Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam.

KTNN, với tư cách là cơ quan chuyên môn độc lập về lĩnh vực kiểm tra tài chính cao nhất của nhà nước do Quốc hội thành lập, hàng năm thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng ngân sách,

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi Các thông tin, số liệu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng Kết quả nghiên cứu trong luận án chưa từng được công bố

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Nguyễn Đăng Hưng

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình thực hiện luận án, tôi đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình

và tạo điều kiện thuận lợi của giáo viên hướng dẫn, đồng nghiệp, gia đình và bạn

Xin gửi lời cảm ơn tới các cán bộ Viện Đào tạo sau đại học, Trường Đại học kinh tế quốc dân đã tạo thuận lợi về thủ tục hành chính, hướng dẫn quy trình thực hiện trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu

Xin cảm ơn các cán bộ, các chuyên gia và những nhà khoa học đã giúp đỡ tôi có những thông tin cần thiết cho việc phân tích, đánh giá và hoàn thiện luận

án

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Nguyễn Đăng Hưng

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

TẮT

1 Asian Development Bank - Ngân hàng Phát triển châu Á ADB

2 Asian Organization of Supreme Audit Institutions

- Hiệp hội các Cơ quan kiểm toán tối cao châu Á ASOSAI

7 International Monetary Fund - Quỹ tiền tệ quốc tế IMF

8 International Organization of Supreme Audit Institutions

- Hiệp hội các Cơ quan kiểm toán tối cao trên Thế giới INTOSAI

15 United Nations Conference on Trade and Development -

Diễn đàn của Liên Hiệp Quốc về Thương mại và Phát triển UNCTAD

18 World Trade Organization - Tổ chức Thương mại Thế giới WTO

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ

Bảng 2.2 Nội dung quản lý nợ

công phân theo vai trò của các cơ quan tham gia

ASOSAI (2009) Hội thảo Kiểm

Bảng 2.3 Nội dung kiểm toán nợ

công ASOSAI (2009) Hội thảo Kiểm toán về nợ công 50 Bảng 3.1 GDP và GDP bình

quân giai đoạn

2006-2013

World Bank

72

Bảng 3.2 Thống kê nợ công Việt

Nam những năm qua

NCS tự tổng hợp từ - Bản tin nợ công các số;Báo cáo của Bộ Tài chính trình Quốc hội; Thống kê dư

nợ nước ngoài tại NHNN

73

Bảng 3.3 Cơ cấu nợ nước ngoài

theo kỳ hạn nợ

NCS tổng hợp từ: - Cục quản lý nợ công; Bộ Tài chính;

WorldBank;Tổng cục Thống kê

75

Bảng 3.4 Đánh giá cơ cấu nợ

nước ngoài của Việt Nam

NCS tổng hợp từ: - Cục quản lý nợ công; Bộ Tài chính;

Bảng 3.6 Tổng vốn đầu tư toàn

xã hội qua các năm

Tổng cục Thống kê

78

Bảng 3.7 Vốn đầu tư thực hiện

của khu vực kinh tế Nhà nước phân theo nguồn vốn

Tổng cục Thống kê

79

Biểu 3.1 Thống kê nợ công Việt

Nam giai đoạn

2006-2013

Bộ Tài chính

74

Biểu 3.2 Số liệu nợ công Việt

Nam giai đoạn

Báo cáo Cạnh tranh Việt Nam của

Sơ đồ 1.1

Khung lý thuyết về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN 1

LỜI CẢM ƠN 2

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT 3

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ 4

Số liệu nợ công Việt Nam giai đoạn 2006-2013 theo GDP 5

Cơ cấu nợ nước ngoài theo kỳ hạn nợ 4

Đánh giá cơ cấu nợ nước ngoài của Việt Nam 4

Thâm hụt NSNN qua các năm 4

Niên giám thống kê 2006-2013-Tổng Cục Thống kê 4

Tổng vốn đầu tư toàn xã hội qua các năm 4

Tổng cục Thống kê 4

Vốn đầu tư thực hiện của khu vực kinh tế Nhà nước phân theo nguồn vốn 4

Tổng cục Thống kê 4

PHẦN MỞ ĐẦU 11

1 Sự cần thiết của luận án 11

2 Mục đích nghiên cứu của luận án 12

3 Câu hỏi nghiên cứu 13

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 13

5 Phương pháp nghiên cứu 14

5.1 Khung lý thuyết 14

5.2 Quy trình nghiên cứu 15

5.3 Các phương pháp nghiên cứu 16

6 Những đóng góp mới của đề tài 18

7 Kết cấu của luận án 20

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 22

1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài luận

án 22

1.2 Tổng quan các công trình nghiên cứu trên Thế giới liên quan đến đề tài luận án 24

1.3 Kết luận rút ra từ tổng quan nghiên cứu 28

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA 30

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG 30

2.1 Nợ công và quản lý nợ công 30

2.1.1 Nợ công 30

2.1.2 Quản lý nợ công 36

2.2 KTNN trong quản lý nợ công 44

2.2.1 Tổng quan về KTNN 44

2.2.2 Mục tiêu của KTNN trong quản lý nợ công 44

2.2.3 Vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công 45

2.2.4 Chức năng của KTNN trong kiểm toán nợ công 47

2.2.5 Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công 49

2.2.5.1 Tổ chức kiểm toán quản lý nợ công 49

2.2.5.2 Đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công 52

2.2.5.3 Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công 54

2.2.6 Các tiêu chí đánh giá vai trò của KTNN trong quản lý nợ công 55

2.2.7 Các yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của KTNN trong quản lý nợ công 56

2.2.7.1 Các yếu tố nội tại của KTNN 56

2.2.7.2 Các yếu tố ảnh hưởng từ bên ngoài 57

2.3 Kinh nghiệm nước ngoài về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công 59

2.3.1 Kinh nghiệm của Hy Lạp 59

2.3.2 Kinh nghiệm của Trung Quốc 61

2.3.3 Kinh nghiệm của Mỹ 65

2.3.4 Bài học kinh nghiệm rút ra 69

CHƯƠNG 3: 72

PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM 72

3.1 Quản lý nợ công ở Việt Nam 72

3.1.1 Nợ công tại Việt Nam những năm qua 72

3.1.2 Quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2009 đến nay 81

3.2 Vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công 85

3.3 Chức năng của KTNN trong quản lý nợ công thời gian qua 87

3.4 Kết quả thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công thời gian qua88 3.4.1 Kết quả xử lý sai phạm trong lĩnh vực quản lý nợ công 90

3.4.2 Sai phạm phát hiện trong quản lý nợ công 91

3.4.3 Kiến nghị chấn chỉnh quản lý nợ công 102

3.5 Đánh giá thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công từ 2006 đến nay 107

3.5.1 Những thành tựu đạt được 107

3.5.2 Những hạn chế, yếu kém 109

3.6 Nguyên nhân của những hạn chế 111

CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG 114

QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM 114

4.1 Quan điểm và định hướng nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công 114

4.1.1. Quan điểm 114

4.1.1.1 Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là nhằm nâng cao vai trò giám sát hoạt động quản lý nợ công 114 4.1.1.2 Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng và phù hợp với các quy định của Luật KTNN và các bộ luật khác về vai trò, vị trí của KTNN trong hoạt động quản lý nợ công116

4.1.1.3 Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công trong quá trình hội nhập hiện nay phù hợp với các thực tiễn tốt của quốc tế và xu thế chung về xác lập vị trí pháp lý và bảo đảm nguyên tắc hoạt động độc lập của KTNN tại các

nước có nền kinh tế thị trường trên thế giới 117

4.1.1.4 Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công trên cơ sở nâng cao nhận thức về mối quan hệ giữa đối tượng và khách thể kiểm toán trong hoạt động kiểm toán của KTNN 119

4.1.2 Định hướng 120

4.1.2.1 Định hướng phát triển KTNN 120

4.1.2.2 Định hướng nâng cao vị trí, vai trò của KTNN trong quản lý nợ công 124

4.2 Các giải pháp nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công 125

4.2.1 Nhóm các giải pháp nâng cao vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công 125

4.2.1.1 Nâng cao nhận thức của xã hội về vị trí và vai trò của KTNN trong quản lý nợ công 125

4.2.1.2 Nâng cao vị trí pháp lý, chức năng và vai trò của KTNN trong quản lý nợ công 126

4.2.2 Nhóm các giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu lực của KTNN 127

4.2.2.1 Nâng cao năng lực kiểm toán 127

4.2.2.2 Nâng cao hiệu lực kiểm toán 128

4.2.2.3 Nâng cao hiệu quả kiểm toán 128

4.2.3 Nhóm các giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy, tuyển dụng và đào tạo nhân lực 130

4.2.3.1 Nhóm các giải pháp hoàn thiện bộ máy 130

4.2.3.2 Nhóm các giải pháp nâng cao chất lượng tuyển dụng và đào tạo nhân lực 132

4.2.4 Nhóm các giải pháp phát triển cơ sở vật chất, thông tin tuyên truyền và phát triển khoa học-công nghệ thông tin 134

4.2.4.1 Giải pháp phát triển cơ sở vật chất và chế độ đãi ngộ đối với cán bộ,

công chức, kiểm toán viên của KTNN 134

4.2.4.2 Giải pháp về thông tin tuyên truyền 135

4.2.4.3 Giải pháp phát triển khoa học-công nghệ thông tin 135

4.2.5 Giải pháp hội nhập và hợp tác quốc tế về nợ công 136

4.3.Các kiến nghị nhằm nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công 137 4.3.1 Những kiến nghị đối với Nhà nước 137

4.3.2 Những kiến nghị đối với KTNN 138

4.3.3 Những kiến nghị đối với đối với các cơ quan quản lý nợ công 138

4.3.4 Những kiến nghị đối với đơn vị sử dụng các khoản nợ công 139

KẾT LUẬN 141

TÀI LIỆU THAM KHẢO 143

Tài liệu tham khảo trong nước 143

Tài liệu tham khảo nước ngoài 145

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết của luận án

Các khoản nợ công có xu hướng ngày càng tăng ở nhiều quốc gia đang phát triển và được xem như là nguồn tài chính quan trọng để bù đắp các khoản thâm hụt ngân sách và hỗ trợ phát triển cơ sở, hạ tầng, kinh tế xã hội Tuy nhiên, việc lạm dụng các khoản nợ công cũng như những yếu kém trong quản lý, giám sát nợ công đã tạo ra những rủi ro tài chính vĩ mô theo diện rộng tại nhiều quốc gia trên thế giới Trong thời gian qua, thế giới liên tục chứng kiến khủng hoảng nợ công tại Hy Lạp, Ai Len cũng như việc lan rộng sang các nước châu Âu khác như Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và Italia theo hiệu ứng đôminô Các quốc gia ngoài khối "Eurozone" như Trung Quốc, Hoa kỳ, Ạnh, Nhật và các cường quốc khác cũng bị cuốn vào vòng xoáy và chịu ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp bởi khủng hoảng nợ công Châu Âu khi có mối liên hệ mật thiết về tỷ giá hối đoái và các quan hệ đầu tư kinh tế tài chính vào thị trường Châu

Âu Quản lý nợ công trên thế giới đang là vấn đề nóng bỏng, ẩn chứa nhiều rủi ro và cần được nghiên cứu kỹ lưỡng

Cũng trong xu thế ấy, vay nợ của Chính phủ Việt Nam trong những năm gần đây tăng lên đáng kể do nhu cầu đầu tư phát triển và bù đắp bội chi ngân sách Nhu cầu đầu tư của Chính phủ tăng mạnh trong khi nguồn thu từ thuế, từ khai thác tài nguyên và các nguồn thu khác tăng không đáng kể Danh mục nợ của Chính phủ ngày càng lớn và phức tạp gây ra những thách thức, rủi ro lớn đối với sự quản lý, giám sát của cơ quan quản lý nợ công Những yêu cầu đó trong thời điểm hiện nay càng ngày càng bức thiết, cần xác lập vai trò của một cơ quan chuyên môn có vị trí độc lập để giám sát chặt chẽ lĩnh vực quản lý nợ công và công khai thông tin về nợ công, đồng thời lại phải là cơ quan chuyên môn có chức năng về kiểm tra tài chính và được giao nhiệm vụ quản lý giám sát lĩnh vực quản lý nợ công như vậy mới có thể khắc phục những bất cập, những yếu kém tồn tại và đáp ứng nhu cầu đòi hỏi kiểm soát chặt chẽ

để tránh những hậu quả bất lợi có thể xảy ra trong tương lai, đảm bảo tính bền vững của tài chính- ngân sách KTNN, với tư cách là cơ quan chuyên môn độc lập về lĩnh vực kiểm tra tài chính cao nhất của nhà nước do Quốc hội thành lập, hàng năm thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đối với mọi

cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách Hoạt động của KTNN sẽ đảm bảo tính minh bạch trong quản lý và sử dụng nợ công, giúp ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ đó có thể đề xuất với các cơ quan có thẩm quyền các biện pháp quản lý và sử dụng các khoản nợ một cách tốt hơn cũng như đảm bảo tính bền vững của NSNN

Xác định vai trò của cơ quan KTNN trong quản lý nợ công là rất cần thiết, nhất

là trong bối cảnh thế giới đã diễn ra những trường hợp khủng hoảng kinh tế do đổ vỡ

nợ công Trên thực tế ở Việt Nam, mặc dù hàng năm, KTNN vẫn thực hiện kiểm toán tổng quyết toán NSNN và các chương trình, dự án sử dung nợ công và đóng góp các ý kiến chuyên môn trong giai đoạn lập dự toán NSNN Trong đó, có đóng góp ý kiến cũng như thực hiện kiểm toán việc vay và trả nợ Chính phủ Tuy nhiên, vai trò của KTNN trong quản lý nợ công vẫn chưa được xác lập Hàng năm, khi kiểm toán quyết toán NSNN có đề cập đến các khoản nợ công nhưng mới ở những nội dung hết sức đơn giản, chưa xem xét trong tính tổng thể, toàn diện của nó Đồng thời, KTNN cũng chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập về lĩnh vực quản lý nợ công, theo đó, việc công khai thông tin về quản lý nợ công cũng chưa chất lượng và được đánh giá cao

Thực tế đó đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận, thực tiễn nhằm xác định rõ vai trò của KTNN trong quản lý nợ công để phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của KTNN Đây là đòi hỏi cấp thiết đối với đất nước nói chung và đối với cơ quan KTNN nói riêng tại thời điểm hiện nay

Xuất phát từ các lý do trên và thực tiễn liên quan đến công tác chuyên môn đã

thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài: “ Vai trò của KTNN trong việc quản lý nợ công ở Việt Nam” để nghiên cứu và bảo vệ luận án Tiến sỹ

2 Mục đích nghiên cứu của luận án

Mục tiêu tổng quát:

Trên cơ sở khoa học và thực tiễn nghiên cứu, đánh giá về thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, luận án đề xuất các giải pháp chủ yếu để xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công tại Việt Nam

Thứ ba, đề xuất các giải pháp có cơ sở khoa học nhằm xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam phù hợp với bối cảnh hội nhập kinh tế quốc

tế và thực tiễn phát triển kinh tế- xã hội của Việt Nam

3 Câu hỏi nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu của luận án, các câu hỏi nghiên cứu được đặt

ra như sau:

Câu hỏi 1: Tổ chức quản lý nợ công như thế nào? KTNN có vị trí, chức năng gì trong quản lý nợ công? Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là như thế nào?

Câu hỏi 2: Thực trạng việc triển khai thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý

nợ công ở Việt Nam?

Câu hỏi 3: Nhóm giải pháp nào cần đưa ra để nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

Đối tượng nghiên cứu:

Luận án nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở góc độ vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công, chức năng của KTNN trong quản lý nợ công và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công Trong đó, tập trung vào ba vai trò chính là tổ chức kiểm toán quản lý nợ công, đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công và Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công

Phạm vi nghiên cứu:

Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công bao gồm vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công Đây là một vấn đề lớn, liên quan đến nhiều lĩnh vực và những hạn chế về thông tin, dữ liệu, lý luận, phương pháp nghiên cứu, thời gian, nên phạm vi nghiên cứu được giới hạn như sau:

- Về nội dung: Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công bao gồm việc xác định

vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công Việc xác định

vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công theo hướng độc lập, không nằm trong

hệ thống quản lý nợ công là hiệu quả, chức năng của KTNN được tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao Thế giới INTOSAI đã công nhận đó là kiểm tra, giám sát quản lý nợ công Do đó luận án không đi sâu phân tích vấn đề này Trong khuôn khổ nghiên cứu này, luận án tập trung nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở góc độ nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công, là:

+ Vai trò tổ chức kiểm toán quản lý nợ công + Vai trò đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công

+ Vai trò Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công

- Về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý

nợ công ở Việt Nam Nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia có mức nợ công lớn, trong đó, chọn mẫu nghiên cứu kinh nghiệm của quốc gia chưa xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là Hy Lạp, quốc gia xác lập vai trò KTNN và có hoạt động quản lý nợ công tốt là Mỹ và Quốc gia đã xác lập vai trò của KTNN trong quản

lý nợ công có hệ thống chính trị tương đồng Việt Nam là Trung Quốc để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

- Về thời gian: Do năm 2006 là năm Luật KTNN ra đời khẳng định vị trí, chức năng và nhiệm vụ của KTNN; Năm 2009 là năm Luật Quản lý nợ công ra đời đánh dấu những thay đổi lớn về tổ chức quản lý cũng như nội dung quản lý nợ công Bên cạnh đó, số liệu về nợ công mới chỉ công khai đến năm 2013, chưa có số liệu chính thức của năm 2014 Vì vậy Luận án xem xét đánh giá thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam từ năm 2006 đến năm 2013; đưa ra quan điểm, định hướng, giải pháp xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam đến năm 2020

5 Phương pháp nghiên cứu

5.1 Khung lý thuyết

Từ điển Oxford 2007 của Trường đại học Oxford định nghĩa vai trò (role) là

“các chức năng hoặc vị trí mà ai đó có đã hoặc đang dự kiến sẽ có trong tổ chức, trong

xã hội hoặc trong một mối quan hệ”; Theo Từ điển Tiếng Việt của GS Hoàng Phê- Trung tâm Từ điển học, vai trò là “tác dụng, chức năng của ai hoặc cái gì trong sự hoạt động, sự phát triển chung” Vì vậy Tác giả sẽ tiếp cận vai trò của KTNN dưới góc độ

vị trí, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công

Sơ đồ 1.1 : Khung lý thuyết về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công

Nguồn: NCS tự tổng hợp

Theo khung lý thuyết, tác giả tiếp cận vai trò của KTNN trong quản lý nợ công dưới 3 góc độ: Vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN đối với quản lý nợ công Trong đó:

- Vị trí pháp lý của KTNN đối với hệ thống quản lý nợ công phải dưới góc độ một cơ quan chuyên môn, hoạt động độc lập không phụ thuộc Chính phủ và nằm ngoài

Từ đó, nêu bật được sự cần thiết và xác lập được vai trò của KTNN trong quản

lý nợ công

Quy trình nghiên cứu tiếp cận từ lý luận đến thực tiễn:

Ghi chú:

: Vai trò điều hành, kiểm tra, giám sát;

: Vai trò báo cáo

Bước 1: Đề tài tiến hành nghiên cứu lý thuyết về nợ công, quản lý nợ công, KTNN và chức năng nhiệm vụ, từ đó xây dựng khung lý thuyết về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công

Bước 2: Thu thập và xử lý dữ liệu thứ cấp và sơ cấp

Bước 3: Phân tích kết quả thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, rút ra các điểm mạnh, điểm yếu và nguyên nhân

Bước 4: Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, đề tài đề xuất các giải pháp và kiến nghị xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam

Để giải quyết được các câu hỏi nghiên cứu của đề tài và đạt được mục tiêu nghiên cứu, luận án sử dụng các phương pháp:

* Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác- Lê nin vào nghiên cứu xã hội học Xuất phát từ ứng dụng thực tiễn của Luận án và nghiên cứu cụ thể vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, Luận án sử dụng phương pháp khái quát hóa, tổng hợp và phân tích những nguyên lý cơ bản về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công qua các tài liệu, hướng dẫn, công trình khoa học của một số tác giả gắn với hoạt động của quản lý nợ công và KTNN để thấy được sự cần thiết phải xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, từ đó đưa ra nhận định, đánh giá Hệ thống hóa tài liệu quốc tế về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, từ

đó tổng hợp kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam

* Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp

Tác giả thực hiện tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến chủ đề nghiên cứu từ các nguồn như: Sách, giáo trình (Giáo trình Lý thuyết kiểm toán- Đại học Kinh tế quốc dân, Giáo trình kiểm toán- Học viện Tài chính, Giáo trình tài chính công- Học viện Tài chính;, tạp chí (Phương pháp tiếp cận đánh giá hiệu quả quản lý

nợ công, Dương Thị Bình Minh và Sử Đình Thành (2009)-Tạp chí Kinh tế phát triển số tháng 9/2009, Nợ công và vai trò của kiểm toán- Tạp chí Tài chính Điện tử

số 93 ngày 15/3/2011, Ngưỡng nợ chưa phải là nhất, tạp chí vneconomy, 9/2010, Vấn

đề vay nợ và quản lý nợ của Việt Nam hiện nay- Trần Văn Giao Tạp chí Cộng sản, 3/8/2010, 7 tồn tại cơ bản trong quản lý nợ công, Hoàng Hải Tạp chí tài chính điện tử online, 17/09/2010 ); luận văn, luận án (“Các giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường

ở Việt Nam”, Đỗ Thị Ánh Tuyết, 2013- Luận án tiến sỹ, “Hoàn thiện tổ chức kiểm

toán nợ công tại Việt Nam” Vũ Thanh Hải, 2013- Luận án tiến sỹ…); đề tài nghiên

cứu khoa học (“Tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ”, Lê Đình Thăng, Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2007 của KTNN; “Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công sau khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 – 2009 và khủng hoảng nợ công tại một số nước Châu Âu dưới góc nhìn kiểm toán”, Nguyễn Đình Hòa, Đề tài khoa

học cấp Bộ năm 2012 của KTNN ), các báo cáo đánh giá (“Những thành tựu quản lý

nợ ở Việt Nam và những thách thức phía trước” , UNDP, 2004, “Nợ công và tính bền vững ở Việt Nam: Quá khứ, hiện tại và tương lai” đánh giá của Ủy ban Kinh tế của

Quốc hội và UNDP tại Việt Nam, 2013, “Tính bền vững của nợ công ở Việt Nam”, Vũ Thành Tự Anh, 2010, “Một số vấn đề về chiến lược phát triển KTNN 2008 - 2015 và tầm nhìn 2020 nhằm không ngừng nâng cao chất lượng KTNN”, Thịnh Văn Vinh,

2010, “Thực trạng nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam”, Hoàng Ngọc Nắng Hồng, 2013) các hướng dẫn thông lệ tốt (Hướng dẫn kiểm toán Chuyên đề Quản lý, sử dụng vốn Trái phiếu chính phủ, KTNN, 2013, Hướng dẫn kiểm toán nợ công IMF,

2001, Hướng dẫn thông lệ tốt kiểm toán tài chính khu vực công tư, INTOSAI, 2007, Tổng kết và khuyến nghị về cách tính và kiểm toán nợ công, INTOSAI, 2007), kỷ yếu hội thảo (Hội thảo “Tổ chức kiểm toán đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ

công” do KTNN tổ chức năm 2010, Hội thảo “Nợ công – kinh nghiệm quốc tế và những bài học cho Việt Nam” do Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội tổ chức năm 2010, Hội thảo “Hướng dẫn kinh nghiệm kiểm toán nợ công” do INTOSAI tổ chức năm 2009) … Bên cạnh đó, Đề tài cũng thu thập số liệu thứ cấp từ báo cáo của KTNN (Báo cáo kiểm toán tổng quyết toán NSNN 2006- 2013, Báo cáo kiểm toán chuyên đề Trái phiếu Chính phủ 2010, Báo cáo nhanh tình hình quản lý nợ công 2013 trình Quốc hội), Bộ Tài chính (Báo cáo quyết toán thu chi NSNN 2006-2013, Báo cáo thực trạng công tác quản lý nợ công 2012, Báo cáo tình nợ công trình Quốc hội 2013), Ngân hàng Nhà nước(Báo cáo dư nợ tín dụng nước ngoài), Tổng cục Thống kê (Báo cáo thống kê tình hình tài khoản quốc gia, Thống kê thực trạng vốn đầu tư qua các năm, thống kê GDP qua các năm)…

* Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp

- Ngoài những thông tin thứ cấp có thể thu thập từ nhiều nguồn khác nhau, luận

án còn thu thập các thông tin sơ cấp, coi đây là nguồn thông tin quan trọng và đáng tin cậy cho việc tiến hành nghiên cứu Những thông tin này được thu thập thông qua lấy ý kiến của các chuyên gia một số đơn vị liên quan đến công tác quản lý nợ như Ủy ban Kinh tế Quốc hội, Vụ Kinh tế tổng hợp- Văn phòng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và đầu

tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước… kết hợp phát phiếu điều tra, phỏng vấn các chuyên gia về các chuyên đề nghiên cứu chuyên sâu (TS Đoàn Ngọc Xuân- Ban Kinh

tế Trung ương, Ths Nguyễn Hoàng Việt- Vụ Kinh tế tổng hợp- Văn phòng Chính phủ, Ths Nguyễn Hoàng Hương- Bộ Tài chính, TS Vũ Đình Ánh- Viện nghiên cứu kinh tế Trung ương, TS Lê Anh Minh- Bộ Tài nguyên và Môi trường…) Tác giả tiến hành trao đổi và phỏng vấn trực tiếp tại Cục quản lý nợ- Bộ Tài chính (TS Nguyễn Thành

Đô, Ths Nguyễn Anh Tuấn), và những kiểm toán viên đã thực hiện kiểm toán các lĩnh vực có liên quan đến quản lý nợ công (TS Vũ Thanh Hải, TS Lê Đình Thăng, TS Hoàng Văn Lương, Ths Nguyễn Minh Giang, Ths Lại Khánh Chi…

Kết quả phỏng vấn được mã hóa dữ liệu và thực hiện phương pháp phân tích tổng hợp Phương pháp này còn được sử dụng để giải quyết những vấn đề còn tranh cãi, những quan điểm còn mâu thuẫn giữa những người phỏng vấn

Tác giả sẽ tổng hợp những thuộc tính, mỗi liên hệ chung của các nhân tố hình thành và xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công

* Kỹ thuật xử lý số liệu

Sử dụng kỹ thuật phân tích thông thường như thống kê mô tả nhằm nêu ra bức tranh tổng thể về nợ công của Việt Nam, thống kê, tổng hợp và phân tích để nêu bật quá trình thực hiện quản lý nợ công và thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công qua giai đoạn 2006- 2013

6 Những đóng góp mới của đề tài

- Về mặt khoa học:

Luận án làm rõ cơ sở lý luận và xây dựng khung lý thuyết về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, xác định mục tiêu thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, tăng cường giám sát của Nhà nước trong quản lý nợ công nhằm bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia, giảm thiểu các hành vi tham nhũng, lãng phí và vi phạm pháp luật trong quản lý nợ công và để nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công

Luận án cũng phân tích được vai trò KTNN trong quản lý nợ công trên 3 góc độ bao gồm:

+ Góc độ vị trí pháp lý: KTNN phải là một cơ quan chuyên môn độc lập, không nằm trong hệ thống quản lý nợ công thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình đối với hoạt động quản lý nợ công

+ Góc độ chức năng: KTNN phải có chức năng kiểm tra, giám sát quản lý nợ công;

+ Góc độ nhiệm vụ: Qua đó tập trung đi sâu phân tích dưới góc độ nhiệm vụ của KTNN, trong quản lý nợ công, KTNN phải có 3 vai trò chính đó là vai trò tổ chức thực hiện kiểm toán quản lý nợ công, đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công và Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công

Luận án đã nghiên cứu kinh nghiệm vai trò của KTNN các nước trên thế giới trong quản lý nợ công lấy ví dụ một nước có trình độ quản lý nợ công tiên tiến như

Mỹ, một nước có công tác quản lý nợ công không tốt để xảy ra tình trạng vỡ nợ vừa qua như Hy Lạp và một nước có thể chế chính trị tương đồng Việt Nam như Trung Quốc Trên cơ sở đó đã rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam: Cần xác lập vị trí pháp lý, xây dựng chức năng và vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam

- Về mặt thực tiễn :

Luận án đã phân tích, đánh giá vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, giai đoạn 2006- 2013 Kết quả đánh giá chỉ ra những ưu điểm đạt được, những bất cập tồn tại và nguyên nhân của việc thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, cụ thể:

- Khuôn khổ pháp lý và các quy định về nợ công chưa quy định rõ vai trò, trách nhiệm của cơ quan KTNN trong quản lý nợ công cũng như quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý nợ trong việc cung cấp thông tin liên quan đến quản lý nợ, trách nhiệm báo cáo định kỳ, đột xuất cho KTNN về các vấn đề quản lý nợ công

- Cơ cấu tổ chức của KTNN vẫn đang trong quá trình hoàn thiện, chưa hoàn chỉnh Mức độ quan tâm đến nợ công còn hạn chế dẫn đến KTNN chưa có một đơn vị riêng có chức năng, nhiệm vụ và chịu trách nhiệm kiểm toán, đánh giá nợ công hàng năm Việc kiểm toán nợ công vẫn chưa được chỉ dẫn một cách rõ ràng bằng các hướng dẫn, quy trình, chuẩn mực riêng đồng thời cán bộ làm công tác kiểm toán của KTNN được tuyển từ nhiều nguồn khác nhau chưa có chuyên sâu và đào tạo bài bản trong lĩnh vực quản lý nợ công

- Nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, vai trò của KTNN nhất là vai trò của KTNN trong quản

lý nợ công còn chưa đầy đủ và toàn diện, thậm chí có lúc, có nơi còn sai lệch

- Nhiều vấn đề có tác động, ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN trong kiểm toán nợ công

- Chức năng, nhiệm vụ và cơ chế phối hợp công tác giữa các cơ quan quản lý

nợ công, cơ quan thanh tra, kiểm toán còn thiếu hiệu quả, có lúc còn chồng chéo, trùng lặp với nhau

Bên cạnh đó, Luận án định hướng, đề xuất một số giải pháp nhằm xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, cụ thể:

- Nâng cao vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công

- Nâng cao chất lượng và hiệu lực của KTNN

- Hoàn thiện bộ máy, tuyển dụng và đào tạo nhân lực

- Phát triển cơ sở vật chất, thông tin tuyên truyền và công nghệ thông tin

- Tăng cường hội nhập và hợp tác quốc tế về quản lý nợ công Luận án cũng đưa ra các kiến nghị nhằm xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam phù hợp với điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế và thực tiễn kinh tế- xã hội của Việt Nam

Ngoài ra, kết quả nghiên cứu của luận án có thể hữu ích đối với:

+ Kiểm toán Nhà nước: là cơ sở tham khảo nghiên cứu xây dựng tài liệu, quy trình, hướng dẫn kiểm toán nợ công và các chiến lược, trọng tâm kiểm toán qua từng giai đoạn và từng năm cụ thể

+ Cơ quan quản lý nợ: là cơ sở tham khảo nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức đồng thời nghiên cứu xây dựng các nội dung quản lý nợ công và triển khai quản

lý nợ công một cách kinh tế, hiệu lực và hiện quả

+ Chính phủ và Quốc hội: là cơ sở tham khảo xây dựng các văn bản pháp quy, văn bản hướng dẫn quy định cụ thể vai trò của KTNN trong quản lý nợ công

Kết quả nghiên cứu của luận án cũng là tài liệu tham khảo cho các nghiên cứu tiếp theo về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công nhằm nâng cao nâng cao giá trị

lợi ích của KTNN và hiệu quả quản lý nợ công

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, cam kết của tác giả, các phụ lục, tài liệu tham khảo, luận án chia thành 4 chương:

Chương 1: Tổng quan nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận về vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công

Chương 3: Phân tích thực trạng vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý

nợ công ở Việt Nam

Chương 4: Quan điểm, định hướng và giải pháp nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

Năm 2008, KTNN có đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về “Tổ chức kiểm toán các khoản vay nợ của Chính phủ” do TS Lê Đình Thăng làm chủ nhiệm Tại thời điểm nghiên cứu, Đề tài đã đề cập khá đầy đủ về nợ Chính phủ và quản lý nợ Chính phủ; những vấn đề về kiểm toán nợ Chính phủ; đồng thời đề xuất một số giải pháp tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ Tuy nhiên, đề tài mới tập trung nghiên cứu về kiểm toán nợ Chính phủ trong khi nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương; ngoài ra, Đề tài thực hiện khi Luật quản lý nợ công chưa ban hành, từ khi Luật quản lý nợ công được ban hành năm 2009, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đến nay, công tác quản lý nợ công đã có rất nhiều thay đổi từ yêu cầu quản lý nợ, cơ quan quản lý nợ, cơ cấu nợ, cơ chế quản lý nợ, ; công tác kiểm toán của KTNN trong đó có kiểm toán nợ công từ năm 2008 đến nay đã có những thay đổi đáng chú ý là việc tăng cường kiểm toán hoạt động đối với các cuộc kiểm toán chuyên đề và nâng cao một bước về kiểm toán nợ công trong cuộc kiểm toán Quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm

Năm 2012, KTNN có đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về “Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công sau khủng hoảng tài chính toàn cầu năm

2008 – 2009 và khủng hoảng nợ công tại một số nước Châu Âu dưới góc nhìn kiểm toán” do PGS, TS Nguyễn Đình Hòa làm chủ nhiệm Đề tài đã tập trung nêu bật giá trị, lợi ích của hoạt động kiểm toán đặc biệt là hoạt động kiểm toán tài chính công; thống kê, tổng hợp, phân tích khá chi tiết các số liệu cụ thể về cuộc khủng hoảng nợ công tại một số nước Châu Âu, qua đó, đưa ra một số đánh giá về vai trò của KTNN đối với vấn đề nợ công và công tác quản lý nợ công

Năm 2013, luận án tiến sỹ của TS Vũ Thanh Hải với đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam”, đề tài đã phần nào đưa ra được hệ thống lý luận về

nợ công và những vấn đề cơ bản về KTNN liên quan đến kiểm toán nợ công Trong

đó, luận án đã đánh giá tình hình nợ công và quản lý nợ công trong giai đoạn

2006-2012, tập trung phân tích thực trạng về tổ chức kiểm toán nợ công ở Việt Nam và đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công do KTNN Việt Nam thực hiện Tuy nhiên, Luận án cũng không đi sâu nghiên cứu về thực trạng nợ công và quản

lý nợ công của Việt Nam Luận án cũng chưa đề cập đến vai trò của KTNN trong quản

lý nợ công cũng như chưa đi sâu vào đánh giá những vai trò này

Trên các tạp chí trong nước thời gian qua, nhất là sau khi xảy ra khủng hoảng

nợ ở Hi Lạp, châu Âu, cũng bắt đầu đặt các vấn đề như: tình hình nợ công, nợ nước ngoài của Việt Nam hiện nay có rủi ro không? mức độ vay nợ nước ngoài hiện nay là bao nhiêu thì không xảy ra rủi ro? làm thế nào để cảnh báo được khủng hoảng nợ? Tất cả các câu hỏi đó mới chỉ là một số bài viết, công trình nghiên cứu đơn lẻ về một vài nội dung cụ thể của nợ công và kiểm toán nợ công và dừng lại ở mức độ gợi mở vấn đề, mà chưa có nghiên cứu để giải đáp cụ thể về vai trò của KTNN trong việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công

Về các cuộc hội thảo, vừa qua Việt Nam đã tổ chức 3 cuộc hội thảo, cụ thể như sau:

Hội thảo “Nợ công- kinh nghiệm quốc tế và những bài học cho Việt Nam” do

Ủy ban Tài chính- Ngân sách của Quốc hội tổ chức 9/2010 Tại đây, lần đầu tiên vấn

đề nợ công được đưa ra bàn luận một cách nghiêm túc so với các cuộc hội thảo khác chủ yếu nói về nợ Chính phủ Tại cuộc Hội thảo, các chuyên gia cũng đưa ra được một bức tranh khái quát về tình hình nợ công tại Việt Nam, đưa ra một số cảnh báo về việc cần có công cụ kiểm tra, giám sát nợ công một cách hiệu quả hơn Hội thảo cũng đưa một số các kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công, trong đó có đưa ra một số thông lệ

tốt trong cách thức tổ chức bộ máy quản lý nợ công Hội thảo cũng đưa ra một số tiêu chí về an toàn nợ;

Hội thảo “Tổ chức kiểm toán đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công” do KTNN tổ chức 12/2010 Bên cạnh việc ghi nhận những giá trị và lợi ích của KTNN trong việc tăng cường minh bạch hệ thống tài chính quốc gia, các tham luận tại Hội thảo cũng phản ánh tình hình nợ công tại Việt Nam, cảnh báo những rủi ro trong công tác quản lý nợ Với câu hỏi: KTNN đóng góp vai trò như thế nào trong vấn đề quản lý và sử dụng các khoản nợ công? Các ý kiến trong Hội thảo cũng chỉ ra rằng, với tư cách là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, KTNN thực hiện kiểm tra việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách Vì vậy, việc kiểm tra của KTNN đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công là cần thiết, đảm bảo tính minh bạch trong quản lý và sử dụng các khoản nợ công cũng như tính bền vững của NSNN Thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN sẽ cảnh báo, khuyến cáo khả năng xảy ra rủi ro tài chính quốc gia xét ở tầm vĩ mô và giúp Chính phủ, Quốc hội

có được một bức tranh toàn diện về thu, chi, quản lý và sử dụng các khoản nợ, đánh giá tính bền vững của các khoản nợ, từ đó có các biện pháp và quyết định phù hợp Ngoài ra, KTNN có thể thông báo cho các cơ quan về sự bất thường hoặc thâm thủng trong quản lý và sử dụng các khoản nợ công thông qua kiểm toán tính tuân thủ, tính kinh tế, tính hiệu quả, hiệu lực giúp cho việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng các khoản nợ công trong từng trường hợp cụ thể;

Hội thảo quốc tế về "Quản lý nợ công và nợ nước ngoài quốc gia" do Bộ Tài chính, UNCTAD và Ngân hàng thế giới (WB) tổ chức 10/2011 Bên cạnh việc báo cáo

về tình hình và cơ cấu nợ công của Việt Nam hiện nay, Hội thảo đã chỉ ra sự khác biệt trong cách tính tỷ lệ nợ công/GDP của Chính Phủ Việt Nam với các Tổ chức tài chính quốc tế kéo dài từ nhiều năm nay Tại hội thảo, đại diện World Bank và một số tổ chức quốc tế khác cho rằng, nợ của DNNN cần được tính vào nợ công, như thực tiễn tốt của quốc tế Tuy nhiên, đại diện Bộ Tài chính đã lý giải rằng DNNN hoạt động theo Luật Doanh nghiệp và do vậy doanh nghiệp này cũng phải bình đẳng và phải tự chịu trách nhiệm vốn vay Vì vậy, theo định nghĩa của Việt Nam, nợ công không thể tính gồm cả

nợ của doanh nghiệp Nhà nước;

1.2 Tổng quan các công trình nghiên cứu trên Thế giới liên quan đến

đề tài luận án

Vấn đề nợ nước ngoài và mức độ an toàn nợ nước ngoài đã được các tổ chức quốc tế và các chuyên gia kinh tế tổng kết và nghiên cứu trong nhiều tác phẩm đã được công bố Tuy nhiên, đề cập đến vai trò của KTNN trong quản lý nợ công thì không có nhiều tài liệu, chủ yếu là nghiên cứu, hướng dẫn khoa học, tài liệu nghiên cứu ứng dụng của các tổ chức như IMF, WB, UNCTAD, INTOSAI, ASOSAI

Bước đầu Nghiên cứu sinh đã nghiên cứu, khảo sát một số công trình nghiên cứu và nhận thấy, đối với nghiên cứu về nợ công có thể kể đến một số nghiên cứu như

“External Debt, Public Investment, and Growth in Low – Income Countries” Benedict Clement, Rina Bhattacharya, and Toan Quoc Nguyen (2003), “External Debt Sustainability: Guidelines for Low – and Middle – income Countries” Claudio M.Loser, United Nations (3/2004) hay các tác giả như Nouriel Roubini, (New York University, 12/2001), Abdul Abiad and Jonathan D.Ostry, (IMF, 6/2003) Các nghiên cứu đều tiếp cận nợ công theo cách hiểu là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm nhất định của các khoản vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ phải thanh toán (cả gốc

và lãi) vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai Cũng đồng quan điểm nhưng rõ hơn, trong nghiên cứu “External Debt Sustainability and Domestic Debt in Heavily Indebted Poor Countries”, Marco Arnone and Andrea F Presbitero (Catholic University, Italy, 5/2006), lại nghiên cứu theo cách hiểu là nợ là khoản mà người đi vay phải trả, trả vốn hoặc cả vốn lẫn lãi, trả bằng tiền hoặc bằng hàng hóa dịch vụ cho người cho vay ở một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai và khuyến cáo các nước nên tính toán và theo dõi nợ công theo nghĩa rộng này, bởi vì tại nhiều quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, khu vực quốc doanh rất lớn

Quản lý nợ công được đúc kết từ kinh nghiệm các nước, theo IMF trong

“Guidelines for Public Debt Management” (IMF, 3/2001), “External Debt Statistics: Guide for Compilers and Users” (IMF, 2003) hay các tác giả Eduardo Ley (WB 2/2009), Marco Arnone, Luca Bandiera and Andrea F Presbitero (Italy, 2007) chỉ ra là quá trình thiết lập và thực thi chiến lược vay nợ của một quốc gia nhằm gây dựng được một lượng vốn theo yêu cầu, nhằm đạt được các mục tiêu về chi phí và rủi ro, đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ khác của Nhà nước đặt ra Trong khuôn khổ kinh tế vĩ

mô, vấn đề quan trọng nhất của quản lý nợ công là Chính phủ phải đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí

Các nghiên cứu trên cũng chỉ ra rằng nguyên tắc quản lý nợ công là phải:

- Phân định rõ vai trò, trách nhiệm của các tổ chức trong quản lý nợ công

- Bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý nợ công

- Bảo đảm an toàn nợ trong giới hạn nhất định

- Bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay Theo “Guidelines for Public Debt Management” (IMF, 3/2001), các tác giả chỉ

ra, để quản lý nợ công hiệu quả, điều kiện tiên quyết là phải có cơ cấu tổ chức quản lý

nợ công tốt, vai trò của các tổ chức trong quản lý nợ công phải được phân định rõ ràng, minh bạch Trong đó, vai trò kiểm tra, giám sát là rất quan trọng và nhấn mạnh rằng vai trò đó phải được thực hiện bởi một tổ chức chuyên môn độc lập và kịp thời cảnh báo, đề xuất với các cơ quan có thẩm quyền các biện pháp quản lý nợ một cách tốt hơn

Đồng thời, nghiên cứu này cũng đưa ra việc phải xem xét xác định mức độ vay

nợ của quốc gia trong mối quan hệ với mức độ an ninh tài chính quốc gia và đảm bảo các quyết định vay mượn phải dựa trên cơ sở minh bạch hóa các thông tin đầy đủ và đáng tin cậy tới tất cả các đối tượng quan tâm Nhiệm vụ này cũng cần được thực hiện bởi một tổ chức chuyên môn độc lập có chức năng, thẩm quyền công khai, minh bạch hóa thông tin

Tại hội thảo “Guidelines for Public Debt Audit for developing countries” (ASOSAI, 2009), Hiệp hội các cơ quan KTNN châu Á đã đưa ra các khuyến nghị về việc xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công Mục đích mà các cơ quan KTNN hướng tới là tăng cường tính minh bạch và quản lý hiệu quả các khoản nợ công

và hạn chế rủi ro tài chính quốc gia Các nhà khoa học cũng thống nhất rằng KTNN các quốc gia cần phải đẩy mạnh hơn tiến trình xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công nhằm đối phó với tình hình nợ công tăng cao hiện nay, nhất là đối với các quốc gia đang phát triển Các cơ quan KTNN phải là đầu mối thực hiện việc kiểm toán nợ công Cụ thể, các cơ quan Kiểm toán tối cao trực tiếp thực hiện kiểm toán nợ công; xây dựng cơ sở pháp lý về kiểm toán nợ công; phối hợp cùng với các cơ quan nghiên cứu đưa ra các bộ tiêu chí đánh giá công tác quản lý nợ công cũng như quy trình về kiểm toán nợ công; thiết lập, đào tạo đội ngũ kiểm toán viên, chuyên gia về kiểm toán nợ công; chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho công tác kiểm toán nợ công; tổ chức tuyên truyền, phổ biến, hướng dẫn pháp luật về nợ công; Qua đó, thực hiện công khai, minh bạch quản lý nợ công, tạo điều kiện tốt nhất về quản lý và kiểm soát nợ công cũng như thúc đẩy công tác quản trị tài chính quốc gia nói chung

Trong “Guidelines for Public Debt Audit” (INTOSAI, 2009), Hiệp hội các cơ quan Kiểm toán tối cao trên Thế giới cũng khuyến nghị rằng, việc thực hiện kiểm toán

nợ công giúp các quốc gia đảm bảo quy mô và mức độ tăng trưởng hợp lý, duy trì khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau trong khi vẫn kiểm soát được các rủi ro và chi phí Việc thực hiện các cuộc kiểm toán theo kế hoạch kiểm toán hàng năm, đột xuất theo yêu cầu của các nhà tài trợ, các cam kết trong Hiệp định của Chính phủ… sẽ đảm bảo các khoản vay nợ theo cam kết được sử dụng một cách kinh tế, hiệu quả, đúng mục đích, phù hợp với mục tiêu đã được đề ra Các Cơ quan Kiểm toán tối cao cũng có thể đưa ra thông tin chính xác, phân tích, đánh giá, kiến nghị điều chỉnh chính sách vay nợ để không xâm lấn lợi ích của thế hệ sau, không tạo thành gánh nặng nợ cho thế hệ sau;

Trong cuốn “Guidelines for Performance audit in Public debt” của (ISSAI, 2007), cũng chỉ ra rằng KTNN cũng cần thực hiện vai trò đánh giá, kiến nghị quản lý

nợ công Thông qua đánh giá các chỉ số về vay nợ, quản lý nợ, cơ cấu nợ, các Cơ quan KTNN đưa ra các đánh giá về khả năng thanh toán nợ của quốc gia bao gồm nợ trực tiếp, các khoản nợ gián tiếp, nghĩa vụ nợ dự phòng cũng như đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nợ của từng quốc gia Bằng việc thực hiện các cuộc kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nợ công đối với từng khoản vay cụ thể, các Cơ quan Kiểm toán tối cao có thể kịp thời cảnh báo, đề xuất với các cơ quan có thẩm quyền các biện pháp quản lý nợ một cách tốt hơn Từ đó, các Cơ quan Kiểm toán tối cao giúp ngăn ngừa các rủi ro phát sinh trong công tác quản lý nợ công;

Các nghiên cứu cũng như hội thảo của các nhà khoa học trên Thế giới đều thống nhất rằng quản lý nợ công là một vấn đề phức tạp, cần có một hệ thống kiểm tra, giám sát chặt chẽ Ngoài việc tự kiểm tra của hệ thống quản lý nợ công, rất cần có một

cơ quan chuyên môn, độc lập khách quan bên ngoài, không phụ thuộc hệ thống quản

lý nợ công, thực hiện kiểm tra, đánh giá, kiến nghị và cung cấp thông tin về quản lý nợ công cho Quốc hội, Chính phủ và tới tất cả những đối thượng quan tâm Với các chức năng và vị trí pháp lý của mình, KTNN là cơ quan đảm bảo đầy đủ các điều kiện này

Tuy nhiên, vì thể chế chính trị cũng như mô hình tổ chức hệ thống quản lý nợ công của các nước có sự khác biệt, các nghiên cứu trên vẫn chưa thống nhất được việc xác định vị trí pháp lý của KTNN Theo đó, một số quốc gia vẫn chưa ban hành được các văn bản pháp luật thống nhất về xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công cũng như chưa có các hướng dẫn cụ thể việc thực hiện các vai trò này Theo đó, trên

thế giới, vẫn chưa có nghiên cứu nào nghiên cứu cụ thể về các nhân tố tác động và ảnh hưởng của nó tới vai trò của các cơ quan KTNN trong quản lý nợ công

Ngoài ra, định nghĩa nợ công tại một số nước như Trung Quốc và một số quốc gia đang phát triển như Việt Nam, Lào vẫn còn chưa thống nhất với định nghĩa của các tổ chức quốc tế; chưa có các tiêu chí chung để xác định mức độ an toàn nợ nước ngoài áp dụng cho tất cả các quốc gia Đối với nhóm nước phát triển, nhóm nước thu nhập trung bình, nhóm nước kém phát triển, mỗi chuyên gia đều xác định một bộ tiêu chí khác nhau cho mỗi nhóm nước và cho từng nước Vì vậy, cũng chưa có tác giả nào

nghiên cứu đưa ra hướng dẫn KTNN đánh giá quản lý nợ công một cách cụ thể

1.3 Kết luận rút ra từ tổng quan nghiên cứu

Các công trình nghiên cứu trong nước cũng như ở nước ngoài với các quan điểm nghiên cứu, bối cảnh nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu và các cách tiếp cận khác nhau đã có những đóng góp lớn trong quá trình nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam Các nghiên cứu trên trong thời gian qua đã phần nào cho thấy bức tranh toàn cảnh về tình hình nợ công cũng như cơ cấu nợ công của Việt Nam, đưa ra những tiêu chí để đánh giá, quản lý tình hình nợ công cũng như khẳng định vai trò cần thiết của KTNN trong quản lý nợ công Các công trình nghiên cứu đề cập đến KTNN hầu như đều tập trung vào phân tích sự cần thiết phải kiểm toán

nợ công, cách thức tổ chức kiểm toán nợ công Hiện chưa có nghiên cứu về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công

Nghiên cứu vai trò của một tổ chức bao gồm vị trí, chức năng và nhiệm vụ của một tổ chức đó trong một lĩnh vực, tiến trình, hoạt động Như vậy cách tiếp cận chính xác khi nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý nợ công chính là trên góc độ vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công Trong thời gian qua vẫn chưa có công trình nghiên cứu nào tiếp cận vai trò của KTNN trong quản lý

nợ công theo hướng này Đặc biệt là chưa đưa ra một cách đầy đủ các vai trò của KTNN trong quản lý nợ công cũng như chưa đánh giá thực trang vai trò của KTNN hay các yếu tố tác động đến vai trò của KTNN trong quản lý nợ công

Chính vì vậy, tác giả nhận thấy đây là khoảng trống cần nghiên cứu, qua cách tiếp cận đó, đóng góp một góc nhìn, đưa ra một ý kiến nhằm xác lập và nâng cao được vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, qua đó, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý

nợ công, bảo đảm tính bền vững của an ninh tài chính quốc gia

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Chương 1 của Luận án đã làm rõ những nội dung cơ bản sau:

Thứ nhất, Luận án đã khái quát các công trình nghiên cứu ở trong nước theo những nội dung cơ bản rút ra trong lĩnh vực quản lý nợ công cũng như KTNN đối với quản lý nợ công Các công trình nghiên cứu tập trung vào những vấn đề như sự cần thiết phải thiết lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, cách thức tổ chức kiểm toán nợ công, thực trạng quản lý nợ công

Thứ hai, luận án đã khái quát được các công trình nghiên cứu ở nước ngoài theo lĩnh vực có liên quan như nợ công, quản lý nợ công và các vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, khẳng định được sự cần thiết phải thiết lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công Đồng thời, tác giả cũng chỉ ra một số vai trò của KTNN trong lĩnh vực quản lý nợ công

Thứ ba, luận án xác định khoảng trống nghiên cứu về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công theo hướng tiếp cận ba góc độ vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công Trong đó tập trung phân tích vai trò của KTNN trong quản lý nợ công trên góc độ nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG

2.1 Nợ công và quản lý nợ công

2.1.1 Nợ công

2.1.1.1 Khái niệm nợ công Cho đến nay các khái niệm liên quan đến nợ công vẫn còn rất nhiều tranh luận, vẫn chưa có sự thống nhất cao tại các quốc gia, nhất là các quốc gia đang phát triển, trên các phương tiện thông tin đại chúng, các diễn đàn khoa học, nghị trường của Quốc hội hay các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta cũng như ở các quốc gia khác trên thế giới và các tổ chức quốc tế Do vậy, để hiểu rõ hơn về nợ công, chúng ta phải xem xét một số khái niệm để có sự thống nhất trong cách sử dụng

Khái niệm nợ: Theo IMF [43], “Nợ là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm nhất định của các khoản vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ phải thanh toán (cả gốc và lãi) vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai”

Theo định nghĩa của UNCTAD [55], “nợ là khoản mà người đi vay phải trả, trả vốn hoặc cả vốn lẫn lãi, trả bằng tiền hoặc bằng hàng hóa dịch vụ cho người cho vay ở một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai” Nợ như vậy bao gồm nợ vay, nợ từ việc bán trái phiếu, tiền trả trước của khách hàng, nghĩa vụ chi trả khách (như lương hưu) Hiện nay các tổ chức quốc tế trong đó có UNCTAD khuyến cáo các nước nên tính toán và theo dõi nợ công theo nghĩa rộng này, bởi vì tại nhiều quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, khu vực quốc doanh rất lớn

Theo Luật Quản lý nợ công [29], thì Nợ được hiểu là “khoản phải hoàn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm, phát sinh từ việc vay của chủ thể được phép vay vốn theo quy định của pháp luật Việt Nam”

Theo cách hiểu này, nợ là khoản phải hoàn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm, phát sinh và liên quan đến việc vay của người vay

Khái niệm nợ công: Hiện nay trên thế giới tồn tại hai cách quan niệm về nợ công: theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp

Theo nghĩa rộng và theo chuẩn quốc tế được IMF định nghĩa thì nợ công là

Nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của các tổ chức sau:

- Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó;

- Chính quyền địa phương các cấp như bang, tỉnh, thành phố;

- Ngân hàng trung ương;

- Các tổ chức độc lập (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân hàng thương mại, các đơn vị công ích…) khi:

+ Ngân sách của tổ chức đó là do Chính phủ báo cáo phê duyệt;

+ Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyền biểu quyết hay hơn nửa

số thành viên ban giám đốc là các đại diện của Chính phủ;

+Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ của tổ chức đó (IMF,

2001, Guidelines for Public dept management) Theo cách tính của UNCTAD thì nợ công, ngoài nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của các chính quyền địa phương còn bao gồm khoản nợ của các doanh nghiệp Nhà nước theo cơ chế tự vay tự trả (có thể là Công ty TNHH Nhà nước một thành viên, Tập đoàn kinh tế của Nhà nước, các Tổng công ty của Nhà nước, các khoản nợ tương ứng với tỷ lệ % phần góp vốn của Nhà nước tại các Công ty cổ phần; nếu các công ty này phá sản Nhà nước sẽ mất đi phần vốn này) với quỹ bảo hiểm xã hội mà Nhà nước sử dụng để mua trái phiếu, công trái Chính phủ, hay đầu tư vào các công trình kinh tế trọng điểm của quốc gia và khoản tiền này Nhà nước phải chi trả cho người lao động nghỉ hưu trong tương lai

Trong hướng dẫn chung về khái niệm nợ công được phát hành bởi Hiệp hội các

cơ quan Kiểm toán tối cao INTOSAI đã định nghĩa nợ công như sau:

(1) Khoản phải trả hay các cam kết khác được gánh chịu trực tiếp bởi các

cơ quan công quyền như là: Chính phủ trung ương, hay một Chính phủ liên bang, tùy thuộc vào thể chế chính trị của từng nước; Các Chính phủ bang, tỉnh, đô thị, khu vực và địa phương khác; Các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do Nhà nước sở hữu hay quản lý; Các đơn vị Nhà nước khác

(2) Khoản phải trả hay các cam kết khác mà các cơ quan Nhà nước phải gánh vác với vai trò đại diện cho các doanh nghiệp tư nhân hay các đơn vị khác

(3) Việc xử lý đối với các khản phải trả của Ngân hàng trung ương tùy thuộc vào địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập của chúng từ Chính phủ trung ương INTOSAI [48]

phủ; Nợ được Chính phủ bảo lãnh; Nợ chính quyền địa phương” Luật quản lý nợ công [29]

Như vậy, so với khái niệm nợ công mà các tổ chức quốc tế như WB, UNCTAD, INTOSAI khuyến cáo các nước nên theo, khái niệm nợ công của Việt Nam chưa bao gồm các khoản vay của Chính phủ đối với Ngân hàng Nhà nước và các khoản vay của khối các doanh nghiệp Nhà nước đối với các tổ chức trong nước và nước ngoài có bảo lãnh và không có bảo lãnh của Chính phủ Để hiểu rõ hơn, ta có thể xem bảng:

Bảng 2.1: Phân biệt phạm vi nợ công theo cách tính của WB, UNCTAD,

INTOSAI và Việt Nam

WB, UNCTAD, INTOSAI

1. Nợ Chính phủ

a. Nợ trong nước

- Bảo lãnh vay trong nước (Bảo lãnh cho VDB, NHCSXH,

- Bảo lãnh cho các doanh nghiệp, tổ chức tín dụng vay nước

3. Nợ Chính quyền địa phương

4 Nợ của doanh nghiệp Nhà nước

- Các khoản vay, phát hành trái phiếu của VDB không có bảo

- Các khoản vay trong nước của các tổ chức khác: NHCSXH,

TCT đường cao tốc, Vinashin… không có bảo lãnh của Chính

phủ

không tính x

Nguồn: Nghiên cứu sinh tự tổng hợp

Có thể do thể chế chính trị hay do quan điểm điều hành mà xuất hiện những định nghĩa khác nhau theo các cách hiểu khác nhau về nợ công Tuy nhiên, nếu định nghĩa không chính xác dẫn đến việc thống kê không đầy đủ các khoản nợ công Điều này sẽ gây khó khăn cho công tác quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô và xác định nghĩa

vụ thanh toán đối với ngân sách nhà nước Bên cạnh đó, việc thống kê không đầy đủ các khoản nợ công cũng dễ dẫn đến các rủi ro tài chính, mất lòng tin đối với các chủ

nợ, có khả năng bị các tổ chức xếp hạng tín dụng quốc tế đánh giá thấp dẫn đến tăng chi phí lãi vay và ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia

Tuy nhiên, trong khuôn khổ nghiên cứu, tác giả vẫn thống nhất với định nghĩa

nợ công theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm: nợ Chính phủ và nợ của chủ thể khác (doanh nghiệp, các cơ quan, tổ chức…) nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán,

và nợ của chính quyền địa phương

2.1.1.2 Phân loại nợ công

Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công

Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại: nợ trong nước và nợ nước ngoài Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức Việt Nam Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài,

vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài Như vậy, theo pháp luật Việt Nam, nợ nước ngoài không được hiểu là nợ mà bên cho vay là nước ngoài, mà là toàn bộ các khoản nợ công không phải là nợ trong nước

Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác

Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ

Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia

là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài

Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính

Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công thì nợ công có ba loại là nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường

Theo trách nhiệm đối với chủ nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ

Theo cấp quản lý nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công của trung ương

và nợ công của chính quyền địa phương Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ Theo quy định của Luật NSNN năm 2002 thì những khoản vay nợ của chính quyền địa phương được coi là nguồn thu ngân sách và được đưa vào cân đối, nên về bản chất nợ công của địa

phương được Chính phủ đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ương

Ở nước ta theo Luật quản lý nợ công

Nợ công được phân theo trách nhiệm với chủ nợ và bao gồm:

+ Nợ Chính phủ;

+ Nợ được Chính phủ bảo lãnh;

+ Nợ chính quyền địa phương Luật Quản lý nợ công [29]

2.1.1.3 Vai trò của nợ công Nghiên cứu làm rõ bản chất kinh tế của nợ công và quan điểm của kinh tế học

về nợ công sẽ giúp các nhà làm luật xây dựng các quy định pháp luật phù hợp với tình hình kinh tế – xã hội nhằm đạt được hiệu quả trong sử dụng nợ công ở Việt Nam

Bù đắp các khoản bội chi ngân sách của Chính phủ: Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của NSNN được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn được ghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân sách thăng bằng Theo nghĩa cổ điển, ngân sách thăng bằng được hiểu

là một ngân sách mà ở đó, số chi bằng với số thu Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêu hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này sẽ giúp hạn chế tình trạng Nhà nước lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế Tuy nhiên, trong một số thời điểm, Nhà nước mong muốn hoặc bắt buộc phải chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình (khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) thì phải vay vốn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước, điều đó làm phát sinh nợ công Như vậy, nợ công là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả; hay nói cách khác, vai trò quan trọng nhất của nợ công là bù đắp các khoản bội chi ngân sách của Chính phủ

Tăng cường đầu tư phát triển: Đối với các quốc gia đang phát triển, để phát triển hạ tầng, phát triển khoa học công nghệ… thì nguồn vốn vay là rất quan trọng Nguồn vốn này càng hấp dẫn bởi nó còn được các nước phát triển cũng như các tổ chức tài chính quốc tế hỗ trợ với lãi suất ưu đãi, thời gian ân hạn lâu dài Chính vì vậy nguồn vốn vay sẽ hỗ trợ rút ngắn thời gian tiến tới các mục tiêu phát triển giúp các quốc gia chậm phát triển cũng như các quốc gia đang phát triển nhanh chóng phấn đấu

để trở thành các quốc gia phát triển

Kích thích tăng trưởng kinh tế: Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trường đều có hoạt động vay nợ Việc vay nợ làm tăng sức hấp dẫn của môi trường đầu tư trong nước, góp phần thu hút, mở rộng các hoạt động đầu tư phát triển kinh tế đất nước, tạo niềm tin cậy của đất nước mình trên bình diện Thế giới Nợ công an toàn với nền kinh tế sẽ tạo nguồn vốn bổ sung cho quá trình phát triển và tăng trưởng kinh

tế được bền vững, qua đó điều chỉnh tốt cán cân thanh toán quốc gia, góp phần hỗ trợ các nước vay nợ tiếp thu công nghệ tiên tiến, học hỏi kinh nghiệm quản lý của các nhà

tài trợ nước ngoài

2.1.2 Quản lý nợ công

2.1.2.1 Khái niệm quản lý nợ công Quản lý nợ công được đúc kết từ kinh nghiệm các nước, theo IMF, đó là “quá trình thiết lập và thực thi chiến lược vay nợ của một quốc gia nhằm gây dựng được một lượng vốn theo yêu cầu, nhằm đạt được các mục tiêu về chi phí và rủi ro, đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ khác của Nhà nước đặt ra” IMF [43, tr.34] Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, vấn đề quan trọng nhất của quản lý nợ công là Chính phủ phải đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí

2.1.2.2 Mục tiêu và các nguyên tắc quản lý nợ công Theo thực tiễn tốt của quốc tế, hoạt động quản lý nợ công đều phải tuân thủ những nguyên tắc xác định, từ đó thống nhất trong toàn bộ hoạt động quản lý nợ công Các nguyên tắc đó bao gồm:

Thứ nhất, phân định rõ vai trò, trách nhiệm của các tổ chức trong quản lý nợ công Về nguyên tắc Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công, từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ Tuy nhiên, trong khuôn khổ pháp lý cần phải rõ ràng về vai trò và trách nhiệm các cơ quan có thẩm quyền trong việc quản

lý vay, trả nợ và thực thi các nghiệp vụ quản lý nợ Chỉ nên có một cơ quan duy nhất thay mặt Chính phủ quản lý về vay nợ của Chính phủ là Bộ Tài chính Bên cạnh đó, việc kiểm tra, giám sát việc quản lý nợ công cũng như hiệu quả sử dụng vốn vay cũng cần được giao cho một thiết chế độc lập thực hiện

Thứ hai, bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý nợ công Công khai, minh bạch trong quản lý nợ công được hiểu là việc các mục tiêu về quản lý nợ đều được xác định rõ ràng, việc áp dụng các biện pháp quản lý về chi phí, rủi ro cần được

luận giải cụ thể Các thông tin về chính sách, kế hoạch quản lý nợ cần được công bố công khai cho những người quan tâm bao gồm tổng số dư nợ, cơ cấu nợ, các chỉ tiêu giám sát nợ, mức độ hiệu quả của việc sử dụng vốn vay Mục đích của việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý nợ công đó là: Giảm thiểu vấn đề công khai thông tin không cân xứng trên thị trường tài chính trong nước và quốc tế Điều này sẽ đẩy mạnh hiệu quả hoạt động của thị trường và tăng cường trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền, cơ quan, tổ chức trong quản lý nợ công

Để đạt được điều này, hoạt động quản lý nợ công cần được kiểm toán bởi cơ quan kiểm toán tối cao và vai trò đó cần được quy định rõ ràng Kết quả kiểm toán cũng phải được công khai cho những người cần quan tâm

Thứ ba, bảo đảm an toàn nợ trong giới hạn nhất định Một vấn đề quan trọng nữa của quản lý nợ công là Chính phủ phải đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của

nợ công phải bền vững Điều này được hiểu là việc nền tài chính quốc gia phải có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục tiêu

về rủi ro và chi phí Khi nợ công vượt quá ngưỡng an toàn sẽ có nguy cơ tăng nợ vượt tầm kiểm soát bởi lẽ càng nợ nhiều thì càng có nhu cầu vay thêm nợ mới để thanh toán

nợ cũ với chi phí vay nợ gia tăng Điều đó làm tăng thêm rủi ro cho cả chủ nợ lẫn bên

đi vay Do đó, việc vay nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của sự cân bằng và bảo đảm an ninh tài chính quốc gia Đây là yêu cầu tiên quyết mà Chính phủ phải đáp ứng vì đó là điều kiện cơ bản để giữ ổn định kinh tế vĩ mô và tiếp cận được các nguồn vốn trong và ngoài nước của một quốc gia Vì vậy, để bảo đảm an toàn nợ công cần phải thiết lập ngưỡng an toàn nợ công và một thiết chế độc lập khách quan để cảnh báo sớm khi nợ công đạt đến và vượt quá ngưỡng an toàn

Thứ tư, bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay Tại bất cứ quốc gia nào, Chính phủ phải xem xét kỹ lưỡng kế hoạch vay và sử dụng vốn vay trên

cơ sở tính toán chi phí và lợi ích của các dự án đầu tư nhằm bảo đảm trả được vốn và lãi cho người vay Theo đó, khung pháp lý về nợ công phải xác định rõ mục đích vay, các trường hợp được phép đi vay và thiết chế độc lập nhằm kiểm soát hiệu quả việc sử dụng vốn vay

Ngoài ra, việc xác định mục tiêu rõ ràng sẽ giúp việc quản lý nợ công đạt hiệu quả hơn đồng thời, giúp các cơ quan kiểm tra giám sát nợ công tốt hơn Những mục tiêu của quản lý nợ công bao gồm:

(1) Đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ, góp phần nâng cao hiệu quả quản

lý và hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô trong từng thời kỳ

(2) Đảm bảo an toàn nợ, duy trì danh mục nợ hợp lý trong từng thời kỳ (3) Phát hiện các rủi ro tiềm ẩn, qua đó ngăn ngừa và xử lý các sai phạm góp phần đảm bảo an ninh tài chính và tiền tệ quốc gia

Việc quản lý nợ công tốt, tuân thủ các nguyên tắc và đạt được các mục tiêu trên

là định hướng cho việc hoạch định chính sách sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn phát triển kinh tế

2.1.2.3 Nội dung quản lý nợ công Theo hướng dẫn của IMF, nội dung quản lý nợ công bao gồm các vấn đề sau:

Xây dựng chính sách quản lý nợ công: Xây dựng chính sách quản lý nợ là việc

cơ quan lập pháp xây dựng, ban hành các chính sách, văn bản tạo khung pháp lý cho việc quản lý nợ, định hướng các mục tiêu, huy động, sử dụng vốn vay Khung pháp lý tốt cho công tác quản lý nợ giúp công tác quản lý nợ hoạt động hiệu quả và nhất quán Chính sách quản lý nợ công cũng giúp phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan, đơn vị tham gia trong công tác quản lý nợ, giúp các đơn vị tham gia quản lý nợ hoạt động hiệu quả, không chồng chéo Đồng thời, chính sách cũng bao gồm cả việc ban hành hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ công và các tiêu chí đánh giá việc quản lý nợ giúp việc kiểm tra, giám sát công tác quản lý nợ được rõ ràng, minh bạch

Xây dựng kế hoạch: Đây là việc các cơ quan quản lý nợ tổng hợp danh mục các chương trình, dự án có nhu cầu vay vốn, xây dựng kế hoạch vay, trả nợ chi tiết theo từng thời kỳ và các kế hoạch quản lý rủi ro, quản lý danh mục nợ…thành các kế hoạch vay nợ chiến lược ngắn hạn, trung hạn và dài hạn để tổ chức thực hiện

Đàm phán, ký kết hiệp định vay nợ, cấp bảo lãnh nợ: là việc cơ quan quản lý nợ công đại diện cho Chính phủ, tham gia vào thị trường nợ, thực hiện ký kết, đàm phán các hiệp định vay nợ đối với các bên cho vay (bao gồm cả các bên song phương, đa phương) và cấp bảo lãnh cho vay đối với các đơn vị, tổ chức có nhu cầu vay vốn

Thực hiện giải ngân, cho vay lại: sau khi đã vay vốn, dựa trên danh mục các chương trình, dự án có nhu cầu vay vốn, cơ quan quản lý nợ công thực hiện giải ngân nguồn vốn vay theo kế hoạch nợ đã phê duyệt

Quản lý nợ, giám sát, đánh giá việc sử dụng các khoản vay, xử lý nợ, trả nợ: là việc cơ quan quản lý nợ thực hiện quản lý, theo dõi danh mục các khoản nợ công,

quản lý rủi ro, tổ chức thực hiện các đề án xử lý nợ, cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ

và cân đối nguồn vốn, thực hiện trả nợ khi đến hạn thanh toán

Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về nợ công: là việc các cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý nợ công kiểm tra, đôn đốc, đánh giá việc sử dụng vốn vay của Chính phủ hoặc được Chính phủ bảo lãnh; việc vay, trả nợ của chính quyền địa phương; quản lý, thu hồi vốn cho vay lại theo các quy định về ủy quyền cho vay lại, thoả thuận cho vay lại

Công bố thông tin quản lý nợ công: là việc cơ quan quản lý nợ công khai các thông tin về chính sách quản lý nợ, bao gồm các kế hoạch, chiến lược vay, trả nợ; dư

nợ công, cơ cấu thành phần các khoản nợ, cơ cấu lãi suất, kỳ hạn trả nợ và báo cáo đánh giá các chỉ số phản ánh thực trạng nợ công

2.1.2.4 Tổ chức hệ thống quản lý nợ công

Hệ thống quản lý nợ, cụ thể là cơ cấu thể chế bao gồm các đơn vị có chức năng liên quan tới quản lý nợ khác nhau giữa các nước Do thể chế khác nhau, phân chia trách nhiệm về mặt lập pháp giữa các cấp bậc quản lý khác nhau, , tầm quan trọng của

nợ nước ngoài trong quản lý kinh tế nên thường có hai mô hình điển hình, đó là: Hệ thống phi tập trung và Hệ thống tập trung

Hệ thống tập trung

Khi tất cả các chức năng quản lý nợ được thực hiện bởi một đầu mối, Cơ quan quản lý nợ công thống nhất (DMO-Debt Management Office) Tùy theo thể chế chính trị từng nước mà cơ quan này sẽ trực thuộc Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước hoặc nằm độc lập trực thuộc Chính phủ Theo mô hình này thì việc quản lý nợ công thường tập trung vào một đầu mối, hệ thống như vậy gọi là tập trung

+ DMO thuộc Bộ Tài chính: Do đặc thù là cơ quan phụ trách lĩnh vực chi tiêu của Chính phủ, khi có nhu cầu vay nợ bù đắp bội chi ngân sách hay điều tiết phát triển kinh tế, Bộ Tài chính là đơn vị ước lượng và đề xuất các khoản vay Đồng thời, đây cũng chính là đơn vị sắp xếp, bố trí các nguồn vốn thực hiện trả nợ Do vậy, bố trí DMO thuộc Bộ Tài chính là rất hợp lý Tại đây, hoạt động quản lý nợ sẽ được thông suốt Tuy nhiên, theo mô hình này, các hoạt động của DMO sẽ thường hạn chế trong phạm vi áp đặt bởi ngân sách Chính phủ và chính sách nhân sự của Chính phủ Bên cạnh đó, với hình thức tổ chức này, DMO sẽ thường chỉ chú trọng theo dõi và giám sát đối với các khoản nợ của Chính phủ và các khoản nợ Chính phủ bảo lãnh Việc này dẫn đến hạn chế là các khoản nợ công sẽ được thống kê không đầy đủ, việc không tính

đúng, tính đủ nợ công có khả năng dẫn đến khó khăn trong công tác quản lý kinh tế vĩ

mô và gây rủi ro cho nền tài chính

+ DMO thuộc Ngân hàng Nhà nước: Đối với một số quốc gia mà khu vực tư nhân không được Chính phủ bảo lãnh nợ thì trách nhiệm này sẽ thường thuộc về Ngân hàng Nhà nước Các quốc gia đó sẽ lựa chọn mô hình DMO thuộc Ngân hàng Nhà nước Ngoài ra, vì Ngân hàng Nhà nước là đơn vị điều phối và giám sát chính sách tiền

tệ của quốc gia nên đây cũng là vị trí tốt để DMO có được bức tranh toàn cảnh về thực trạng nợ quốc gia Tuy nhiên Ngân hàng Trung ương thường là một thể chế độc lập hoạt động có lợi nhuận, có ngân sách hoạt động riêng, hoạt động theo cơ chế thị trường Do vậy, trong một số trường hợp, mục tiêu quản lý và hoạt động của các DMO chưa chắc đã phù hợp với các chính sách phát triển của Chính phủ

+ DMO hoạt động độc lập: Đây cũng là một lựa chọn khi thiết lập các mô hình

tổ chức DMO và được chính phủ Ireland và Bồ Đào Nha thực hiện tốt Với mô hình này, các DMO sẽ hoạt động độc lập, dưới sự điều hành của Chính phủ Mô hình này đòi hỏi cơ cấu tổ chức Chính phủ hoạt động có hiệu quả và thông tin được thường xuyên trao đổi trong bộ máy Do đó nó cần một nguồn lực nhân sự dồi dào do cần phải thu thập dữ liệu và phối hợp giữa các tổ chức khác nhau có liên quan đến quản lý nợ

Hệ thống phi tập trung

Theo mô hình này, các chức năng quản lý nợ khác nhau không được phân giao cho cùng một cơ quan quản lý Hay nói cách khác, có rất nhiều vai trong hệ thống Có rất nhiều đơn vị hay bộ phận quản lý, chủ yếu là trong Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước thực hiện các chức năng quản lý nợ, đôi khi là chồng chéo hay thực hiện cùng một chức năng ở các đơn vị khác nhau Hệ thống như vậy là phi tập trung, như mô hình của Việt Nam hiện nay (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Kho bạc Nhà nước )