Luận văn thạc sĩ đánh giá quả lý đầu tư công trường hợp huyện u minh tỉnh cà mau

Nội dung chi đầu tư công gồm 4 lĩnh vực: chi xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước; chi cho q

NGUYỄN THANH TOẢN

ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG:

TRƯỜNG HỢP HUYỆN U MINH, TỈNH CÀ MAU

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Tp Hồ Chí Minh - 2016

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THANH TOẢN

ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG:

TRƯỜNG HỢP HUYỆN U MINH, TỈNH CÀ MAU

Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng

Mã số: 60340201

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN VĂN SĨ

Tp Hồ Chí Minh - 2016

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu và kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác

Ngày 30 tháng 5 năm 2016

Tác giả

Nguyễn Thanh Toản

HĐND Hội đồng nhân dân

MỤC LỤC

TRANG PHỤ BÌA

LỜI CAM ĐOAN

CÁC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC CÁC BẢNG

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 SỰCẦNTHIẾTCỦAVẤNĐỀNGHIÊNCỨU 1

2 MỤCTIÊUNGHIÊNCỨU 2

2.1 Mục tiêu chung 2

2.2 Mục tiêu cụ thể 2

3 CÂUHỎINGHIÊNCỨU 2

4 ĐỐITƯỢNGVÀPHƯƠNGPHÁPNGHIÊNCỨU 3

4.1 Đối tượng nghiên cứu 3

4.2 Phạm vi nghiên cứu 3

4.3 Phương pháp nghiên cứu 3

5 NHỮNGĐÓNGGÓPCỦALUẬNVĂN 4

5.1 Về mặt lý luận 4

5.2 Về mặt thực tiễn 4

6 HẠNCHẾCỦALUẬNVĂN 4

7 BỐCỤCCỦALUẬNVĂN 4

Chương 1 LÝ THUYẾT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG 5 1.1 LÝ THUYẾT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 5

1.1.1 Đầu tư 5

1.1.2 Đầu tư công 7

1.1.3 Các lý thuyết về đầu tư công 12

1.1.4 Một số mô hình phân tích nguồn gốc tăng trưởng kinh tế 14

1.1.5 Vai trò của tăng trưởng kinh tế 16

1.1.6 Nội dung quản lý đầu tư công 17

1.1.7 Mối quan hệ giữa chu trình dự án và hiệu quả đầu tư 24

1.2 CÁC NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 27

Chương 2 THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU 31

2.1 THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU 31

2.1.1 Phân tích tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế 31

2.1.2 Phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công theo cách tiếp cận quản lý chu trình dự án 31

2.2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ DỮ LIỆU 35

2.2.1 Phương pháp nghiên cứu 35

2.2.2 Dữ liệu nghiên cứu 36

2.3 TÓM TẮT CHƯƠNG 2 37

Chương 3 PHÂN TÍCH QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG: TRƯỜNG HỢP HUYỆN U MINH, TỈNH CÀ MAU 38

3.1 ĐẶC ĐIỂM HUYỆN U MINH 38

3.1.1 Đặc điểm tự nhiên 38

3.1.2 Đặc điểm kinh tế 39

3.1.3 Đặc điểm văn hóa - xã hội 40

3.2 TÁC ĐỘNG CỦA ĐẦU TƯ CÔNG ĐẾN TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ CỦA HUYỆN U MINH GIAI ĐOẠN 2005 - 2015 42

3.2.1 Tình hình đầu tư công huyện U Minh giai đoạn 2005 – 2015 42

3.2.2 Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công 45

3.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công huyện U Minh 46

3.3 ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG HUYỆN U MINH 56

3.3.1 Kết quả đầu tư công 56

3.3.2 Hiệu quả quản lý đầu tư công 57

3.4 TÓM TẮT CHƯƠNG 3 61

Chương 4 CÁC GIẢI PHÁP VÀ KHUYẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN U MINH, TỈNH CÀ MAU 62

4.1 KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI HUYỆN U MINH 62

4.1.1 Mục tiêu tổng quát 62

4.1.2 Các mục tiêu cụ thể đến năm 2020 62

4.1.3 Một số giải pháp chủ yếu phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020 63

4.2 CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN U MINH 68

4.2.1 Phát triển nguồn nhân lực 68

4.2.2 Quản lý đầu tư công 69

4.2.3 Đánh giá dự án 74

4.2.4 Công bố thông tin, tăng cường giám sát, nâng cao trách nhiệm giải trình 74

4.3 CÁC KHUYẾN NGHỊ 75

4.3.1 Đối với chính quyền địa phương 75

4.3.2 Đối với Trung ương 76

4.4 TÓM TẮT CHƯƠNG 4 77

KẾT LUẬN 79 TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 3.1: Đầu tư công trên địa bàn huyện U Minh giai đoạn 2005 – 2015 43

Bảng 3.2: Đầu tư công trên địa bàn huyện U Minh giai đoạn 2005 - 2015 44

Bảng 3.3: Hệ số ICOR của huyện U Minh so với tỉnh Cà Mau 2005 – 2015 45

Bảng 3.4: Năng lực thẩm định dự án của huyện U Minh giai đoạn 2005 – 2015 48

Bảng 3.5: Chi duy tu bảo dưỡng tài sản huyện U Minh giai đoạn 2005 – 2015 49

Bảng 3.6: Tỷ lệ giảm trừ thanh toán vốn đầu tư công huyện U Minh 2011 – 2015 53 Bảng 3.7: Tình hình chất lượng công trình xây dựng 54

Bảng 3.8: Bảng tổng hợp kết quả đánh giá về quản lý đầu tư công ở huyện U Minh giai đoạn 2005 - 2015 58

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Hình 1.1: Chu trình dự án sử dụng các nguồn vốn ODA 25

Hình 1.2: Chu trình dự án sử dụng các nguồn vốn trong nước 26

Hình 3.1: Tỷ lệ dự án đầu tư công có phân tích kinh tế 47

Hình 3.2: Vốn đầu tư công huyện U Minh theo lĩnh vực giai đoạn 2005 - 2015 50

Hình 3.3: Tỷ lệ dự án hoàn thành giai đoạn 2005 - 2015 51

Hình 3.4: Tỷ lệ chỉ định thầu dự án giai đoạn 2005 - 2015 52

PHẦN MỞ ĐẦU

1 SỰ CẦN THIẾT CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

Mối quan hệ giữa đầu tư công và tăng trưởng kinh tế được đề cập rất nhiều trong lý thuyết kinh tế Kể từ Aschauer (1989), các nghiên cứu sau này cả trong và ngoài nước ở mức độ nào đó đã chứng minh vai trò quan trọng và tác động tích cực của đầu tư công Thứ nhất, đầu tư công đóng góp vào tăng trưởng thu nhập quốc dân Thứ hai, đầu tư công có tác động lên năng suất vốn của khu vực tư nhân Thứ

ba, đầu tư công tạo ra hàng hóa và dịch vụ mà khu vực tư sẽ không sản xuất tại mức tối ưu Thứ tư, đầu tư công ảnh hưởng đến sự hình thành vốn tư nhân và lợi nhuận của những nhà đầu tư tư nhân Cuối cùng, đầu tư công vào hạ tầng kỹ thuật và xã hội làm gia tăng năng suất nhân tố tổng hợp1 (TFP) và năng suất lao động

Hiệu quả đầu tư công có quan hệ mật thiết với năng lực thể chế Ở những quốc gia có năng lực thể chế yếu, có nhiều khả năng đầu tư công lãng phí, hiệu quả kinh tế - xã hội thấp, ít có tác động lan tỏa tích cực lên đầu tư khu vực tư nhân Cà Mau là một tỉnh thuộc vùng đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) Từ năm 1995, chính quyền địa phương bắt đầu khởi động đầu tư phát triển một số lĩnh vực hạ tầng như: điện khí hóa nông thôn, cấp nước sạch sinh hoạt nông thôn, xây dựng hệ thống giao thông nông thôn để mở đường cho sự phát triển kinh tế - xã hội tỉnh nói chung Riêng đối với huyện U Minh thuộc tỉnh Cà Mau, từ năm 2000, được sự quan tâm hỗ trợ của trung ương, của tỉnh và sự tập trung nguồn lực của địa phương, chương trình phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, xã hội chủ yếu được tăng tốc đầu

tư, nhất là các lĩnh vực như: giao thông, thủy lợi, giáo dục, y tế, cấp nước sạch, cấp điện Nhiều dự án đầu tư công được xây dựng hoàn thành trong giai đoạn 2000-

2010 như: hệ thống thủy lợi ngọt hóa Bắc Cà Mau, hệ thống đê biển tây, hệ thống trường trung học phổ thông và dạy nghề, hệ thống bệnh viện đa khoa và chuyên

khoa, cấp nước sạch nông thôn, cơ sở hạ tầng khu cụm công nghiệp Khí – Điện – Đạm Cà Mau, khu công nghiệp Khánh An… Đã góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội huyện phát triển

Theo Ủy ban nhân dân huyện U Minh(2010) thì đầu tư công đã góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của huyện Tuy vậy, đầu tư công trên địa bàn huyện vẫn chưa tạo ra được “cú hích” đối với đầu tư của khu vực tư nhân Bằng chứng là đầu

tư của khu vực tư nhân vào địa bàn huyện vẫn kém sôi động, còn nhiều khó khăn; thu nhập bình quân đầu người còn thấp so với bình quân cả nước Vấn đề đặt ra là đầu tư công ảnh hưởng như thế nào đề tăng trưởng kinh tế của huyện U Minh trong thời gian qua và cần có những giải pháp gì để nâng cao ảnh hưởng tích cực của đầu

tư công trên địa bàn huyện U Minh?

Do vậy, tác giả đã chọn đề tài“Đánh giá quản lý đầu tư công: Trường hợp

huyện U Minh, tỉnh Cà Mau” để nghiên cứu

2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

2.1 Mục tiêu chung

Đánh giá quản lý đầu tư công của huyện U Minh tỉnh Cà Mau, từ đó đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công của huyện U Minh trong thời gian tới

3 CÂU HỎI NGHIÊN CỨU

Đầu tư công có ảnh hưởng như thế đến tăng trưởng kinh tế Huyện U Minh, tỉnh Cà Mau?

Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công? Các giải pháp chủ yếu nào

để hoàn thiện quản lý đầu tư công trên địa bàn huyện U Minh?

4 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Xuất phát từ mục tiêu nghiên cứu, luận văn xác định đối tượng nghiên cứu là những yếu tố ảnh hưởng đến đầu tư công và quản lý đầu tư công

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Về thời gian: dữ liệu thứ cấp để phân tích ảnh hưởng của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế được thu thập trong giai đoạn 2005 -2015; dữ liệu để phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công thông qua khảo sát tình hình thực hiện chu trình dự án được thu thập trong giai đoạn 2011-2015

Về không gian: tại địa bàn huyện U Minh, tỉnh Cà Mau

4.3 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu, trong đó, chú trọng

5 NHỮNG ĐÓNG GÓP CỦA LUẬN VĂN

5.1 Về mặt lý luận

Vận dụng mô hình Harrod-Domar để đo lường ảnh hưởng của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế; vận dụng các đánh giá chuẩn tắc để xem xét công tác quản lý đầu tư công ở cấp độ đặc thù địa phương cấp huyện

5.2 Về mặt thực tiễn

Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý đầu tư công, giúp chính quyền địa phương huyện hoạch định chiến lược đầu tư công, lựa chọn dự án, phân bổ nguồn lực và quản lý thực hiện đầu tư công hiệu quả hơn

6 HẠN CHẾ CỦA LUẬN VĂN

Để đánh giá tác động của đầu tư công cần phải đánh giá trên nhiều khía cạnh, chẳng hạn vấn đề tăng trưởng kinh tế, chèn lấn đầu tư, chèn lấn xuất khẩu, TFP… Tuy nhiên, do giới hạn về nguồn lực, tác giả chỉ dừng lại ở đánh giá ảnh hưởng của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế và xem xét các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công qua khảo sát chu trình quản lý dự án đầu tư tại địa bàn huyện U Minh không bao gồm các huyện khác trong tỉnh, khi nghiên cứu địa bàn khác nhau có thể cho kết quả nghiên cứu khác nhau

7 BỐ CỤC CỦA LUẬN VĂN

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được kết cấu thành 4 chương:

Chương 1: Lý thuyết về đầu tư công và quản lý đầu tư công

Chương 2: Thiết kế nghiên cứu

Chương 3: Phân tích quản lý đầu tư công: Trường hợp huyện U Minh, tỉnh Cà Mau

Chương 4: Các giải pháp và khuyến nghị nhằm hoàn thiện quản lý đầu tư công trên địa bàn huyện U Minh, tỉnh Cà Mau

Chương 1 LÝ THUYẾT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ QUẢN LÝ

ĐẦU TƯ CÔNG 1.1 LÝ THUYẾT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG

1.1.1 Đầu tư

1.1.1.1 Khái niệm về đầu tư

Đầu tư là sự bỏ vốn trong một thời gian dài vào một lĩnh vực nhất định (như thăm đò, khai thác, chế biến, sản xuất kinh doanh, dịch vụ ) và đưa vốn vào hoạt động của doanh nghiệp trong nhiều chu kỳ kế tiếp nhằm thu hồi vốn, đem lại lợi nhuận cho nhà đầu tư và lợi ích kinh tế xã hội cho nước nhận đầu tư (Ngân hàng thế giới, 2005) Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư (Luật đầu tư,2014)

Trong kinh tế học vĩ mô, đầu tư được hiểu là việc gia tăng tư bản nhằm tăng cường năng lực sản xuất tương lai Đầu tư còn được gọi là hình thành tư bản hoặc tích lũy tư bản Tuy nhiên, chỉ có tăng tư bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới được tính vào quá trình đầu tư Các hoạt động tăng tư bản khác bị loại trừ (ví

dụ trong lĩnh vực tài chính tiền tệ và kinh doanh bất động sản) Việc gia tăng tư bản

tư nhân (tăng thiết bị sản xuất) được gọi là đầu tư tư nhân Việc gia tăng tư bản xã hội được gọi là đầu tư công

Các hoạt động sử dụng nguồn lực để xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế (như đường giao thông, hệ thống cấp thoát nước đô thị ) được gọi

là đầu tư phát triển Theo nghĩa hẹp, nguồn lực sử dụng cho đầu tư phát triển là tiền vốn Theo nghĩa rộng, nguồn lực đầu tư bao gồm tiền vốn, đất đai, lao động, máy móc thiết bị, tài nguyên, khoa học công nghệ

Như vậy, đầu tư là hoạt động sử dụng các nguồn lực trong một thời gian nhất định ở hiện tại để thu được lợi nhuận kinh tế và lợi ích xã hội trong tương lai

1.1.1.2 Nguồn vốn đầu tư

Nếu xét trên tổng thể nền kinh tế, nguồn vốn đầu tư bao gồm hai loại: nguồn

trong nước tiết kiệm được và nguồn từ nước ngoài đưa vào Nguồn từ nước ngoài đưa vào có thể dưới dạng: đầu tư trực tiếp, đầu tư gián tiếp, các khoản vay nợ và viện trợ, tiền kiều hối và thu nhập do nhân tố từ nước ngoài chuyển về Có thể chia vốn đầu tư làm 2 loại là đầu tư của khu vực doanh nghiệp và cá nhân (khu vực tư)

và đầu tư của khu vực nhà nước (khu vực công)

Nguồn vốn đầu tư của khu vực tư: trên lý thuyết thì nguồn đầu tư của khu vực

tư (Ip) được hình thành từ tiết kiệm của khu vực doanh nghiệp và của cá nhân (Sp)

và luồng vốn của nước ngoài đổ vào khu vực này (Fp):

Nguồn vốn đầu tư của khu vực công: nguồn đầu tư của nhà nước (Ig)được xác định theo công thức sau:

Ig = (T - Cg) + Fg (2.1)

Trong đó: T là các khoản thu của khu vực nhà nước;

Cg là các khoản chi tiêu của khu vực nhà nước không kể chi đầu tư Chênh lệch giữa khoản thu và chi này là tiết kiệm của khu vực nhà nước;

Fg là các khoản viện trợ và vay nợ từ nước ngoài vào khu vực nhà nước Dựa vào công thức (2.1) ta thấy đầu tư của khu vực nhà nước gồm ba nguồn:

Thứ nhất, khả năng huy động vốn của khu vực nhà nước từ khu vực doanh nghiệp và cá nhân hoặc các tổ chức tài chính trung gian Hình thức huyđộng này được thực hiện bằng việc phát hành trái phiếu, kỳ phiếu của nhà nước

Thứ hai, tiết kiệm của khu vực nhà nước, bằng các khoản thu về ngân sách nhà nước trừ cho các khoản chi thường xuyên Trong trường hợp các nước kém phát triển thì khoản tiết kiệm này rất khiêm tốn, không đủ đáp ứng nguồn vốn đầu tư lớn cho phát triển, nhất là vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng

Thứ ba, nguồn vốn giúp đỡ từ nước ngoài Nguồn này có vai trò khá quan trọng đối với các nước kém phát triển Các nguồn từ nước ngoài thường dưới dạng viện trợ hoặc vay nợ

1.1.1.3 Đối tượng đầu tư

Trong một nền kinh tế, vốn đầu tư tồn tại dưới nhiều hình thức và vì vậy cũng

có nhiều cách đầu tư Có 3 loại đầu tư chính sau:

Đầu tư vào tài sản cố định: là đầu tư vào nhà, xưởng, máy móc, thiết bị, phương tiện vận tải Đầu tư dưới dạng này chính là đầu tư nâng cao năng lực sản xuất Khả năng đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hay thấp phụ thuộc nhiều vào đầu

tư loại này

Đầu tư vào tài sản lưu động: tài sản lưu động là những nguyên vật liệu thô, bán thành phẩm được sử dụng hết sau mỗi quá trình sản xuất Ngoài ra, tài sản lưu động cũng có thể là thành phẩm được đơn vị đó sản xuất ra mà chưa đem đi tiêu thụ hết Như vậy, lượng đầu tư vào loại tài sản này chính là sự thay đổi về khối lượng của các hàng hoá đó trong một thời gian nhất định

Đầu tư khác: là các khoản đầu tư nhằm gia tăng năng lực phát triểncủa xã hội, nâng cao trình độ dân trí, cải thiện chất lượng môi trường

Xét trên tổng thể nền kinh tế, có một dạng đầu tư vào tài sản cố định rất quan trọng đó là cơ sở hạ tầng, phần lớn lượng đầu tư vào cơ sở hạ tầng do nhà nước đảm nhận Tuy nhiên, trong nền kinh tế nhiều thành phần thì khu vực tư nhân và nước ngoài cũng tham gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng bằng các hình thức thích hợp (ví dụ như BOT, BTO, BT, ) Đặc điểm củađầu tư vào các loại hàng hoá công là nhu cầu vốn lớn, lâu thu hồi vốn nên thường do nhà nước đảm trách Tuy nhiên, đầu

tư vào kết cấu hạ tầng có tácđộng thúc đẩy đầu tư của các thành phần kinh tế khác phát triển

1.1.2 Đầu tư công

1.1.2.1 Khái niệm về đầu tư công

Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án

xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (Luật Đầu tư công, 2014)

Vốn đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương

để đầu tư (Luật Đầu tư công, 2014)

Lĩnh vực đầu tư công bao gồm: (1) Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; (2) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (3) Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (4) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện

dự án theo hình thức đối tác công tư (Luật Đầu tư công, 2104)

1.1.2.2 Đặc điểm của đầu tư công

Hàng hóa công là loại hàng hoá không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng Tính không cạnh tranh về tiêu dùng biểu hiện cùng một lúc có hơn một người tận hưởng những lợi ích từ hàng hoá công, và chi phí đáp ứng nhu cầu tiêu dùng tăng thêm này là bằng không Phần lớn hàng hoá công do Chính phủ cung cấp và ngoài

ra còn có thể huy động sự tham gia của khu vực tư để đáp ứng nhu cầu về hàng hoá công của xã hội

Hàng hoá công có tính tiêu dùng chung, khi tăng thêm một người tiêu dùng thì hàng hoá công sẽ không làm giảm đi lợi ích của những người tiêu dùng hiện có và chi phí đáp ứng đòi hỏi của các đối tượng tiêu dùng tăng thêm là bằng không Khi hàng hoá công được cung cấp thì không thể loại trừ hoặc rất tốn kém để loại trừ một người nào đó tiêu dùng hàng hoá mà không chịu trả tiền cho hoạt động tiêu dùng của mình

Đầu tư công đóng vai trò rất quan trọng trong giai đoạn nền kinh tế đang có những bước chuyển đổi nhằm sử dụng các nguồn vốn đầu tư có hiệu quả.Đặc biệt, đầu tư công ưu tiên cho phát triển các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, cho

sự nghiệp giáo dục, y tế, xoá đói giảm nghèo

Nguồn vốn từ ngân sách nhà nước có một vai trò rất lớn trong đầu tư công để tạo những bước đột phá phát triển đất nước Tuy nhiên, trong nềnkinh tế nhiều thành phần thì khu vực tư nhân trong nước và khu vực nướcngoài cũng tham gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng bằng các hình thứcthích hợp (ví dụ như BOT, BTO, BT, )

Đầu tư công của ngân sách nhà nước là khoản chi tích lũy Chi đầu tư công trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định, gia tăng giá trị tài sản

cố định cho nền kinh tế quốc dân Vấn đề này thể hiện rõ nét thông qua việc nhà nước tăng cường đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội như: giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục Sự tăng lên về số lượng và chất lượng của hàng hoá công này là

cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, lĩnh vực, vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầutư trong nước và nước ngoài sẽ tạo động lực, cú hích cho sự tăng trưởng

Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của ngân sách nhà nước không cốđịnh và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của nhà nước trongtừng thời kỳ

và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân

Nội dung chi đầu tư công gồm 4 lĩnh vực: chi xây dựng các công trình kết cấu

hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước; chi cho quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện tín dụng đầu tư phát triển; chi dự trữ nhà nước Trong đó, chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất và được thực hiện theo phương thức không hoàn trả Chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn tài chính của nhà nước hướng vào củng cố và phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, các ngành công nghiệp cơ bản, các công trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình trọng điểm phục vụ phát triển văn hoá xã hội, phúc lợi công cộng Thực chất loại chi này nhằm đảm bảo tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng tài sản cố định cho các ngành, có ý nghĩa

quyết định đối với sự phát triển kinh tế - xã hội

Sự tham gia của nhà nước vào các lĩnh vực nêu trên có ý nghĩa rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung và khu vực kinh tế ngoài quốc doanh nói riêng, bởi nó nhằm kích thích đầu tư, giảm chi phí sản xuất, mở rộng thị trường, tăng cường khả năng cạnh tranh đồng thời tạo ra các trung tâm kinh tế

1.1.2.3 Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội

Đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng là hoạt động chủ yếu, quyết định sự phát triển và khả năng tăng trưởng của nền kinh tế Đầu tư hiệu quả sẽ xây dựng được một nền kinh tể ổn định có tốc độ tăng trưởng nhanh, cơ sở hạ tầng hiện đại,

cơ sở pháp lý minh bạch, tạo tiền đề tiếp nhận và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn đầu tư của khu vực tư nhân và đầu tư của nước ngoài Do đónếu chỉ tính hiệu quà kinh tế đơn thuần thì sẽ không chính xác, mà phải tính hiệu quả cả trong xóa đói giảm nghèo, phát triền giáo dục, an sinh xã hội…

Do đặc điểm đầu tư công tập trung chủ yếu vào các hàng hóa công và không, hoặc ít có khả năng sinh lợi, khu vực kinh tế tư nhân thường không muốn tham gia vào hoạt động này Chính vì vậy, nhà nước cần đứng ra cung cấp hàng hóa công bằng nguồn lực của khu vực nhà nước Tác động của việc sản xuất những hàng hóa công không thể đo trực tiếp bằng các chỉ tiêu thông thường như đối với các hàng hóa do doanh nghiệp tư nhân kinh doanh mà phải thông qua lợi ích đem lại cho toàn

bộ nền kinh tế - xã hội Việc đánh giá kết quả đầu tư công của một địa phương phải thông qua kết quả phát triển kinh tế - xã hội của địa phương đó

1.1.2.4 Những nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công

Đầu tư công chịu tác động của nhiều nhân tố, theo Lê Chi Mai (2010) có năm nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công:

Thứ nhất là năng lực của cơ quan Nhà nước: Năng lực quản lý được xem là yếu tố mang tính quyết định đến kết quả đạt được của dự án Để dự ánđạt được kết quả mong muốn, các cơ quan thực hiện đầu tư công và quản lýđầu tư công cần phải bảo đảm nguồn nhân lực về số lượng và chất lượng (sự hiểu biết, trình độ, năng

lực) Phải đảm bảo những người phụ trách chính trong dự án có trình độ, năng lực quản lý đáp ứng yêu cầu của dự án

Thứ hai là kinh phí: đây là nhân tố không thể thiếu, khi muốn thực hiện công việc nhìn chung đều cần phải lên kế hoạch chuẩn bị bảo đảm đáp ứngđầy đủ kinh phí cho hoạt động đó Đối với hoạt động đầu tư công, do đây chủ yếu là những hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản quy mô lớn nên vấn đề kinh phí lại càng phải được quan tâm chặt chẽ Nguồn kinh phí đầu tư công chủ yếu là từ ngân sách nhà nước

Do nguồn ngân sách này còn phải chi đồng thời cho nhiều khoản chi khác nhau, nhiều dự án khác nhau nên việc bảo đảm đủkinh phí cho hoạt động đầu tư diễn ra đúng tiến độ là vô cùng quan trọng

Thứ ba là thủ tục hành chính và các quy định pháp luật: việc thực hiện đầu tư công liên quan đến một loạt các quy chế và thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý ngân sách Về nguyên tắc, các thủ tục hành chính cần tạo

ra trình tự ổn định và rành mạnh cho hoạtđộng quản lý tối ưu, tạo điều kiện cho việc thực hiện dự án được thuận lợi.Các quy định pháp luật cần rõ ràng, minh bạch, có cách hiểu thống nhất, bảo đảm định hướng hoạt động của dự án công đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

Thứ tư là bối cảnh thực tế: các yếu tố kinh tế, xã hội , chính trị, tiến bộ khoa học công nghệ đều có ảnh hưởng đến hoạt động, kết quả đạt được của dự án đầu tư Những biến động này đôi khi phải dẫn đến việc điều chỉnh dự án, hoặc ngưng không thực hiện dự án nữa do không còn phù hợp

Thứ năm là công luận và thái độ của các nhóm có liên quan: sự ủng hộ hay phản đối của công luận có tác động không nhỏ đến việc thực hiện dự án Các dự án công bị người dân phản đối, ngăn chặn ngay từ khâu giải tỏa mặt bằng sẽ gặp rất nhiều khó khăn về sau Bên cạnh đó, mỗi dự án được thực hiện sẽ mang lại lợi ích

và bất lợi cho những nhóm đối tượng khác nhau và do vậy cũng sẽ nhận được sự ủng hộ và phản đối của các nhóm đối tượng tương ứng

1.1.3 Các lý thuyết về đầu tư công

1.1.3.1 Quan điểm của trường phái tân cổ điển

Quan điểm của trường phái này cho rằng nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế trong quá trình phân bổ nguồn lực như vốn và lao động mà sự vận động của thị trường sẽ thực hiện tốt hơn vai trò này Trường phái này khẳng định, một trong các ưu điểm của kinh tế thị trường đó là sự phân bổ nguồn lực một cách

tự động thông qua qua bàn tay vô hình của thị trường

Đầu tư là một hình thức phân bổ nguồn lực trong các hình thức đó - phân bổ vốn trong nền kinh tế

Theo lý thuyết này, các đơn vị sản xuất trong nền kinh tế trong quá trình tìm đến điểm tối đa hoá lợi nhuận sẽ tìm kiếm cơ hội đầu tư tốt nhất cho chính mình, và như vậy nhà nước không cần can thiệp để tạo ra một cơ cấuđầu tư hợp lý cho doanh nghiệp vì bản thân doanh nghiệp biết rõ hơn ai hết là cần phải làm gì để đạt lợi ích tốt nhất Cộng các đơn vị sản xuất này trong nền kinh tế sẽ hình thành cơ cấu đầu tư của nền kinh tế và cơ cấu đó là hợp lý Vai trò của nhà nước trong trường hợp này chỉ dừng lại ở mức cung cấp các hàng hoá công cộng cần thiết cho nền kinh tế như kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội mà nếu để thị trường tự vận động thì không thể đáp ứng được

1.1.3.2 Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước

Quan điểm này cho rằng do sự không hoàn hảo của thị trường, nhất là các nước đang phát triển, nên sự tự thân vận động của thị trường sẽ không mang lại kết quả tối ưu Thông tin không hoàn hảo có thể sẽ dẫn đến sản xuất và đầu tư quá mức Trong trường hợp này, nhà nước phải là người tổ chức cung cấp thông tin tốt để thị trường hoạt động tốt hơn Mặt khác, ở hầu hết các nước đang phát triển, nền kinh tế còn lạc hậu, phụ thuộc nhiều vào nông nghiệp, nếu để thị trường tự thân vận động thì sẽ không thể tạo ra sự phát triển công nghiệp mạnh mẽ được mà chuyển dịch cơ cấu là nội dung của tiến trình công nghiệp hoá , Nhà nước cần phải tạo ra sự khởi động ban đầu để các thành phần kinh tế phát triển, tránh những rủi ro, mất cân đối

trong nền kinh tế, và sự can thiệp của nhà nước, nhất là trong việc phân bổ các nguồn lực trong nền kinh tế là rất cần thiết.

1.1.3.3 Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối

Thuyết tăng trưởng cân đối: Theo Rosenstain - Rodan, khái niệm tăng trưởng cân đối được đưa ra nhằm mô tả sự tăng trưởng cân đối giữa các ngành trong nền kinh tế Ông đề xuất, đầu tư nên hướng cùng lúc vào nhiều ngành để tăng cung cũng như cầucho nhiều sản phẩm bằng cách tăng thu nhập của lao động trong những ngành này Sự phát triển của các ngành công nghiệp chế biến đòi hỏi lượng đầu tư lớn trong một thời gian dài Từ đó phát sinh nhu cầu phát triển song song cả hàng hoá phục vụ sản xuất lẫn phục vụ tiêu dùng Ý tưởng về “cú huých” lập luận rằng, một sự gia tăng đột ngột về đầu tư có thể làm cho mức tiết kiệm tăng lên bởi vì sự gia tăng đột ngột của thu nhập “Cú huých” này biểu hiện thông qua các hoạt động của chính phủ và mục tiêu của viện trợ nước ngoài.Cũng theo Rosenstain-Rodan, mục đích của viện trợ nước ngoài cho các nước kém phát triển là đẩy nhanh quá trình phát triển kinh tế đến một điểm mà ở đó tốc độ tăng trưởng kinh tế mong muốn có thể đạt được trên nền tảng tự duy trì, không phụ thuộc vào các nguồn tài trợ bên ngoài

Thuyết tăng trưởng không cân đốiHirchman (1958) đưa ra một mô hình trái ngược với thuyết tăng trưởng cân đối, ông cho rằng sự mất cân đối giữa cung và cầu tạo ra động lực cho nhiều dự án mới Theo đó, cách tiếp cận này yêu cầu phần lớn vốn đầu tư được phân phối bởi nhà nước cho những ngành công nghiệp trọng điểm, nhằm tạo ra những cơ hội ở những ngành khác trong nền kinh tế, từ đó khuyến khích làn sóng đầu tư thứ hai Những ngành được chọn ra để đầu tư nên được đánh giá theo mối liên hệ giữa ngành đó với các ngành liên quan theo “chuỗi giá trị”, điều này nói đến khả năng tạo ra những ngành mới làmđầu ra hay cung cấp đầu vào cho những ngành được chọn để đầu tư

Hirchman chấp nhận có sự can thiệp của nhà nước nhưng ông cho rằngý tưởng “cú huých” là không khả thi mà thay vào đó, sự phát triển tốt nhất làđược tạo

ra từ những mất cân đối như thế Do nguồn vốn có hạn, chính phủ không thể bảo

đảm đầu tư một cách rải đều cho tất cả các ngành khác để đảm bảo phát triển ngành này cũng là tạo điều kiện để ngành khác phát triển

1.1.4 Một số mô hình phân tích nguồn gốc tăng trưởng kinh tế

Tăng trưởng kinh tế là sự gia tăng thu nhập của nền kinh tế trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm), bản chất của tăng trưởng là phản ánh sự gia tăng về mặt lượng của một nền kinh tế Nó được đo bằng nhiều chỉ tiêu khác nhau, như tổng sản phẩm quốc nội (GDP), tổng sản phẩm quốc dân (GNP) hay thu nhập bình quân đầu người trên năm (GNP/người/năm, GDP/người/năm)

Trong quá trình phát triển của kinh tế học, nguồn gốc của tăng trưởngđược giải thích khác nhau bởi các nhà kinh tế học, có một số mô hình chủ yếuđược phổ biến như sau:

Mô hình David Ricardo: với luận điểm cơ bản cho rằng đất đai sản xuất nông nghiệp là nguồn gốc của tăng trưởng kinh tế Ông cho rằng giới hạn của đất làm cho lợi nhuận của người sản xuất có xu hướng giảm do chi phí sản xuất lương thực thực phẩm cao, giá hàng hoá tăng, tiền lương danh nghĩa tăng và giới hạn của đất cũng làm cho năng suất lao động nông nghiệp thấp, xuất hiện thừa lao động trong nông nghiệp do đó hiệu suất sử dụng lao động thấp, ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế

Mô hình hai khu vực, được giải thích bởi Lewis và Oshima Lewis cho rằng, đối với khu vực nông nghiệp do đất đai ngày càng hiếm trong khi lao động ngày càng tăng, sẽ có tình trạng dư thừa lao động, hệ quả là sản phẩm biên của lao động nông nghiệp bằng không, mức tiền lương ở mức tối thiểu Đối với khu vực công nghiệp, do tiền lương của khu vực này cao hơn khu vực nông nghiệp nên có thể thu hút lao động dư thừa của khu vực nông nghiệp, quá trình này diễn ra đến khi thu hút hết lao động dư thừa Đến một lúc nào đó, lợi nhuận khu vực công nghiệp giảm, bắt buộc nhà tư bản công nghiệp sẽ lựa chọn yếu tố khác thay thế lao động (công nghệ thâm dụng vốn), quá trình tăng trưởng sẽ tiếp tục

Mô hình Harrod – Domar: Ông cho rằng nguồn gốc của tăng trưởng kinh tế chính là lượng vốn sản xuất tăng thêm có được từ đầu tư và tiết kiệm của quốc gia

Mô hình này đưa ra mối quan hệ hàm giữa vốn (K) và tăng trưởng sản lượng (Y) và

cho rằng sản lượng của bất kỳ một thực thể kinh tế nào - cho dù đó là một doanh nghiệp, một ngành kinh tế, hay của toàn bộ nền kinh tế đều phụ thuộc vào số lượng vốn đã đầu tư vào thực thể kinh tế đó, được biểu diễn dưới dạng:

Khi chuyển sang tốc độ tăng thì hệ số “k” gọi là hệ số ICOR Hệ số này cho ta biết là để tăng được một đồng GDP thì cần phải đầu tư bao nhiêu đồng vốn

Nguồn đầu tư trên có thể là do tiết kiệm trong nước hay vốn nước ngoàiđưa vào Theo mô hình tăng trưởng “nhị khuyết” (two-gap model), thì ở hầu hết các nước đang phát triển, tiết kiệm nội địa thường thấp nên không thể đáp ứngđủ nhu cầu đầu tư, do đó phải huy động vốn từ bên ngoài (“khuyết 1”) Do đó, tốc độ tăng trưởng kinh tế phụ thuộc vào khả năng tiết kiệm của nền kinh tế và khả năng huy động vốn từ bên ngoài Ngoài ra, cũng theo mô hình này thì do đầu tư ở các nước đang phát triển phần lớn là phải nhập khẩu máy móc, thiết bị nên việc thiếu hụt ngoại hối có thể trở thành một trong những cản trở chính cho hoạt động đầu tư (“khuyết 2”), và đó cũng là cản trở cho tăng trưởng kinh tế

Mô hình Robert Solow: Với luận điểm cơ bản là việc tăng vốn sản xuất chỉ ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn, không ảnh hưởng trong dài hạn Một nền kinh tế có tỷ lệ tiết kiệm cao hơn thì nền kinh tế đó sẽ có mức sản lượng cao hơn (GDP) nhưng không ảnh hưởng đến tăng trưởng trong dài hạn Trong dài hạn tốc độ tăng trưởng sản lượng bằng 0, tỷ lệ tiết kiệm càng lớn mức sản lượng ở trạng thái dừng càng cao Mô hình này giải thích tính chất hội tụ của nền kinh tế - hay sự cân bằng cách biệt giàu nghèo giữa các quốc gia Nếu hai nền kinh tế do điều

kiện lịch sử mà xuất phát với 2 mức vốn khác nhau, quốc gia có mức thu nhập thấp hơn tất yếu sẽ tăng trưởng nhanh hơn, dần đuổi kịp quốc gia có thu nhập cao hơn, nhờ tăng tỷ lệ tiết kiệm Ví dụ, Nhật Bản đã dần đuổi kịp Mỹ về mức thu trong những năm 1950-1960

Mô hình Kaldor: Ông cho rằng nguồn gốc tăng trưởng kinh tế phụ thuộc vào phát triển tiến bộ kỹ thuật hoặc trình độ công nghệ Mô hình này bổ sung thêm ngoài yếu tố vốn, tăng trưởng kinh tế còn tùy thuộc vào trình độ phát triển công nghệ, đặc biệt là đối với các nước đang phát triển thường chưa chú trọngđúng mức vai trò phát triển của khoa học và công nghệ trong chính sách phát triển kinh tế Trường phái Tân Cổ điển: xuất hiện vào cuối thế kỷ 19, trường phái này cho rằng nguồn gốc của tăng trưởng kinh tế tuỳ thuộc và cách thức kết hợp giữa yếu tố đầu vào; vốn (K) và lao động (L) Theo mô hình này, có 2 cách thức để thực hiện tăng trưởng: chiều rộng và chiều sâu Đối với các nước đang phát triển thường lựa chọn cách thức tăng trưởng theo chiều rộng như lựa chọn công nghệ thâm dụng lao động Tuy nhiên cách thức này lại hạn chế việc nâng cao năng suất lao động Do đó, trong chính sách kinh tế cần quan tâm đến việc khuyến khích những ngành có điều kiện để thực hiện tăng nhanh hệ số vốn trên lao động

1.1.5 Vai trò của tăng trưởng kinh tế

Thành tựu kinh tế vĩ mô của một quốc gia thường được đánh giá theo những dấu hiệu chủ yếu như: ổn định, tăng trưởng, công bằng xã hội Trong đó, tăng trưởng kinh tế là cơ sở để thực hiện hàng loạt vấn đề kinh tế chính trị, xã hội

Trước hết tăng trưởng kinh tế được thể hiện bằng sự tăng lên về số lượng, chất lượng hàng hóa, dịch vụ và các yếu tổ sản xuất ra nó, do đó tăng trưởng kinh tế là tiền đề vật chất để giảm bớt tình trạng đói nghèo Tăng trưởng kinh tế nhanh là vấn

đề có ý nghĩa quyết định đối với mọi quốc gia trên conđường vượt lên khắc phục sự lạc hậu, hướng tới giàu có, thịnh vượng.Tăng trưởng kinh tế làm cho mức thu nhập của dân cư tăng lên, phúc lợi xã hội và chất lượng cuộc sống của cộng đồng được cải thiện như: Kéo dài tuổi thọ, giảm tỷ lệ suy dinh dưỡng và tử vong ở trẻ em, giúp cho giáo dục, y tế, văn hóa phát triển

Tăng trưởng kinh tế tạo điều kiện giải quyết công ăn việc làm, giảm thất nghiệp Khi một nền kinh tế có tỷ lệ tăng trưởng cao thì một trong những nguyên nhân quan trọng là đã sử dụng tốt hơn lực lượng lao động Vì vậy, tăng trưởng kinh

tế nhanh thì thất nghiệp có xu hướng giảm Mối quan hệ giữa tăng trưởng thực tế và

tỷ lệ thất nghiệp ở nước phát triển đã được lượng hoá dưới tên gọi quy luật Okum1 (hay quy luật 2,5% - 1) Quy luật này xác định, nếu GNP thực tế tăng 2,5% trong vòng một năm so với GNP tiềm năng của năm đó thì tỷ lệ thất nghiệp giảm đi 1% Tăng trưởng kinh tế tạo tiền đề vật chất để củng cố an ninh quốc phòng, củng

cố chế độ chính trị, tăng uy tín và vai trò quản lý của nhà nước đối với xã hội Đối với các nước chậm phát triển như nước ta, tăng trưởng kinh tế còn là điều kiện tiên quyết để khắc phục sự tụt hậu xa hơn về kinh tế so với các nước đang phát triển Như vậy, tăng trưởng kinh tế nhanh là mục tiêu thường xuyên của các quốc gia, nhưng sẽ là không đúng nếu theo đuổi tăng trưởng kinh tế bằng mọi giá Thực

tế cho thấy, không phải sự tăng trưởng nào cũng mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội như mong muốn, đôi khi quá trình tăng trưởng mang tính hai mặt Chẳng hạn, tăng trưởng kinh tế quá mức có thể dẫn đến tình trạng nền kinh tế "quá nóng", gây ra lạm phát, hoặc tăng trưởng kinh tế cao làm cho dân cư giàu lên, nhưng đồng thời cũng

có thể làm cho sự phân hoá giàu nghèo trong xã hội tăng lên Vì vậy, đòi hỏi mỗi quốc gia trong từng thời kỳ phải tìm ra những biện pháp tích cực để đạt được sự tăng trưởng hợp lý, bền vững

Tăng trưởng kinh tế bền vững là tăng trưởng kinh tế đạt mức tương đối cao,

ổn định trong thời gian tương đối dài (ít nhất từ 20 - 30 năm) và giải quyết tốt vấn

đề tiến bộ xã hội gắn với bảo vệ môi trường sinh thái

1.1.6 Nội dung quản lý đầu tư công

Nội dung quản lý đầu tư công là quy định một số nội dung về trình tự, thủ tục

và trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý đầu tư đối với các dự án đầu tư công

Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp thực hiện quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng đối với các dự án phù hợp với quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quản lý đầu tư và xây dựng của Trung ương, của tỉnh

Dự án đầu tư phải được quản lý theo quy hoạch, cân đối chung về kế hoạch đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ, đảm bảo sử dụng hiệu quả các nguồn lực của nhà nước, phát huy các nguồn lực đầu tư xã hội; tuân thủ theo quy định của pháp luật về đầu tư, xây dựng và pháp luật liên quan; bảo đảm an ninh,

an toàn, trật tự xã hội và bảo vệ môi trường Quản lý đầu tư công ở cấp huyện gồm các nội dung chủ yếu như sau:

1.1.6.1 Hoạch định đầu tư công

Là một phần trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, thể hiện dự kiến sắp xếp, bố trí, cân đối các nguồn lực và giải pháp triển khai thực hiện các chương trình mục tiêu, dự án trong các lĩnh vực đầu tư công

Theo quy định, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn các cấp chịu trách nhiệm chung về hoạch định đầu tư công trong đó có đầu tư công từ NSNN

Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền ra quyết định đầu tư, ủy quyền quyết định đầu tư, giao nhiệm vụ đầu tư và hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc các chủ đầu tư thuộc phạm vi quản lý thực hiện kế hoạch đầu tư, tiếp nhận và sử dụng đầu

tư đúng mục đích, đúng chế độ nhà nước quy định Đồng thời chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ trong quyền hạn được giao, chịu trách nhiệm trước pháp luật

1.1.6.2 Tổ chức thực hiện dự án đầu tư công

- Quản lý đấu thầu:

Việc triển khai công tác đấu thầu thực hiện đúng các quy định của Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản, Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí và các Nghị định, văn bản hướng dẫn thực hiện

Dự án đầu tư hoặc gói thầu của dự án sử dụng vốn NSNN chỉ được tổ chức đấu thầu để triển khai thực hiện khi kế hoạch đấu thầu, hồ sơ mời thầu được cấp thẩm quyền phê duyệt và đã được bố trí kế hoạch vốn thực hiện dự án Chủ đầu tư không được tổ chức đấu thầu khi chưa đảm bảo thủ tục đầu tư và bố trí kế hoạch

vốn thực hiện dự án Trường hợp đặc biệt phải có chấp thuận bằng văn bản của người có thẩm quyền quyết định đầu tư

- Triển khai thi công, thực hiện dự án đầu tư:

Căn cứ quyết định phê duyệt dự án đầu tư, chủ đầu tư có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện đầu tư xây dựng công trình theo đúng quy định của pháp luật về đầu tư và xây dựng, đảm bảo tiến độ, chất lượng công trình, an toàn lao động, môi trường xây dựng và tránh lãng phí, thất thoát vốn đầu tư theo các quy định hiện hành của Nhà nước

Quản lý thi công xây dựng công trình: Quản lý thi công xây dựng công trình bao gồm quản lý chất lượng xây dựng, quản lý tiến độ xây dựng, quản lý khối lượng thi công xây dựng công trình, quản lý an toàn lao động trên công trường xây dựng, quản lý môi trường xây dựng

Quản lý tiến độ thi công xây dựng công trình: Công trình xây dựng trước khi triển khai phải được lập tiến độ thi công xây dựng Tiến độ thi công xây dựng công trình phải phù hợp với tổng tiến độ của dự án đã được phê duyệt Đối với công trình xây dựng có quy mô lớn và thời gian thi công kéo dài thì tiến độ xây dựng công trình phải được lập cho từng giai đoạn, tháng, quý, năm Nhà thầu thi công xây dựng công trình có nghĩa vụ lập tiến độ thi công xây dựng chi tiết, bố trí xen kẽ kết hợp các công việc cần thực hiện nhưng phải bảo đảm phù hợp với tổng tiến độ của

dự án Chủ đầu tư, nhà thầu thi công xây dựng, tư vấn giám sát và các bên có liên quan có trách nhiệm theo dõi, giám sát tiến độ thi công xây dựng công trình và điều chỉnh tiến độ trong trường hợp tiến độ thi công xây dựng ở một số giai đoạn bị kéo dài nhưng không được làm ảnh hưởng đến tổng tiến độ của dự án

Quản lý khối lượng thi công xây dựng công trình: Việc thi công xây dựng công trình phải được thực hiện theo khối lượng của thiết kế được duyệt Khối lượng thi công xây dựng được tính toán, xác nhận giữa chủ đầu tư, nhà thầu thi công xây dựng, tư vấn giám sát theo thời gian hoặc giai đoạn thi công và được đối chiếu với khối lượng thiết kế được duyệt để làm cơ sở nghiệm thu, thanh toán theo hợp đồng Khi có khối lượng phát sinh ngoài thiết kế, dự toán xây dựng công trình được duyệt

thì chủ đầu tư và nhà thầu thi công xây dựng phải xem xét để xử lý Riêng đối với công trình sử dụng vốn NSNN thì chủ đầu tư phải báo cáo người quyết định đầu tư

để xem xét, quyết định

Quản lý an toàn lao động trên công trường xây dựng: Nhà thầu thi công xây dựng phải lập các biện pháp an toàn cho người và công trình trên công trường xây dựng Nhà thầu thi công xây dựng, chủ đầu tư và các bên có liên quan phải thường xuyên kiểm tra giám sát công tác an toàn lao động trên công trường Khi phát hiện

có vi phạm về an toàn lao động thì phải đình chỉ thi công xây dựng Người để xảy ra

vi phạm về an toàn lao động thuộc phạm vi quản lý của mình phải chịu trách nhiệm trước pháp luật

Quản lý môi trường xây dựng: nhà thầu thi công xây dựng phải thực hiện các biện pháp đảm bảo về môi trường cho người lao động trên công trường và bảo vệ môi trường xung quanh, bao gồm có biện pháp chống bụi, chống ồn, xử lý phế thải

và thu dọn hiện trường Đối với những công trình xây dựng trong khu vực đô thị thì còn phải thực hiện các biện pháp che chắn, thu dọn phế thải đưa đến nơi quy định

- Nghiệm thu, bàn giao, đưa vào sử dụng:

Các dự án đầu tư trước khi đưa vào khai thác sử dụng phải được nghiệm thu, bàn giao theo quy định của pháp luật Đối với các dự án đầu tư có xây dựng công trình, việc quản lý chất lượng xây dựng, nghiệm thu đưa công trình vào khai thác sử dụng, kinh doanh, bảo hành, bảo trì công trình phải đảm bảo tuân thủ quy định của Luật Xây dựng, các Nghị định của Chính phủ và hướng dẫn thực hiện của các cơ quan có thẩm quyền

Nghiệm thu công trình: chủ đầu tư tổ chức nghiệm thu công trình theo quy định: (1) Thành phần trực tiếp nghiệm thu hoàn thành hạng mục công trình, công trình xây dựng đưa vào sử dụng bao gồm: người đại diện theo pháp luật và người phụ trách giám sát thi công của chủ đầu tư; đại diện theo pháp luật tư vấn giám sát thi công và phụ trách giám sát thi công của nhà thầu tư vấn giám sát thi công xây dựng công trình; đại diện theo pháp luật và phụ trách thi công trực tiếp của nhà thầu thi công; đại diện theo pháp luật, chủ nhiệm thiết kế của nhà thầu thiết kế; (2) Chủ

đầu tư có trách nhiệm tổ chức lập hồ sơ hoàn thành công trình Số lượng hồ sơ hoàn thành công trình do chủ đầu tư quyết định trên cơ sở thỏa thuận với nhà thầu và các bên có liên quan Hồ sơ hoàn thành công trình phải được lập đầy đủ trước khi đưa hạng mục công trình hoặc công trình vào khai thác, vận hành

Bàn giao công trình: (1) Chủ đầu tư có trách nhiệm bàn giao công trình cho chủ quản lý, chủ sử dụng công trình các tài liệu sau khi nghiệm thu, hoàn thành công trình Kết quả bàn giao công trình phải được lập thành biên bản; (2) Thời gian chủ đầu tư bàn giao cho đơn vị quản lý, sử dụng: Trong vòng 03 tháng, kể từ ngày nghiệm thu hoàn thành công trình đưa vào sử dụng hoặc quyết toán vốn đầu tư dự

án hoàn thành, trừ trường hợp khác theo quy định của Pháp luật; (3) Sử dụng công trình: đơn vị quản lý, sử dụng có trách nhiệm tiếp nhận tài liệu hồ sơ do chủ đầu tư bàn giao, đồng thời có trách nhiệm quản lý, sử dụng tài sản cố định đúng mục đích

có hiệu quả và thực hiện hạch toán theo đúng chế độ quy định hiện hành

- Thanh quyết toán đầu tư:

Các dự án đầu tư sử dụng vốn Nhà nước phải thực hiện quản lý chi phí và quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành theo quy định của Chính phủ và quy định của Bộ Tài chính về hướng dẫn quản lý vốn đầu tư nguồn vốn ngân sách xã, phường, thị trấn và các quy định hiện hành có liên quan

Chủ đầu tư chịu trách nhiệm lập hồ sơ quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành trình người có thẩm quyền phê duyệt chậm nhất 12 tháng đối với dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A; 9 tháng đối với dự án nhóm B; 6 tháng đối với cdự án nhóm C, 3 tháng đối với công trình lập báo cáo kinh tế kỹ thuật kể từ khi công trình hoàn thành, đưa vào khai thác, sử dụng

Sau 06 tháng kể từ khi có quyết định phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành, chủ đầu tư có trách nhiệm giải quyết công nợ, tất toán tài khoản của dự án tại cơ quan thanh toán, cho vay vốn đầu tư

Việc thanh toán vốn đầu tư phải bảo đảm đúng tiến độ, trong phạm vi tổng mức đầu tư, dự toán công trình hoặc giá trúng thầu đã được duyệt; theo đúng khối lượng hoàn thành được nghiệm thu; việc kiểm tra, giám sát sử dụng vốn và thẩm tra

quyết toán phải đúng quy định về quản lý vốn đầu tư

Đối với dự án đầu tư đã được phê duyệt và bố trí vốn nhưng chậm khởi công xây dựng; hoặc đã được khởi công nhưng chậm tiến độ thì phải điều chuyển vốn cho dự án đầu tư khác theo quy định

Đối với dự án do UBND cấp huyện quyết định đầu tư: Phòng Tài chính - Kế hoạch chịu trách nhiệm thẩm tra và trình UBND huyện phê duyệt quyết toán vốn đầu tư Kết thúc giai đoạn thực hiện đầu tư, tất cả các dự án đầu tư công phải thực hiện các thủ tục rà soát trình tự thủ tục hồ sơ pháp lý, các công việc nghiệm thu giai đoạn, nghiệm thu hạng mục, nghiệm thu công trình để lập quyết toán công trình giữa chủ đầu tư và các nhà thầu Trên cơ sở giá trị khối lượng đầu tư hoàn thành, xác định được nhu cầu về vốn và khả năng thanh toán về vốn của chủ đầu tư cho các nhà thầu

Kết thúc năm kế hoạch, chủ đầu tư có trách nhiệm lập báo cáo sử dụng số vốn được cấp theo năm kế hoạch và số vốn lũy kế đã được thanh toán cho dự án từ khi khởi công đến khi kết thúc dự án theo quy định Trên cơ sở phân tích, đánh giá các chỉ tiêu mà chủ đầu tư báo cáo, các cơ quan chuyên môn tổng hợp chung việc thực hiện quản lý vốn đầu tư theo phân cấp, theo tiến độ thực hiện kế hoạch để rút ra được những vấn đề còn tồn tại, khó khăn của chủ đầu tư, các nhà thầu, các bên liên quan Như vậy chủ đầu tư có trách nhiệm báo cáo việc sử dụng vốn có đúng cơ cấu thành phần phân bổ vốn, điều kiện cấp phát tạm ứng, thanh toán có thực hiện đúng quy trình, hồ sơ, khả năng bố trí vốn có tương đương với tiến độ, giá trị khối lượng công trình

1.1.6.3 Giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tư công

Giám sát, đánh giá đầu tư là hoạt động theo dõi, kiểm tra và đánh giá mức độ đạt được của quá trình đầu tư so với yêu cầu và mục tiêu đề ra bao gồm giám sát, đánh giá đầu tư của các cơ quan chuyên môn và giám sát đầu tư cộng đồng

- Giám sát, đánh giá đầu tư của các cơ quan chuyên môn:

Phòng Tài chính - Kế hoạch chịu trách nhiệm tham mưu cho UBND huyện xây dựng dự toán, phương án phân bổ ngân sách và quyết toán ngân sách hàng năm

để báo cáo HĐND huyện phê chuẩn Trên cơ sở đó giám sát việc chấp hành ngân sách của các chủ đầu tư, đơn vị dự toán cấp dưới

Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án thực hiện theo dõi thường xuyên, kiểm tra định

kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất quá trình đầu tư của dự án theo các quy định về quản lý đầu tư nhằm đảm bảo mục tiêu và hiệu quả của dự án Tổ chức đánh giá dự

án định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất nhằm xác định mức độ đạt được theo mục tiêu, chỉ tiêu cụ thể so với quyết định đầu tư dự án hoặc tiêu chuẩn đánh giá quy định của nhà nước tại một thời điểm nhất định Đánh giá dự án đầu tư bao gồm: đánh giá ban đầu, đánh giá giữa kỳ, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động và đánh giá đột xuất

- Giám sát đầu tư cộng đồng:

Giám sát đầu tư cộng đồng là hoạt động tự nguyện của cư dân sinh sống trên địa bàn xã, thị trấn nhằm theo dõi, đánh giá việc chấp hành các quy định của các chủ đầu tư, các nhà thầu để kiến nghị kịp thời cơ quan nhà nước có thẩm quyền can thiệp để ngăn chặn, xử lý kịp thời các vi phạm gây lãng phí, thất thoát đầu tư ngân sách Cụ thể:

Đối tượng giám sát: Cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư; Chủ đầu tư (bao gồm cả Ban Quản lý dự án, Trung tâm Phát triển quỹ đất); Các nhà thầu giám sát thi công, nhà thầu xây lắp, nhà thầu cung cấp thiết bị, vật tư, nguyên liệu, các nhà thầu tư vấn khác… của dự án

Phạm vi giám sát: Các dự án đầu tư có sử dụng vốn NSNN và không thuộc diện bí mật quốc gia theo quy định, có ảnh hưởng trực tiếp tới cộng đồng tại địa phương

Chủ thể tổ chức giám sát đầu tư cộng đồng: Ban Thanh tra nhân dân hoặc Ban giám sát đầu tư cộng đồng do Ban Thường trực Mặt trận tổ quốc tổ chức bầu ra Quyền giám sát đầu tư của cộng đồng: Công dân sinh sống trên địa bàn giám sát các dự án đầu tư trên cơ sở thông tin được công khai theo quy định; phản ánh, kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết các nội dung giám sát của cộng đồng theo quy định thông qua Uỷ ban mặt trận tổ quốc hoặc Ban thanh tra

nhân dân/Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng

1.1.6.4 Thanh tra, kiểm tra thực hiện đầu tư công

Các hoạt động đầu tư công chịu sự thanh tra, kiểm tra của các cơ quan chức năng nhà nước theo từng lĩnh vực quản lý

Các cơ quan Thanh tra nhà nước, Thanh tra chuyên ngành của các cơ quan trực tiếp quản lý vốn đầu tư từ NSNN (cơ quan kế hoạch, tài chính, Kho bạc nhà nước), Kiểm toán nhà nước định kỳ lập kế hoạch hoặc đột xuất thực hiện kiểm tra việc chấp hành quy định về quản lý vốn đầu tư, quản lý dự án của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan; phát hiện kịp thời những sai sót, yếu kém về quản lý vốn đầu tư, quản lý dự án theo quy định của pháp luật; kiến nghị các cấp có thẩm quyền

xử lý những vướng mắc, phát sinh, việc làm sai quy định về quản lý dự án; giám sát việc xử lý và chấp hành các biện pháp xử lý các vấn đề đã phát hiện

1.1.7 Mối quan hệ giữa chu trình dự án và hiệu quả đầu tư

Hiệu quả thấp của đầu tư công bắt nguồn từ lựa chọn dự án và thực thi không tốt do thông tin giới hạn dẫn đến lãng phí; trì hoãn trong thiết kế và hoàn thành làm phát sinh thêm chi phí dẫn đến thay đổi lợi ích dự án; tham nhũng trong thực hiện đầu tư làm thất thoát nguồn lực; dự án đầu tư dở dang, không đồng bộ; dự án hoạt động dưới công suất hoặc thiếu kinh phí hoạt động và không có chi phí duy tu bảo dưỡng làm cho lợi ích của dự án không đạt được mức kỳ vọng

Đầu tư khu vực tư nhân kém hiệu quả do những đầu vào công cộng như hạ tầng giao thông, năng lượng, cấp nước, viễn thông,… không đầy đủ hoặc chất lượng thấp Do vậy, những nỗ lực quốc gia đóng vai trò quan trọng trong việc gia tăng lợi tức của đầu tư công và đầu tư khu vực tư

Chuẩn bị

Thẩm định và phê duyệt

Hình 1.1: Chu trình dự án sử dụng các nguồn vốn ODA

Nguồn: Ngân hàng thế giới (2005)

Nhìn chung các đối tác viện trợ ODA cho Việt Nam như: WB, ADB, EU, Chính phủ Nhật Bản, Chính phủ Úc,…Đều cơ bản thực hiện chu trình dự án qua 5 giai đoạn (hình 2.1)

Xác định dự án: các nhà tài trợ căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và đề án định hướng thu hút

và sử dụng ODA để xác định dự án Các dự án được xác định phải hỗ trợ thực hiện các mục tiêu chiến lược quốc gia

Chuẩn bị dự án: nghiên cứu tính khả thi của các đề xuất đầu tư và chuẩn bị thiết kế chi tiết để phục vụ công tác thẩm định, phê duyệt; chuẩn bị các tài liệu đề xuất về chiến lược theo dõi - đánh giá, các mối quan hệ trong quá trình hoạt động,

ma trận khung logic, dự thảo kế hoạch hoạt động và dự trù ngân sách Phương pháp phân tích khung logic, được sử dụng trong giai đoạn này và tiếp tục được sử dụng cho theo dõi và đánh giá khi dự án đi vào thực hiện sau này

Thẩm định và phê duyệt: thẩm định là việc đánh giá độc lập các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật, thể chế, tài chính, môi trường và xã hội của dự án đầu tư Sau thẩm định là quá trình đàm phán và phê duyệt của Chính phủ và tổ chức cho vay

Xác định dự án

Chuẩn bị và phê duyệt

và thực hiện các kết quả đầu ra Các dữ liệu và kết quả thực hiện này sẽ cung cấp thông tin để liên tục hoàn thiện quá trình thực hiện Đánh giá dự án: là việc xem xét định kỳ tính phù hợp, hiệu suất, hiệu quả và tác động của một dự án

1.1.7.2 Chu trình dự án sử dụng các nguồn vốn trong nước

Hình 1.2: Chu trình dự án sử dụng các nguồn vốn trong nước

Nguồn: Chính phủ (2009)

Theo quy định của Chính phủ (2009) về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình thì chu trình dự án bao gồm bốn giai đoạn: xác định dự án, chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, và nghiệm thu, bàn giao và đánh giá qua bốn giai đoạn (hình 2.2) Nhìn chung, nội dung quy trình thực hiện các dự án đầu tư trong nước cũng có cùng tiêu chuẩn như các dự án đầu tư của các định chế quốc tế tài trợ cho Việt Nam Kết quả của quá trình xác định dự án là chủ trương đầu tư; kết quả của quá trình

chuẩn bị và phê duyệt là quyết định đầu tư; kết quả của quá trình thực hiện dự án là hoàn thành giai đoạn xây dựng; nghiệm thu, bàn giao và đánh giá là giai đoạn cuối cùng của chu trình đầu tư bao gồm nghiệm thu kết quả đầu tư để bàn giao cho đơn

vị quản lý đưa vào sử dụng, quyết toán vốn đầu tư và đánh giá sau đầu tư

Anand Rajaram và cộng sự (năm 2010) cung cấp một cách tiếp cận thực tế và khách quan để đánh giá hệ thống quản lý đầu tư công Các tác giả mô tả những yêu cầu phải có của một hệ thống quản lý đầu tư công tốt trong tất cả các giai đoạn của chu trình dự án bao gồm: chỉ dẫn đầu tư và sàng lọc sơ bộ, thẩm định dự án, thẩm định độc lập, lựa chọn dự án và ngân sách, thực hiện dự án, điều chỉnh dự án, vận hành và đánh giá Đồng thời, gợi ý những câu hỏi chẩn đoán để ước lượng hiệu quả đầu tư công

Era Dabla-Norris và cộng sự (2011) xây dựng chỉ số hỗn hợp để đánh giá hiệu quả của đầu tư công trong tất cả các giai đoạn của chu trình đầu tư bao gồm: chỉ dẫn mục tiêu và thẩm định dự án; lựa chọn dự án và ngân sách; thực hiện và quản lý dự án; và đánh giá và kiểm toán thay cho phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư công dựa trên những chỉ tiêu vật chất như: tỷ lệ phần trăm đường trong điều kiện tốt, tỷ lệ thất thoát điện năng,…

Các tác giả xây dựng 17 chỉ tiêu để đánh giá các chỉ số thành phần trong các giai đoạn của chu trình dự án, bao gồm: chỉ dẫn mục tiêu đầu tư và thẩm định dự án; lựa chọn dự án và ngân sách; thực hiện dự án; đánh giá và kiểm toán Phương pháp cho điểm với thang điểm từ 0 đến 4 đã được sử dụng, với điểm càng cao thì thực hành quản lý đầu tư công càng tốt Điểm số của từng chỉ số thành phần và chỉ số hỗn hợp được tính toán bằng 2 phương pháp: bình quân giản đơn và bình quân có trọng số Cả hai phương pháp đều cho kết quả gần tương đương nhau

1.2 CÁC NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

Việc quan tâm đến hiệu quả quản lý nhà nước đối với các khoản đầu tư, chi tiêu công cộng đã được các nhà nghiên cứu kinh tế trong nước và nước ngoài quan

tâm từ rất lâu Có thể kể đến một số công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài của như sau:

Theo Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2008) thì quy trình phức tạp của đầu tư công với nhiều quyết định và sự lựa chọn chính sách cùng với sự kém minh bạch và trách nhiệm giải trình là môi trường thuận lợi cho tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong đầu tư, mà hậu quả của nó là chất lượng đầu tư công kém, năng suất thấp Các tác giả cũng cho rằng, đầu tư công ở Việt Nam hiện nay thiếu mối liên hệ giữa kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trung hạn với nguồn lực trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô; chỉ chú trọng đầu tư mới mà thiếu quan tâm đến chi phí hoạt động và duy tu bảo dưỡng tài sản công; quản lý đầu tư công còn tùy tiện, không tôn trọng kỷ luật tài khóa và vi phạm nguyên tắc minh bạch trong cân đối ngân sách

Theo Nguyễn Hồng Thắng (2008) thì chất lượng thẩm định dự án đầu tư công

ở Việt Nam hiện nay không đúng chuẩn mực được quốc tế thừa nhận rộng rãi; chất lượng công trình kém, thiếu tầm nhìn bao quát xuyên suốt vòng đời dự án nên công trình hỏng hóc, xuống cấp nhanh; mất cân đối giữa chi đầu tư xây dựng cơ bản với chi hoạt động và duy tu bảo dưỡng tài sản công; chậm trễ trong thiết kế và thực thi

dự án nên phát sinh thêm chi phí; quy hoạch yếu trên phạm vi toàn quốc ảnh hưởng đến chất lượng đầu tư công

Luận văn Thạc sĩ kinh tế “Hiệu quả quản lý đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh: vấn đề và giải pháp” của tác giả Nguyễn Hoàng Anh, bảo vệ năm 2008 tại trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh Ngoài lý thuyết và thực trạng về đầu tư công, các chỉ tiêu đo lường hiệu quả đầu tư công, luận văn đã tập trung trình bày về thực trạng đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh, phân tích một

số bằng chứng về những hạn chế trong công tác quản lý đầu tư tại thành phố Qua

đó đề ra các biện pháp, cải cách mà thành phố cần thực hiện để nâng cao hiệu quả quản lý trong lĩnh vực này

Đi sâu vào các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công có Luận văn Thạc sĩ kinh tế “Hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công tại thành phố Kon Tum” của tác giả Huỳnh Hùng Lực, bảo vệ năm 2011 tại Trường Đại học Đà Nẵng Trong

đề tài này, tác giả đã hệ thống hóa các nội dung của công tác quản lý hoạt động đầu

tư, qua đó tiến hành phân tích thực trạng quản lý đầu tư công tại thành phố Kon Tum giai đoạn 2006 - 2010 và đề ra các giải pháp theo 4 nhóm nội dung là hoàn thiện việc hoạch định đầu tư công, hoàn thiện việc tổ chức thực hiện đầu tư công, hoàn thiện việc lãnh đạo thực hiện dự án và hoàn thiện việc kiểm tra, điều chỉnh đầu

tư công giai đoạn 2010 - 2015

Luận án Tiến sĩ của nghiên cứu sinh Bùi Đại Dũng (NXB Chính trị Quốc gia, năm 2007) với đề tài “Hiệu quả chi tiêu ngân sách dưới sự tácđộng của vấn đề lợi ích nhóm ở một số nước trên thế giới”, qua phân tích thực tiễn chi tiêu ngân sách ở

75 nước trong 20 năm và dựa vào bối cảnh của Việt Nam, luận án đề xuất một số giải pháp: áp dụng quy trình MTEF (khung chi tiêu ngân sách trung hạn); đánh giá lại chức năng của Chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công; cắt giảm chức năng mà Nhà nước làm thiếu hiệu quả; tách việc quản lý nhà nước ra khỏi nhiệm vụ sản xuất và cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công; tăng cường tính minh bạch của các hoạt động chi tiêu công quỹ, nhất là của các quỹ ngoài ngân sách

Luận án Tiến sĩ của NCS Nguyễn Đẩu về đề tài “Huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển kinh tế thành phố Đà Nẵng - Thực trạng và giải pháp” Luận án đã

áp dụng một hệ thống mô hình, chỉ tiêu và phương pháp khoa họcđể đo lường và đánh giá hiệu quả quá trình vận động của đồng vốn đầu tư từ huy động đến sử dụng trong nền kinh tế thành phố Đà Nẵng giai đoạn 1997 - 2003, chỉ ra những ưu điểm

và nhược điểm trong quá trình huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển ở Đà Nẵng Từ đó đề ra các giải pháp: phát huy và đa dạng hoá các phương thức và công

cụ huy động vốn hiện đại; xây dựng và phát triển thị trường giao dịch các loại chứng khoán dài hạn; xác định đúng các trọng điểm đầu tư; áp dụng mô hình, chỉ tiêu, phương pháp khoa học trong việc định hướng đầu tư thúc đẩy tiến bộ công nghệ, lựa chọn dự án đầu tư công cộng, lựa chọn dự án đầu tư sản xuất kinh doanh đảm bảo chuyển nền kinh tế Đà Nẵng từ phát triển dựa vào sự gia tăng đầu vào sang phát triển dựa vào tiến bộ kỹ thuật, chất lượng tri thức, năng suất lao động

Cuốn sách “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam: thực trạng và giải pháp” của GS-TS Dương Thị Bình Minh (NXB Tài Chính, năm 2004) đã dựa trên cơ sở tiếp cận các lý thuyết hiện đại về quản lý chi tiêu công để phân tích,đánh giá thực trạng quản lý chi tiêu công ở Việt Nam thời gian qua (1991-2004) và đề xuất các giải pháp kiến nghị nhằm tăng cường quản lý và sử dụng một cách có hiệu quả các khoản chi tiêu công đến 2010

Đề tài cấp thành phố "Phân tích hiệu quả đầu tư trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh" của TS Nguyễn Văn Phúc (NXB Tp.HCM, năm 2000) đã xây dựng phương pháp để đánh giá hiệu quả đầu tư và hiệu quả một số ngành kinh tế; đánh giá hiệu quả và cơ cấu đầu tư trên địa bàn theo ngành và theo thành phần kinh tế từ đó đề xuất hướng đầu tư dựa trên kết quả phân tích ở trên và kiến nghị chính sách để nâng cao hiệu quả đầu tư trong thời gian tới

Ngoài ra, trên các tạp chí chuyên ngành có rất nhiều bài viết, công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài Có thể kể ra đây một số bài viết quan trọng như:

“Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam” trênTạp chí Tài chính, số 546 (trang 21-24) năm 2010 của tác giả Nguyễn ĐìnhTài; “Đầu tư công đối với nông nghiệp

và nông thôn trong quá trình hội nhập quốc tế: các cam kết của chính phủ và một số định hướng chính sách ở ViệtNam”của TS Kim Thị Dung trên Tạp chí Kinh tế phát triển, số 114 (trang 16-20) năm 2006; “Hiệu quả đầu tư ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp” của tác giả Phạm Thị Hạnh Thu trên tạp chí Nghiên cứu kinh tế, số 345 (trang 24-32) tháng 2 năm 2007

Nhìn chung những công trình nghiên cứu này đã đánh giá, giải quyết các vấn

đề liên quan đến tác động của đầu tư đối với tăng trưởng kinh tế, mối quan hệ giữa chi tiêu ngân sách với việc phát triển xã hội, đưa ra các giải pháp cần thiết như tạo các điều kiện để đa dạng hóa các nguồn đầu tư, tập trung nguồn lực của nhà nước vào các lĩnh vực cần thiết, nâng cao hiệu quả đầu tư để phát triển kinh tế - xã hội Tuy nhiên, trong vòng 10 năm trở lại đây, trên địa bàn huyện U Minh, tỉnh Cà Mau chưa có nghiên cứu nào liên quan đến quản lý đầu tư công Có thể khẳng định đây chính là điểm mới của đề tài

Chương 2 THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU 2.1 THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU

2.1.1 Phân tích tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế

Để phân tích tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế, trên cơ sở kế thừa các nghiên cứu có trước, phạm vi nghiên cứu và sự giới hạn của nguồn lực, tác giả sử dụng cách tiếp cận Harrod - Domar để đánh giá tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế huyện U Minh Chỉ tiêu sử dụng để đánh giá là ICOR Tuy nhiên,

ở cấp huyện hiện nay không tính thống kê số liệu GDP nên tác giả sử dụng “tổng giá trị sản xuất trên địa bàn” để thay thế cho GDP khi tính ICOR của huyện U Minh

2.1.2 Phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công theo cách tiếp cận quản lý chu trình dự án

Từ cơ sở lý thuyết, khung chính sách hiện hành của Chính phủ, các nghiên cứu trước, tác giả sẽ tính toán các chỉ tiêu đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công trên địa bàn huyện U Minh, tỉnh Cà Mau theo cách tiếp cận quản lý chu trình dự án bao gồm 4 giai đoạn: đề xuất dự án, chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu

tư, và nghiệm thu, bàn giao và đánh giá Các chỉ tiêu đánh giá như sau:

Xác định mục tiêu kinh tế - xã hội, ngành, lĩnh vực: chỉ tiêu này được đánh giá rất kém cho trường hợp không có quy hoạch, kế hoạch; kém cho trường hợp có quy hoạch và kế hoạch trong các ngành, lĩnh vực then chốt nhưng không có ước tính chi phí; khá cho trường hợp có quy hoạch, kế hoạch và ước tính chi phí cho những ngành, lĩnh vực then chốt; tốt cho trường hợp có quy hoạch, kế hoạch đầu tư công bao gồm tất cả các ngành, lĩnh vực với đầy đủ ước tính chi phí đầu tư và chi phí vận hành, bảo dưỡng (Era Dabla- Norris và cộng sự, 2011)

Sự phù hợp của đề xuất dự án: tỷ lệ % dự án được phê duyệt chủ trương đầu

tư phù hợp quy hoạch, kế hoạch; được sử dụng để đánh giá hiệu quả đề xuất dự án Phân tích kinh tế dự án đầu tư: theo chuẩn mực chung, phân tích kinh tế (phân tích lợi ích - chi phí hoặc chi phí – hiệu quả) là bắt buộc đối với dự án công nhằm tìm ra một phương án (chọn ra một đề xuất) sử dụng nguồn lực công tốt hơn trên cơ

sở gia tăng thặng dư người tiêu dùng đối với những hàng hóa, dịch vụ thích hợp (Nguyễn Hồng Thắng, 2010) Theo quy định hiện hành của Chính phủ, đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội dự án đầu tư công là bắt buộc Trong thực tế, đối với dự án đầu tư mà lợi ích đo được bằng tiền (xây dựng hệ thống cấp nước, cấp điện, viễn thông, cầu - đường có thu phí,…) thì phân tích lợi ích - chi phí thường được áp dụng; đối với dự án đầu tư mà lợi ích không đo được bằng tiền thì phương án đầu tư

có chi phí thấp nhất được chọn; đối với dự án đầu tư nhỏ (dưới 15 tỷ đồng), phân tích kinh tế thường bị lờ đi Để đo lường hiệu quả công tác thẩm định dự án công, luận văn sử dụng chỉ tiêu tỷ lệ % dự án được phân tích kinh tế

Năng lực thẩm định dự án đầu tư: luận văn đo lường năng lực thẩm định dự án bằng tỷ lệ % đội ngũ chuyên gia thẩm định của cấp quyết định đầu tư được đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng thẩm định, bao gồm thẩm định kinh tế, tài chính và các khía cạnh khác của dự án đầu tư

Sự độc lập trong thẩm định dự án công: theo chuẩn mực chung, cơ quan thẩm định dự án phải độc lập trong đánh giá dự án nhằm đảm bảo sự vô tư, loại bỏ hoàn toàn mọi sự thiên lệch và đảm bảo cho kết quả thẩm định đáng tin cậy Chỉ tiêu này được đánh giá rất kém cho trường hợp không có thẩm định dự án, trung bình cho trường hợp có thẩm định nhưng có sự thỏa hiệp trong quá trình thẩm định và tốt cho trường hợp dự án được thẩm định bởi một cơ quan thẩm định độc lập (Era Dabla-Norris và cộng sự, 2011)

Chi ngân sách cho hoạt động và duy tu, bảo dưỡng tài sản: việc lựa chọn dự

án đầu tư để phân bổ vốn thực hiện phải gắn liền với chu trình ngân sách nhằm đảm bảo sự bền vững của đầu tư về kinh tế, tài chính, môi trường, xã hội và các lợi ích khác Do vậy, ngân sách dành cho hoạt động và duy tu bảo dưỡng tài sản hiện có phải được ưu tiên Sự ưu tiên ngân sách cho vận hành, bảo dưỡng tài sản công thể hiện ở tỷ lệ tăng trưởng ngân sách vốn so với tỷ lệ tăng trưởng ngân sách cho vận hành, bảo dưỡng tài sản hiện có

Trình tự ưu tiên trong đầu tư công: căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chính quyền địa phương xác lập các ưu tiên trong đầu tư công được quy định bằng các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư trong mỗi giai