Kỹ Năng Xây Dựng Văn Bản Thẩm Định Và Những Khó Khăn, Vướng Mắc Thường Gặp Trên Thực Tế Góp Ý, Thẩm Định Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Của Hội Đồng Nhân Dân Và Ủy Ban Nhân Dân

Ngày 22/5/2015, Sở Tư pháp nhận được Công văn số 634/STNMT-VP ngày 21/5/2015 của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam V/v đề nghị thẩm định dự thảo Quyết định ban hành Quy định chứ

KỸ NĂNG XÂY DỰNG VĂN BẢN THẨM ĐỊNH VÀ NHỮNG KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC THƯỜNG GẶP TRÊN THỰC TẾ GÓP Ý, THẨM ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN

1 Kỹ năng xây dựng văn bản thẩm định

1.1 Hình thức của văn bản thẩm định

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004 (Luật 2004) thì văn bản thẩm định được

xây dựng dưới hình thức là Báo cáo (trình cơ quan có thẩm quyền cấp trên)

Tuy nhiên, với thực tiễn của tỉnh Quảng Nam là văn bản thẩm định được gửi cho cơ quan soạn thảo, trên cơ sở đó cơ quan soạn thảo sẽ tiếp thu ý kiến, chỉnh lý

dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền nên văn bản thẩm định

được xây dựng dưới hình thức là công văn Cụ thể, mẫu văn bản thẩm định được

thực hiện theo Mẫu 5 ban hành kèm theo Quyết định số 02/2012/QĐ-UBND ngày 18/01/2012 của UBND tỉnh Ban hành quy trình xây dựng, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh (Quyết định 02)

1.2 Những yêu cầu khi xây dựng văn bản thẩm định

Việc xây dựng văn bản thẩm định dự thảo VBQPPL phải đáp ứng các yêu cầu sau đây:

a) Phải đảm bảo tính trung thực, chính xác Theo đó, văn bản thẩm định phải phản ánh trung thực, chính xác ý kiến thẩm định đối với các nội dung của dự thảo văn bản

b) Nội dung văn bản thẩm định phải cụ thể, thể hiện đầy đủ và nêu rõ chính kiến, các lập luận của cơ quan thẩm định về các nội dung thẩm định Cụ thể, theo quy định của Luật 2004; Khoản 1 Điều 20 Quyết định 02 và Khoản 4 Điều 1 Quyết định số 25/2014/QĐ-UBND ngày 06/10/2014 của UBND tỉnh sửa đổi, bổ sung một

số điều của Quy trình ban hành kèm theo Quyết định số 02/2012/QĐ-UBND ngày 18/01/2012 của UBND tỉnh thì nội dung của văn bản thẩm định bao gồm: Sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; quy định

về thủ tục hành chính (đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có quy định về thủ tục hành chính); ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản và cơ quan tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản

c) Việc xây dựng văn bản thẩm định phải đảm bảo tính kịp thời.

1.3 Phương pháp xây dựng văn bản thẩm định

Để xây dựng một văn bản thẩm định đầy đủ nội dung, có chất lượng, chuyên viên thẩm định cần tiến hành các bước cơ bản sau đây:

a) Công tác chuẩn bị: Chuyên viên được phân công thẩm định phải xác định rõ được mục đích, yêu cầu của văn bản thẩm định, từ đó xây dựng đề cương khái quát,

đề cương chi tiết của dự thảo văn bản thẩm định Chuyên viên thẩm định phải thu thập thông tin (hệ thống văn bản QPPL hiện hành có liên quan); phải tổng hợp các

ý kiến từ các cuộc họp, ý kiến chỉ đạo của lãnh đạo; kết hợp với lập luận của cá nhân để đưa vào văn bản thẩm định

b) Xây dựng đề cương chi tiết: Trên cơ sở đề cương sơ bộ được xây dựng trước khi tiến hành thẩm định, chuyên viên được phân công thẩm định xây dựng đề cương chi tiết với những nội dung cụ thể hơn Đề cương chi tiết cần bố cục rõ ràng, đưa ra các ý kiến thẩm định lớn cũng như lập luận cơ bản để đánh giá về dự thảo văn bản theo các nội dung thẩm định được quy định tại Luật 2004; Khoản 1 Điều

20 Quyết định 02/2012/QĐ-UBND và Khoản 4 Điều 1 Quyết định số 25/2014/QĐ-UBND

c) Viết dự thảo văn bản thẩm định: Trên cơ sở đề cương chi tiết, chuyên viên được phân công tiến hành viết dự thảo văn bản thẩm định Văn bản thẩm định cần được thể hiện đầy đủ các nội dung thẩm định, trong đó phải nêu được chính kiến của cơ quan thẩm định và đưa ra lập luận loogic, rõ ràng, có sức thuyết phục Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản thẩm định phải trong sáng, dễ hiểu; nhận định, đánh giá phải chính xác, khoa học; trình bày ngắn gọn, súc tích và nên hạn chế vận dụng lối hành văn cầu kỳ Đặc biệt, khi phản biện các quy định của dự thảo văn bản thì cơ quan thẩm định cần đưa ra phương án giải quyết cụ thể để cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu

Thông thường, văn bản thẩm định sẽ được kết cấu bao gồm các nội dung chính sau đây:

- Phần mở đầu: Phần này sẽ bao gồm quốc hiệu; tên của cơ quan chủ quản trực

tiếp, tên của cơ quan ban hành văn bản; số, ký hiệu của văn bản; địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản; trích yếu nội dung công văn; kính gửi; tiếp sau đó sẽ

là phần giới thiệu căn cứ thẩm định (đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo tại Công văn số…) và dẫn đề sang phần nội dung thẩm định cụ thể:

Ví dụ:

UBND TỈNH QUẢNG NAM

SỞ TƯ PHÁP

Số: 626 /STP-XD&TDTHPL

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

Quảng Nam, ngày 02 tháng 6 năm 2015

Kính gửi: Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam

Ngày 22/5/2015, Sở Tư pháp nhận được Công văn số 634/STNMT-VP ngày 21/5/2015 của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng

Nam V/v đề nghị thẩm định dự thảo Quyết định ban hành Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam; sau khi nghiên cứu nội dung dự thảo và hồ sơ kèm theo, đối chiếu với

các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành, Sở Tư pháp có ý kiến như sau:

- Phần nội dung: Nội dung của văn bản thẩm định sẽ bao gồm các phần nhỏ,

thể hiện nội dung thẩm định theo yêu cầu của Luật Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004; Quyết định 02/2012/QĐ-UBND; Quyết định số 25/2014/QĐ-UBND Thông thường, mỗi một nội dung thẩm định theo yêu cầu của Luật và Quyết định trên sẽ được bố cục thành một phần riêng trong văn bản thẩm định và được sắp xếp theo thứ tự từ sự cần thiết; phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất; thủ tục hành chính (nếu có); ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo; tính khả thi (nếu có) Trong mỗi phần, văn bản thẩm định cần nêu rõ được ý kiến của cơ quan thẩm định và lập luận, lý lẽ chứng minh cho các ý kiến đó

Ví dụ 1:

Phần nội dung của Công văn thẩm định dự thảo Quyết định Quy định quản lý nhà nước về giá trên địa bàn tỉnh Quảng Nam được thể hiện như sau:

“1 Sự cần thiết của việc ban hành văn bản

Năm 2011, UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 35/2011/QĐ-UBND ngày 28/11/2011 quy định quản lý nhà nước về giá trên địa bàn tỉnh Quảng Nam; đến nay đã có quy định pháp luật mới của Trung ương như Luật giá năm 2012, Nghị định 177/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật giá và Thông tư 56/2014/TT-BTC ngày 28/4/2014 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định 177/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật giá Theo đó, các quy định tại Quyết định số 35/2011/QĐ-UBND ngày

V/v thẩm định dự thảo Quyết định

ban hành Quy định chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ

chức của Sở Tài nguyên và Môi

trường tỉnh Quảng Nam

28/11/2011 của UBND tỉnh đã không còn phù với quy định của pháp luật hiện hành.

Mặt khác, dự thảo Quyết định ban hành quy định quản lý nhà nước về giá trên địa bàn tỉnh cũng đã được bổ sung vào Chương trình ban hành văn bản QPPL năm 2014 tại Quyết định số 2408/QĐ-UBND ngày 05/8/2014 của UBND tỉnh Theo đó, Sở Tài chính tham mưu UBND tỉnh ban hành Quyết định quản lý nhà nước về giá trên địa bàn tỉnh và thay thế Quyết định số 35/2011/QĐ-UBND ngày 28/11/2011 của UBND tỉnh Quảng Nam là cần thiết.

1 Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng

- Phạm vi điều chỉnh: Đề nghị điều chỉnh như sau: Quy định về việc thực hiện bình ổn giá; định giá của Nhà nước; hiệp thương giá, kiểm tra yếu tố hình thành giá; kê khai giá, niêm yết giá và các công tác khác trong quản lý nhà nước

về giá;

- Đối tượng áp dụng: Quy định trong dự thảo gồm hai nhóm đối tượng, đó là

tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh có liên quan đến hoạt động trong lĩnh vực giá và cơ quan quản lý nhà nước là phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.

3 Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản trong

hệ thống pháp luật

Sau khi nghiên cứu, đối chiếu với các văn bản QPPL hiện hành, Sở Tư pháp nhận thấy:

- Thẩm quyền về hình thức: Theo quy định tại Điều 10 Luật tổ chức HĐND, UBND năm 2003; Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân năm 2004 thì Sở Tài nguyên và Môi trường tham mưu UBND tỉnh ban hành Quyết định là đúng thẩm quyền.

- Thẩm quyền về nội dung: Đảm bảo thẩm quyền về nội dung theo quy định tại Điều 8 Luật Giá năm 2012; Điều 22 Nghị định 177/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ và khoản 2 Điều 19 Thông tư số 56/2014/TT-BTC ngày 28/4/2014 của Bộ Tài chính.

Theo quy định tại khoản 2 Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp

luật năm 2008 “Văn bản quy phạm pháp luật phải quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung, không quy định lại các nội dung

đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác”; do đó, đề nghị Sở

Tài chính nghiên cứu các vấn đề mà văn bản Trung ương đã quy định rồi thì không nhất thiết phải chép lại (quy định lại), chỉ quy định những vấn đề mà Trung ương giao cho địa phương quy định.

- Dự thảo quy định kèm theo Quyết định:

Các quy định tại khoản 1 đến khoản 6 Điều 6 được giao cho Ủy ban nhân

dân tỉnh quyết định các biện pháp áp dụng bình ổn giá theo thẩm quyền căn cứ tình hình thực tế tại địa phương trong trường hợp thiên tai, hỏa hạn, dịch bệnh, tai nạn bất ngờ quy định cụ thể tại khoản 6 Điều 7 Nghị định 177/2013/NĐ-CP

ngày 14/11/2013 của Chính phủ; ngoài các trường hợp trên, UBND tỉnh chỉ tổ

chức triển khai thực hiện biện pháp bình ổn giá do Chính phủ quyết định và

hướng dẫn của Bộ Tài chính, các Bộ quản lý ngành liên quan Theo đó việc quy định như vậy trong dự thảo là chưa phù hợp

4 Về ngôn ngữ và kỹ thuật trình bày văn bản

- Về ngôn ngữ được sử dụng trong dự thảo đã đảm bảo theo quy định tại Khoản 1 Điều 6 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 Cần chú ý lỗi chính tả (điểm b khoản 2 Điều 8); cách dùng từ cho thống nhất trong toàn

văn bản, cụ thể như sử dụng cụm từ “kiểm tra” yếu tố hình thành giá hay “kiểm soát” yếu tố hình thành giá.

- Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản phải thực hiện theo Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP (Thông tư 55) ngày 06 tháng 5 năm 2005 của

Bộ Nội vụ - Văn phòng Chính phủ Hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản (phần còn hiệu lực): Mục 1 đến Mục 4 đề nghị viết in hoa, ví dụ: Mục 1: BÌNH

ỔN GIÁ.”

Ví dụ2 :

Phần nội dung của Công văn thẩm định dự thảo Quyết định ban hành Quy định về tổ chức đào tạo, sát hạch lái xe mô tô hai bánh hạng A1 cho đồng bào dân tộc có trình độ văn hóa quá thấp trên địa bàn tỉnh Quảng Nam được thể hiện như sau:

“1 Sự cần thiết của việc ban hành văn bản

Thực hiện quy định tại Khoản 2 Điều 59 và Điều 60 Thông tư số 46/2012/TT-BGTVT ngày 07/11/2012 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái xe cơ giới đường bộ; đồng thời để tăng cường sự quản lý nhà nước một cách chặt chẽ trong lĩnh vực này và tạo điều kiện thuận lợi cho đồng bào dân tộc thiểu số nhưng có trình độ văn hóa quá thấp được trang bị những kiến thức cơ bản về Luật Giao thông đường bộ nhằm góp phần đảm bảo an ninh trật tự, an toàn xã hội trong toàn tỉnh; Sở Giao thông vận tải tham mưu UBND tỉnh xây dựng dự thảo Quyết định ban hành Quy định về tổ chức đào tạo, sát hạch lái xe mô tô hai bánh hạng A1 cho đồng bào dân tộc có trình độ văn

hóa quá thấp trên địa bàn tỉnh Quảng Nam là cần thiết.

Nội dung này đã được đưa vào Chương trình xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh năm 2015.

1 Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng

Về phạm vi điều chỉnh như đã nêu trong dự thảo là phù hợp Tuy nhiên để việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực này được thống nhất tại một văn bản thì nên quy định việc cấp giấy phép lái xe ngay trong phạm vi này để tiện theo dõi, tra cứu.

Đối tượng áp dụng tại Khoản 1 Điều 2 của dự thảo cần thêm vào cụm từ

“ liên quan đến công tác đào tạo, sát hạch lái xe mô tô hai bánh hạng A1 cho người có trình độ văn hóa quá thấp ” để tránh nhầm lẫn với đối tượng áp dụng

của những quy định tương tự Ngoài ra, cơ quan chủ trì cũng cần lưu ý đến “người khuyết tật” là đối tượng yếu thế trong xã hội như qquy định tại Điều 60 của Thông

tư số 46/TT-BGTVT ngày 07/11/2012.

3 Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản trong

hệ thống pháp luật

3.1 Thẩm quyền ban hành văn bản

- Thẩm quyền về hình thức: Theo quy định tại Điều 10 Luật tổ chức HĐND,

UBND năm 2003; Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân năm 2004, thì UBND tỉnh được quyền ban hành văn bản QPPL dưới hình thức là Quyết định Do đó, Sở Giao thông vận tải tham mưu UBND tỉnh ban hành Quyết định là đúng thẩm quyền.

- Thẩm quyền về nội dung: Đúng thẩm quyền theo quy định tại Khoản 1

Điều 13 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004; và quy định của Thông tư số 46/TT-BGTVT ngày 07/11/2012 tại Khoản 2 Điều 59: “Đào tạo lái xe mô tô hạng A1 đối với đồng bào dân tộc có trình độ văn hóa quá thấp Sở

Giao thông vận tải xây dựng, trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành về điều

kiện, hình thức đào tạo phù hợp điều kiện thực tế của địa phương” Ngoài ra, cần

lưu ý thẩm quyền của UBND tỉnh tại Điều 60: “Việc sát hạch để cấp giấy phép lái

xe mô tô hạng A1 cho người khuyết tật, đồng bào dân tộc có trình độ văn hóa quá thấp do Sở Giao thông vận tải căn cứ nội dung và quy trình sát hạch đã được

ban hành, xây dựng nội dung và phương án tổ chức sát hạch phù hợp trình Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xem xét, quyết định” để lồng ghép nội dung này vào cho phù hợp.

3.2 Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật

- Về căn cứ pháp lý: đề nghị bổ sung Thông tư số 38/2013/TT-BGTVT ngày

24/10/2013 của Bộ Giao thông vận tải Sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư

số 46/2012/TT-BGTVT ngày 07 tháng 11 năm 2012 của Bộ trưởng Bộ Giao thông

vận tải quy định về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái xe cơ giới đường bộ để làm

rõ hơn phần quy định về cơ sở đào tạo lái xe.

Đối với trường hợp nếu bổ sung phạm vi điều chỉnh về cấp giấy phép lái xe như đã nói ở trên thì phần căn cứ pháp lý, đề nghị bổ sung thêm “Thông tư số 48/2014/TT-BGTVT ngày 15/10/2014 của Bộ Giao thông vận tải Sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 46/2012/TT-BGTVT ngày 07 tháng 11 năm 2012 của

Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái

xe cơ giới đường bộ” cho phù hợp.

- Tại điểm c, khoản 4 Điều 4 của dự thảo Quy định có viết: “Giấy chứng

nhận sức khỏe do cơ sở y tế có thẩm quyền cấp theo quy định” Đề nghị cơ quan

chủ trì soạn thảo cần quy định rõ ràng cơ sở y tế là cơ sở từ cấp nào trở lên (Trung tâm y tế, cơ sở khám chữa bệnh tư nhân hay bất kỳ đâu) để tránh gây phiền hà cho người dân khi làm thủ tục hồ sơ.

- Quy định tại điểm b, khoản 2 Điều 6 của dự thảo chưa dự liệu đến trường hợp người dự thi không đọc, không viết được tiếng Việt phải sát hạch bằng phương pháp hỏi đáp thì phải có người dịch và đối với trường hợp không đọc, không viết được thậm chí không nói được Trong trường hợp này cần thiết phải đưa ra quy định về điều kiện của người dịch, tiêu chí của việc dịch và một số điều kiện tương ứng đặc thù cho phù hợp.

3.3 Về thủ tục hành chính

- Sở Giao thông vận tải đã tiếp thu, thực hiện đúng góp ý và hướng dẫn của

Sở Tư pháp về thủ tục hành chính.

- Thực hiện việc đánh giá tác động và tính chi phí tuân thủ TTHC đúng hướng dẫn và đạt yêu cầu theo quy định tại Thông tư số 07/2014/TT-BTP ngày 24/02/2014 của Bộ Tư pháp.

- Chất lượng các quy định về TTHC đã đáp ứng được các tiêu chí cần thiết, hợp lý, hợp pháp và hiệu quả.

4 Ngôn ngữ, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản

- Về ngôn ngữ được sử dụng trong dự thảo đảm bảo theo Khoản 2 Điều 5 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 Tuy nhiên cần lưu ý việc dùng cụm từ

“xe mô tô hai bánh hạng A1” cho thống nhất trong toàn văn bản.

- Về kỹ thuật soạn thảo: Các Điều 5, Điều 6 của dự thảo Quy định không đảm bảo quy định tại khoản 3 Điều 5 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008:“Văn bản quy phạm pháp luật có phạm vi điều chỉnh rộng thì tùy theo nội

dung có thể được bố cục theo phần, chương, mục, điều, khoản, điểm; đối với văn bản có phạm vi điều chỉnh hẹp thì bố cục theo các điều, khoản, điểm” (không sử

dụng tiết) Cơ quan thẩm định đề nghị không sử dụng ký hiệu gạch đầu dòng (-) để quy định tiết.”

- Phần kết luận:

Trong phần này, văn bản thẩm định phải thể hiện rõ kết luận của cơ quan thẩm định về toàn bộ dự thảo văn bản và đề xuất của cơ quan thẩm định

Ví dụ: Sở Tư pháp/Phòng Tư pháp cho rằng, về cơ bản, dự thảo văn bản (tên

cụ thể) đã đáp ứng được các yêu cầu về nội dung cũng như về hình thức thể hiện và

đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu các ý kiến của cơ quan thẩm định để hoàn thiện thêm dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền (HĐND, UBND) xem xét, quyết định

Trường hợp, dự thảo văn bản chưa đáp ứng được các yêu cầu về nội dung cũng như hình thức thể hiện thì cơ quan thẩm định cần nêu rõ chứng kiến của mình

về việc dự thảo văn bản chưa đủ điều kiện để trình cơ quan có thẩm quyền

Đối với dự thảo văn bản phức tạp thì cán bộ thẩm định có thể đề xuất lãnh đạo

tổ chức cuộc họp góp ý dự thảo văn bản thẩm định

d) Trình lãnh đạo duyệt

Chuyên viên thẩm định rà soát kỹ dự thảo văn bản thẩm định trước khi trình lãnh đạo xem xét, cho ý kiến chỉ đạo Trên cơ sở ý kiến chỉ đạo của lãnh đạo, chuyên viên thẩm định chỉnh lý, hoàn thiện và trình lãnh đạo ký

2 Những khó khăn, vướng mắc thường gặp trên thực tế góp ý, thẩm định văn bản QPPL

Trong quá trình góp ý, thẩm định có một số khó khăn, vướng mắc thường gặp như sau:

2.1 Về phương pháp thẩm định

Hiện nay, chưa có văn bản nào của Trung ương và địa phương quy định cụ thể phương pháp thẩm định từng nội dung trong phạm vi thẩm định mà chỉ dừng lại ở việc hướng dẫn nghiệp vụ; cụ thể, một số bộ ngành trung ương đã ban hành quy định về xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của ngành nhưng hầu như chỉ quy định về trình tự, thủ tục mà chưa quy định về phương pháp thẩm định,

do quan điểm cho rằng nội dung này thuộc hướng dẫn về nghiệp vụ Tuy nhiên, nếu không được pháp lý hóa thì việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng hay không lại phụ thuộc vào kinh nghiệm, trình độ chuyên môn, năng lực và

ý chí chủ quan của cán bộ, công chức thực hiện công tác thẩm định

2.2 Về đối tượng thẩm định

Tại Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ đã hướng dẫn các yếu tố để xác định một VBQPPL, đồng thời liệt kê một số văn bản

không phải là VBQPPL Tuy nhiên, trên thực tế để xác định đâu là VBQPPL, đâu không phải là VBQPPL vẫn chưa được thống nhất, còn nhiều ý kiến khác nhau bởi chưa có tiêu chí rõ ràng để xác định đâu là “quy tắc xử sự chung” Điều đó dẫn đến việc cơ quan soạn thảo còn lúng túng trong việc xác định giữa VBQPPL và văn bản hành chính (thường xảy ra đối với dự thảo văn bản phát sinh đột xuất không được đăng ký trong chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật hằng năm của UBND các cấp) nên việc nhận thức trong nhiều trường hợp không có sự thống nhất giữa cơ quan soạn thảo với cơ quan thẩm định Do vậy, đối tượng thẩm định trong một số trường hợp là không xác định được Trường hợp nội dung văn bản không chứa quy phạm pháp luật nhưng cơ quan soạn thảo vẫn thực hiện đúng thủ tục và gửi hồ sơ thẩm định đến cơ quan tư pháp sẽ làm mất nhiều thời gian, lãng phí nhân lực, tài chính Trường hợp cơ quan soạn thảo không gửi cơ quan tư pháp thẩm định nhưng nội dung văn bản có chứa quy phạm pháp luật thì văn bản này sẽ sai quy định vì không được phép ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật

2.3 Về thẩm quyền ban hành văn bản

Hiện nay, văn bản trung ương phân cấp quá nhiều thẩm quyền cho HĐND cấp

tỉnh Nhưng thực tế, HĐND chỉ được quyền quyết định và thông qua các nghị

quyết tại hai kỳ họp trong năm Hơn nữa, thời gian của mỗi kỳ họp rất hạn chế (khoảng 03 ngày) với khối lượng công việc rất lớn nên trước mỗi kỳ họp HĐND,

dự thảo nghị quyết gửi cơ quan tư pháp thẩm định cùng một thời gian trong khi biên chế Phòng xây dựng và Theo dõi thi hành pháp luật của Sở Tư pháp, Phòng

Tư pháp không nhiều Do áp lực về tiến độ nên dễ dẫn đến việc thẩm định không đảm bảo chất lượng

Ngoài ra, đối với trường hợp dự thảo nghị quyết ban hành để quy định một vấn

đề cụ thể mà văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho Hội đồng nhân dân (Ví dụ tại một điều khoản cụ thể trong nghị định hoặc thông tư quy định “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định ” hoặc là “Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định ”), xét về mặt câu chữ thì văn bản Trung ương quy định như trên rất thuận lợi cho địa phương thực hiện Tuy nhiên, trong một văn bản của Trung ương quy định nội dung này do Hội đồng nhân dân quyết định, nội dung khác thì do Ủy ban nhân dân quyết định thì cơ quan thẩm định gặp phải khó khăn

Để thuận lợi trong việc áp dụng, thi hành các quy định pháp luật; đồng thời để không căn cứ quá nhiều văn bản khi thực hiện cùng một vấn đề, cơ quan soạn thảo thường đề nghị ban hành trong cùng một nghị quyết quy định tất cả vấn đề liên quan (dù thuộc thẩm quyền quyết định của UBND) Trong khi đó, với lý do được nêu ra là VBQPPL không được quy định lại các nội dung đã được quy định trong

VBQPPL khác, cơ quan tư pháp thẩm định và chỉ thống nhất những nội dung văn bản cấp trên giao thẩm quyền cho HĐND, còn những nội dung thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân thì quy định trong quyết định của UBND Như vậy, dẫn đến tình trạng khi áp dụng một vấn đề, địa phương sẽ sử dụng nhiều văn bản: một là văn bản của HĐND và hai là văn bản của UBND Điều này tạo ra sự khó khăn khi thực hiện, áp dụng

2.4 Về thời hạn thẩm định

Theo quy định của Luật 2004 thì chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo đến cơ quan tư pháp để thẩm định Đồng thời, chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp phải gửi văn bản thẩm định đến cơ quan soạn thảo Luật quy định ở đây chậm nhất

là mười lăm ngày trước ngày UBND họp là thời gian tối thiểu để gửi văn bản đến

cơ quan thẩm định Trường hợp cơ quan soạn thảo gửi sớm hơn thòi gian này, cơ quan thẩm định sẽ có thêm thời gian để thu thập, nghiên cứu thêm các tài liệu có liên quan đến dự thảo thẩm định, trường hợp gửi muộn hơn thì cơ quan thẩm định không đủ thời gian để nghiên cứu làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản Thực

tế, áp dụng quy định của Luật hầu hết việc gửi dự thảo văn bản muộn hơn so với quy định (có trường hợp yêu cầu thẩm định trong một buổi), gây không ít khó khăn cho cơ quan tư pháp trong quá trình thẩm định đồng thời ảnh hưởng đến chất lượng văn bản sau khi ban hành

2.5 Về việc thực hiện thẩm định

Luật 2004 chỉ quy định cơ quan tư pháp có trách nhiệm thẩm định VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh và VBQPPL của UBND cấp huyện Thực tế, việc thẩm định VBQPPL sẽ được phân công cho một công chức để thực hiện thẩm định, công chức làm việc độc lập, nghiên cứu và dự thảo văn bản thẩm địnhtrình lãnh đạo xem xét Điều đó khó tránh khỏi những sai sót do trình độ năng lực còn hạn chế Mặt khác, hoạt động thẩm định VBQPPL có liên quan đến nhiều lĩnh vực như: Đất đai, xây dựng, phí, lệ phí trong khi đó công chức thực hiện chức năng thẩm định chỉ

có chuyên môn về luật Do đó, đối với việc thẩm định những văn bản chuyên ngành cũng khó có thể thực hiện tôt

2.6 Xác định sự cần thiết ban hành

Trường hợp văn bản được ban hành để quy định chi tiết các vấn đề được cấp trên giao (căn cứ vào các văn bản của cấp trên) thì việc thẩm định sự cần thiết ban hành nghị quyết, quyết định, chỉ thị dễ dàng, thuận lợi do đã có quy định điều khoản rõ ràng trong văn bản của bộ, ngành Trung ương… Tuy nhiên, HĐND và UBND cấp tỉnh còn ban hành các văn bản để thực hiện chức năng quản lý nhà nước