giữa tiết kiệm và đầu tư ở Việt Nam Mặc dù mức đầu tư lớn là dấu hiệu tích cực nếu được tập trung vào các hoạt động sản xuất, nhưng trong điều kiện tiết kiệm quốc gia thấp, thì đầu tư lớn cũng đồng nghĩa với việc phải đi vay nước ngoài Để giảm bớt thâm hụt tài khoản vãng lai, Việt Nam cần tăng tiết kiệm Mặc dù Việt Nam vẫn là nước có thu nhập tương đối thấp, cần bắt đầu khuyến khích tiết kiệm ngay khi thu nhập tăng lên để giảm bớt sự phụ thuộc nặng nề vào vốn nước ngoài

Áp dụng các biện pháp hạn chế để khắc phục thâm hụt tài khoản vãng lai, bao gồm từ việc hạn chế nhập khẩu đến nâng thuế nhập khẩu đều có khả năng không có lợi cho lợi ích kinh tế của Việt Nam Thứ nhất, do tỷ lệ nhập khẩu về phục vụ xuất khẩu là khá cao, nên áp dụng biện pháp hạn chế nhập khẩu sẽ dẫn tới suy giảm sức cạnh trạnh của hàng xuất khẩu Thứ hai, áp dụng các biện pháp chính sách thương mại như vậy thường dẫn tới hậu quả là các dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài bị rút vốn hoặc đóng băng do không giải quyết được nhu cầu nhập khẩu đầu vào hoặc công nghệ Thứ ba, những biện pháp này có thể làm cho các nhà đầu tư mất niềm tin và triển vọng kinh tế của Việt Nam, dẫn tới rút vốn quy mô lớn và tạo sức ép làm cho đồng tiền Việt Nam mất giá

Điểm cuối cùng, cần hết sức lưu ý rằng bất cập về cán cân thanh toán thực chất là bất cập

về cơ cấu kinh tế và chính sách vĩ mô, vì vậy giải pháp tốt nhất chính là cải cách cơ cấu

và các công cụ chính sách kinh tế vĩ mô, như chính sách tài khóa hoặc tiền tệ, hoặc giảm bớt tổng cầu nội địa (và như vậy sẽ cải thiện cán cân thương mại khi nhập khẩu giảm bớt), hoặc thay đổi cơ cấu chi tiêu từ hàng nhập khẩu sang hàng sản xuất trong nước, thông qua hạ thấp tỷ giá thực của đồng tiền Đây là phương pháp tiếp cận hợp lý hơn để đối phó với bất cập về cán cân thanh toán

PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH THƯƠNG MẠI

Các quy định của WTO liên quan đến Cán cân Thanh toán

Việt Nam đã gia nhập WTO, điều đó có nghĩa là Việt Nam phải tuân thủ các quy định và thủ tục của tổ chức này liên quan đến bản chất, hình thức và mức độ của các biện pháp tự

vệ đối phó với bất cập tài chính đối ngoại và cán cân thanh toán của mình

Điều XVIII:B của GATT 1994, được diễn giải trong “Tuyên bố về các Biện pháp Thương mại Áp dụng vì mục đích Cán cân Thanh toán”, thông qua vào 28 tháng 11 năm

1979 (Tuyên bố) và “Cách hiểu về Điều khoản Cán cân Thanh toán của GATT 1994” (Cách hiểu) đặt ra quy định áp dụng với các nước đang phát triển muốn vận dụng các điều khoản về BOP của WTO Quy định cơ bản áp dụng với các nước đang phát triển nêu

rõ “nhằm tự vệ đối phó với bất cập tài chính đối ngoại và đảm bảo dự trữ quốc tế đủ để thực hiện chương trình phát triển kinh tế, có thể… kiểm soát tổng mức nhập khẩu…” Các biện pháp BOP chỉ được phép áp dụng tạm thời, dựa vào cơ sở giá cả (ví dụ như áp dụng phụ thu nhập khẩu), minh bạch và áp dụng chung đối với toàn bộ hàng hóa nhập khẩu Mức độ hạn chế nhập khẩu không được vượt quá mức cần thiết để giải quyết bất cập về BOP

Đối với các vấn đề về BOP, WTO hợp tác chặt chẽ với IMF Theo Điều XV: 2 của GATT 1994, WTO “sẽ chấp nhận kết quả phân tích số liệu và thực tiễn do Quỹ đưa ra liên quan đến tỷ giá ngoại hối, dự trữ tiền tệ và cán cân thanh toán, và sẽ chấp nhận kết luận của Quỹ về việc một nước thành viên thực hiện biện pháp về tỷ giá có phù hợp với

Trang 8

6

Thỏa thuận chung của Quỹ Tiền tệ Quốc tế hay không…” WTO chấp nhận kết luận của IMF về nguyên nhân dẫn đến sự sụt giảm nghiêm trọng dự trữ quốc tế, về việc xác định mức dự trữ tiền tệ bị coi là quá thấp hoặc tỷ lệ tăng dự trữ tiền tệ hợp lý, và các khía cạnh tài chính khác được thảo luận trong hoạt động tham vấn trong những trường hợp này” Nhìn chung, dự trữ tiền tệ cần phải đủ mức để đáp ứng yêu cầu tối thiểu là 3 tháng nhập khẩu Tùy điều kiện từng nước, mức dự trữ cần thiết có thể khác nhau tùy thuộc vào các điều kiện đặc biệt

Các thành viên vận dụng các điều khoản về BOP phải thực hiện thông báo biện pháp hạn chế nhập khẩu được áp dụng và tham vấn với Ủy ban BOP của WTO theo đúng quy định chi tiết của GATT/WTO Ủy ban này sẽ rà soát hiện trạng và triển vọng BOP của nước

đề nghị, xem xét các biện pháp khác có thể giúp phục hồi sự cân đối, hệ thống và phương pháp luận của biện pháp cũng như tác động của biện pháp hạn chế IMF, Ban Thư ký WTO và nước tham gia tham vấn sẽ chịu trách nhiệm chuẩn bị tài liệu cần thiết Ủy ban đưa ra kết luận và khuyến nghị nhằm mục đích đảm bảo và nâng cao tính thực thi của các quy định về BOP của WTO Ủy ban chịu trách nhiệm báo cáo lên Đại Hội đồng Nếu không thống nhất được ý kiến trong nội bộ Ủy ban, thì báo cáo nộp lên có thể bao gồm các quan điểm khác nhau Các thành viên có thể vận dụng quy định về giải quyết tranh chấp của WTO để đưa ra quyết định cuối cùng như đã từng xảy ra trong trường hợp liên quan đến Ấn Độ và Hoa Kỳ, trong đó Ấn Độ từ chối xóa bỏ biện pháp hạn chế nhập khẩu

vì lý do BOP Ấn Độ thua kiện trong vụ này và cuối cùng phải xóa bỏ biện pháp hạn chế

Tham vấn tại Ủy ban BOP

Kể từ đầu thập niên 70, sau sự sụp đổ của hệ thống tỷ giá cố định, số nước yêu cầu tham vấn theo quy định về BOP của GATT/WTO đã liên tục giảm xuống Trong thập ký 60, có

10 nước đang phát triển vận dụng điều khoản BOP của GATT Trong thập niên 70 và 80, con số tương ứng chỉ là 3 và 4 nước Nhưng hầu hết các biện pháp hạn chế nhập khẩu do các nước này áp dụng được duy trì trong một thời gian dài Ấn Độ duy trì hạn chế định lượng vì mục đích BOP trong thời gian 37 năm, Ai Cập 32 năm, Bangladesh 31 năm và Pakistan là 41 năm

Năm năm đầu sau khi WTO được thành lập, ngoài các thành viên đã duy trì hạn chế nhập khẩu trong thời gian dài như trên, tất cả các thành viên có nền kinh tế chuyển đổi đều áp dụng hạn chế nhập khẩu vì mục đích BOP theo Điều XII GATT 1994 Nhưng tất cả các nước này đều bị Ủy ban yêu cầu xóa bỏ biện pháp hạn chế và sử dụng các biện pháp kinh

tế vĩ mô để giải quyết bất cập về BOP Trong giai đoạn 2001-2008, không có cuộc tham vấn nào về BOP tại Ủy ban BOP Khi khủng hoảng kinh tế xảy ra, Ecuador và Ukraine thông báo về biện pháp hạn chế vì mục đích BOP của mình và tham vấn tại Ủy ban BOP

Cả Ukraine và Ecuador đều nhận được sự lạnh nhạt của Ủy ban BOP và bị yêu cầu loại

bỏ tất cả các biện pháp hạn chế trong vòng một vài tháng

Căn cứ kinh nghiệm 14 năm qua của WTO, có thể rút ra kết luận rằng trong khung khổ WTO, một thành viên tham vấn tại Ủy ban BOP nhận được sự cảm thông ít hơn nhiều so với những năm GATT còn tồn tại Các nước áp dụng biện pháp hạn chế nhập khẩu thường được yêu cầu loại bỏ các biện pháp của mình trong thời gian rất ngắn và được khuyến nghị sử dụng các biện pháp kinh tế vĩ mô để giải quyết bất cập về BOP Trong nhiều trường hợp, thành viên bảo lưu quyền của mình theo quy định của WTO với ý nghĩa như một thông điệp giành cho các nước tham vấn rằng trong trường hợp không tuân thủ họ sẽ vận dụng quy định về giải quyết tranh chấp Xu hướng hiện nay như một

Trang 9

7

lời cảnh báo với tất cả các nước đang cân nhắc áp dụng biện pháp hạn chế thương mại trong khung khổ WTO rằng họ sẽ nhận được rất ít sự thông cảm từ Ủy ban BOP

CÁC KHUYẾN NGHỊ VỚI CHÍNH SÁCH THƯƠNG MẠI

Báo cáo đưa ra các kết luận chính như sau:

 Việt Nam hiện nay chưa rơi vào tình trạng “khó khăn về cán cân thanh toán” hoặc “tình trạng nghiêm trọng về cán cân thanh toán” theo nghĩa nêu trong quy định của WTO Vì vậy, với tình hình BOP hiện nay, Việt Nam không nên áp dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu vì mục đích BOP;

 Trong bối cảnh hiện nay, nếu Việt Nam vận dụng các điều khoản BOP của WTO

và áp dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu vì mục đích BOP, thì phản ứng từ các bên tiếp nhận nhiều khả năng sẽ là tiêu cực và Việt Nam có thể bị yêu cầu xóa bỏ các biện pháp này ngay lập tức, đi kèm với nguy cơ bị vận dụng điều khoản giải quyết tranh chấp của WTO;

 Việc áp dụng hạn chế nhập khẩu vì mục đích BOP có thể ảnh hưởng xấu tới uy tín của Việt Nam là một nước có môi trường kinh tế có khả năng đoán định, có thể ảnh hưởng quan hệ với các đối tác FTA và đối tác thương mại chủ chốt khác, bao gồm cả các nhà đầu tư nước ngoài, với những hậu quả nghiêm trọng Tác động trực tiếp sẽ làm tăng chi phí sản xuất hàng xuất khẩu vì 2/3 giá trị xuất khẩu

là nguyên liệu nhập khẩu;

 Mặc dù tình trạng hiện nay chưa thực sự đáng báo động, nhưng các chuyên gia khuyến nghị Việt Nam thực hiện cải cách cơ cấu kinh tế và điều chỉnh chính sách

vĩ mô dưới hình thức điều chỉnh chính sách tài khóa và tiền tệ để hạn chế tốc độ tăng vay nợ nước ngoài, từ đó đảm bảo thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai là bền vững trong dài hạn Các chuyên gia cũng khuyến nghị cần tiếp tục tạo ra môi trường đầu tư hấp dẫn ở Việt Nam để duy trì niềm tin đối với nền kinh tế Việt Nam và đảm bảo rằng kiều hối và đầu tư nước ngoài tiếp tục chảy vào các lĩnh vực sản xuất của nền kinh tế và nâng cao tỷ lệ giá trị gia tăng trong xuất khẩu;

 Giảm hệ số sử dụng hàng nhập khẩu ở Việt nam có thể được thực hiện tốt nhất thông qua các biện pháp điều chỉnh cung Từ khía cạnh này, điểm tích cực đáng ghi nhận là đang dần hình thành sự dịch chuyển từ công nhiệp gia công, lắp ráp sang công nghệ cao phục vụ xuất khẩu Định hướng này có khả năng giải quyết được sự mất cân đối thương mại trong dài hạn Tuy nhiên cũng cần lưu ý rằng khuynh hướng tăng đầu tư vào bất động sản cũng đang tăng lên;

 Mở cửa nền kinh tế Việt Nam với thế giới bên ngoài mà đặc biệt là việc gia nhập WTO và tham gia vào các thỏa thuận thương mại tự do đã làm gia tăng nhập khẩu Nếu sự gia tăng nhập khẩu tạo nên bất cập cho nền kinh tế trong nước, Việt Nam có thể vận dụng các khả năng áp dụng hạn chế nhập khẩu phù hợp với quy định trong nước và cam kết quốc tế (WTO, FTA và song phương) Sau những diễn biến về BOP, nếu tình hình BOP trở nên nghiêm trọng, và cần có biện pháp kịp thời, thì có thể cân nhắc việc áp dụng hạn chế nhập khẩu, nhưng cần ghi nhớ đây là lựa chọn cuối cùng, vì có thể tạo ra nhiều tác động tiêu cực khi áp dụng các biện pháp này Các giải pháp khác giành cho Việt Nam bao gồm:

Trang 10

8

 Sử dụng không gian chính sách của mình dưới hình thức dư địa thuế suất nhập khẩu chính là phần chênh lệch giữa thuế suất áp dụng hiện hành với mức thuế suất cam kết trần trong WTO, theo đó có thể nâng thuế áp dụng lên bằng với mức thuế cam kết trần;

 Cân nhắc áp dụng biện pháp tự vệ trong WTO cũng như quy định về biện pháp tự

vệ trong các FTA;

 Cân nhắc áp dụng biện pháp chống bán phá giá;

 Cân nhắc áp dụng thuế đối kháng theo Hiệp định WTO về Trợ cấp và Thuế Đối kháng;

 Cân nhắc sử dụng Điều XXVIII GATT 1994 (Sửa đổi Biểu cam kết) để đàm phán lại cam kết thuế

Trang 11

và các biện pháp tự do hóa thương mại khác được thực hiện trong vòng mấy năm qua đối với thâm hụt thương mại ngày càng gia tăng Nghiên cứu này đưa ra tổng quan về các quy định liên quan đến BOP của WTO (Điều XII, XV và XVIII:B của GATT 1994) và xem xét kinh nghiệm hoạt động của Ủy ban BOP của WTO

Báo cáo này đặt 2 mục tiêu cụ thể bao gồm (1) hỗ trợ Bộ Công Thương phân tích rõ nguồn gốc kinh tế vĩ mô của tình trạng thâm hụt thương mại quy mô lớn và đề xuất các biện pháp kinh tế phù hợp để xử lý bất cập và (2) trình bày các biện pháp thuộc chính sách thương mại cần cân nhắc áp dụng để giảm bớt áp lực từ hiện tượng gia tăng nhập khẩu do tự do hóa thương mại Nghiên cứu này có thể hỗ trợ Chính phủ Việt Nam áp dụng các biện pháp được coi là phù hợp với nghĩa vụ quốc tế và sẽ giúp loại bỏ bất cập

mà không gây ra thiệt hại kinh tế cho đất nước hay sự phản đối từ các đối tác thương mại Nghiên cứu phân tích kinh nghiệm trong thập kỷ trước của các thành viên GATT/WTO khi áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại vì mục đích BOP Điểm đáng chú ý đối với Việt Nam là kể từ thập kỷ 70, việc vận dụng các điều khoản BOP của GATT/WTO

có xu hướng giảm xuống và Ủy ban BOP trên thực tế đã trở nên nghiêm khắc hơn đối với các biện pháp hạn chế nhập khẩu vì mục đích BOP Nội dung phân tích và thông tin nêu trong nghiên cứu này sẽ giúp các cơ quan chức năng xây dựng chính sách và các biện pháp thúc đẩy sự chuyển đổi của nền kinh tế Việt Nam theo hướng kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa thực hiện tốt các chức năng, hiểu rõ các quy định và thương mại quốc tế và

áp dụng đúng để giúp đất nước phát triển tiến bộ

Báo cáo do 2 chuyên gia châu Âu thực hiện với sự giúp đỡ của 4 chuyên gia trong nước

đã cung cấp các quan điểm sâu sắc về nội dung thảo luận cũng như số liệu thống kê cần thiết

Trang 12

10

PHẦN I – PHÂN TÍCH CÁN CÂN THANH TOÁN TỪ GÓC ĐỘ KINH TẾ

I.1 GIỚI THIỆU

Từ khi thực hiện cải cách thị trường, Việt Nam đã bắt đầu thực hiện tự do hóa thương mại và đầu tư, làm gia tăng sự liên hệ với chu kỳ kinh tế và sự dịch chuyển luồng vốn quốc tế Giống như hầu hết các nền kinh tế chuyển đổi khác, việc từng bước tự do hóa các giao dịch thương mại quốc tế của Việt Nam đã dẫn tới thâm hụt thương mại tăng lên, dấy lên lo ngại về tính bền vững của chính sách thương mại Gần đây, mất cân đối thương mại đang trở nên đáng kể hơn với ảnh hưởng lâu dài đối với cán cân thanh toán của Việt Nam Các khoản thâm hụt khác trong tài khoản vãng lai thuộc cán cân thanh toán đã tác động đáng kể tới dự trữ tiền tệ quốc tế của quốc gia

Thâm hụt thương mại gia tăng đặt ra những câu hỏi chính trị khó trả lời về sự thành công của chính sách thương mại được áp dụng ở Việt Nam, bao gồm cả việc tham gia khu vực mậu dịch tự do ASEAN, ASEAN+, gia nhập WTO vào năm 2007 và cả một số hiệp định FTA mà Việt Nam đang đàm phán và đang có ý định đàm phán (FTA với Chi Lê, Thụy

Sỹ và Ấn Độ) Cán cân thanh toán xấu đi cũng đặt ra yêu cầu phân tích lại vai trò của FDI, tác dụng của các chính sách ổn định kinh tế vĩ mô do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (SBV), việc áp dụng và gói kích cầu từ ngân sách, trong việc củng cố năng lực xuất khẩu của Việt Nam

Phần này của báo cáo sẽ tập trung vào các nhân tố vĩ mô và vi mô có vai trò quyết định đến cán cân thanh toán và đưa ra khuyến nghị đối với các chính sách kinh tế nhằm giải quyết bất cập trong cán cân thanh toán Trước khi thực hiện phân tích này, báo cáo giới thiệu sơ lược về các mục tài khoản trong cán cân thanh toán và tình hình cán cân thanh toán trong thời gian qua cũng như các phương trình cân bằng trong cán cân thanh toán để giải thích rõ mối quan hệ cơ bản giữa các giao dịch tiền tệ, ngân sách và quốc tế

I.2 TỔNG QUAN CÁN CÂN THANH TOÁN Ở VIỆT NAM

I.2.1 Đặc điểm BOP ở Việt Nam Cán cân thanh toán là hệ thống kế toán ghi chép lại các giao dịch quốc tế do một quốc gia thực hiện với thế giới bên ngoài Tài khoản vãng lai bao gồm giao dịch thuần về hàng hóa, dịch vụ, thu nhập và chuyển khoản3, còn tài khoản vốn bao gồm đầu tư trực tiếp nước ngoài thuần, đầu tư gián tiếp thuần và các dòng luân chuyển tài chính khác4 Cuối cùng là sự thay đổi dự trữ quốc tế sẽ cân bằng với cán cân tài khoản vảng lai và tài khoản vốn5 (xem Biểu đồ 1-3)

Trang 13

11

Tài khoản vãng lai được bù đắp bởi một trong hai nguồn là dòng vốn vào (hạch toán dòng vốn vào dưới tài khoản vốn) hoặc sử dụng dự trữ quốc tế Theo phương trình cân bằng tài khoản quốc gia, phần chênh lệch do đầu tư quốc gia vượt mức tiết kiệm sẽ bằng với thâm hụt tài khoản vãng lai Nếu đầu tư quốc gia nâng cao được sức cạnh tranh dài hạn trên thị trường thế giới, thì cán cân tài khoản vãng lai có bị thâm hụt cũng không phải là bất cập Trên thực tế, nhiều quốc gia bao gồm cả Hoa Kỳ luôn xảy ra thâm hụt tài khoản vãng lai trong nhiều thập kỷ mà vẫn không bị coi là đáng báo động, do thâm hụt cán cân vãng lai được coi là sẽ giúp cải thiện cán cân thương mại của các nước này trong tương lai

Một góc nhìn khác đối với thâm hụt cán cân vãng lai đó là xem xét mức nhập khẩu vượt xuất khẩu là nhằm đầu tư cho tương lai, và như vậy thâm hụt được coi là việc sử dụng trước một phần chi phí cho hiện tại để tăng cường năng lực sản xuất trong nước trong dài hạn Để đảm bảo sự cân bằng trong chuyển dịch chi phí trong khung thời gian này, thì giá trị hiện tại thuần của nghĩa vụ trả nợ không được vượt quá giá trị hiện tại thuần của thặng

dư thương mại trong tương lai6 Để đảm bảo đạt được thặng dư thương mại trong tương lai, cơ cấu hàng nhập khẩu phải tập trung vào hàng hóa phục vụ đầu tư tạo ra năng lực xuất khẩu mới hoặc bán thành phẩm là những nhân tố đóng góp vào năng lực sản xuất và sức cạnh tranh trong dài hạn Như vậy, bản thân thâm hụt thương mại không phải là vấn

đề quan trọng nhất, mà cơ cấu nhập khẩu mới là vấn đề đáng chú ý

Chuyển vãng lai

Tài khoản vãng lai

Thương mại dịch vụ

Thu nhập

từ đầu tư

Đầu tư trực tiếp

Đầu tư khác

Tài khoản vốn

Đầu tư gián tiếp

Tài khoản vãng lai

Tài khoản

Thay đổi

Trang 14

12

Cán cân vãng lai của Việt Nam hiện nay đã chuyển từ thặng dư nhỏ ở mức 1,2 tỷ đôla

Mỹ trong 2000 sang thâm hụt khá lớn ở mức 9,2 tỷ đôla Mỹ trong năm 2008

Mặc dù cán cân vãng lai hình thành xu hướng đi xuống rất rõ, nhưng giá trị

có biến động khá lớn, trong

đó đột biến xảy ra trong thời gian Khủng hoảng Tài chính châu Á 19977 (xem Biểu đồ 4) Đáng chú ý là

kể từ những năm 80 thì Hoa

Kỳ luôn ghi nhận thâm hụt lớn còn EU thì có sự biến động mang tính chu kỳ xung quanh mức 0 của cán cân vãng lai Tính chất biến động lớn của cán cân vãng lai ở Việt Nam về cơ bản giống các nước các nước ASEAN 58 trước khủng hoảng châu

Á, tuy nhiên ASEAN 5 đã giải quyết được vấn đề này kể từ Khủng hoảng Tài chính châu

Á và duy trì thặng dư Việc chuyển từ thâm hụt sang thặng dư thực ra là kết quả của quá trình các nước này dịch chuyển dần lên mức giá trị gia tăng cao hơn trong công nghiệp sản xuất chế tạo và đạt được cải thiện đáng kể về năng suất lao động Việt Nam thì năm nào cũng thâm hụt kể từ thập kỷ 1980, chỉ trừ 3 năm nền kinh tế Đông Nam Á đi xuống nghiêm trọng (1999-2001)

Cán cân tài khoản vãng lai chủ yếu bao gồm cán cân thương mại hàng hóa (thâm

hụt 12,3 tỷ đôla Mỹ năm 2008) và cán cân chuyển khoản (7,3 tỷ đôla Mỹ), còn dịch vụ và thu nhập thì tương đối nhỏ trong tổng thể cán cân vãng lai (mức tương ứng là 2,3 tỷ đôla Mỹ

và 2,0 tỷ đôla Mỹ) (xem Biểu đồ 5) Chuyển khoản giảm mạnh trong năm

2008, một phần là do khủng hoảng tài chính toàn cầu, làm cho kiều hối giảm xuống9 Cán cân thu nhập phản ánh việc chuyển lợi nhuận từ hoạt động đầu tư nước ngoài vào Việt Nam

7

Như giải thích ở trên, điều này phản ánh việc rút vốn ra đi kèm với cuộc khủng hoảng tài chính và ở mức độ nào đó tài khoản vãng lai chính là tấm gương phản chiếu tài khoản vốn, nên tình trạng rút vốn đã làm tài khoản vãng lai sụt giảm mạnh

8 ASEAN 5 bao gồm In-đô-nê-xi-a, Ma-lai-xi-a, Phi-líp-pin, Xing-ga-po và Thái Lan

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f

U

$ M il o s

Transfers

Services Income

Goods

Current Account

Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; IMF (2009) Tham vấn Điều khoản IV tháng Tư

Biều đồ 4 Diễn biến Tài khoản Vãng lai của Việt Nam và một số nước, giai đoạn 1980-2014

-15 -10 -5 0 5 10

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

% o

f G P

Vietnam

ASEAN 5 EU USA

2014

Nguồn: IMF (2009) CSDL Dự báo Kinh tế Thế giới, 4/2009 Ghi chú: Giai đoạn 2009-2014 là số dự báo của Cán bộ IMF

% GDP

ASEAN 5

EU

Hoa Kỳ Việt Nam

Triệu USD

Chuyển

Dịch vụ Thu nhập

Hàng hóa thuộc tài khoản vãng lai

Trang 15

13

và thông thường mục này ở trạng thái thâm hụt, mặc dù mức thâm hụt này đang tăng lên

do tổng lượng vốn đầu tư vào Việt Nam tăng lên qua các năm Cán cân thương mại dịch

vụ gắn kết chặt chẽ với cán cân thương mại hàng hóa chủ yếu là do các dịch vụ được thống kê chủ yếu bao gồm vận tải và bảo hiểm, mặc dù các dịch vụ khác như du lịch và dịch vụ tài chính cũng chiếm tỷ lệ đáng kể10 Thương mại hàng hóa là nhân tố chính đóng góp vào thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai, ở mức 12,3 tỷ đôla Mỹ trong năm 2008 Tài khoản vốn11 ở Việt Nam thông thường có mức thặng dư nhờ luồng vốn đầu tư trực

tiếp nước ngoài (FDI) chảy vào khá lớn, đạt đỉnh là 7,8

tỷ đôla Mỹ trong năm 2008

Do đầu tư trên thế giới nói chung đều giảm, FDI dự kiến chỉ đạt được 1/2 mức nói trên trong năm 2009 (xem Biểu đồ 6) Việt Nam tiếp cận với vốn vay nợ ngắn hạn, dưới hình thức đầu tư gián tiếp, có xu hướng tăng lên (mặc dù biến động khá lớn) Tuy nhiên, niềm tin vào thị trường Việt Nam bị suy giảm mạnh trong năm 2008

và luồng vốn gián tiếp giảm mạnh12 Số liệu sơ bộ quý 2 năm 2009 cho thấy đầu tư gián tiếp tiếp tục giảm mạnh, làm cho tài khoản vốn bị thâm hụt Tác động tổng quát của hiệu ứng thâm hụt kép tài khoản vãng lai và tài khoản vốn làm cán cân thanh toán tổng thể tính riêng cho năm 2009 bị thâm hụt, giảm dự trữ quốc tế trong quý 2 năm 2009 Tuy nhiên, dự báo cả năm tài khoản tài chính sẽ thặng dư mặc dù tài khoản vãng lai thì vẫn lớn hơn khoản thặng dư này, do vậy dự trữ sẽ giảm đi 2,3 tỷ đôla Mỹ trong năm 2009 (xem Bảng 1)

Mặc dù dự trữ giảm xuống, tình hình cán cân thanh toán của Việt Nam vẫn không bị coi là trầm trọng bởi một số lý do Thứ nhất, nghĩa vụ nợ ngắn hạn của Việt Nam có thể được thực hiện Mức dự trữ hiện nay cao hơn so với nhiều năm trước đây đồng thời nghĩa

vụ trả nợ ngắn hạn tương đối nhỏ, vì vậy xét về ngắn

và trung hạn nhu cầu đối

10

GSO áp dụng hệ số vận tải và bảo hiểm chuẩn đối với thương mại hàng hóa để tính toán giá trị các dịch vụ này, vì vậy nhập khẩu tăng sẽ làm dịch vụ tăng lên Thống kê dịch vụ du lịch, bao gồm cả ngành du lịch còn rất kém trong thống kê cán cân thanh toán của Việt Nam vì vậy cán cân dịch vụ thường được thống kê thấp hơn giá trị thực tế

11 Thuật ngữ tài khoản vốn là thuật ngữ kinh tế chỉ các mục được ghi chép theo thuật ngữ kế toán như tài khoản tài chính trong cán cân thanh toán và phản ánh dòng nợ nước ngoài thuần (dòng vốn) vào và ra khỏi Việt Nam

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f

U

$ M il o s

Direct

Portfolio Other

Financial Account

Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/ 2009; IMF (2009) Tham vấn Điều khỏan IV, Tháng Tư

Biểu đồ 7 Diễn biến dự trữ quốc tế của Việt Nam, 2000-09

Nguồn: IMF (2009) Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; IMF (2009) Tham vấn Điều IV, tháng 4 Ghi chú: * Tổng dự trữ thể hiện mức dự trữ vào 5/2009

Triệu USD

Tài khoản tài chính

Trực tiếp

Gián tiếp Khác

Triệu USD

Tổng Dự trữ

Dự trữ trên khía cạnh nhập khẩu của năm tới (các tháng)

Trang 16

14

với dự trữ quốc tế không lớn Dự trữ hiện nay lớn hơn so với giai đoạn 2002 và 2006 (xem Biểu đồ 7), đủ lớn để đảm bảo thanh toán 3 tháng nhập khẩu của năm kế tiếp Mất cân đối thương mại của Việt Nam cũng đang có những dấu hiệu được cải thiện trong năm

2009

Luồng vốn quốc tế có khả năng sẽ quay trở lại xu hướng như trước đây khi nền kinh tế thế giới phục hồi trong năm 2010 Điều quan trọng là Việt Nam phải giành được niềm tin vào nền kinh tế của mình từ đó hạn chế tối đa hiện tượng rút vốn Để đạt được điều này, không chỉ cần ổn định tình hình kinh tế vĩ mô ở Việt Nam mà còn cần đảm bảo môi trường đầu tư hấp dẫn

Bảng 1 Tài khoản Cán cân Thanh toán của Việt Nam từ 2000-2009

A Tài khoản vãng lai 1,106 682 -604 -1,931 -957 -560 -164 -6,992 -9,237 -7,318

Cán cân thương mại Hàng hóa 375 481 -1,054 -2,581 -2,287 -2,439 -2,776 -10,360 -12,283 -7,074 Hàng xuất theo giá FOB 14,448 15,027 16,706 20,149 26,485 32,447 39,826 48,561 62,906 53,167 Hàng nhập theo giá FOB -14,073 -14,546 -17,760 -22,730 -28,772 -34,886 -42,602 -58,921 -75,189 -60,241 Cán cân thương mại Dịch vụ -550 -572 -750 -778 872 -296 -8 -894 -2,315 -1,858 Dịch vụ: Có 2,702 2,810 2,948 3,272 3,867 4,176 5,100 6,030 6,300 5,500 Dịch vụ: Nợ -3,252 -3,382 -3,698 -4,050 -4,739 -4,472 -5,108 -6,924 -8,615 -7,358 Cán cân Thu nhập -451 -477 -721 -811 -891 -1,205 -1,429 -2,168 -1,969 -2,486 Thu nhập: Có 331 318 167 125 188 364 668 1,093 1,068 364 Thu nhập: Nợ -782 -795 -888 -936 -1,079 -1,569 -2,097 -3,261 -3,037 -2,850 Cán cân Chuyển khoản 1,732 1,250 1,921 2,239 3,093 3,380 4,049 6,430 7,330 4,100 Chuyển khoản: Có 1,732 1,250 1,921 2,239 3,093 3,380 4,049 6,430 7,330 4,100 Chuyển khoản: Nợ

B Tài khoản Vốn

Tài khoản Vốn: Có

Tài khoản Vốn: Nợ

C Tài khoản Tài chính -316 371 2,090 3,279 2,807 3,087 3,088 17,540 9,175 5,024

Đầu tư trực tiếp ra nước ngoài không có không có không có không có không có -65 -85 -150 không có không có Đầu tư trực tiếp vào Việt Nam 1,298 1,300 1,400 1,450 1,610 1,954 2,400 6,700 không có không có Đầu tư trực tiếp ròng 1,298 1,300 1,400 1,450 1,610 1,889 2,315 6,550 7,800 4,000 Đầu tư gián tiếp ra nước ngoài

Cổ phiếu

Các công cụ nợ

Đầu tư gián tiếp vào Việt Nam không có không có không có không có không có 865 1,313 6,243 -400 0 Cổ phiếu không có không có không có không có không có 115 1313 6243 -400 0 Các công cụ nợ không có không có không có không có không có 750 không có không có không có không có Đầu tư vào sản phẩm tài chính phái sinh

Đầu tư vào sản phẩm tài chính phái sinh ra nước ngoài

Đầu tư vào sản phẩm tài chính phái sinh tại Việt Nam

Các tài sản đầu tư khác ra nước ngoài -2,089 1,197 624 1,372 35 -634 -1,535 2,623 không có không có Cơ quan quản lý tiền tệ

Chính phủ

Ngân hàng -2,089 -1,197 624 1,372 35 -634 -1,535 2,623 không có không có Các ngành khác

Trang 17

Nguồn: Tác giả và số liệu 1998-2007: IMF Thống kê Tài chính Quốc tế, 9/2009; số liệu 2008-09: IMF

Tham vấn Điều khoản IV, tháng Tư năm 2009

*: tháng 5/2009

I.2.2 Diễn biến cán cân thương mại Như đề cập ở trên, cán cân thương mại hàng hoá là cấu phần thâm hụt lớn nhất, đã tăng lên mức cao nhất kể từ 2007 Cho đến năm 2006, mức thâm hụt lớn nhất dừng ở mức 2,8

tỷ đôla Mỹ Con số này tăng lên 10,4 tỷ đôla Mỹ năm 2007 và 12,3 tỷ đôla Mỹ năm 2008

10 tháng năm 2009 đã nhập siêu 8,78 tỷ Dự kiến năm 2009 mức thâm hụt này lên trên 10

tỷ, thấp hơn so vơi năm 2008 Cán cân thương mại thâm hụt tăng lên mặc dù kim ngạch xuất khẩu tăng nhanh, với mức tăng trung bình hàng năm là 15,6% trong suốt giai đoạn 2000-2009

Biểu đồ 8 thể hiện rõ thương mại hàng hoá quốc tế của Việt Nam đã tăng lên nhanh chóng Cả nhập khẩu và xuất khẩu đều tăng nhanh chính là kết quả của cải cách thị trường được Việt Nam thực

hiện từ giữa thập kỷ 90, thể hiện thông qua ký kết các hiệp định thương mại song phương với các đối tác khu vực, gia nhập WTO, sức cạnh tranh hàng xuất khẩu tăng lên, đầu tư trực tiếp nước ngoài chảy vào ở mức cao, nhập khẩu máy móc và công nghệ từ nước ngoài và các dự án cơ sở hạ tầng quy

mô lớn đòi hỏi nhiều cấu phần phải nhập khẩu Gần đây, cơ cấu nhập khẩu đã bắt đầu xuất hiện một số mặt hàng tiêu dùng xa xỉ như ôtô, mặc dù tỷ trọng những mặt hàng này còn khá nhỏ trong tổng kim ngạch nhập khẩu

Như đã minh họa, hệ số đồng biến giữa xuất khẩu và nhập khẩu đã lên tới 99.7%13 Điều này chứng tỏ cơ cấu đầu tư của Việt Nam chưa thực sự mang lại giá trị gia tăng, với lượng đầu tư ít ỏi vào các lĩnh vực hỗ trợ phát triển các ngành phụ trợ hoặc dây chuyền

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008e 2009f

U S$

M il o s

Balance of trade in Goods Goods: exports f.o.b Goods: imports f.o.b

T r ệ

u S

Trang 18

16

sản xuất sử dụng nhiều đầu vào nội địa Chính vì tỷ trọng nhập khẩu trong sản xuất xuất khẩu rất cao, nên mọi biện pháp làm tăng chi phí của hàng nhập khẩu sẽ giúp hạn chế nhu cầu nhập khẩu nhưng cũng sẽ ảnh hưởng tiêu cực tới khả năng xuất khẩu của Việt Nam Ngoài ra, vì Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi, nhu cầu đối với công nghệ và máy móc hiện còn rất cao và cần phải nhập khẩu từ nước ngoài Dòng vốn FDI đầu những năm 2000 tập trung vào các ngành sản xuất phục vụ thị trường trong nước đã tạo ra nhu cầu nhập khẩu để đầu tư trong khi không tạo ra tiềm năng xuất khẩu Kể từ giữa những năm 2000, FDI tập trung vào công nghiệp chế tạo phục vụ xuất khẩu, làm gia tăng cả nhập khẩu (nhập đầu vào nguyên liệu, bán thành phẩm và máy móc thiết bị) lẫn xuất khẩu Trong một vài năm gần đây, FDI có dấu hiệu tập trung nhiều hơn vào xây dựng, du lịch và thị trường bất động sản, làm tăng thêm nhu cầu nhập khẩu vật liệu xây dựng và máy móc công nghiệp nặng, đồng thời chỉ tạo ra chút ít lợi thế cho tăng xuất khẩu mà thôi Các dự án cơ sở hạ tầng lớn của khu vực tư nhân và nhà nước, ví dụ như nâng cấp cảng hoặc đầu tư cơ sở hạ tầng là đường xá, nhiều khả năng sẽ làm gia tăng thâm hụt thương mại nhưng sẽ gián tiếp nâng cao năng lực xuất khẩu trong tương lai

Một vấn đề khác thường được các nhà làm chính sách coi là nguyên nhân làm cán cân thương mại xấu đi đó chính là chính sách giảm thuế nhập khẩu, đã được thực hiện theo các cam kết trong thoả thuận thương mại khu vực và trong WTO Một vài nghiên cứu kinh tế đã được thực hiện nhằm xác định tác động của tự do hoá thương mại đối với cán cân thương mại và cho những kết quả tương đối khác nhau14 Trong trường hợp Việt Nam, tác động của không chỉ tự do hóa thương mại mà cả của các yếu tố khác như làn sóng đầu tư, càng làm cho thâm hụt thương mại tăng lên

Có một số bất cập mang tính chất cơ cấu tồn tại đằng sau sự mất cân đối thương mại của Việt Nam khởi nguồn từ sự hạn chế về năng lực xuất khẩu cũng như sử dụng nhập khẩu Xuất khẩu có những khiếm khuyết nhất định làm hạn chế khả năng gia tăng xuất khẩu nhanh hơn so với nhập khẩu, đó là:

 Việt Nam chưa thực sự hội nhập hoàn toàn vào chuỗi giá trị trong khu vực và chỉ đóng vai trò là nơi thực hiện hoạt động lắp ráp cho các tập đoàn đa quốc gia chứ chưa trở thành cơ sở sản xuất với giá trị gia tăng cao

 Tỷ lệ nhập khẩu là cấu phần trong xuất khẩu còn rất cao, chiếm khoảng 2/3 giá xuất xưởng

 Hàng hoá xuất khẩu chưa đa dạng, tập trung vào một số ngành hàng như dầu thô, dệt may, thuỷ sản, nông sản và giày dép Do vậy, Việt Nam dễ chịu ảnh hưởng tiêu cực khi có sự biến động lớn về giá hàng hoá cũng như biến động trong nhu cầu ở thị trường nước ngoài

 Khủng hoảng tài chính toàn cầu và suy thoái kinh tế tại các nước phát triển làm thu hẹp nhu cầu đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam dẫn đến sự sụt giảm lớn trong năm 2009

 Mặc dù đồng đôla Mỹ mất giá đôi chút vào giữa năm 2009 đã giúp làm dịu tính thiếu cạnh tranh đi kèm với tỷ giá thực tăng lên, nhưng tỷ giá thực hiện nay vẫn còn được định giá cao

14

Santos &Thirwall (2004) cho thấy tự do hoá thương mại có tác động tiêu cực đối với cán cân thương mại, trong khi

Wu & Zeng (2008) cho thấy sự đồng biến giữa hai hiện tượng này thấp hơn nhiều, mặc dù nghiên cứu của họ đưa ra kết luận là tự do hoá thương mại làm tăng giá trị tuyệt đối của cả nhập khẩu và xuất khẩu

Trang 19

 Sự biến động trong giá hàng hoá thế giới dẫn tới hoạt động đầu cơ hàng hoá, nên nhiều hàng hoá được nhập khẩu để tích trữ trước khi giá tăng

 Dự đoán đồng tiền Việt Nam sẽ mất giá làm gia tăng đột biến vàng nhập khẩu trong năm 2007, 2008 và 2009 vì vàng được coi là tài sản đầu tư an toàn

 Việc áp dụng các biện pháp tạo thuận lợi cho thương mại và nâng cao các dịch vụ

hỗ trợ thương mại đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho xuất khẩu nhưng cũng đồng thời thúc đẩy cả hoạt động nhập khẩu

 Áp dụng thuế nhập khẩu thấp hơn đối với thương mại hàng hoá theo FTA trong nội khối ASEAN (AFTA), FTA giữa ASEAN với Trung Quốc (ACFTA), và việc gia nhập WTO trong 2007, làm cho hàng nhập khẩu trở nên rẻ đi tương đối so với các sản phẩm trong nước và phù hợp hơn với túi tiền của dân chúng nên đã tạo ra

tỷ lệ tiêu dùng hàng nhập khẩu cao hơn

Trang 20

18

I.3 SỰ BỀN VỮNG VÀ VẤN ĐỀ MANG TÍNH CƠ CẤU CỦA BOP

Như đã đề cập trong mục I.2.1 ở trên, vay mượn vốn nước ngoài để đáp ứng yêu cầu tăng mức đầu tư trong nước nhằm nâng cao năng lực sản xuất trong tương lai của Việt Nam là một mục tiêu phát triển tích cực Việt Nam cần nguồn lực con người và vốn cao hơn nữa

để cạnh tranh trên thị trường thế giới với các sản phẩm có giá trị gia tăng cao hơn, ví dụ như sản phẩm điện từ

Đồng thời, Việt Nam vẫn là nền kinh tế chuyển đổi có thu nhập tương đối thấp cần phải đầu tư lớn vào cơ sở hạ tầng và con người để nâng tỷ lệ giá trị gia tăng trong dài hạn Cần đầu tư vào bệnh viện, trường học, dạy nghề, phát triển hành lang giao thông và dịch vụ

hỗ trợ ở Việt Nam, giảm bớt chi phí dịch vụ tiện ích và viễn thông, củng cố môi trường kinh doanh và tăng cường trình độ các trung tâm nghiên cứu phát triển ở Việt Nam Quy

mô nền kinh tế còn nhỏ nên tổng tiết kiệm trong nước còn thấp khó có thể đủ để đáp ứng nhu cầu vốn của các dự án đầu tư này Vì vậy, cần thu hút đầu tư nước ngoài hoặc vay nợ

để có nguồn đáp ứng nhu cầu vốn của các dự án này Quá trình này tất yếu sẽ làm cán cân vãng lai bị thâm hụt

Cán cân thanh toán về cơ bản vẫn bền vững trong dài hạn nếu Việt Nam có đủ khả năng tạo ra thặng dư thương mại trong tương lai để tạo ra tích luỹ dự trữ ngoại hối dùng để trả

nợ nước ngoài Muốn đảm bảo được yêu cầu này Việt Nam sẽ phải đảm bảo thực hiện tốt các quyết định đầu tư và sử dụng khôn ngoan nguồn vốn nợ nước ngoài

Trong ngắn hạn, cán cân thanh toán sẽ trở nên không bền vững nếu Việt Nam rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán các khoản nợ hay không đủ ngoại tệ để thanh toán cho hoạt động nhập khẩu vì dự trữ quốc tế có thể rơi xuống mức quá thấp Mức dự trữ quốc tế được coi là thấp khi chỉ đủ 3 tháng nhập khẩu, tuy nhiên Việt Nam đã từng có mức dự trữ thấp hơn so với mức này mà vẫn không gặp khó khăn cán cân thanh toán do nợ nước ngoài được giữ ở mức thấp

Về ngắn hạn, Việt Nam sẽ chưa rơi vào tình trạng báo động, và xác suất mất khả năng thanh toán các khoản nợ hoặc rơi vào khủng hoảng nhập khẩu do khủng hoảng ngoại tệ là thấp và xa vời Việt Nam đã chứng kiến mức độ rút vốn nhất định do nền kinh tế quá nóng và lạm phát cao dẫn đến giảm giá trị tiền đồng trong năm 2008 và khủng hoảng tài chính toàn cầu ảnh hưởng đến nhu cầu và đầu tư nước ngoài giảm xuống Tuy nhiên, theo IMF, Việt Nam dự kiến sẽ vẫn tăng trưởng ở mức 5% trong năm 2009

Việt Nam sẽ không rơi vào tình trạng báo động vì các điều kiện sau vẫn tiếp tục được bảo đảm trong năm 2009 và 2010:

 Thâm hụt cán cân vãng lai hiện nay thấp hơn năm 2008 do nhập khẩu giảm mạnh hơn so với xuất khẩu Ngoài ra, nhu cầu tại các nền kinh tế phát triển dự kiến sẽ phục hồi trở lại kể từ 2010, nên nhu cầu đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam sẽ tăng lên15

 Yêu cầu thanh toán trả nợ tương đối nhỏ và sẽ không làm giảm dự trữ quốc tế một cách đáng kể

15 Xuất khẩu của các nước đang phát triển và trỗi dậy sẽ tăng khoảng 4,7% trong năm 2009, so với mức suy giảm 9,7% trong năm 2008 (Báo cáo về Triển vọng Kinh tế Thế giới năm 2009 của IMF, theo Khảo sát Kinh tế Tài chính Thế giới, số tháng 10, Bảng A9)

Trang 21

Tuy vậy, một số điểm yếu trong cán cân thanh toán hiện nay cần được quan tâm giải quyết Bao gồm:

 Gần đây, FDI tập trung vào các lĩnh vực phi sản xuất của nền kinh tế có thể dẫn tới hậu quả là cán cân thương mại không được cải thiện

 Sự phụ thuộc vào nhập khẩu để sản xuất hàng xuất khẩu ở Việt Nam cần được giải quyết trong dài hạn để đảm bảo cán cân tài khoản vãng lai sẽ chuyển sang thặng dư trong tương lai

 Gói kích cầu từ ngân sách đã đạt tới mức 6,8% GDP ở Việt Nam trong năm 2009

sẽ làm gia tăng thâm hụt thương mại nhưng cũng sẽ ngăn chặn được suy giảm tăng trưởng và không chịu sức ép giảm phát bởi khủng hoảng tài chính toàn cầu Tuy vậy, thâm hụt ngân sách phải đảm bảo tính bền vững trong dài hạn

 Đồng Việt Nam được dự báo sẽ mất giá, và vào cuối năm 2008, tỷ giá thực đã tăng lên Sự giảm giá tiền đồng có thể dẫn tới hậu quả là nghĩa vụ nợ trở nên cao hơn (các khoản nợ bằng đồng đôla Mỹ), làm tăng giá tương đối của hàng nhập khẩu (do đó làm cho giá xuất khẩu tăng lên vì xuất khẩu được cấu thành với tỷ lệ cao là nguyên liệu nhập khẩu), và có thể dẫn tới việc dòng đầu tư gián tiếp đảo chiều

 Các biện pháp bảo hộ đang gia tăng ở nước thứ ba sẽ hạn chế tiềm năng xuất khẩu của Việt Nam và cần được theo dõi thật sâu sát

I.4 ĐỀ XUẤT BIỆN PHÁP CHÍNH SÁCH

Khó khăn về cán cân thanh toán ở Việt Nam chủ yếu có nguồn gốc từ cơ cấu kinh tế (là

hệ quả của cơ cấu đầu tư) và các điều kiện kinh tế vĩ mô Vì vậy, tái cấu trúc nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng và sử dụng các công cụ kinh tế vĩ mô chính là các giải pháp phù hợp nhất để đối phó tời tình trạng hiện nay hơn là các công cụ chính sách thương mại, mặc dù công cụ chính sách thương mại có thể dùng để giải quyết khó khăn của một số ngành nghề cụ thể Các biện pháp được đề xuất dưới đây để đối phó với khó khăn cán cân thanh toán được phân loại theo tính chất của vấn đề bất cập là ngắn hạn hay dài hạn

I.4.1 Đề xuất biện pháp ngắn hạn Công cụ kinh tế vĩ mô có thể sử dụng để điều chỉnh sự mất cân đối bên ngoài thông qua 2 kênh chính, đó là áp dụng chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ:

 Thắt chặt tài khoá hoặc tiền tệ có thể sử dụng để giảm tiêu dùng trong nước, từ đó

sẽ giúp giảm nhu cầu đối với hàng nhập khẩu Hiện tại Việt Nam đang nới lỏng tiền tệ (thông qua chương trình hỗ trợ lãi suất) và mở rộng tài khoá (thông qua gói

Trang 22

20

kích cầu từ ngân sách nhà nước) Cả 2 nhóm chính sách này đều làm cán cân thanh toán của Việt Nam trở nên xấu hơn

 Chính phủ có thể khuyến khích người tiêu dùng thay đổi cơ cấu chi tiêu theo đó

ưu tiên tiêu dùng các mặt hàng trong nước, giảm tiêu dùng nhập khẩu thông qua giảm tỷ giá thực của đồng nội tệ Đồng nội tệ giảm giá sẽ có tác dụng làm cho giá các hàng hoá sản xuất trong nước trở nên rẻ hơn so với hàng hoá nước ngoài Một cách khác để giải quyết bất cập cán cân tài khoản vãng lai đó là giảm nhu cầu nhập khẩu thông qua tăng thuế nhập khẩu Trong khung khổ WTO, thành viên được phép tăng thuế nhập khẩu lên tới mức cam kết trần Trong trường hợp của Việt Nam, dư địa thuế suất (phần chênh lệch giữa

thuế suất cam kết trần với thuế suất áp dụng) là tương đối đáng kể và có thể sử dụng như một chiếc phanh

để hãm bớt đà gia tăng nhập khẩu Biểu đồ 9 cho thấy còn dư địa thuế suất nhập khẩu trong nhiều ngành khác nhau Không gian chính sách còn tương đối rộng với Việt Nam trong các ngành thiết bị vận tải, đồ uồng và thuốc lá và thực phẩm chế biến Việt Nam cũng có thể vận dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu trên cơ sở khó khăn

về cán cân thanh toán theo các điều kiện chặt chẽ, sẽ được nêu tại Phần II của nghiên cứu này Tuy nhiên, việc áp dụng thuế suất cao hơn trong khung cam kết được phép hoặc áp dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu trên cơ sở điều kiện khó khăn

về cán cân thanh toán sẽ đi kèm với các ảnh hưởng tiêu cực lâu dài cho Việt Nam Tác động của các lựa chọn chính sách này bao gồm (i) ảnh hưởng tới kết quả xuất khẩu vì xuất khẩu phụ thuộc khá chặt chẽ vào nhập khẩu; (ii) làm tăng cán cân thương mại nếu hệ

số co giãn của nhập khẩu nhỏ hơn 1; (iii) ảnh hưởng đến lợi ích của người tiêu dùng vì chi phí tiêu dùng tăng lên; (iv) làm môi trường kinh doanh ở Việt Nam bị giảm khả năng đoán định do thay đổi chính sách, và có thể ảnh hưởng đến đầu tư trực tiếp nước ngoài; (v) giảm niềm tin của các nhà đầu tư đặt vào Việt Nam nếu việc áp dụng các biện pháp bảo hộ bị các nhà đầu tư coi là tín hiệu của khủng hoảng Ngoài ra, sử dụng phụ thu nhập khẩu cũng có tác dụng giống như phá giá đồng tiền trong cắt giảm nhập khẩu, nhưng biện pháp này sẽ không đạt được lợi ích cho hoạt động xuất khẩu

Cho đến nay, Việt Nam mới áp dụng một số biện pháp bảo hộ kể từ khi khủng hoảng tài chính toàn cầu bắt đầu Trong giai đoạn tháng 3-4/2009, Việt Nam đã áp dụng các biện pháp tăng thuế sau đây:

 Tăng thuế nhập khẩu với 15 sản phẩm sữa

Biểu đồ 9 Dư địa thuế suất nhập khẩu trong một số ngành trong năm 2009

Nguồn: WTO/ITC (2008) Số liệu Thuế Nhập khẩu Thế giới 2008, Geneva

Chú thích:

Animal Products: Sản phẩm từ động vật Dairy Products: Sản phẩm sữa Fruit, vegetables, plants: Cây, rau, quả Coffee, tea: Cà phê, chè

Cereals & preparations: Ngũ cốc & đồ pha chế Oilseeds, fat & oil: Hạt dầu, dầu mỡ Sugar and confectionery: Đường và bánh kẹo Beverages & tobacco: Đồ uống & thuốc lá Cotton: Bông

Other agricultural products: Các sản phẩm nông nghiệp khác

Fish & fish products: Cá và sản phẩm từ cá Minerals & metals: Khoáng sản & kim loại

Petroleum: Dầu mỏ Chemicals: Hóa chất Wood, paper, etc: Gỗ, giấy, v.v Textiles: Hàng dệt

Clothing: Quần áo Leather, footwear Etc: Da, giầy dép, v.v Non-electrical machinery: Máy móc phi điện tử

Electrical machinery: Máy móc điện tử Transport equipment: Thiết bị giao thông vận tải

Manufactures n.e.s.: Sản phẩm chế tạo

Giá trị theo

Tỷ lệ theo cam kết

Tỷ lệ trung binh áp dụng

Trang 23

 Tăng thuế nhập khẩu đối với thép hợp kim từ 0% lên 10%

Các chuyên gia làm báo cáo này khuyến nghị nên hạn chế áp dụng các biện pháp bảo hộ mới và chỉ áp dụng các biện pháp chọn lọc khi thực sự cần thiết Việc này có thể thực hiện thông qua thuế suất áp dụng hoặc áp dụng các biện pháp tự vệ, trợ cấp hoặc biện pháp đối kháng theo đúng các điều kiện do WTO quy định

I.4.2 Đề xuất biện pháp dài hạn

Để giải quyết bất cập mang tính cơ cấu trong dài hạn, báo cáo khuyến nghị Việt Nam tập trung vào nâng cao triển vọng cán cân thanh toán của mình dựa trên các gợi ý sau đây:

 Đánh giá kỹ lưỡng lợi ích từ các FTA mà Việt Nam dự kiến sẽ ký với các nước khác để đảm bảo thu được lợi ích thực sự từ các FTA này và đảm bảo không làm gia tăng đột biến nhập khẩu thuần Điều này là vô cùng quan trọng đối với các FTA như ASEAN-Trung Quốc, ASEAN- Hàn Quốc (AKFTA) và ASEAN-Nhật Bản (AJFTA), nhất là các FTA mà Việt Nam dự kiến sẽ tham gia

 Tìm cách nâng cao giá trị gia tăng trong hoạt động sản xuất ở Việt Nam và đa dạng hoá diện mặt hàng xuất khẩu nhằm giảm tác động tiêu cực từ biến động giá hàng hoá và thay đổi nhu cầu trên thị trường thế giới

 Giải quyết sự mất cân đối kinh tế vĩ mô bằng cách điều chỉnh mức thâm hụt ngân sách và củng cố chính sách tiền tệ vững mạnh

 Tiếp tục củng cố các dịch vụ hỗ trợ trong nước, nâng cao các biện pháp tạo thuận lợi cho thương mại, phát triển hơn nữa mạng lưới vận tải và dịch vụ hỗ trợ và tiếp tục cải cách thể chế và thủ tục hành chính để giảm chi phí giao dịch nâng cao sức cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu

 Duy trì môi trường đầu tư hấp dẫn để thu hút đầu tư và nâng cao năng lực cạnh tranh của Việt Nam

 Nâng cao năng lực vốn con người ở Việt Nam thông qua đầu tư giáo dục vì nguồn vốn con người là yếu tố then chốt để thúc đẩy các hoạt động có giá trị gia tăng cao

ở Việt Nam

 Giảm thiểu tình trạng buôn lậu qua đường biên giới của Việt Nam và nâng cao công tác giám sát, quản lý chất lượng hàng hoá nhập khẩu cũng như theo dõi sát sao hoạt động phá giá

 Giám sát và vận động việc xoá bỏ các biện pháp bảo hộ hoặc hình thức bảo hộ trá hình do các nước G-20 áp dụng đối với hàng nhập khẩu từ Việt Nam16

16 Xem Evenett (2009)

Trang 24

22

PHẦN II – KHUNG KHỔ CHÍNH SÁCH THƯƠNG MẠI

II.1 QUY ĐỊNH VỀ BOP CỦA WTO LIÊN QUAN ĐẾN THƯƠNG MẠI HÀNG HÓA

II.1.1 Ngoại lệ BOP trong hệ thống GATT/WTO

Cơ sở lý luận của hệ thống GATT/WTO được xây dựng dựa trên nguyên tắc thương mại

tự do hơn sẽ đem lại lợi ích chung về kinh tế và xã hội cho mọi thành viên Vì vậy, quy định của WTO tạo lập nên một hệ thống xác lập nghĩa vụ với các thành viên, đòi hỏi họ

tự do hoá thể chế thương mại và ngăn chặn việc áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại mới Tuy nhiên, hệ thống cũng cho phép nhiều ngoại lệ để các chính phủ có thể áp dụng các biện pháp hoặc quy định pháp luật mang tính chất hạn chế thương mại nhưng với mục tiêu đạt được các lợi ích và giá trị xã hội khác nhau WTO ghi nhận một số trường hợp đặc biệt, dưới hình thức quy định ngoại lệ, theo đó các biện pháp hoặc văn bản pháp luật quy định hạn chế thương mại được chấp nhận, nếu thoả mãn các điều kiện đặt ra Các ngoại lệ cơ bản bao gồm:

 Các ngoại lệ chung tại Điều XX GATT 1994 và Điều XIV GATS;

 Ngoại lệ về an ninh tại Điều XXI GATT 1994 và Điều XIV bis GATS;

 Ngoại lệ về tình trạng kinh tế khẩn cấp tại Điều XIX GATT 1994 và Hiệp định

Tự vệ;

 Ngoại lệ về hội nhập khu vực tại Điều XXIV GATT 1994 và Điều V GATS;

 Ngoại lệ về phát triển kinh tế tại Điều XVIII:A GATT 1994 và “Điều khoản tạo

thuận lợi”, và

 Ngoại lệ về cán cân thanh toán (BOP) tại Điều XII và XVIII:B GATT 1994 và

Điều XII GATS

Theo quy định ngoại lệ về BOP, khi gặp tình trạng bất cập về BOP, các thành viên WTO được phép áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại vốn bị cấm áp dụng trong điều kiện bình thường

Cần lưu ý là ngoại lệ BOP chỉ được sử dụng khi tình hình tài chính đối ngoại và cán cân thanh toán của một nước rơi vào tình trạng nghiêm trọng Vì vậy, không thể vận dụng quy định BOP của WTO cũng như không thể áp dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu nếu thâm hụt chỉ xảy ra với một bộ phận của cán cân thanh toán, ví dụ như chỉ thâm hụt cán cân thương mại, trong khi tình hình tài chính đối ngoại của quốc gia vẫn ổn định Điểm đáng lưu ý là kể từ khi hệ thống tỷ giá linh hoạt được áp dụng kể từ thập kỷ 70, thì

lý do kinh tế biện minh cho việc áp dụng ngoại lệ BOP bị công kích mạnh hơn Lập luận chính chống lại việc vận dụng quy định BOP của GATT/WTO là trong điều kiện gặp khó khăn về BOP thì cần thực hiện các biện pháp chính sách kinh tế và tỷ giá chứ không phải

là các biện pháp chính sách thương mại

II.1.2 Quy định BOP áp dụng với các thành viên phát triển (Điều XII GATT 1994) Điều XI GATT 1994 xác lập quy định chung không cho phép áp dụng các biện pháp hạn chế định lượng đối với thương mại Điều XII quy định về ngoại lệ BOP đối với các thành viên phát triển theo nguyên tắc đã được xác lập tại Điều XI Theo quy định này, bất cứ thành viên nào “Không trái với quy định tại đoạn 1 Điều XI… nhằm bảo vệ an toàn cho

Trang 25

23

tài chính đối ngoại và cán cân thanh toán của mình, có thể hạn chế số lượng hoặc giá trị hàng hoá được phép nhập khẩu” nếu thoả mãn các điều kiện nêu cụ thể tại điều này Đoạn 2 (a) Điều XII quy định rằng các biện pháp hạn chế nhập khẩu ban hành mới, duy trì hay mở rộng “sẽ không vượt quá mức cần thiết: (i) để ngăn ngừa mối đe dọa hay để ngăn chặn sự suy giảm nghiêm trọng dự trữ ngoại hối, hoặc (ii) trong trường hợp một bên

ký kết có dự trữ ngoại hối rất thấp, để nâng dự trữ ngoại hối lên một mức hợp lý.” Đoạn 2 (b) quy định các thành viên áp dụng biện pháp hạn chế “sẽ nới lỏng các hạn chế đó khi các điều kiện dẫn tới hạn chế được cải thiện, chỉ duy trì các hạn chế đó ở mức độ các điều kiện đã nêu tại điểm đó còn chứng minh được sự cần thiết phải áp dụng Họ sẽ loại bỏ các hạn chế khi các điều kiện không còn chứng minh được việc định ra hay duy trì các biện pháp đó theo như quy định tại mục (a)”

II.1.3 Quy định BOP áp dụng với các nước đang phát triển (Điều XVIII:B GATT 1994) Quy định của GATT 1994 ghi nhận điều kiện của các nước đang phát triển khi xây dựng quy định về các vấn đề liên quan đến BOP Như đã được tuyên bố tại Hội nghị Bộ trưởng Doha năm 2001, Điều XVIII là quy định đặc biệt và khác biệt áp dụng với các nước thành viên đang phát triển và việc vận dụng điều khoản này sẽ không bị điều chỉnh chặt chẽ như Điều XII.17 Vì vậy, Mục B của Điều XVIII, từ đoạn 8 đến 12, đưa ra ngoại lệ đặc biệt về BOP đối với các nước thành viên đang phát triển Đoạn 9 có ghi:

“Để đảm bảo tình hình tài chính đối ngoại và bảo đảm đủ mức dự trữ ngoại hối nhằm thực hiện các chương trình phát triển kinh tế, một bên ký kết thuộc diện nêu tại tiết (a) khoản 4 của Điều này có thể, với điều kiện đáp ứng các quy định của khoản 10 và 12, điều chỉnh tổng mức nhập khẩu bằng cách hạn chế khối lượng và trị giá của hàng hóa được phép nhập khẩu ”

So sánh Điều XII và Mục B Điều XVIII cho thấy các thành viên phát triển chỉ áp dụng hạn chế nhập khẩu để xử lý vấn đề BOP chỉ nhằm tự bảo vệ tình hình tài chính đối ngoại

và cán cân thanh toán của mình, trong khi thành viên đang phát triển thì khả năng áp dụng các biện pháp hạn chế sẽ rộng hơn do mục tiêu của các biện pháp BOP còn bao gồm

cả việc duy trì mức dự trữ cần thiết để thực hiện chương trình phát triển kinh tế

II.1.3 Hình thức các biện pháp BOP

Biện pháp định lượng

Quy định của GATT 1947 chỉ cho phép áp dụng hạn chế định lượng để xử lý bất cập về BOP Tuy nhiên, nhìn chung thực tế thường thấy biện pháp BOP đặt dưới hình thức thuế hoặc các biện pháp tương tự, ví dụ như phụ thu nhập khẩu Biện pháp thuế được chính thức cho phép trong Tuyên bố Vòng Tokyo về “Biện pháp thương mại theo mục đích Cán cân Thanh toán” được thông qua vào năm 1979 (Tuyên bố 1979) “Cách hiểu về Điều khoản Cán cân Thanh toán của Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại 1994” (Cách hiểu), được coi là các diễn giải chính thức quy định BOP của GATT 1994, trong

đó nêu rõ các tính chất của biện pháp BOP:

“Các thành viên khẳng định cam kết giành ưu tiên cho các biện pháp ít gây tổn hại nhất cho thương mại Các biện pháp như vậy (được nêu trong Cách hiểu này với thuật ngữ

17

Quyết định Bộ trưởng về Các Vấn đề Thực thi, thông qua vào 14 tháng 11 năm 2001, WT/MIN(01)/17, ngày 20 tháng 11 năm 2001, đoạn.1.1

Trang 26

24

“biện pháp theo giá”) được hiểu sẽ bao gồm phụ thu nhập khẩu, yêu cầu đặt cọc nhập khẩu hoặc các biện pháp thương mại tương đương tác động lên giá của hàng hóa nhập khẩu”.18

Biện pháp theo giá

Các biện pháp theo giá được sử dụng vượt trên mức cam kết thuế trần Trong trường hợp này, Cách hiểu nêu rõ các thành viên thông báo áp dụng biện pháp, “cần nêu mức độ tăng vượt mức của biện pháp theo giá so với cam kết thuế trần một cách riêng biệt và rõ ràng theo thủ tục thông báo nêu tại Cách hiểu”.19 Khả năng vận dụng nhóm biện pháp này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng với Việt Nam cũng như với nhiều nước mới gia nhập khác có mức chênh lệch giữa thuế áp dụng và thuế cam kết trần không thực sự đáng kể Ngược lại, nếu thuế áp dụng thấp hơn đáng kể so với thuế cam kết trần, thì trong trường hợp cần thiết có thể tăng thuế hiện hành lên mà không cần áp dụng quy định về BOP của WTO vốn đòi hỏi ý kiến đồng ý từ các nước thành viên liên quan

Cách hiểu cũng đưa ra ngoại lệ cho phép sử dụng hạn chế định lượng Cách hiểu quy định “Thành viên sẽ cố gắng tránh việc áp dụng các biện pháp hạn chế định lượng vì lý

do BOP khó khăn đặc biệt, trừ khi các biện pháp theo giá không thể ngăn cản tình trạng thanh toán đối ngoại tiếp tục xấu đi một cách đột biến Trong trường hợp nước thành viên

áp dụng biện pháp định lượng, thì cần nêu lý do hợp lý vì sao biện pháp theo giá không phải là công cụ hữu hiệu để giải quyết tình hình cán cân thanh toán.”20 Khi quản lý, giám sát biện pháp hạn chế định lượng, thì chỉ áp dụng cơ chế cấp phép tùy ý nếu không thể có

cơ chế thay thế.21Hầu hết các nước vận dụng điều khoản BOP của WTO đều tuân thủ theo các yêu cầu của Cách hiểu và thường sử dụng biện pháp theo giá để hạn chế nhập khẩu Tuy nhiên, cũng

có một vài ngoại lệ Khi tham vấn với Ủy ban BOP, các thành viên thường xem xét kỹ toàn bộ hệ thống, phương pháp và tác động của biện pháp hạn chế nhập khẩu Ví dụ như trong trường hợp của Ấn Độ, một số thành viên khác phát hiện Ấn Độ không lý giải một cách hợp lý là tại sao biện pháp theo giá không hữu hiệu trong loại bỏ khó khăn về BOP

và lý do tại sao lại án dụng hạn chế định lượng để xử lý khó khăn BOP.22II.1.4 Mức độ, cơ chế quản lý giám sát, phạm vi và thời hạn áp dụng hạn chế

Mức độ

Mức độ của biện pháp hạn chế vì lý do BOP được quy định khá chặt chẽ tại Điều XII hoặc XVIII:B GATT 1994, biện pháp chỉ được áp dụng ở mức độ không quá mức cần thiết để khắc phục khó khăn BOP Trong trường hợp nước vận dụng Điều XVIII:B là nước đang phát triển, thì biện pháp BOP “sẽ không vượt quá mức cần thiết: (i) để ngăn ngừa nguy cơ hay để ngăn chặn sự suy giảm nghiêm trọng dự trữ ngoại hối, hoặc (ii) trong trường hợp một bên ký kết có dự trữ ngoại hối rất thấp, để nâng dự trữ ngoại hối lên một mức hợp lý.”23

Đoạn 4 trong Cách hiểu

22 Báo cáo Tham vấn với Ấn Độ, WT/BOP/R/11 Trong đợt tham vấn gần đây của Ecuador với Ủy ban BOP, nhiều thành viên tuyên bố việc sử dụng hạn chế định lượng là không phù hợp Ecuador đã đồng ý thay thế hầu hết các hạn chế định lượng bằng biện pháp theo giá WT/BOP/R/91

23

Điều XVIII:9 GATT 1994

Trang 27

25

Yêu cầu này đối với các nước đang phát triển không chặt chẽ bằng các nước phát triển vì các nước đang phát triển có thể áp dụng biện pháp BOP để ngăn ngừa “nguy cơ” suy giảm nghiêm trọng dự trữ ngoại hối, trong khi các nước phát triển chỉ được phép áp dụng biện pháp này để ngăn ngừa “nguy cơ lớn” về sự suy giảm dự trữ Ngoài ra, các thành viên đang phát triển có dự trữ thiếu hụt có thể áp dụng biện pháp BOP để nâng dự trữ của mình lên mức hợp lý, trong khi các thành viên phát triển chỉ được phép áp dụng khi dự trữ quốc tế rơi xuống mức thật thấp

Cơ chế quản lý giám sát và phạm vi của biện pháp

Quy định của WTO cũng đặt ra một số hạn chế nhất định khi áp dụng hạn chế thương mại vì lý BOP Biện pháp BOP phải tránh không gây ra thiệt hại đối với lợi ích kinh tế hoặc thương mại của bất cứ thành viên nào khác24 Biện pháp có thể phân biệt giữa các sản phẩm, nhưng không được phân biệt giữa các nước.25 Biện pháp cần có cơ chế giám sát, quản lý minh bạch nhằm tối thiểu hóa tác động bảo hộ không mong muốn

Về phạm vi áp dụng, Cách hiểu đưa ra cách diễn giải chặt chẽ hơn so với lời văn gốc trong GATT 1947 cũng như trong thực tiễn, theo đó “Thành viên khẳng định rằng các biện pháp hạn chế nhập khẩu được thực hiện vì lý do BOP có thể chỉ được áp dụng để kiểm tra mức độ tổng quát của nhập khẩu và không thể vượt quá mức cần thiết để giải quyết khó khăn về BOP.26 Biện pháp hạn chế cần được quản lý giám sát một cách minh bạch.27 Các cơ quan tại nước nhập khẩu phải đưa ra lý giải hợp lý về tiêu chí sử dụng để xác định sản phẩm bị áp dụng biện pháp hạn chế Dựa trên Điều XII và đoạn 10 Điều XVIII, các chính phủ có thể không áp dụng hoặc áp dụng biện pháp hạn chế ở mức độ nhất định đối với các sản phẩm thiết yếu “Thuật ngữ “các sản phẩm thiết yếu” được hiểu

là các sản phẩm đáp ứng nhu cầu tiêu dùng cơ bản hoặc có ảnh hưởng tới nỗ lực cải thiện cán cân thanh toán của nước thành viên, ví dụ như vật tư, tư liệu và máy móc phục vụ sản xuất Khi triển khai cơ chế giám sát, quản lý việc áp dụng biện pháp hạn chế, một thành viên chỉ áp dụng cơ chế cấp phép tùy ý trong trường hợp không thể dùng cơ chế khác và

sẽ từng bước xóa bỏ cơ chế này.”28 Trong trường hợp tham vấn của Ukraine, dự kiến áp dụng phụ thu nhập khẩu bị phản đối vì chỉ áp dụng với 2 sản phẩm chiếm khoảng 0.6 %

số dòng thuế, và chỉ ảnh hưởng đến khoảng 7.3 % tổng kim ngạch nhập khẩu.29

Thời hạn áp dụng

Biện pháp BOP chỉ được áp dụng trong một thời gian nhất định Thành viên có nghĩa vụ thông báo công khai ngay khi có thể về lịch trình xóa bỏ biện pháp hạn chế nhập khẩu Lịch trình này có thể được điều chỉnh nếu cần thiết để phản ánh kịp thời tình hình BOP30Nước đang phát triển không phải thực hiện yêu cầu “thu hồi hoặc điều chỉnh biện pháp hạn chế với lý do là sự thay đổi trong chính sách phát triển của mình đã làm mất đi tính cần thiết của biện pháp hạn chế được áp dụng theo quy định tại Mục này”.31

Trang 28

26

Nhưng cũng có trường hợp cụ thể trong đó các thành viên liên quan không đồng ý với cách diễn giải về chính sách phát triển và sự khác biệt giữa chính sách phát triển và các

biện pháp kinh tế vĩ mô Trong vụ hạn chế định lượng của Ấn Độ, Hội đồng kết luận rằng

Ấn Độ có thể quản lý được tình hình BOP thông qua các công cụ chính sách kinh tế vĩ

mô, mà không cần áp dụng các biện pháp hạn chế định lượng Ấn Độ kiện phúc thẩm phán quyết này với lập luận rằng Hội đồng yêu cầu Ấn Độ điều chỉnh chính sách phát triển của mình Tuy nhiên, Cơ quan Phúc thẩm giữ nguyên phán quyết của Hội đồng và kết luận: “chúng tôi cho rằng các công cụ chính sách vĩ mô không liên quan đến chính sách phát triển cụ thể nào, nhưng được tất cả các thành viên vận dụng mà không gắn với loại hình chính sách phát triển mà họ theo đuổi.”32

Tổng kết các yêu cầu cơ bản đối với các biện pháp BOP

Theo quy định hiện hành của WTO, các biện pháp BOP phải thỏa mãn yêu cầu:

Thẩm quyền của IMF

Quy định BOP trong GATT/WTO không thể áp dụng nếu không xác định rõ các khái niệm cơ bản về

 Sự sụt giảm nghiêm trọng dự trữ tiền tệ hoặc

 Nguy cơ (lớn) của sự sụt giảm nghiêm trọng, hoặc

 Xác định mức dự trữ tiền tệ nào là mức rất thấp hoặc không đủ

Các vấn đề này thuộc thẩm quyền và năng lực của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Điều XV:

1 GATT 1994 nêu quy định về trách nhiệm hợp tác chung đối với cả IMF và WTO về các nội dung tỷ giá và thương mại nhằm hướng tới mục tiêu theo đuổi chính sách được điều phối chung

Theo Điều XV: 2, WTO “sẽ chấp nhận kết quả phân tích thực tế và số liệu thống kê cũng như thực tế khác do Quỹ đưa ra liên quan tới vấn đề ngoại hối, dự trữ tiền tệ và cán cân thanh toán, và sẽ chấp nhận nhận định của Quỹ về việc liệu biện pháp tỷ giá của thành viên có phù hợp với Điều khoản Thỏa thuận của Quỹ Tiền tệ Quốc tế không…” Trong quá trình xác định quyết định cuối cùng, thì WTO, “trong các trường hợp liên quan tới các tiêu chí nêu tại đoạn 2(a) Điều XII hoặc tại đoạn 9 Điều XVIII, sẽ chấp nhận nhận định của Quỹ về tình trạng thế nào được coi là sự sụt giảm nghiêm trọng về dự trữ tiền tệ của một thành viên, là mức dự trữ tiền tệ rất thấp hoặc là mức tăng hợp lý về dự trữ tiền

tệ, cũng như về các khía cạnh tài chính liên quan đến nội dung trao đổi trong quá trình tham vấn về các vụ việc cụ thể”

32

Ấn Độ - Hạn chế Số lượng, Báo cáo của Ban Bồi thẩm, WT/DS90/AB/R, đoạn 124

Định dạng
Số trang	57
Dung lượng	0,91 MB