Sự tham gia của người dân trong các chương trình , dự án giảm nghèo trường hợp dự án giảm nghèo các tỉnh miền núi phía bắc giai đoạn 2 (2010 2015) tại xã do nhân, huyện tân lạc, tỉnh hòa bình

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng sự tham gia của người dân và bài học kinh nghiệm từ Hàn Quốc, Kenya và Ghana tác giả đưa ra tám nhóm khuyến nghị chính sách nhằm cải thiện sự tham c

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

-ĐỖ THỊ NHÀI

SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN TRONG CÁC CHƯƠNG TRÌNH, DỰ ÁN GIẢM NGHÈO: TRƯỜNG HỢP DỰ ÁN GIẢM NGHÈO CÁC TỈNH MIỀN NÚI PHÍA BẮC – GIAI ĐOẠN 2 (2010 – 2015) TẠI XÃ DO NHÂN,

HUYỆN TÂN LẠC, TỈNH HÒA BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

TP Hồ Chí Minh - 2016

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

-ĐỖ THỊ NHÀI

SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN TRONG CÁC CHƯƠNG TRÌNH, DỰ ÁN GIẢM NGHÈO: TRƯỜNG HỢP DỰ ÁN GIẢM NGHÈO CÁC TỈNH MIỀN NÚI PHÍA BẮC – GIAI ĐOẠN 2 (2010 – 2015) TẠI XÃ DO NHÂN,

HUYỆN TÂN LẠC, TỈNH HÒA BÌNH

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này là nghiên cứu độc lập của tôi Mọi thông tin, số liệu được

sử dụng trong đề tài đều được trích dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất theo hiểu biết của tôi Những nhận định trong luận văn là quan điểm của tôi, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

Tác giả luận văn

Đỗ Thị Nhài

LỜI CẢM ƠN

Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn tới toàn thể thầy cô thuộc Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã cung cấp cho tôi những kiến thức quý báu làm nền tảng cho nghiên cứu và hành trang cho công việc của tôi sau này

Cảm ơn các thầy cô trong nhóm seminar đã chia sẻ những kinh nghiệm, kiến thức thực tế

và đóng góp ý kiến giúp tôi hình thành nên ý tưởng nghiên cứu

Đặc biệt, tôi xin cảm ơn sâu sắc tới thầy Đinh Công Khải Trong thời gian qua, Thầy luôn tạo động lực, tận tình hướng dẫn giúp tôi có hướng đi đúng đắn trong quá trình thực hiện, chỉnh sửa và hoàn thiện luận văn

Tôi cảm ơn chính quyền xã Do Nhân và người dân địa phương đã tạo điều kiện và cung cấp cho tôi những thông tin cần thiết

Cảm ơn các anh chị học viên MPP6 và MPP7 đã luôn động viên, chia sẻ kinh nghiệm và giúp đỡ để tôi có thể hoàn thành luận văn

Cuối cùng, tôi xin cảm ơn gia đình, cơ quan, đồng nghiệp và bạn bè luôn hỗ trợ và tạo điều kiện tốt nhất cho tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện luận văn

Học viên

Đỗ Thị Nhài

Tiếp cận dưới góc độ thể chế, chính sách, vận dụng thang đo của Arnstein (1969) để phân tích sự tham gia của người dân Kết quả cho thấy, người dân tham gia vào tất cả các khâu từ lập kế hoạch đến giám sát, đánh giá trong dự án GNMNPB-2 Tuy nhiên, sự tham gia của người dân chủ yếu mang tính hình thức và có sự khác nhau về mức độ tham gia giữa các khâu Hầu hết người dân đều tham gia cuộc họp xác định nhu cầu song chủ yếu tham gia ở nấc thang “Được thông tin” và “Tham vấn” - hai nấc thang đầu tiên của mức độ “Tham gia mang tính hình thức” Ở khâu thực hiện, người dân tích cực đóng góp các nguồn lực Tuy nhiên, việc xếp hạng các vấn đề ưu tiên chưa có sự tham gia của người dân Rất ít người dân tham gia khâu giám sát, đánh giá dự án Có nhiều bất cập chính sách cản trở sự tham gia của người dân bao gồm: một số chính sách vẫn áp đặt từ trên xuống, chưa tạo điều kiện cho người dân tham gia; chưa có cơ chế kiểm tra, giám sát việc triển khai dự án ở cấp xã và thiếu vắng những chính chính sách tạo động lực thúc đẩy người dân tham gia

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng sự tham gia của người dân và bài học kinh nghiệm từ Hàn Quốc, Kenya và Ghana tác giả đưa ra tám nhóm khuyến nghị chính sách nhằm cải thiện sự tham của người dân bao gồm: 1) Khơi dậy và phát huy tinh thần tự lực của người dân; 2) Trao quyền để người dân lựa chọn lãnh đạo thôn, xóm trong triển khai dự án; 3) Cải thiện công tác thông tin, tuyên truyền; 4) Đào tạo lãnh đạo cộng đồng và người dân; 5) Thay đổi cách thức tổ chức các cuộc họp thôn, bản; 6) Phân cấp quản lý đầu tư cho thôn, bản; 7) Có cơ chế, chính sách thu hút người dân tham gia vào khâu giám sát, đánh giá dự án; 8) Có cơ chế giám sát việc triển khai thực hiện dự án ở cấp xã

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

TÓM TẮT iii

MỤC LỤC iv

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT vii

DANH MỤC BẢNG BIỂU viii

DANH MỤC HÌNH, HỘP ix

CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU 1

1.1 Bối cảnh chính sách 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu 2

1.3 Câu hỏi chính sách 2

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2

1.4.1 Đối tượng nghiên cứu 2

1.4.2 Phạm vi nghiên cứu 3

1.5 Cấu trúc luận văn 3

CHƯƠNG 2 ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU VÀ DỰ ÁN GIẢM NGHÈO CÁC TỈNH MIỀN NÚI PHÍA BẮC - GIAI ĐOẠN 2 TẠI XÃ DO NHÂN 4

2.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu 4

2.1.1 Điều kiện tự nhiên 4

2.1.1.1 Vị trí địa lý 4

2.1.1.2 Địa hình 4

2.1.1.3 Thời tiết, khí hậu 4

2.1.2 Điều kiện kinh tế và công tác giảm nghèo 5

2.2 Khái quát dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc - giai đoạn 2 8

2.2.1 Giới thiệu chung về dự án 8

2.2.1.1 Mục tiêu 8

2.2.1.2 Nội dung 8

2.2.2 Chính sách thu hút sự tham gia của người dân 9

2.2.2.1 Một số nguyên tắc phát triển 9

2.2.2.2 Tham gia trong lập kế hoạch 9

2.2.2.3 Tham gia thực hiện dự án 10

2.2.2.4 Tham gia giám sát, đánh giá các công trình 10

2.2.3 Tình hình triển khai dự án tại xã Do Nhân 11

2.2.2.1 Tổ chức thực hiện 11

2.2.2.2 Kết quả thực hiện 11

CHƯƠNG 3 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM THẾ GIỚI THÚC ĐẨY SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN TRONG DỰ ÁN GIẢM NGHÈO 13

3.1 Cơ sở lý thuyết 13

3.1.1 Khái niệm nghèo 13

3.1.2 Khung phân tích về sự tham gia của người dân trong giảm nghèo 14

3.1.2.1 Khái niệm sự tham gia của người dân trong giảm nghèo 14

3.1.2.2 Hình thức và mức độ tham gia của người dân trong giảm nghèo 14

3.1.3 Tổng quan các tài liệu nghiên cứu có liên quan 17

3.1.3.1 Sự tham gia của người dân trong lập kế hoạch 17

3.1.3.2 Sự tham gia của người dân trong thực hiện dự án 18

3.1.3.3 Sự tham gia của người dân trong giám sát, đánh giá dự án 19

3.2 Kinh nghiệm thế giới về thúc đẩy sự tham gia của người dân trong giảm nghèo 19

3.2.1 Kinh nghiệm từ Hàn Quốc 20

3.2.2 Kinh nghiệm từ Kenya 20

3.2.3 Kinh nghiệm từ Ghana 21

CHƯƠNG 4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 23

4.1 Phương pháp nghiên cứu 23

4.1.1 Quy trình nghiên cứu 23

4.1.2 Phương pháp chọn điểm và chọn mẫu nghiên cứu 24

4.1.3 Phương pháp thu thập thông tin 24

4.1.4 Phương pháp xử lý và phân tích thông tin 25

4.2 Thông tin chung về hộ được điều tra 25

4.2.1 Thông tin về người được phỏng vấn 25

4.2.2 Tình trạng nghèo của hộ 27

4.3 Người dân tham gia lập kế hoạch 28

4.3.1 Tham gia xác định khó khăn, nhu cầu 28

4.3.2 Xếp hạng ưu tiên các nhu cầu 30

4.3.3 Lập kế hoạch giải quyết khó khăn/nhu cầu 31

4.4 Người dân tham gia thực hiện dự án 34

4.4.1 Đóng góp nguồn lực 34

4.4.2 Thực hiện các hoạt động 36

4.5 Tham gia giám sát, đánh giá dự án 36

CHƯƠNG 5 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 40

5.1 Kết luận 40

5.2 Khuyến nghị chính sách 41

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 44

PHỤ LỤC 49

UNCDF United National Capital

Development Fund

Quỹ Đầu tƣ Phát triển Liên hợp quốc

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1: Tình hình phát triển kinh tế xã Do Nhân, giai đoạn 2013 - 2015 7

Bảng 2.2: Kết quả thực hiện dự án 11

Bảng 4.1: Cách thức chọn mẫu 24

Bảng 4.2: Người dân tham gia xác định nhu cầu 28

Bảng 4.3: Người dân tham gia lập kế hoạch 32

Bảng 4.4: Tỉ lệ đóng góp nguồn lực của người dân năm 2013, 2014 36

DANH MỤC HÌNH, HỘP

Hình 3.1: Khung phân tích sự tham gia của người dân trong dự án giảm nghèo 17

Hình 4.1: Quy trình nghiên cứu 23

Hình 4.2: Tuổi của người được phỏng vấn 26

Hình 4.3: Giới tính của người được phỏng vấn 26

Hình 4.4: Trình độ văn hóa của người được phỏng vấn 26

Hình 4.5: Tình trạng hôn nhân của người được phỏng vấn 27

Hình 4.6: Nghề nghiệp chính của người được phỏng vấn 27

Hình 4.7: Tình trạng nghèo của hộ 27

Hình 4.8: Người dân phản ánh nhu cầu về các tiểu hợp phần 29

Hình 4.9: Lý do không tham gia xác định nhu cầu 29

Hộp 4.1: Người dân tham gia ra quyết định về các vấn đề cần giải quyết 29

Hình 4.10: Lý do người dân không tham gia xếp hạng các nhu cầu ưu tiên 30

Hộp 4.2: Lý do người dân thờ ơ với cuộc họp xác định nhu cầu 30

Hộp 4.3: Công tác lập kế hoạch tại xã 31

Hình 4.11: Người dân đóng góp ý kiến cho kế hoạch của các tiểu dự án 33

Hình 4.12: Người dân tham gia đóng góp nguồn lực 34

Hình 4.13: Mức đóng góp nguồn lực của người dân 35

Hình 4.14: Mức độ tham gia giám sát, đánh giá của người dân 37

Hình 4.15: Lý do người dân không tham gia giám sát, đánh giá 38

Hộp 4.5: Hiệu quả của công tác giám sát, đánh giá 38

Hộp 4.6: Ý kiến đóng góp của người dân không được ghi nhận 39

CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU 1.1 Bối cảnh chính sách

Xóa đói giảm nghèo là một trong tám Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ và là nhiệm vụ trọng tâm của các nước đang phát triển nhằm đạt đến sự phát triển bền vững Trong hơn 20 năm qua, Việt Nam được cộng đồng quốc tế đánh giá là có thành tựu nổi bật trong công tác giảm nghèo Cụ thể là tỷ lệ hộ nghèo cả nước đã giảm từ 58% năm 1993 xuống còn 4,5% vào cuối năm 2015 Bên cạnh đó, công tác giảm nghèo ở Việt Nam còn đối mặt với nhiều thách thức như tỷ lệ nghèo ở miền núi phía Bắc còn cao, khoảng cách giàu nghèo ngày càng có xu hướng gia tăng (Bộ Lao động–Thương binh và Xã hội, 2016) Trong đó, Tây Bắc là vùng nghèo nhất, tính đến cuối năm 2014 tỉ lệ nghèo vùng Tây Bắc là 18,26% cao gấp 2,7 lần so với tỉ

lệ nghèo chung của cả nước (Chu Thanh Vân, 2015) Trong những năm qua, Nhà nước đã

có nhiều chính sách xóa đói giảm nghèo ưu tiên cho vùng này như Chương trình 135, Chương trình 30a… Dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc - giai đoạn 2 (GNMNPB-2) là sự phối hợp giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Thế giới (NHTG), được triển khai ở 6 tỉnh Tây Bắc bao gồm: Hòa Bình, Yên Bái, Điện Biên, Lai Châu, Lào Cai, Sơn La Đây là dự án áp dụng phương pháp tiếp cận có sự tham gia của người dân

Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, sự tham gia của người dân trong công tác giảm nghèo sẽ mang lại những kết quả tích cực Theo Oakley (1995), các chương trình giảm nghèo sẽ thành công hơn nếu có sự tham gia của người dân bởi họ có cơ hội tìm kiếm sự ảnh hưởng và các nguồn lực hỗ trợ để cải thiện cuộc sống của chính mình Bên cạnh đó, người dân sẽ được nâng cao năng lực, quyền lực và tính tự chủ nếu tham gia vào các dự án (Parfitt, 2004) Hơn nữa, sự tham gia giám sát, đánh giá của người dân trong các dự án phát triển còn đảm bảo cho việc

sử dụng các nguồn lực khan hiếm một cách phù hợp, phát hiện sớm sự kém hiệu quả, lãng phí (Deshler, 1997) Vì vậy, đối với các chương trình đầu tư công trong giảm nghèo, sự tham gia giúp người dân tăng tính độc lập, giảm phụ thuộc vào sự hỗ trợ của nhà nước đồng thời kiểm soát tham nhũng và tăng tính hiệu quả của chương trình Mặc dù vậy, các chính sách giảm nghèo vùng Tây Bắc chủ yếu được thực hiện theo chỉ đạo từ trên xuống, việc huy động nguồn lực của người dân đặc biệt là người nghèo còn hạn chế (Nguyễn Đức Thắng, 2016) Báo cáo giám sát dự án GNMNPB-2 cho thấy, dự án tuy có tỉ lệ người dân tham gia cao nhưng chất lượng và mức độ tham gia còn nhiều thách thức (Dự án GNMNPB-2, 2014)

Tại xã Do Nhân, người dân tham gia lập kế hoạch và đóng góp nguồn lực cho dự án GNMNPB-2 Tuy nhiên, công tác giám sát, đánh giá do Ban giám sát xã và Tổ hội đồng các thôn thực hiện (Ban Phát triển xã Do Nhân, 2015) Bên cạnh đó, chưa có một nghiên cứu nào đánh giá một cách toàn diện sự tham gia của người dân trong công tác giảm nghèo

Xuất phát từ thực tế trên, tiếp cận dưới góc độ của các nhà quản lý, nghiên cứu nhằm nhận diện các hình thức và mức độ tham gia của người dân trong dự án GNMNPB-2 Theo Arnstein (1969), ở khía cạnh thể chế - chính sách, sự tham gia của người dân được đánh giá gồm ba mức độ với tám hình thức tham gia từ thấp đến cao bao gồm: 1) Không tham gia có hai hình thức: Bị điều khiển và Liệu pháp; 2) Tham gia mang tính hình thức bao gồm: Được thông tin, Tham vấn và Xoa dịu; 3) Người dân được trao quyền với các hình thức: Đối tác, Phân quyền và Người dân điều khiển

1.2 Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu nhằm phản ánh toàn diện sự tham gia của người dân, các nguyên nhân gây cản trở sự tham gia của người dân trong dự án GNMNPB-2 Từ đó, đề xuất các khuyến nghị chính sách nhằm phát huy sự tham gia tích cực của người dân trong giai đoạn tiếp theo của

dự án GNMNPB-2 và các dự án giảm nghèo khác tại xã Do Nhân nói riêng và vùng Tây Bắc nói chung

1.3 Câu hỏi chính sách

1) Dưới góc nhìn của các nhà quản lý, theo thang đo của Arnstein (1969), người dân tham gia dưới những hình thức và mức độ nào trong dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc – giai đoạn 2?

2) Những nguyên nhân nào cản trở sự tham gia của người dân trong dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc – giai đoạn 2?

3) Nhà nước cần làm gì nhằm phát huy sự tham gia của người dân trong các dự án giảm nghèo?

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

1.4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là sự tham gia của người dân xã Do Nhân trong dự án GNMNPB-2

Chủ thể nghiên cứu là người dân sống tại xã Do Nhân, huyện Tân Lạc, tỉnh Hòa Bình

lệ hộ nghèo còn cao Theo Ủy ban nhân dân (UBND) xã Do Nhân (2015a), năm 2015 tỉ lệ

hộ nghèo của xã là 22,06% trong khi đó tỉ lệ nghèo chung của vùng Tây Bắc năm 2014 là 18,26% Những đặc điểm trên có ảnh hưởng tới sự tham gia của người dân trong các chương trình, dự án giảm nghèo (Phạm Bảo Dương, 2011)

1.4.2.3 Phạm vi về thời gian

Số liệu phục vụ cho nghiên cứu được lấy từ các nguồn thông tin thứ cấp và điều tra sự tham gia của người dân trong suốt giai đoạn 2 của dự án từ năm 2010 đến năm 2015

1.5 Cấu trúc luận văn

Luận văn được kết cấu thành 5 chương bao gồm:

Chương 1: Giới thiệu bối cảnh chính sách, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Chương 2: Nêu khái quát những đặc điểm tự nhiên, kinh tế của xã Do Nhân; giới thiệu dự

án GNMNPB-2 và tình hình triển khai tại xã Do Nhân

Chương 3: Trình bày khung phân tích sự tham gia của người dân trong các dự án giảm nghèo

và kinh nghiệm các nước về thu hút sự tham gia của người dân trong giảm nghèo

Chương 4: Trình bày cách thức triển khai nghiên cứu, những phát hiện về sự tham gia của người dân xã Do Nhân trong dự án GNMNPB-2

Chương 5: Tóm tắt những phát hiện chính và đề xuất những thay đổi chính sách thúc đẩy

sự tham gia của người dân trong các dự án giảm nghèo ở vùng Tây Bắc

CHƯƠNG 2 ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU VÀ DỰ ÁN GIẢM NGHÈO CÁC

TỈNH MIỀN NÚI PHÍA BẮC - GIAI ĐOẠN 2 TẠI XÃ DO NHÂN

2.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu

2.1.1 Điều kiện tự nhiên

Do Nhân có những điều kiện tự nhiên bất lợi cho phát triển kinh tế (UBND xã Do Nhân, 2015b) Cụ thể:

2.1.1.1 Vị trí địa lý

Là một trong những xã vùng sâu của huyện Tân Lạc, Do Nhân nằm cách trung tâm huyện khoảng 15 km về phía Tây Nam Địa phận xã có tiếp giáp với bốn xã khác trong huyện bao gồm: Mãn Đức, Quyết Chiến, Lỗ Sơn và Quy Mỹ Như vậy, Do Nhân cách xa trung tâm huyện và tiếp giáp với những xã cũng có điều kiện khó khăn tương tự nên không có nhiều tiềm năng để phát triển kinh tế

2.1.1.2 Địa hình

Do Nhân thuộc xã miền núi nên địa hình tương đối phức tạp, không bằng phẳng, thấp dần

từ Đông sang Tây Phía Đông Bắc là vùng núi nhấp nhô, phía Tây Nam là núi đá cao Với đặc điểm địa hình như vậy, sản xuất nông nghiệp của xã không thuận lợi do không chủ động được nước tưới Việc đi lại, vận chuyển hàng hóa và giao lưu phát triển kinh tế cũng gặp nhiều khó khăn Vì vậy, thu nhập của người dân thấp, khó phát triển các nghề phi nông nghiệp để giảm nghèo

2.1.1.3 Thời tiết, khí hậu

Khí hậu Do Nhân thuộc vùng tiểu khí hậu Tây Bắc Một năm được chia làm hai mùa:

Mùa hè bắt đầu từ tháng 5 đến tháng 10 Với đặc điểm mưa nhiều, tập trung vào tháng 7, 8

dễ gây ngập úng do hệ thống sông ngòi ít Hơn nữa, địa hình đất dốc nên không giữ được nước dẫn đến hạn hán kéo dài từ cuối tháng 10 năm trước đến tháng 6 năm sau, ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp

Mùa đông kéo dài từ tháng 11 đến tháng 4 năm sau Gió mùa Đông Bắc thường xuất hiện trong mùa đông và kéo dài thành từng đợt từ 3 – 7 ngày, gây rét đậm và rét hại

2.1.2 Điều kiện kinh tế và công tác giảm nghèo

Kinh tế của xã có sự tăng trưởng chậm chạp qua ba năm 2013 – 2015 với tốc độ tăng bình quân giá trị sản xuất (GTSX) đạt 2,24%/năm Về cơ cấu, do đặc thù là xã vùng sâu, vùng xa, giao thông khó khăn nên ngành tiểu thủ công nghiệp và thương mại dịch vụ chưa phát triển Tốc độ tăng hai ngành này không ổn định Nông nghiệp là ngành sản xuất chính chiếm trên 70% GTSX của xã và có xu hướng tăng lên Trong những năm qua, có nhiều chương trình/dự án phát triển kinh tế của nhà nước và các tổ chức phi chính phủ (NGO) được thực hiện trên địa bàn xã nên thu nhập của người dân có sự cải thiện Tuy nhiên, mức tăng không đáng kể và nhìn chung, thu nhập bình quân đầu người của xã vẫn ở mức thấp chưa bằng 1/3 thu nhập bình quân đầu người của cả nước Sản lượng lương thực bình quân đầu người có xu hướng giảm do xã thực hiện chuyển đổi cơ cấu cây trồng sang cây công nghiệp

Công tác giảm nghèo của xã được lồng ghép vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm giai đoạn 2011-2015, Chương trình xây dựng nông thôn mới, Chương trình 135, dự án GNMNPB-2, các dự án của một số tổ chức NGO khác UBND xã đã tích cực thực hiện các giải pháp như mở các lớp đào tạo nghề nông nghiệp; thúc đẩy đầu tư cho các hoạt động sản xuất bằng cách bảo lãnh cho các hộ gia đình được vay vốn Nhờ đó, tỉ lệ hộ nghèo giảm một nửa sau hai năm từ 55,09% (năm 2013) xuống còn 22,6% (năm 2015)

Nguồn:UBND xã Do Nhân, 2013-2015b

Số lƣợng (tỷđồng)

Cơ cấu (%)

Số lƣợng (tỷ đồng)

Cơ cấu (%)

Số lƣợng (tỷ đồng)

Cơ cấu (%) 2014/2013 2015/2014

Bình quân

2.2 Khái quát dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc - giai đoạn 2

2.2.1 Giới thiệu chung về dự án

2.2.1.1 Mục tiêu

Dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc – giai đoạn 1 (2006 – 2010) triển khai tại 6 tỉnh gồm: Lào Cai, Phú Thọ, Yên Bái, Sơn La, Hòa Bình, Bắc Giang tập trung vào việc đẩy mạnh ứng dụng khoa học kỹ thuật trong sản xuất nông nghiệp, xây dựng các công hạ tầng quy mô nhỏ Kết thúc giai đoạn 1, dự án đã góp phần cải thiện thu nhập cho 68.000 hộ gia đình Tiếp nối thành công này, dự án GNMNPB-2 hướng đến các mục tiêu sau (Dự án GNMNPB-2, 2011):

Xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nhằm tăng khả năng tiếp cận của người dân

Nâng cao năng lực thể chế của chính quyền địa phương và năng lực sản xuất của người dân

Đẩy mạnh liên kết tiêu thụ nông sản và các sáng kiến trong kinh doanh

Hợp phần 2 – Ngân sách phát triển xã, chiếm 35% nguồn vốn NHTG phân bổ cho tỉnh với 4 tiểu hợp phần gồm:

Tiểu hợp phần 2.1: Hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, thủy lợi

Tiểu hợp phần 2.2: Cải thiện sinh kế thông qua phát triển các hoạt động sản xuất như trồng trọt, chăn nuôi, tăng cường khả năng tiếp cận thị trường cho các hộ nông dân

Tiểu hợp phần 2.3: Hỗ trợ phụ nữ phát triển các hoạt động kinh tế, xã hội

Tiểu hợp phần 2.4: Hỗ trợ công tác vận hành và bảo trì các công trình cơ sở hạ tầng được xây dựng

Hợp phần 3 – Tăng cường năng lực, chiếm 7,5% nguồn vốn NHTG phân bổ cho tỉnh Mục tiêu của hợp phần là nâng cao năng lực lập kế hoạch, hỗ trợ đào tạo cán bộ huyện, xã, thôn; đào tạo nghề cho người dân; bảo vệ tài sản công và tài sản của các hộ gia đình

Hợp phần 4 – Quản lý dự án và Giám sát đánh giá, chiếm 7,5% nguồn vốn NHTG phân bổ cho tỉnh

Trong bốn hợp phần trên, UBND huyện làm chủ đầu tư các hợp phần 1, 3, 4 Hợp phần 2 sẽ do UBND xã làm chủ đầu tư

2.2.2 Chính sách thu hút sự tham gia của người dân

Theo Sổ tay hướng dẫn thực hiện dự án GNMNPB-2 (Bộ Kế hoạch và Đầu tư và NHTG, 2010), thì người dân được huy động tham gia vào tất cả các khâu của dự án, cụ thể như sau:

2.2.2.2 Tham gia trong lập kế hoạch

Nguồn vốn được phân bổ cho các thôn, trong đó ưu tiên những thôn nghèo, xa trung tâm xã Việc phân bổ nguồn vốn được dán công khai tại các xóm

Địa điểm họp là hội trường UBND xã hoặc nhà văn hóa các thôn, thuận tiện cho việc đi lại của người dân

Việc mời thành phần tham dự được thực hiện trước ít nhất một ngày và được tổ chức lúc nông nhàn

Thành phần tham dự bao gồm cả nam và nữ từ các hộ gia đình, Trưởng xóm, Chi hội trưởng Chi hội phụ nữ (HPN) xóm, Ban Phát triển xã (BPTX), Hội trưởng HPN xã, Hướng dẫn viên cộng đồng (Cán bộ CF) và có thể có Ban quản lý dự án (BQLDA) huyện Cuộc họp được thực hiện khi có từ 51% số hộ gia đình tham gia trở lên

Các cuộc họp được kéo dài tối thiểu 45 phút, phụ nữ có thể được tổ chức theo nhóm riêng để tăng

cơ hội phát biểu Người dân có thể đóng góp ý kiến theo cá nhân hoặc nhóm, các hoạt động ưu tiên được xác định bằng hình thức bỏ phiếu Sau đó, người dân bàn bạc sơ bộ cách thức triển khai các hoạt động, riêng đối với các hoạt động về cơ sở hạ tầng cần bàn cụ thể cách thức thực hiện việc vận hành, bảo trì Chủ trì cuộc họp là Trưởng xóm và cán bộ Chi HPN Kết thúc cuộc họp, Trưởng xóm

và đại diện BPTX ký vào biên bản cuộc họp

Căn cứ vào nội dung cuộc họp, dưới sự hướng dẫn của BPTX, Cán bộ CF, Trưởng xóm và Chi hội trưởng Chi HPN sẽ lập đề xuất để gửi lên BPTX

Sau khi các tiểu dự án được phê duyệt, BPTX phối hợp với HPN công bố công khai danh mục các tiểu dự án được phê duyệt, các tiểu dự án không được phê duyệt và lý do không được phê duyệt bằng các hình thức: Dán giấy khổ lớn, thông báo trên loa phát thanh, họp thôn bản, họp HPN

BPTX lập kế hoạch chi tiết cho từng tiểu dự án về thời gian, nguồn lực, các hoạt động thực hiện việc đấu thầu và công khai kế hoạch này với người dân

2.2.2.3 Tham gia thực hiện dự án

Trong giai đoạn thực hiện: Ưu tiên người dân, hộ dân, nhóm hộ hoặc các tổ chức NGO tham gia đấu thầu cung cấp hàng hóa, dịch vụ nếu họ có khả năng

2.2.2.4 Tham gia giám sát, đánh giá các công trình

Theo quy định, các tiểu dự án sẽ chịu sự giám sát trực tiếp Ban giám sát (BGS) xã và cá nhân hoặc nhóm người do thôn, xóm đề xuất Ngoài ra, người dân và BPTX sẽ chịu trách nhiệm giám sát gián tiếp Những ý kiến, thắc mắc của người dân kiến nghị với bộ phận chịu trách nhiệm giám sát trực tiếp

Các thông tin về nguồn vốn đầu tư cho từng tiểu dự án được dán công khai ở trụ sở UBND xã và tại các thôn, xóm

2.2.3 Tình hình triển khai dự án tại xã Do Nhân

2.2.2.1 Tổ chức thực hiện

Công tác quản lý dự án ở cấp xã được cơ cấu gồm: BPTX, BGS xã và tổ công tác ở các xóm: BPTX chịu trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo và điều hành các hoạt động của dự án Thành phần của BPTX gồm Chủ tịch UBND xã làm Trưởng ban; Phó ban; Cán bộ phụ trách công tác đấu thầu các tiểu dự án; Cán bộ làm công tác kế toán và cán bộ làm công tác kế hoạch (Cán bộ CF)

BGS được hình thành một cách độc lập có vai trò giám sát toàn bộ các hoạt động của dự án Cơ cấu tổ chức BGS do đồng chí Bí thư Đảng ủy xã làm Trưởng ban, Chủ tịch HPN xã làm phó ban

và ủy viên là đại diện các ban ngành, đoàn thể của xã

Ở các thôn, xóm có các tổ công tác với nhiệm vụ tổ chức việc lập kế hoạch, điều hành và giám sát các hoạt động của dự án Thành viên Tổ công tác bao gồm Trưởng thôn và các ban ngành, đoàn thể

Tiểu hợp phần 2.2

Tiểu hợp phần 2.3

Tiểu hợp phần 2.4

Tổng vốn (đồng)

Báo cáo tổng kết dự án GNMNPB-2 (BPTX Do Nhân, 2015) đã chỉ ra những kết quả cụ thể đạt được trong các tiểu hợp phần như sau:

* Cơ sở hạ tầng (Tiểu hợp phần 2.1)

Thủy lợi: Dự án đã thực hiện 7 tiểu dự án cứng hóa kênh mương với tổng chiều dài là 900 m Nhờ đó, 70 ha diện tích đất nông nghiệp được tưới tiêu chủ động, góp phần tăng 4% sản lượng sản xuất của nông dân

Giao thông: Để thúc đẩy lưu thông hàng hóa, có 11 tiểu dự án đường giao thông kết nối với các khu sản xuất, kết nối giữa các thôn xóm đã được xây dựng

* Các hoạt động sinh kế và phát triển kinh tế, xã hội (tiểu hợp phần 2.2 và tiểu hợp phần 2.3)

Dự án đã hình thành được 40 nhóm sinh kế Hầu hết các hộ được tham gia được tập huấn kỹ thuật trồng trọt, chăn nuôi, kỹ năng ghi chép sổ sách, khả năng tiếp cận thị trường Bên cạnh đó, tham gia vào các nhóm, các hộ còn chia sẻ kinh nghiệm và giúp đỡ nhau trong sản xuất

* Công tác vận hành và bảo trì các công trình cơ sở hạ tầng (Tiểu hợp phần 2.4)

Công tác này được triển khai từ năm 2014 Thông qua việc hình thành các tổ vận hành và bảo trì tại cơ sở để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, tu sửa và bảo dưỡng các cơ sở hạ tầng bị xuống cấp và

hư hỏng đảm bảo các công trình này phục vụ hiệu quả cho sản xuất và vận chuyển hàng hóa cho người dân Kinh phí duy tu, bảo dưỡng do dự án hỗ trợ

Kết quả chung, nhờ triển khai tích cực các tiểu dự án, thu nhập của người dân đã được cải thiện, đóng góp tích cực cho công tác xóa đói giảm nghèo tại địa phương: tỷ lệ nghèo giảm từ 61,2% xuống còn 22,6% trong giai đoạn 2011 – 2015

CHƯƠNG 3 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM THẾ GIỚI THÚC ĐẨY SỰ

THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN TRONG DỰ ÁN GIẢM NGHÈO

3.1 Cơ sở lý thuyết

3.1.1 Khái niệm nghèo

Nghèo là một khái niệm đa dạng và phức tạp Tuy nhiên, khái niệm nghèo được đưa ra tại hội nghị chống đói nghèo ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương do ESCAP tổ chức tại Bangkok

tháng 9/1993 được nhiều nước công nhận và sử dụng: “Nghèo là một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được

xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế xã hội phong tục tập quán của địa phương”

(Ngô Trường Thi, 2014)

Dựa vào thu nhập hoặc chi tiêu có thể chia thành: Nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối

Theo Quỹ Đầu tư phát triển Liên hợp quốc (UNCDF, 2003), nghèo tuyệt đối là tình trạng không đáp ứng được nhu cầu vật chất tối thiểu của con người Tình trạng nghèo được xác định dựa vào ngưỡng nghèo Ngưỡng nghèo quốc tế là 1,25 USD/người/ngày, tức là những người có mức chi tiêu nhỏ hơn 1,25 USD/ngày sẽ được coi là nghèo (Ravallion, 2010) Ở Việt Nam, chuẩn nghèo giai đoạn 2011 – 2015 là 400.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn và ở thành thị là 500.000 đồng/người/tháng (Thủ tướng Chính phủ, 2011)

Liên quan đến nghèo tương đối xã hội đưa ra tiêu chuẩn sống trung bình Những người sống dưới mức sống trung bình được gọi là nghèo tương đối (UNCDF, 2003) Chẳng hạn, ở Anh hộ gia đình được coi là nghèo nếu có thu nhập nhỏ hơn 60% thu nhập trung vị (Ashworth-Hayes, 2016)

Rõ ràng, nghèo tuyệt đối mang tính tĩnh, vượt qua ngưỡng nhất định người dân sẽ thoát nghèo Trong khi đó, nghèo tương đối mang tính động.Tức là, khi xã hội phát triển người dân có thể thoát khỏi nghèo tuyệt đối nhưng họ vẫn nghèo so với nhóm dân cư khác tức là vẫn thuộc nghèo tương đối

Tuy nhiên, cách xác định nghèo dựa vào thu nhập không phản ánh đầy đủ quyền của con người bởi nhiều nhu cầu cơ bản của con người có thể không đáp ứng được bằng tiền (Đặng Nguyên

Anh, 2015) Do đó, nhiều quốc gia đã sử dụng nhiều tiêu chí để xác định tình trạng nghèo được

gọi là nghèo đa chiều Nghèo đa chiều là “sự không đảm bảo nhu cầu sống tối thiểu, thiếu hụt về dinh dưỡng, không tiếp cận được dịch vụ y tế, giáo dục và thiếu kiến thức về an toàn thực phẩm

và vệ sinh cá nhân, tỷ lệ bệnh tật và tử vong cao đặc biệt là trẻ sơ sinh, tuổi thọ thấp” (Sharif,

2007)

Trong dự án GNMNPB-2, tình trạng nghèo được xác định là nghèo tuyệt đối dựa trên chuẩn nghèo được Chính phủ quy định cho giai đoạn 2011 – 2015

3.1.2 Khung phân tích về sự tham gia của người dân trong giảm nghèo

3.1.2.1 Khái niệm sự tham gia của người dân trong giảm nghèo

Sự tham gia được hiểu là “sự đóng góp của các tác nhân trong tiến trình phát triển của cộng đồng

từ nhận dạng vấn đề, tổ chức thực hiện, quản lý việc thực hiện” (Schafft và Greenwood, 2003)

Trong các chương trình giảm nghèo, người dân tham gia vào các khía cạnh khác nhau của chương trình bao gồm từ lập kế hoạch cho tới giám sát, đánh giá (Bowen, 2007)

Theo Onen (2007), sự tham gia của người dân trong giảm nghèo được xem là một quá trình tích cực và toàn diện từ khâu ban đầu là lập kế hoạch cho đến tổ chức thực hiện và cuối cùng là giám sát và đánh giá Trong đó, giai đoạn lập kế hoạch, người dân tham gia với các nội dung: 1) Xác định và xếp hạng ưu tiên các khó khăn/nhu cầu; 2) Lập kế hoạch giải quyết các khó khăn/nhu cầu được ưu tiên (Schusterman, 1997)

3.1.2.2 Hình thức và mức độ tham gia của người dân trong giảm nghèo

Dựa theo Nguyễn Trung Kiên và Lê Ngọc Hùng (2012), có thể chia ra ba cách tiếp cận trong đánh giá mức độ tham gia của người dân Cách tiếp cận thứ nhất, nhìn từ phía người tham gia tức

là người dân Theo Prety (1995), sự tham gia của người dân được chia làm bảy mức độ theo thứ

tự từ thấp tới cao, từ bị động tới tích cực, chủ động bao gồm: 1) Tham gia bị động; 2) Tham gia bằng cách cung cấp thông tin; 3) Tham gia bằng cách tham vấn; 4) Tham gia do những khích lệ vật chất; 5) Tham gia mang tính chất chức năng; 6) Tham gia có tác động qua lại; 7) Tự vận động Cách tiếp cận thứ hai, sự tham gia của người dân được nhìn nhận trong việc chia sẻ vai trò

và quyền lực với các bên có liên quan khác Goethert (1998), đưa ra năm mức độ tham gia của

người dân từ thấp đến cao bao gồm: Không tham gia; Tham gia bằng cách cung cấp thông tin; Tham vấn; Quyền kiểm soát được chia sẻ và Toàn quyền điều khiển Cách tiếp cận thứ ba, nhìn dưới góc độ chính sách tức là từ các nhà quản lý, Arnstein (1969), mô tả dưới tám hình thức với

ba cấp độ Đề tài lựa chọn thang đo của Arnstein (1969) để phân tích sự tham gia của người dân bởi đây là cách tiếp cận phù hợp trong nghiên cứu chính sách và đã được nhiều nghiên cứu sử dụng Bằng thang đo này, các nhà quản lý có thể nhận diện được người dân đã được tham gia dưới các cấp độ nào, yếu tố chính sách nào cản trở sự tham gia của họ để có những thay đổi phù hợp

Sự tham gia của người dân theo thang đo của Arnstein (1969) được mô tả như sau:

Không tham gia bao gồm 2 hình thức:

1) Bị điều khiển (Manipulation): Đây là mức độ thấp nhất trong thang đo sự tham gia Người dân được đào tạo, vận động, thuyết phục theo ý kiến, quan điểm của chính quyền hoặc các tổ chức tài trợ Chẳng hạn, chương trình thu hút sự ủng hộ của người dân bằng cơ chế dân chủ giả tạo Đó là tạo ra các tổ chức mang ý nghĩa đại diện cho người dân nhưng thực chất họ không có vai trò và quyền lực trong chương trình/dự án

2) Liệu pháp (Therapy): Ở nấc thang này, vấn đề của người dân được nhận diện bởi người triển khai dự án Tuy nhiên, thay vì nghiên cứu để tìm ra nguyên nhân thực sự của vấn đề thì người dân bị đổ lỗi là có nhận thức và kiến thức hạn chế Vì vậy, họ được mời tham gia vào các lớp tập huấn, đào tạo Ví dụ, nông dân được khuyến cáo sử dụng một số giống lúa có năng suất cao nhưng kết quả sản xuất thì ngược lại Để giải quyết vấn đề này, cơ quan chuyên môn đã mở các lớp tập huấn kỹ thuật trồng lúa cho nông dân

Tham gia mang tính hình thức với các 3 hình thức:

3) Được thông tin (Informing): Người dân được thông báo về dự án Tuy nhiên, những thông tin này chỉ mang tính chất một chiều tức là người dân không có cơ hội để phản hồi Sau khi nhận được thông tin, người dân có thể đặt ra các câu hỏi chất vấn nhưng chính quyền trả lời quanh co, không mang lại sự hài lòng cho người dân là minh chứng cho cấp độ “Được thông tin”

4) Tham vấn (Consultation): Người dân đóng vai trò là người tư vấn cho các hoạt động của dự án dưới hình thức trả lời các câu hỏi khảo sát hoặc tham gia đóng góp ý kiến trong các cuộc họp Mặc dù vậy, những ý kiến của người dân chỉ được xem như một kênh thông tin để tham khảo, họ không có quyền trong việc ra quyết định

5) Động viên (Placation): Mức độ “Động viên” người dân bắt đầu thể hiện quyền lực của mình thông qua việc bầu các thành viên tham gia vào các nhóm ra quyết định như: Tổ giám sát, đánh giá; Tổ lập kế hoạch hoặc những ý kiến đóng góp của người dân được lắng nghe và ghi nhận

Người dân được trao quyền:

6) Đối tác (Parnership): Quyền lực và trách nhiệm được chia sẻ giữa các bên có liên quan Do đó, người dân, chính quyền và cán bộ phát triển có vai trò như nhau: cùng bàn bạc, thảo luận và cùng

ra quyết định những vấn đề có liên quan trong quá trình thực hiện dự án

7) Ủy quyền (Delegated power): Mức độ này người dân có tầm ảnh hưởng và quyền ra quyết định cao hơn các bên có liên quan khác thông qua quá trình đàm phán, thương lượng Ngoài ra, người dân có thể được ủy quyền làm chủ trong một số hợp phần của dự án

8) Người dân điều khiển (Citizen control): Đây là nấc thang cao nhất của sự tham gia Người dân khởi xướng dự án nhằm giải quyết những khó khăn và nhu cầu của họ Đồng thời họ huy động nguồn lực và sự hỗ trợ từ bên ngoài để triển khai dự án Ở nấc thang này, người dân làm chủ và

có toàn quyền ra quyết định về những vấn đề liên quan tới cuộc sống của họ

Kết hợp nghiên cứu của Schusterman (1997), Onen (2007), sự tham gia của người dân trong các

dự án giảm nghèo theo trình tự các khâu gồm: Xác định nhu cầu và các vấn đề liên quan; xếp hạng nhu cầu ưu tiên giải quyết; lập kế hoạch chi tiết cho các hoạt động; tổ chức thực hiện và giám sát, đánh giá dự án Hình thức và mức độ tham gia của người dân trong từng khâu được đánh giá bằng thang đo 8 nấc với ba mức độ của Arnstein (1969)

Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ Arnstein (1969), Schusterman (1997) và Onen (2007)

3.1.3 Tổng quan các tài liệu nghiên cứu có liên quan

Một số nghiên cứu sử dụng thang đo của Arnstein (1969) để đo lường mức độ tham gia của người dân trong các dự án phát triển nói chung và trong dự án giảm nghèo nói riêng Cụ thể:

3.1.3.1 Sự tham gia của người dân trong lập kế hoạch

a Tham gia xác định và xếp hạng khó khăn/nhu cầu:

Mục đích của các dự án giảm nghèo là tăng thu nhập, cải thiện đời sống cho người nghèo Do đó,

dự án sẽ hiệu quả khi đánh giá đúng khó khăn/nhu cầu của người dân và giải quyết chúng Ở nấc

Hình 3.1: Khung phân tích sự tham gia của người dân trong

tiên các khó khăn/nhu cầu

- Lập kế hoạch giải quyết các

khó khăn/nhucầu

Người dân được trao quyền

Tham gia mang tính hình thức

Không tham gia

Người dân điều khiển

thang thấp nhất là “Bị điều khiển” được biểu hiện là dự án hoàn toàn không quan tâm tới nhu cầu

và các vấn đề gặp phải của người dân (Khaledi, 2012) mà căn cứ vào định hướng từ cấp trên đưa xuống hoặc định hướng phát triển của địa phương để lập kế hoạch (Phạm Bảo Dương, 2011) Tuy nhiên, đôi khi việc lập kế hoạch cũng căn cứ vào nhu cầu của người dân, nhưng những nhu cầu này được nhận diện bởi người bên ngoài cộng đồng (Khaledi, 2012) Đây là hình thức tham gia

“Liệu pháp”, nấc thang thứ hai của mức độ “Không tham gia” Nghiên cứu của Bejrananda (2009) và Phạm Bảo Dương (2013) cho thấy, người dân “Được thông tin” trong các buổi tập huấn, hội nghị về những nội dung mà dự án sẽ triển khai, một số khác tham gia với vai trò “Tham vấn” bằng cách cung cấp thông tin cho các cuộc khảo sát, hoặc đóng góp ý kiến trong các cuộc họp xác định nhu cầu

b Lập kế hoạch giải quyết các khó khăn/nhu cầu:

Ở khâu lập kế hoạch, người dân tham gia với vai trò là người “Tham vấn” bằng cách tham dự cuộc họp và đóng góp ý kiến cho kế hoạch đã được xây dựng sẵn hoặc đề xuất bản kế hoạch (Bowen, 2007 và Bejrananda, 2009) Đề cử thành viên trong cộng đồng tham gia vào Ban lập kế hoạch – tham gia “Động viên” (Bejrananda, 2009) Trong cuộc họp lập kế hoạch, Bejrananda (2009), đánh giá sự tham gia của người dân ở các mức độ khác nhau trong thang đo của Arnstein (1969): 1) Mức độ “Bị điều khiển”: Người dân tham dự cuộc họp với tư cách là một người lắng nghe, không có sự đóng góp ý kiến và không có vai trò trong việc ra quyết định; 2) Mức độ “Liệu pháp”: Người dân đóng góp ý kiến theo định hướng của chính quyền; 3) Mức độ “Thông tin”: Người dân đóng góp ý kiến dựa trên tình hình thực tế tại địa phương; 4) Mức độ “Tham vấn”: Tham dự cuộc họp và có sự trao đổi, thảo luận với chính quyền; 5) Mức độ “Động viên”: Những

ý kiến, quan điểm bày tỏ trong cuộc họp được lắng nghe và ghi nhận; 6) Mức độ “Đối tác”: Chia

sẻ trách nhiệm với chính quyền/các tổ chức tài trợ trong việc xây dựng kế hoạch; 7) Mức độ “Ủy quyền”: Tham dự và được chính quyền ủy quyền ra quyết định trong một số nội dung; 8) Mức độ

“Người dân điều khiển”: Người dân toàn quyền ra quyết định trong cuộc họp

3.1.3.2 Sự tham gia của người dân trong thực hiện dự án

Ở giai đoạn thực hiện vai trò của người dân được thể hiện trên các khía cạnh sau: Thứ nhất, đóng góp nguồn lực bao gồm: đất đai, lao động, vật liệu xây dựng, tài chính…cho việc triển khai các

hoạt động (Bowen, 2007 và Phạm Bảo Dương, 2013) Theo Bowen (2007), việc đóng góp nguồn lực của người dân có thể là bắt buộc theo quy định của chính quyền hoặc đóng góp công lao động

để nhận được những khích về vật chất như tiền hay bữa ăn (tham gia ở nấc thang “Bị điều khiển”) Tuy nhiên, trong nhiều hoạt động người dân có thể đóng góp nguồn lực một cách tự nguyện vì những lợi ích của cộng đồng (Bejrananda, 2009) – hình thức “Người dân điều khiển” Thứ hai, trực tiếp thực hiện các hoạt động (Bejrananda, 2009), người dân có thể là thành viên của các tổ chức nhóm như nhóm tín dụng, hợp tác xã (Khaledi, 2012) Đây là hình thức tham gia

“Đối tác” Thứ ba, thành lập và tham gia các nhóm tình nguyện tức là tham gia ở nấc thang cao nhất – “Người dân điều khiển” (Khaledi, 2012)

3.1.3.3 Sự tham gia của người dân trong giám sát, đánh giá dự án

Trong quá trình triển khai dự án, việc giám sát, đánh giá là cần thiết nhằm đảm bảo dự án được thực hiện theo đúng tiến độ, đáp ứng được mục tiêu và có hiệu quả Ở giai đoạn cuối cùng này, người dân cũng tham gia ở các mức độ khác nhau theo Deshler (1997): 1) Bị điều khiển: Không tham gia vào việc giám sát, đánh giá nhưng cung cấp thông tin và những minh chứng về kết quả

họ đạt được cho đơn vị triển khai dự án; 2) Được thông tin: Nhận thông báo về những kết quả giám sát, đánh giá từ cán bộ phát triển nhưng không được yêu cầu đóng góp ý kiến; 3) Tham vấn: Nhận kết quả giám sát, đánh giá từ cán bộ phát triển và được yêu cầu đưa ra những phản hồi cùng những ý kiến đóng góp nhằm cải thiện chương trình; 4) Đối tác: Thực hiện và cùng ra quyết định

về việc giám sát, đánh giá cùng với các nhà quản lý; 5) Người dân điều khiển: Thực hiện việc giám sát, đánh giá một cách độc lập và trình bày kết quả với nhà quản lý Nghiên cứu của Phạm Bảo Dương (2013) còn cho thấy, người dân tham gia dưới hình thức bầu Ban giám sát, đánh giá Đây chính là sự tham gia “Động viên”

3.2 Kinh nghiệm thế giới về thúc đẩy sự tham gia của người dân trong giảm nghèo

Những bài học chính sách về thúc đẩy sự tham gia của người dân trong giảm nghèo được lựa chọn từ những nước có điều kiện tương đồng với Việt Nam hoặc có thực trạng về triển khai các

dự án giảm nghèo tương tự như xã Do Nhân

3.2.1 Kinh nghiệm từ Hàn Quốc

Phong trào làng mới của Hàn Quốc bắt đầu vào năm 1970 không những giúp Hàn Quốc giảm nghèo rõ rệt mà còn làm thay đổi hoàn toàn bộ mặt nông thôn Nghiên cứu của Phạm Thị Oanh (2011) cho thấy,thành công của mô hình chính là huy động được sự tham gia tích cực, tự lực của người dân Trong đó, các cơ chế, chính sách thúc đẩy người dân tham gia bao gồm:

Thứ nhất, thay đổi nhận thức và tinh thần của người dân về sự phát triển dựa vào nội lực “Tinh thần làng mới” được nhấn mạnh ngay từ khi phát động phong trào với ba tiêu chí: cần cù, tự lực

và hợp tác Bên cạnh đó, các khẩu hiệu động viên và khích lệ tinh thần người dân cũng được sử dụng bao gồm: “Nhất định phải làm”, “Tất cả đều có thể làm được” và “Đã làm là được”

Thứ hai, tạo ra niềm tin và tinh thần phấn khởi cho người dân Để lấy lại niềm tin cho người dân sau một loạt các chương trình đầu tư công thất bại, ở giai đoạn đầu, phong trào đưa ra các hành động thiết thực, phù hợp với nhu cầu và khả năng của người dân như làm đường; vệ sinh xóm, làng; đào giếng nước… Những hành động này thường đơn giản dễ tham gia và nhanh có kết quả

Thứ ba, lựa chọn và đào tạo cán bộ thôn, bản có tâm huyết và sẵn sàng thực hiện việc thay đổi

Sự thành công của mỗi làng có đóng góp quan trọng của người lãnh đạo Chính phủ nhận thấy, người lãnh đạo thôn, bản phải do dân cử ra, không phân biệt nam nữ, có năng lực lãnh đạo và tâm huyết Những người được dân bầu này tham gia khóa học “bồi dưỡng cán bộ lãnh đạo đổi mới nông thôn” trước khi triển khai chương trình ở thôn, bản

Thứ tư, tạo ra phong trào thi đua và cạnh tranh giữa các làng Năm đầu tiên, Chính phủ phân bổ ngân sách đồng đều giữa các thôn Trong những năm tiếp theo, sự hỗ trợ dựa trên sự tham gia của người dân được đo lường bằng tỷ lệ người dân góp tiền và công lao động

3.2.2 Kinh nghiệm từ Kenya

Dự án xây cầu kết nối hai làng Nkumburu và Ngage ở huyện Bắc Tharaka, tỉnh Tharaka Nithi, Kenya được hoàn thành trong một thời gian ngắn kỷ lục là 4 tháng và đã góp phần cải thiện đáng

kể đời sống của người dân nhờ việc lưu thông hàng hóa giữa hai làng Nghiên cứu của Runguma (2014) cho thấy, có được thành công đó là do người dân ở hai làng được trao quyền hoàn toàn trong việc ra bàn bạc và ra quyết định

Người dân hai làng tổ chức các cuộc họp và bầu ra Ủy ban dự án gồm 7 người Những người được chọn vào Ủy ban bao gồm cả nam và nữ, là những người có năng lực lãnh đạo và sẵn sàng làm việc hết mình vì lợi ích chung của cộng đồng Trong 7 người đó, lựa chọn 1 người có năng lực và kinh nghiệm trong việc xây dựng đảm nhiệm việc tư vấn về kỹ thuật xây cầu; 1 người năng nổ, nhiệt tình làm nhiệm vụ xin tư vấn và sự hỗ trợ từ Chính phủ và 5 người còn lại huy động nguồn lực từ người dân, các bên có liên quan và quản lý những mâu thuẫn trong cộng đồng

Dưới sự hướng dẫn của Ủy ban, người dân bàn bạc và lập kế hoạch xây cầu Họ cũng nhiệt tình đóng góp các nguồn lực như cát, xi măng, lao động để xây cầu

Dựa trên kế hoạch đã được xây dựng, Ủy ban sẽ tổ chức việc thực hiện và khuyến khích người dân tham gia công tác giám sát, đánh giá việc xây cầu

Như vậy, trong dự án trên, Chính phủ chỉ đóng vai trò tư vấn kỹ thuật và hỗ trợ các nguồn lực cần thiết cho dự án Người dân được chủ động trong việc thành lập Ủy ban dự án, tìm kiếm các nguồn lực bên trong và bên ngoài để lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát, đánh giá dự án xây cầu bắc qua sông Mukothima

Nghiên cứu khác của Waweru (2015) về các yếu tố thúc đẩy người dân tham gia vào dự án phát triển ở huyện Thika East, Kenya chỉ ra rằng, người dân sẽ có động lực tham gia vào các dự án phát triển nếu họ nhận được những lợi ích vật chất và phi vật chất trong cả ngắn hạn và dài hạn Tuy nhiên, những lợi ích hiện hữu trong ngắn hạn ảnh hưởng nhiều nhất tới sự tham gia của người dân bao gồm: lợi ích tài chính, lợi ích vật chất Tiếp theo là khả năng đáp ứng của dự án với sở thích, nhu cầu cá nhân Kinh nghiệm từ những dự án trước và lợi ích dự án mang lại cho nhóm cũng khuyến khích người dân tham gia Cuối cùng, họ quan tâm tới những lợi ích và nhu cầu của cộng đồng có được đáp ứng hay không

3.2.3 Kinh nghiệm từ Ghana

Những phát hiện chính của Osei-Kufuor và Koomson (2014) về sự tham gia của người dân trong

Chương trình giảm nghèo quốc gia triển khai tại huyện Dangme Tây của Ghana bao gồm:

Lãnh đạo nhóm và cán bộ thực địa của các tổ chức xã hội dân sự bao gồm các tổ chức NGO đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao nhận thức và cung cấp thông tin về dự án giảm nghèo cho

người dân Vì vậy, chương trình cần phải đáp ứng mong muốn và kỳ vọng của lãnh đạo nhóm để

họ có động lực trở thành kênh thông tin chính giúp truyền tải những thông điệp của dự án Bên cạnh đó, Chính phủ cần giới thiệu chương trình của mình với các tổ chức NGO đang hoạt động trên địa bàn và phối hợp với họ để tuyên truyền và công khai các thông tin liên quan đến chương trình

Sự có mặt của cán bộ dự án và lãnh đạo nhóm trong các cuộc họp sẽ định hướng các câu hỏi và câu trả lời của người dân theo những vấn đề mà họ quan tâm

Người dân và lãnh đạo nhóm tham dự các lớp đào tạo như hội thảo nâng cao nhận thức, tập huấn nâng cao kỹ năng, tập huấn nâng cao năng lực quản lý, tập huấn đăng ký quyền sử dụng đất sẽ có mức độ tham gia cao hơn những người khác

CHƯƠNG 4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

4.1 Phương pháp nghiên cứu

4.1.1 Quy trình nghiên cứu

Nghiên cứu được thực hiện bằng trình tự các bước sau: 1) Nhận diện vấn đề chính sách; 2) Tổng quan tài liệu và các nghiên cứu có liên quan; 3) Xây dựng khung phân tích; 4) Thiết kế nghiên cứu; 5) Xây dựng bảng hỏi; 6) Thu thập thông tin; 7) Tổng hợp và xử lý thông tin và 8) Viết báo cáo

Hình 4.1: Quy trình nghiên cứu

Khuyến nghị chính sách

Nhận diện vấn đề chính sách

Tổng quan tài liệu và các nghiên cứu có liên quan

Phân tích hình thức và mức độ tham gia, nguyên nhân cản trở sự tham gia của người dân

Xây dựng khung phân tích

Tham gia lập kế hoạch

- Chính sách triển khai thực hiện các tiểu dự án

- Điều tra người dân

- Thông tin thứ cấp về thực trạng đóng góp nguồn lực của người dân

Tham gia giám sát, đánh giá

- Chính sách giám sát, đánh giá dự án cấp xã

- Điều tra người dân

- Phỏng vấn BGS xã, Tổ giám sát xóm

Thiết kế nghiên cứu Xây dựng bảng hỏi Thu thập thông tin

4.1.2 Phương pháp chọn điểm và chọn mẫu nghiên cứu

Xã Do Nhân 8 xóm với 536 hộ, hơn 90% là dân tộc Mường Dự án được triển khai trên cả 8 xóm, với sự tham gia của tất cả các hộ (BPTX Do Nhân, 2015) Giữa các xóm có sự khác nhau về điều kiện kinh tế và địa hình có ảnh hưởng tới sự tham gia của người dân Các xóm: Dạ, Tà, Trăng, Sống, Mương 1, Mương 2 gần trung tâm xã hoặc có đường liên xã chạy qua nên thuận lợi trong việc đi lại và tiếp cận thông tin Do đó, những xóm này có điều kiện kinh tế khá hơn, tỉ lệ hộ nghèo năm 2015 của các xóm dao động từ 21,2% đến 23,8% Trong khi đó, Khi và Thung Vòng cách xa đường liên xã, giao thông trong xóm không khép kín, hai xóm có tỉ lệ hộ nghèo và cận nghèo cao nhất xã Năm 2015, xóm Thung Vòng có tỉ lệ hộ nghèo là 38,5%; xóm Khi có tỉ lệ hộ cận nghèo là 66,2% (UBND xã Do Nhân, 2015c) Vì vậy, đề tài chọn ba xóm làm điểm nghiên cứu gồm: xóm

Tà đại diện cho các xóm gần trung tâm xã, có điều kiện kinh tế khá, xóm Khi và Thung Vòng đại diện cho các xóm có điều kiện giao thông và kinh tế khó khăn

54 hộ dân tộc Mường (chiếm 10% tổng thể) được lựa chọn từ ba xóm với tỉ lệ như sau:

4.1.3 Phương pháp thu thập thông tin

Thông tin thứ cấp liên quan tới tình trạng nghèo đói và đặc điểm địa bàn nghiên cứu được thu thập từ UBND xã Do Nhân Thông tin về dự án GNMNPB-2 bao gồm: Chính sách thu hút sự tham gia của người dân và kết quả đạt được, lấy từ website của dự án và BPTX Do Nhân

Thông tin sơ cấp được thu thập từ các nguồn sau:

Phỏng vấn bằng bảng hỏi các 54 người dân về thực trạng tham gia của họ trong dự án GNMNPB-2; những trở ngại đối với sự tham gia Bảng hỏi người dân được thiết kế gồm hai phần: Phần I là

những thông tin chung về người được phỏng vấn và thực trạng nghèo của hộ trong giai đoạn 2010 – 2015; Phần II là những câu hỏi về sự tham gia trong dự án GNMNPB-2 từ khâu lập kế hoạch cho tới giám sát, đánh giá Những câu hỏi ở phần II được tổng hợp và xây dựng từ các nghiên cứu về sự tham gia có sử dụng thang đo của Arnstein (1969) Cách thức phỏng vấn được tiến hành như sau: Tác giả đến thăm các hộ vào thời điểm buổi trưa hoặc tối Hỏi chủ hộ về thành viên trong gia đình tham gia chính trong các cuộc họp của dự án GNMNPB-2 Thực hiện việc phỏng vấn với các thành viên đã tham dự các cuộc họp đó

Phỏng vấn bán cấu trúc 6 cán bộ bao gồm: 1 cán bộ đại diện BPTX, 1 cán bộ đại diện BGS xã, Cán

bộ CF, 3 cán bộ đại diện Tổ công tác của 3 xóm khảo sát Bảng hỏi bán cấu trúc bao gồm những câu hỏi liên quan tới những thông tin về người trả lời như: tuổi, chức vụ, đơn vị công tác Bên cạnh

đó, bảng hỏi sẽ thiết kế những câu hỏi mở liên quan tới những chính sách và việc thực thi các chính sách nhằm thúc đẩy sự tham gia của người dân trong dự án GNMNPB-2

4.1.4 Phương pháp xử lý và phân tích thông tin

Toàn bộ thông tin thu thập được xử lý bằng phần mềm SPSS

Sử dụng phương pháp thống kê mô tả, nghiên cứu tình huống để phân tích sự tham gia của người dân trong dự án GNMNPB-2 triển khai tại xã Do Nhân

4.2 Thông tin chung về hộ được điều tra

4.2.1 Thông tin về người được phỏng vấn

Những người tham gia dự án đều có độ tuổi trung niên từ 25 đến 59 tuổi và trung bình là 42 tuổi Mặc dù, dự án mời cả nam và nữ trong gia đình tham gia cuộc họp nhưng phần lớn những người tham gia là nam giới chiếm tới 65% Người dân vẫn theo thói quen cử người đại diện tham gia, những người này thường là nam giới và là chủ hộ Chỉ có 35% số người tham dự cuộc họp là nữ vì nam giới đi làm ăn xa hoặc họ muốn tham gia để trình bày các nguyện vọng về các tiểu dự án ưu tiên cho phụ nữ Rõ ràng, vấn đề bất bình đẳng giới vẫn còn tồn tại, đặc biệt là vùng dân tộc thiểu

số Do đó, công tác thông tin tuyên truyền đòi hỏi phải thường xuyên và liên tục

Hình 4.2: Tuổi của người

được phỏng vấn Hình 4.3: Giới tính của người được phỏng vấn

Do Nhân là một xã nghèo, điều kiện giao thông không thuận lợi nên khó khăn trong việc tiếp cận giáo dục Vì vậy, người dân trong xã có trình độ hạn chế Đa số là tốt nghiệp tiểu học và trung học

cơ sở (chiếm 61,1%) Hiện xã vẫn còn nhiều người chưa từng đi học hoặc chưa tốt nghiệp tiểu học (chiếm 31,5%), thường là những người có độ tuổi trên 50 tuổi Số người tốt nghiệp trung học phổ thông chiếm tỉ lệ khiêm tốn, 7,4%

Hình 4.4: Trình độ văn hóa của người được phỏng vấn

Hầu hết những người được phỏng vấn đều đã có gia đình (chiếm 98,1%), có một hộ là nữ giới sống đơn thân Nghề nghiệp chính của người dân là sản xuất nông nghiệp với hai hoạt động chính là trồng trọt và chăn nuôi nên thu nhập thấp, nhiều rủi ro

Nam 65%

Nữ 35%

Hình 4.5: Tình trạng hôn nhân của

người được phỏng vấn Hình 4.6: Nghề nghiệp chính của người được phỏng vấn

4.2.2 Tình trạng nghèo của hộ

Xét trong một thời kỳ nhất định, tình trạng nghèo của hộ có thể được chia ra thành ba nhóm: 1) Nhóm nghèo kinh niên: Là những hộ nghèo tất cả các năm trong suốt giai đoạn; 2) Nhóm thoát nghèo bền vững gồm những hộ chỉ nghèo trong năm đầu và thoát nghèo trong suốt những năm còn lại; 3) Những hộ nghèo lúc này hoặc lúc khác được xếp vào nhóm nghèo nhất thời hay còn gọi là nghèo động (Baulch và Vũ Hoàng Đạt, 2010, trích trong Viện Khoa học và Xã hội Việt Nam, 2011)

7,4% số hộ thoát nghèo bền vững Như vậy, nhìn chung tỉ lệ hộ nghèo của xã còn ở mức cao, công tác giảm nghèo chưa mang tính bền vững

Có 7,4% số hộ đã từng thoát nghèo nhưng lại tái nghèo Lý do họ đưa ra là không có đất sản xuất, gia đình neo đơn không có sức lao động hoặc gặp cú sốc bệnh tật

4.3 Người dân tham gia lập kế hoạch

4.3.1 Tham gia xác định khó khăn, nhu cầu

Nhu cầu của người dân là căn cứ quan trọng cho việc hình thành các tiểu dự án Đây cũng là động

cơ thúc đẩy sự tham gia của người dân (Waweru, 2015)

Trước khi bắt đầu cuộc họp, người dân được thông báo những thông tin về dự án, tổng nguồn vốn được phân bổ cho xã trong cả giai đoạn 2 (Phụ lục 6), danh mục các hoạt động hợp lệ và không hợp lệ (Phụ lục 7, 8)

Bảng 4.2: Người dân tham gia xác định nhu cầu

1 Không tham gia Bị điều khiển 7,4% Không tham gia

2 Tham dự cuộc họp để nghe

thông báo về những nội dung

chính quyền và cán bộ thực hiện dự án Họ cho rằng: “Nhận thức của người dân còn hạn chế nên

họ thường đưa ra những đề xuất truyền thống như nuôi lợn, nuôi bò, không đa dạng hóa các loại hình sản xuất” (Anh Nguyễn Văn Linh, 27 tuổi, cán bộ CF)

Hộp 4.1: Người dân tham gia trong việc ra quyết định về các vấn đề cần giải quyết

Tất cả các tiểu hợp phần đều có chính sách thu hút sự tham gia của người dân vào việc xác định nhu cầu và lập kế hoạch Tuy nhiên, kết quả khảo sát cho thấy, người dân chỉ được yêu cầu đóng góp ý kiến để xác định nhu cầu cho 3 tiểu hợp phần bao gồm xây dựng cơ sở hạ tầng và hỗ trợ các hoạt động sản xuất (tổng hợp của tiểu hợp phần 2.2 và 2.3) với tỉ lệ thấp

Hình 4.8: Người dân phản ánh nhu cầu về

các tiểu hợp phần Hình 4.9: Lý do không tham gia xác định nhu cầu

Bên cạnh số đông người dân tham gia vào các cuộc họp xác định nhu cầu thì còn 7,4% không tham gia Giải thích cho việc không tham gia các cuộc họp thì có 25% số người được hỏi cho rằng họ không được mời Điều này cho thấy, trong điều kiện xã chưa có hệ thống loa phát thanh, giao thông

đi lại khó khăn nên những thông tin về cuộc họp chỉ được thực hiện qua Trưởng xóm và cán bộ HPN sẽ không hiệu quả Bên cạnh đó, 25% số người không tham gia vì họ nghĩ đó là công việc của

“Tham gia cuộc họp chúng tôi có ý kiến nhưng giải quyết theo quyết định của cán bộ”

Bà Bùi Thị Bầu, 57 tuổi, xóm Tà

Hộp 4.1: Người dân tham gia ra quyết định về các vấn đề cần giải quyết

chính quyền Đáng chú ý hơn cả là 50% số người không tham gia nêu lý do là họ bận chứng tỏ công tác tổ chức cuộc họp về thời gian và địa điểm chưa phù hợp hoặc họ thờ ơ với các cuộc họp

Rõ ràng, trong cuộc họp xác định nhu cầu, nhiều người dân chưa có động lực tham gia và phát biểu

ý kiến Nguyên nhân do những dự án trước không quan tâm tới nhu cầu của họ; hoặc họ đi họp chỉ

để quan tâm về những gì dự án hỗ trợ

Hộp 4.2: Sự thờ ơ của người dân với cuộc họp xác định nhu cầu

4.3.2 Xếp hạng ưu tiên các nhu cầu

Hình 4.10: Lý do người dân không tham gia xếp hạng các nhu cầu ưu tiên

Mặc dù nguồn vốn được phân bổ về các xóm và dự án có hướng dẫn xếp hạng các vấn đề ưu tiên của thôn, xóm bằng hình thức bỏ phiếu nhưng điều tra cho kết quả ngược lại: 100% người dân không tham gia vào quá trình xếp hạng các nhu cầu ưu tiên Lý do người dân đưa ra là: không được yêu cầu (55,6%), không quan tâm (11,1%) và chính quyền tự xếp hạng (33,3%) Rõ ràng, người dân không được huy động tham gia vào việc xếp thứ tự các vấn đề ưu tiên

33,3%

11,1%

55,6%

Chính quyền tự xếp hạng

Không quan tâm Không được yêu cầu

“Thấy được mời đi họp, tôi cũng đi để xem dự án sẽ cho chúng tôi những gì?”

Bà Bùi Thị Xây, 44 tuổi, xóm Khi

“Bao nhiêu dự án rồi, gia đình tôi cần hỗ trợ mua con trâu để nuôi mà chưa được giải quyết”

Bà Bùi Thị Nưng, 48 tuổi, xóm Tà

Hộp 4.2: Lý do người dân thờ ơ với cuộc họp xác định nhu cầu