QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH PHỦ

Điều này đòi hỏi phải có sự nhận thức thống nhất về QĐQLNN của CP như khái niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, thủ tục xây dựng, tiêu chí đảm bảo chất lượng… Chính vì vậy, việc tìm hiểu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

CAO VŨ MINH

QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH PHỦ

Chuyên ngành : LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN CỬU VIỆT

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2016

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Ngày 28/11/2013, Quốc hội khóa XIII, tại kỳ họp thứ 6 đã thông qua bản Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Hiến pháp 2013 vẫn tiếp tục ghi nhận ở tầm cao nhất quyết tâm của toàn Đảng, toàn dân ta về việc xây dựng thành công nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Để xây dựng thành công nhà nước pháp

quyền - một nhà nước đòi hỏi ở đó tính thượng tôn pháp luật thì các cơ quan nhà nước nói chung và các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng phải “thống nhất quản lý vĩ mô việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, quốc phòng, an ninh và đối ngoại trong cả nước bằng hệ thống pháp luật, chính sách hoàn chỉnh, đồng bộ” 1

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật”2 Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính Trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm

2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp

luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, đổi mới căn bản cơ chế xây

dựng và thực hiện pháp luật” Như vậy, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền - một nhà

nước đòi hỏi sự thượng tôn pháp luật, nhất thiết phải có những bước đi vững chắc Một trong những bước đi vững chắc đó là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện Một hệ thống pháp luật được xem là hoàn thiện thì trước hết phải bảo đảm được tính thống nhất trong chính hệ thống pháp luật đó Yêu cầu này cũng được thể hiện rất rõ ràng trong Điều

5 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 “bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật” và “bảo đảm tính minh bạch trong quy định của VBQPPL”

QĐQLNN chiếm vị trí trung tâm trong hoạt động quản lý nhà nước, là phương tiện không thể thiếu để các chủ thể quản lý nhà nước sử dụng nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước QĐQLNN có vai trò quan trọng trong việc hoạch định chủ trương, đường lối cho hoạt động quản lý Nó không chỉ đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các

quy phạm pháp luật mà còn làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật

cụ thể Vì vậy, các chủ thể quản lý khi ban hành QĐQLNN phải đặc biệt chú ý đến chất lượng của QĐQLNN

Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay thì hoạt động của CP được xem là một trong những vấn đề quan trọng cần được tăng cường Điều

94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “CP là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của

nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan

chấp hành của Quốc hội” Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013, CP được quy định không

chỉ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội, mà còn là

cơ quan thực hiện quyền hành pháp Việc bổ sung mới này vào vị trí của CP vừa phản

ánh nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, vừa tạo cho CP có đầy đủ vị thế và thẩm quyền độc lập, chịu trách nhiệm độc lập trước đất nước, nhân dân3

Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, CP trong phạm vi thẩm quyền của mình sẽ thể hiện ý chí đến đối tượng quản lý thông qua những hoạt động quản lý nhất định Những hoạt động ấy được thể hiện ra bên ngoài dưới một hình thức quản lý nào đó Trong các hình thức quản lý mà CP sử dụng thì quan trọng nhất là ban hành các QĐQLNN

Trong những năm qua, việc ban hành QĐQLNN của CP được thực hiện tương đối hiệu quả, về cơ bản đáp ứng kịp thời yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì việc ban hành các QĐQLNN của CP còn nhiều khuyết điểm, làm giảm hiệu quả hoạt động của cơ quan này trong việc đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật Hiện nay, QĐQLNN của CP vẫn tồn tại tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo; nội dung chất lượng quyết định còn hạn chế; kỹ thuật lập pháp còn yếu; hiệu lực, hiệu quả còn thấp Điều này đòi hỏi phải có sự nhận thức thống nhất về QĐQLNN của CP như khái niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, thủ tục xây dựng, tiêu chí đảm bảo chất lượng… Chính vì vậy, việc tìm hiểu một cách toàn diện về thẩm quyền, hình thức, nội dung, ý nghĩa, vai trò QĐQLNN của CP cũng như nghiên cứu về tính hợp pháp, tính hợp lý, kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP và đưa ra giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về QĐQLNN của CP là việc làm có ý nghĩa, góp phần xây dựng thành công nhà nước pháp quyền

Chính vì những trăn trở như vậy nên tác giả đã quyết định chọn đề tài “QĐQLNN

của CP” để làm luận án Tiến sĩ

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

2.1 Mục đích nghiên cứu

- Phân tích cơ sở lý luận về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP;

- Phân tích cơ sở lý luận về thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP;

- Phân tích và xây dựng các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý trong QĐQLNN của CP, chứng minh nhu cầu và khả năng thừa nhận nguyên tắc pháp quyền

trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với QĐQLNN của CP

- Bên cạnh đó, đề tài cũng phân tích cụ thể về cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP không đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý

3 Nguyễn Sinh Hùng (2014), Bình luận về Hiến pháp: Hiến pháp sửa đổi là đảm bảo chính trị - pháp lý vững chắc để

toàn Đảng, toàn dân và toàn quân ta đồng lòng vững bước tiến lên trong thời kỳ mới, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp

số 2 + 3

Trên cơ sở đó làm rõ nhu cầu khách quan, quan điểm, phương hướng đổi mới cũng như giải pháp nâng cao chất lượng trong việc ban hành QĐQLNN của CP Hoàn thiện cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt mục đích nghiên cứu trên, luận án có các nhiệm vụ cụ thể sau:

- Nghiên cứu, phân tích, so sánh các quan điểm khác nhau về QĐQLNN của CP Bên cạnh đó, làm sáng tỏ thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP và những vấn đề cụ thể thuộc nội dung của luận án như: khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa, vai trò của QĐQLNN của CP Đề tài đánh giá thực trạng về tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN của CP cũng như cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP

- Đánh giá, kết luận về thực trạng xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP với những điểm tích cực và những hạn chế cần khắc phục Tổng kết về cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP

Đưa ra các kiến nghị nhằm đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN của

CP, cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP trên cơ sở phân tích thực trạng, nhu cầu khách quan và quan điểm hoàn thiện

3 Phạm vi, đối tượng nghiên cứu

3.1 Phạm vi nghiên cứu

Việc tìm hiểu về QĐQLNN của CP được tiếp cận ở nhiều khía cạnh khác nhau, trong phạm vi đề tài, tác giả tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận về thẩm quyền ban hành, thực trạng ban hành QĐQLNN của CP để từ đó mạnh dạn đề xuất một số giải pháp nhằm đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý, cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP Mặc

dù Luận án có tên gọi “QĐQLNN của CP” nhưng Luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên

cứu các QĐQLNN của CP Việt Nam Luận án không tập trung nghiên cứu QĐQLNN của CP các quốc gia khác Việc nghiên cứu các QĐQLNN của CP các quốc gia khác trong Luận án chỉ nhằm đối chiếu, so sánh, làm rõ những điểm tương đồng hoặc khác biệt của QĐQLNN của CP Việt Nam so với các QĐQLNN của CP các quốc gia khác

Bên cạnh đó, QĐQLNN của CP được đề cập đến trong đề tài chỉ bao gồm các quyết định quản lý được thể hiện dưới dạng văn bản do CP độc lập ban hành Tác giả không nghiên cứu các quyết định quản lý do CP ban hành dưới dạng dấu hiệu hay bằng miệng… Tác giả cũng không nghiên cứu các QĐQLNN do CP phối hợp ban hành với các

tổ chức Chính trị - xã hội Ngoài ra, Luận án cũng không nghiên cứu các QĐQLNN do cá nhân Thủ tướng CP, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành bởi thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP được trao cho tập thể CP với hai hình thức cụ thể là nghị quyết và nghị định

3.2 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là lý thuyết và thực tiễn về QĐQLNN của CP gồm những vấn đề sau:

- Nghiên cứu, phân tích các quan điểm hiện tại về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP, đưa ra khái niệm, đặc điểm, nội dung và ý nghĩa của QĐQLNN của CP; phân biệt QĐQLNN của CP với quyết định pháp luật và các văn bản hành chính của CP

- Nghiên cứu, phân tích các giai đoạn trong việc xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP Đánh giá các thành tựu cũng như những hạn chế trong việc xây dựng và ban hành các QĐQLNN của CP

- Làm sáng tỏ luận điểm về tính hợp pháp, tính hợp lý của một QĐQLNN của CP Đồng thời làm sáng tỏ mối quan hệ giữa tính hợp pháp, tính hợp lý trong việc bảo chất lượng của QĐQLNN của CP

- Xây dựng, củng cố quan điểm về tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN của

CP trong điều kiện phát huy dân chủ và xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam

Đồng thời đề xuất những giải pháp cụ thể nhằm kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP

Những kết luận trong luận án là những ý kiến quan trọng để kiến nghị góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở phương pháp luận: Để đạt được những mục đích đề ra, trong quá trình nghiên cứu tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin kết hợp với tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật

Phương pháp nghiên cứu: Tác giả sử dụng các phương pháp:

- Phương pháp giải thích luật được sử dụng để làm rõ ý nghĩa của các khái niệm, thuật ngữ về QĐQLNN, QĐQLNN của CP, tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐQLNN của CP, kiếm tra, giám sát, xử lý QĐQLNN của CP

- Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng xuyên suốt Luận án để nhận thức từ chi tiết đến khái quát vấn đề nghiên cứu Cụ thể, về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP, Luận án đã xem xét cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý, làm sáng tỏ các

ưu khuyết điểm của pháp luật hiện hành về vấn đề này Trên cơ sở các phương pháp này, luận án nghiên cứu một số vụ án cụ thể để phân tích thực trạng xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP Ngoài ra, việc bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý trong QĐQLNN của CP cũng được nghiên cứu cụ thể, đồng thời cũng trình bày cụ thể về vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát, xử lý QĐQLNN của CP

- Phương pháp so sánh được sử dụng để tìm ra sự tương đồng và khác biệt giữa các loại QĐQLNN của CP như quyết định mang tính chủ đạo, quyết định mang tính quy phạm, quyết định mang tính cá biệt Bên cạnh đó, luận án còn so sánh giữa QĐQLNN của CP với các quyết định pháp luật khác, với các văn bản hành chính Phương pháp này cũng được sử dụng nhằm tìm ra điểm thống nhất và khác biệt giữa QĐQLNN của CP của một số nước nhằm đưa ra các kiến nghị hoàn thiện việc xây dựng

và ban hành QĐQLNN của CP Việt Nam

- Phương pháp điều tra xã hội học được sử dụng nhằm tìm hiểu quan điểm, ý

kiến của một số đối tượng liên quan về QĐQLNN của CP hiện nay và kỳ vọng, mong đợi của họ về việc ban hành QĐQLNN của CP

5 Những điểm mới và ý nghĩa khoa học của Luận án

Luận án “QĐQLNN của CP” là một công trình nghiên cứu nghiêm túc và tâm huyết của tác giả về QĐQLNN do tập thể CP Việt Nam ban hành Trong đó, điểm mới cảu Luận án là:

- Luận án đã làm sáng tỏ về mặt lý luận khái niệm khoa học, đặc điểm và ý nghĩa của QĐQLNN của CP

- Luận án đã phân tích và chỉ ra rằng các quy định của pháp luật hiện hành còn những bất cập về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP, các tiêu chí đánh giá về tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN của CP, các biện pháp giám sát, kiểm tra, xử lý QĐQLNN của CP vi phạm tính hợp pháp và tính hợp lý

- Luận án chỉ ra rằng việc xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP luôn có nhu cầu rất lớn từ xã hội, từ các cơ quan, tổ chức, từ các nhóm lợi ích khác nhau Do đó, việc xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP cần phải phản ánh được lợi ích của các nhóm chủ thể này

- Từ cách tiếp cận mới nêu trên, Luận án đã đưa ra được quan điểm khoa học về tiêu chí xác định tính hợp pháp và tính hợp lý của một QĐQLNN của CP Đồng thời, Luận án cũng đề xuất thừa nhận nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ

Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ là những quan điểm mới về cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc ban hành QĐQLNN thuộc thẩm quyền của tập thể CP Ngoài ra, Luận án cũng phân tích thực tiễn ban hành QĐQLNN của CP trong đó đề cập đến thủ tục xây dựng QĐQLNN của CP, các tiêu chí về tính hợp pháp và tính hợp lý của một QĐQLNN của CP cũng như cơ chế kiểm tra, giám sát, xử lý các QĐQLNN của CP có khiếm khuyết Do đó, Luận án sẽ là tài liệu tham khảo có giá trị đối với sinh viên, học viên Cao học luật và những ai quan tâm đến đề tài này Mặt khác, với chủ trương của Đảng và Nhà nước ta trong tiến trình cải cách hành chính hiện nay, Luận án sẽ là tài liệu

bổ ích cho những người làm công tác thực tế như các thẩm phán, luật sư

6 Kết cấu của Luận án

Ngoài Phần mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình liên quan đến Luận án đã được công bố, Danh mục tài liệu tham khảo, Phần nội dung của Luận án bao gồm các chương sau đây:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP Chương 2: Nhu cầu và thủ tục xây dựng, ban hành QĐQLNN của CP

Chương 3: Các yêu cầu đối với QĐQLNN của CP và hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với QĐQLNN của CP

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN

BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH PHỦ

Một số kiến nghị hoàn thiện về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP

Thứ nhất, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thiếu vắng các quy định nhằm minh định tính chất quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của

Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước trong QĐQLNN của CP với QĐQLNN của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ

quan ngang bộ Điều 173 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “Ủy ban thường

vụ Quốc hội, CP có trách nhiệm quy định chi tiết các điều, khoản được giao trong Luật”

Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã được ban hành nhưng không đề cập nên Ủy ban thường vụ Quốc hội, CP cần sớm ban hành văn bản để quy định về vấn đề này Theo tác giả, cần xác định lại nội dung, phạm vi, tính chất quy định chi tiết trong QĐQLNN của

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Theo đó, cần thu hẹp tối đa thẩm quyền quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong QĐQLNN của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ

quan ngang bộ QĐQLNN của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nếu cần quy định chi tiết thì cũng chỉ nên chú trọng những vấn đề có tính chất chuyên môn, kỹ thuật liên quan đến ngành, lĩnh vực mà Bộ, cơ quan ngang bộ được phân công quản lý Cần hạn chế tình trạng thông tư tiếp tục quy định chi tiết các điều khoản của nghị định Việc thông tư quy định lặp lại nội dung của nghị định vừa không đúng pháp luật4 vừa tiềm ẩn khả năng làm sai lệch tinh thần của nghị định

Thứ hai, trên cơ sở ban hành văn bản quy định chi tiết, Ủy ban thường vụ Quốc hội, CP cần “mạnh dạn” đưa ra tiêu chí phân biệt giữa “chính sách cơ bản” và “chính sách cụ thể”, từ đó xác định cụ thể thẩm quyền của Quốc hội và của CP Theo tác giả,

nếu không có sự phân biệt này sẽ dẫn đến sự “chồng chéo” trong việc thực hiện thẩm

quyền của Quốc hội và CP Bên cạnh đó, nếu không xác định được đâu là “chính sách cụ thể” thì cũng không thể xác định được nhu cầu ban hành nghị định để thực hiện “chính sách cụ thể về kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh… và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của CP” được nêu tại khoản 2 Điều 19 Luật Ban hành

VBQPPL năm 2015

Thứ ba, ban hành “nghị định không đầu” của CP là một vấn đề có ý nghĩa lý luận

và thực tiễn quan trọng Cho đến nay, vấn đề này vẫn rất thời sự Do đó, cần mạnh dạn đổi mới tư duy, tiếp thu những kinh nghiệm, rút ra giải pháp Theo tác giả, về lâu dài, cần xem xét lại điều kiện để CP ban hành “nghị định không đầu” chứa “quy phạm tiên phát”

là phải “xin phép” Ủy ban thường vụ Quốc hội Trong một nhà nước pháp quyền, cơ chế kiểm soát quyền lực là cần thiết nhưng không phải theo cơ chế “xin phép” như thế này

Thoát khỏi cơ chế “xin phép” thì CP mới có thể chủ động trong việc hoạch định chính sách quốc gia thuộc thẩm quyền của mình để điều hành và quản lý đất nước Câu

4 Khoản 1, Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015

hỏi đặt ra là những vấn đề gì thuộc thẩm quyền ban hành “nghị định không đầu” của CP? Với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp thì thẩm quyền của CP rất rộng, không thể liệt kê một cách đầy đủ Do đó, có thể sử dụng phương pháp loại trừ là ngoài nhiệm vụ lập pháp của Quốc hội, được ban hành dưới dạng các đạo luật hay ủy quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh và ngoài việc thực hiện quyền tư pháp của Tòa án thì CP có quyền ban hành “nghị định không đầu” để quản

lý, điều hành đất nước một cách kịp thời5 Nếu được như vậy thì nghị định của CP không chỉ là văn bản dùng để cụ thể hóa, chi tiết hóa luật, pháp lệnh mà còn là văn bản để CP

“thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình” theo đúng tinh thần được nêu tại Điều 100

Hiến pháp năm 2013

Trong trường hợp này, chúng ta có thể học tập kinh nghiệm của nước ngoài như Đức, Nhật Bản, Trung Quốc… Điều này có nghĩa là cơ quan lập pháp (Nghị viện, Quốc hội) phải xác định rõ nội dung, đối tượng, mục đích và phạm vi ủy quyền cho CP trong việc ban hành “nghị định không đầu”6 Theo ý nghĩa này thì CP chỉ tiến hành ban hành

“nghị định không đầu” khi được ủy quyền lập pháp trong các trường hợp cụ thể Đơn cử,

Điều 8 Luật Lập pháp của Trung Quốc quy định chỉ các đạo luật của quốc gia do Quốc

hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành mới được quy định về các vấn đề: “1 Chủ quyền của nhà nước; 2 Việc thành lập, tổ chức và thẩm quyền của HĐND, chính quyền nhân dân, tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân; 3 Chế độ tự trị của các khu dân tộc, chế độ của các khu hành chính đặc biệt, chế độ tự trị ở cơ sở; 4 Tội phạm và hình phạt; 5 Việc tước quyền chính trị của công dân, hoặc các biện pháp cưỡng bức và hình phạt liên quan tới việc hạn chế tự do cá nhân; 6 Việc tước đoạt tài sản không phải

là của nhà nước; 7 Các thiết chế/ chế định dân sự cơ bản; 8 Chế độ kinh tế cơ bản và hệ thống thương mại quốc tế, tài chính, thuế quan, thuế, ngân sách cơ bản; 9 Hệ thống tố tụng và trọng tài; 10 Các vấn đề khác mà việc điều chỉnh phải được thực hiện bằng việc ban hành đạo luật quốc gia bởi Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội” Trường hợp

không có đạo luật quy định về những vấn đề đã nêu, CP (Quốc vụ viện) có thể ban hành nghị định để điều chỉnh, ngoại trừ đó là những vấn đề về tội phạm, chế tài hình sự, tước

bỏ quyền chính trị của công dân, các biện pháp phạt hạn chế quyền tự do cá nhân của công dân và hệ thống tư pháp7 Theo tác giả, cách làm này rõ ràng, khoa học và hợp lý hơn quy định là cứ mỗi lần ban hành “nghị định không đầu” thì CP lại phải “xin phép”

Ủy ban thường vụ Quốc hội Tất nhiên, muốn được như vậy thì trước hết Quốc hội phải

nghiên cứu xây dựng và ban hành “Luật về hoạt động lập pháp” Đạo luật này sẽ quy

định về thẩm quyền, quy trình lập pháp, ủy quyền lập pháp và kiểm soát hoạt động lập

5 Trần Ngọc Đường (2015), Vai trò và trách nhiệm của quyền hành pháp trong quy trình lập pháp, Tạp chí Nghiên

cứu lập pháp số 12

6 Bộ Tư pháp, (55), tr 6

7 Nguyễn Văn Cương, Giới thiệu về quy trình xây dựng luật ở Trung Quốc, truy cập ngày 16/12/2015 Xem thêm http://moj.gov.vn/ktvb/Pages/nghiencuu.aspx?ItemID=5958

pháp theo ủy quyền8 Trong đó, nhất định phải xác định rõ nội dung, đối tượng, mục đích

và phạm vi ủy quyền cho CP trong việc ban hành “nghị định không đầu” cũng như là cơ chế giám sát, kiểm soát của Quốc hội đối với hoạt động ban hành loại nghị định này

Trên cơ sở sự ủy quyền trong “Luật về hoạt động lập pháp”, CP sẽ chủ động ban hành

“nghị định không đầu” Việc kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của “nghị định không đầu”

sẽ được thực hiện bằng nhiều cơ chế khác nhau như giám sát trước, giám sát sau ban hành mà không cần phải có “sự đồng ý” vốn dĩ rất hình thức của Ủy ban thường vụ Quốc hội9 Có như vậy thì hoạt động chấp hành - điều hành của CP mới linh hoạt, đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước Đây cũng là ý kiến đạt được sự đồng thuận của 56% số người được hỏi (56/100 người) nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo trong việc ban hành “nghị định không đầu” của CP

Thứ tư, cần thay đổi thói quen ban hành QĐQLNN và trả về cho Thủ tướng CP quyền quy định “chế độ làm việc với các thành viên CP” Luật Ban hành VBQPPL năm

2008 và cả Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đều không ghi nhận thẩm quyền của CP trong việc ban hành QĐQLNN điều chỉnh vấn đề này CP ban hành nghị định quy định

“chế độ làm việc với các thành viên CP, chính quyền địa phương” là không đúng thẩm

quyền nội dung Do đó, việc làm này cần được chấm dứt trên thực tế

Thứ năm, cần nhận thức một cách khoa học về nội dung, tính chất của hình thức

văn bản là nghị quyết của CP Loại “nghị quyết ghi lại những nội dung đã thảo luận và quyết nghị trong phiên họp” của CP mà nội dung gần giống như tóm tắt biên bản phiên họp nên không rõ về tính chất pháp lý Do đó, không nên gọi loại văn bản này là “nghị quyết của CP” mà chỉ nên gọi là “tóm tắt biên bản phiên họp của CP” Tất nhiên, nếu tại phiên hợp, CP thảo luận và thông qua một chính sách, nhiệm vụ chung trong quản lý nhà nước thì phải ban hành nghị quyết chủ đạo để điều chỉnh Theo khảo sát của tác giả thì 88% số người được hỏi đồng ý với tên gọi của văn bản “ghi nhận lại những nội dung đã thảo luận và quyết nghị trong phiên họp CP” là “tóm tắt biên bản phiên họp của CP”

Thứ sáu, theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì nghị quyết của CP không

mang tính quy phạm Theo đó, CP chỉ ban hành một loại quyết định quản lý mang tính quy phạm là nghị định Tuy nhiên, như đã trình bày, việc loại bỏ tính quy phạm trong nghị quyết của CP là không hợp lý Điều này dễ dẫn đến thực trạng là nếu cần ban hành

văn bản về những giải pháp “chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ” mà có chứa quy tắc xử sự chung thì CP phải “miễn cưỡng” lựa chọn một trong hai cách ứng xử như sau: một là, ban hành nghị định chứa quy tắc xử sự chung để điều chỉnh những vấn đề pháp lý mà lẽ ra dùng hình thức nghị quyết là hợp lý hơn, hoặc hai

là, “chấp nhận” ban hành nghị quyết chứa quy tắc xử sự chung để điều chỉnh mặc dù có

thể biết rằng ít nhiều vi phạm về mặt hình thức của văn bản Ở khả năng thứ nhất thì loại QĐQLNN được ban hành đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp nhưng lại không hợp lý Ở khả năng thứ hai thì loại QĐQLNN được ban hành đáp ứng yêu cầu về tính hợp lý nhưng lại không hợp pháp Do đó, hai khả năng xảy ra ở trên đều không được khuyến khích trong bối cảnh Việt Nam đang phấn đấu để xây dựng thành công nhà nước pháp quyền

Theo tác giả, cần nghiên cứu để thừa nhận trong Luật Ban hành VBQPPL về tính quy phạm trong một số nghị quyết của CP Đơn giản hóa các loại quyết định quản lý mang tính quy phạm của CP là cần thiết nhưng không phải bằng cách loại bỏ một cách cơ học mà phải tính toán một cách khoa học Nhiều nghị quyết của CP đóng vai trò rất quan trọng, chứa đựng quy tắc xử sự chung nên không thể loại bỏ hẳn ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành VBQPPL Thừa nhận tính quy phạm trong một số nghị quyết của CP sẽ khắc phục được hai nghịch lý như đã trình bày ở trên

Cuối cùng, Điều 12 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng VBQPPL của chính cơ quan nhà nước

đã ban hành văn bản đó” Với điều luật này có thể hiểu rằng, chỉ có quyết định mang

tính quy phạm pháp luật mới có thể sửa đổi, bãi bỏ, thay thế quyết định mang tính quy phạm Khi tiến hành khảo sát 100 công chức tư pháp thì có đến 84% số người được hỏi

(84 người) cho rằng “sửa đổi VBQPPL là việc làm được thực hiện bởi chính cơ quan nhà nước đã ban hành VBQPPL đó và chỉ có thể dùng VBQPPL để sửa đổi VBQPPL” Điều

74 Hiến pháp năm 2013 và Điều 49 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Theo tác giả, Ủy ban thường vụ Quốc hội cần ban hành nghị quyết để giải thích khoản 1 Điều 12 Luật Ban

hành VBQPPL năm 2015 theo tinh thần là “văn bản sửa đổi, thay thế, bãi bỏ VBQPPL cũng phải là VBQPPL” Việc giải thích Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 của Ủy ban

thường vụ Quốc hội là cần thiết nhằm đảm bảo cơ chế áp dụng pháp luật thống nhất, đồng thời khắc phục tình trạng CP dùng hình thức quyết định mang tính cá biệt để sửa đổi, thay thế, bãi bỏ các quyết định mang tính quy phạm

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Qua nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm của QĐQLNN của CP, tác giả đi đến một số kết luận sau đây:

Thứ nhất, về khái niệm QĐQLNN của CP: QĐQLNN của CP có thể được hiểu là

một loại quyết định pháp luật, là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước của CP, được ban hành bởi CP và Thủ tướng CP trên cơ sở và để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định nhằm định ra chủ

trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của CP

Thứ hai, QĐQLNN của CP có những đặc điểm chung như: (i) mang tính ý chí

nhà nước; (ii) mang tính pháp lý; (iii) mang tính dưới luật; (iv) được ban hành để thực hiện quyền hành pháp; (v) xây dựng và ban hành theo hình thức và thủ tục do pháp luật quy định

Thứ ba, ngoài đặc điểm nêu trên, QĐQLNN của CP có những đặc điểm riêng

như sau: (i) quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; (ii) chứa các quy phạm tiên phát; và (iii) ban hành các chính sách trong phạm vi thẩm quyền của CP

Thứ tư, về ý nghĩa của QĐQLNN của CP: Hiến pháp năm 2013 khẳng định “CP

là cơ quan chấp hành của Quốc hội” Điều này đồng nghĩa với việc CP sẽ phải chấp

hành Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội Việc chấp hành Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội trên thực tế không thể thiếu chức năng điều hành bằng cách ban hành các QĐQLNN, bởi nếu nói chấp hành là mục đích cần đạt được thì điều hành chính là phương tiện để đạt được mục đích đó Để thực hiện hoạt động điều hành, CP phải ban hành các QĐQLNN mang tính chủ đạo, quy phạm hoặc cá biệt

Thứ năm, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CP năm 2015 đã quy định rất rõ

ràng về thẩm quyền, nội dung, tính chất pháp lý trong QĐQLNN của CP Do đó, cần có

sự phân biệt giữa QĐQLNN của CP với các loại quyết định pháp luật khác và các loại văn bản hành chính

Thứ sáu, QĐQLNN của CP có tính chất và hình thức pháp lý đa dạng Do đó, cần

nhận thức một cách khoa học về tính chất cũng như hình thức pháp lý của QĐQLNN của

CP để có thể ban hành được những QĐQLNN của CP vừa đáp ứng các tiêu chí về tính hợp pháp và tính hợp lý

CHƯƠNG 2: NHU CẦU VÀ THỦ TỤC XÂY DỰNG, BAN HÀNH

QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH PHỦ Một số kiến nghị hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP

Thứ nhất, hiện nay, thủ tục xây dựng và ban hành các QĐQLNN mang tính quy

phạm của CP được điều chỉnh khá cụ thể, chi tiết trong Luật Ban hành VBQPPL năm

2015 Ngược lại, đối với quyết định mang tính chủ đạo hay cá biệt của CP thì thủ tục xây dựng và ban hành chưa được điều chỉnh cụ thể ở tầm một đạo luật của Quốc hội Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền và xã hội công dân thì vai trò của đạo luật ngày

càng được đề cao Do đó, tác giả đề xuất cần xây dựng và ban hành “Luật Ban hành quyết định chủ đạo” và “Luật Ban hành quyết định cá biệt” Hiện nay, Dự thảo Luật Ban

hành QĐHC đang được CP trình Quốc hội cho ý kiến Do đó, trong Dự thảo Luật này cần quy định cụ thể về nội dung, tính chất, thủ tục xây dựng và ban hành của quyết định cá

biệt do CP ban hành Sau đó, Quốc hội sẽ nghiên cứu xem xét để tiếp tục ban hành “Luật Ban hành quyết định chủ đạo” nhằm điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội liên quan đến

thủ tục xây dựng và ban hành quyết định chủ đạo của CP Theo tác giả, các đạo luật này cần quy định rõ sáng kiến ban hành, chuẩn bị dự thảo, trình dự thảo, thảo luận và ban hành, truyền đạt đối với từng loại QĐQLNN của CP Khi có đầy đủ ba đạo luật trên thì hoạt động xây dựng và ban hành quyết định chủ đạo, quy phạm, cá biệt của CP sẽ đi vào nền nếp, khắc phục những hạn chế không đáng có như hiện nay Thiết nghĩ, việc xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp10 sẽ không thể thực hiện được nếu không xác định được cơ sở, nội dung, tính chất pháp lý của từng loại QĐQLNN do CP ban hành

Thứ hai, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định trong quá trình xây dựng

nghị định của CP, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL Tuy nhiên, nội hàm pháp lý của

thuật ngữ “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL” không được quy định rõ

ràng, pháp luật hiện hành cũng không quy định cụ thể chủ thể nào có quyền xác định

“đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL” Điều này vô hình trung tạo ra thông

lệ là cơ quan chủ trì soạn thảo tự xác định về “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL” để tổ chức lấy ý kiến Tuy nhiên, trong các vấn đề quyền lực nói chung và

việc xây dựng dự thảo QĐQLNN của CP nói riêng, không thể chỉ trông chờ vào lòng tin

và đức tính tốt của con người, mà phải trói anh ta lại bằng sợi dây xích pháp luật để anh

ta không làm những điều ác Theo khảo sát của tác giả thì 95% số người được hỏi đồng ý

với việc phải lập thành một danh mục cụ thể “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp” của

QĐQLNN của CP để tiến hành lấy ý kiến Với tư duy đó thì trong hồ sơ xây dựng QĐQLNN của CP cần có một danh mục đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định đó và báo cáo về việc lấy ý kiến của các đối tượng này Việc bỏ sót đối tượng chịu

sự tác động trực tiếp hay vi phạm thủ tục lấy ý kiến của đối tượng này sẽ bị xem là sự “vi phạm nghiêm trọng thủ tục” và dẫn tới hệ quả hồ sơ xây dựng QĐQLNN sẽ bị trả lại

QĐQLNN của CP muốn có sức sống về mặt pháp lý lẫn thực tế thì phải đáp ứng

khả năng gắn kết tốt giữa cái cá nhân và cái xã hội, tức là khả năng thúc đẩy lợi ích chung

của nhà nước đồng thời bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Rousseau từng

khẳng định: “phương pháp duy nhất để con người tự bảo vệ là họ phải kết hợp với nhau thành một lực chung, được điều khiển bằng một động cơ chung, khiến cho mọi người đều hành động một cách hài hòa”11 Một QĐQLNN của CP phải đáp ứng mẫu số chung về lợi ích của các chủ thể, đó là lẽ phải, là sự công bằng và công lý Và mẫu số chung này

10 Đảng Cộng sản Việt Nam, (23), tr 127

11 Jean Jacques Rousseau, (112), tr 41