Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội đến năm 2020

1. Tính cấp thiết của đề tài LỜI MỞ ĐẦU Đổi mới phân cấp quản lý nói chung và lĩnh vực đầu tư XDCB nói riêng là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta nhằm huy động tốt nhất mọi nguồn vốn để đạt được các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT - XH, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa; đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao mức sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Phân cấp ngân sách nói chung và phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói riêng nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn nhà nước đã tạo ra nguồn lực tài chính cho mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của được giao và đó cũng là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực chủ động khai thác các tiềm năng của mình để phát triển. Theo Bahwantray Mehta (1959) thì: khi trao quyền cho các chính quyền địa phương cấp dưới sẽ tạo sự quan tâm và phát huy trí tuệ cùa người dân. Kinh nghiệm thực tế phân cấp tại nhiều nước và ở Việt Nam cho thấy, việc phân cấp quản lý giữa cấp trung ương và địa phương, giữa thành phố và cấp quận, huyện, thị xã, trong một chừng mực nào đó đã giúp phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong công tác quản lý (Belcher D. Mark và cộng sự, 1997) chẳng hạn: (i) phân cấp hỗ trợ quá trình tham gia của người dân và hình thành một cấu trúc dân chủ trong xã hội; (ii) phân cấp tăng cường sự "hòa đồng" của người dân với bộ máy nhà nước; (iii) phân cấp có thể giúp bảo vệ nhóm thiểu số/nhóm yếu thế; (iv) phân cấp nâng cao tính hiệu quả của quá trình thực hiện các nhiệm vụ nhà nước; (v) phân cấp nâng cao tính bền vững, hiệu quả và công bằng trong quá trình sử dụng các nguồn lực kinh tế; (vi) phân cấp góp phần tích cực trong xóa đói giảm nghèo (Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương, 2010). QLNN về đầu tư XDCB là hoạt động quản lý việc sử dụng vốn nhà nước vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT - XH không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, trong đó chủ thể quản lý là nhà nước. Cũng giống như các thủ đô khác trên thế giới thuộc nước đang phát triển, ở Hà Nội làm thế nào để nâng cao hiệu quả đầu tư XDCB từ ngân sách trong điều kiện nguồn NSNN còn hạn hẹp đã và đang là một thách thức rất lớn cần giải quyết. Rất nhiều chuyên gia nghiên cứu trong và ngoài nước đã khẳng định rằng, muốn nâng cao chất lượng đầu tư XDCB thì phải thực hiện phân cấp trong quản lý và điều hành nguồn vốn này. Tuy nhiên, làm thế nào để phân cấp hiệu quả thì cần phải căn cứ vào tình hình thực tế của mỗi ĐP, mỗi quốc gia. Trong giai đoạn 2007-2015 thành phố Hà Nội đã đạt được một số kết quả trong phân cấp quản lý đầu tư và phát huy trí tuệ, sự chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, xét về tổng thể, công tác đổi mới phân cấp vẫn chưa đáp ứng thực tiễn và còn bộc lộ hạn chế nhất định. Theo nhận xét của Martin Rama (Ông Martin Rama là quyền Trưởng ban kinh tế, Trưởng khu vực Đông Á (Ngân hàng Thế giới)), ở Việt Nam phân cấp là bước đi quan trọng để cải cách đầu tư công, tuy nhiên phân cấp hơi nhanh, dẫn đến đôi nơi không hiệu quả, thiếu phối hợp, chồng chéo (Bộ Ngoại giao Việt Nam, 2011). Bên cạnh đó tình trạng cơ quan có thẩm quyền phê duyệt nhiều dự án hơn mức cần thiết, trong khi đó năng lực cán bộ thẩm định dự án còn hạn chế. Ngoài ra cơ chế kiểm tra, kiểm soát và chế tài trong lĩnh vực này cũng chưa được quan tâm đầy đủ. Do vậy, thời gian vừa qua hiện tượng đầu tư phân tán, dàn trải, chậm tiến độ, nợ đọng trong đầu tư, thiếu hiệu quả và lãng phí nguồn lực trở nên phổ biến. Cơ cấu đầu tư giữa các ngành cũng như từng ngành kinh tế chưa hợp lý. Ở Hà Nội, vẫn còn diễn ra việc phê duyệt các dự án đầu tư sử dụng NSNN vượt quá khả năng cân đối vốn đã gây áp lực rất lớn về ngân sách và bị động trong bố trí cơ cấu vốn đầu tư. Trong thời kỳ đẩy mạnh kinh tế thị trường hiện nay, các hoạt động KT - XH ngày càng đa dạng, phức tạp. Chính phủ Trung ương không thể quản lý mọi hoạt động một cách tập trung theo một khuôn mẫu cứng nhắc, cũng như không thể giải quyết được vấn đề phát sinh tại mỗi địa phương. Xu hướng chung là các nước ngày càng phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quản lý hành chính cũng như trong tài chính, đầu tư từ ngân sách. Từ những vấn đề nêu trên, đòi hỏi phải nghiên cứu có tính hệ thống về phân cấp quản lý đầu tư XDCB nhằm khắc phục những bất cập, hạn chế trong công tác quản lý, điều hành nền kinh tế. Chính vì vậy, việc lựa chọn đề tài luận án: "Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội đến năm 2020" là đòi hỏi cấp thiết, có ý nghĩa thực tiễn đối với Hà Nội và cả nước. Luận án nghiên cứu lý thuyết về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội từ năm 2007 đến nay. Từ đó, tìm ra những bất cập và nguyên nhân những bất cập hiện nay để đề xuất những quan điểm và giải pháp hoàn thiện công tác phân cấp đầu tư XDCB ở thành phố Hà Nội đến năm 2020.

Trường đại học kinh tế quốc dân Trường đại học kinh tế quốc dân

-

 -

Nguyễn thị thanh

Hoàn thiện phân cấp quản lý

đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố hà nội đến năm 2020

CHUYÊN NGàNH: kinh tế phát triển (kinh tế đầu tư)

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

MỤC LỤC iii

DANH MỤC KÝ HIỆU VIẾT TẮT vi

DANH MỤC BẢNG vii

DANH MỤC BIỂU ĐỒ viii

DANH MỤC SƠ ĐỒ ix

LỜI MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 6

1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu 6

1.2 Khung nghiên cứu và các phương pháp nghiên cứu 13

1.2.1 Khung nghiên cứu 13

1.2.2 Phương pháp thu thập, tổng hợp, phân tích số liệu 15

1.2.3 Phương pháp tổng hợp và phân tích thống kê 19

1.2.4 Xây dựng mô hình nghiên cứu 19

1.2.5 Phương pháp chuyên gia 21

TÓM TẮT CHƯƠNG 1 23

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NSNN 24

2.1 Đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách 24

2.1.1 Khái niệm đầu tư và đầu tư XDCB 24

2.1.2 Vai trò của đầu tư XDCB 24

2.1.3 Nguồn vốn đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN 25

2.2 Bản chất phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN 26

2.2.1 Bản chất của phân cấp, ủy quyền hay tản quyền trong kinh tế 26

2.2.2 Khái niệm, mục tiêu phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN 30

2.2.3 Nội dung phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN 32

2.2.4 Tiêu chí để phân bổ vốn đầu tư theo phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN 40

2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB tại ĐP 41

2.3.1 Những quy định chung liên quan đến quá trình phân cấp quản lý đầu tư XDCB 41

2.3.2 Quy định về phân cấp nguồn vốn NSNN 44

2.3.3 Tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của bộ máy QLNN 44

2.4 Kinh nghiệm về phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong và ngoài nước 45

2.4.1 Kinh nghiệm của các thành phố lớn ở Việt Nam 45

2.4.2 Kinh nghiệm của các nước trên thế giới 50

2.4.3 Bài học kinh nghiệm cho Hà Nội 55

TÓM TẮT CHƯƠNG 2 58

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI 59

3.1 Tổng quan tình hình phát triển KT - XH ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư 59

3.1.1 Giới thiệu chung về thủ đô Hà Nội 59

3.1.2 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Thủ đô tác động đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong giai đoạn 2007-2014 60

3.2 Thực trạng công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn NSNN tại Hà Nội giai đoạn 2007-2014 64

3.2.1 Tổng quan về tình hình đầu tư XDCB của thành phố Hà Nội 64

3.2.2 Khung pháp lý về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách thành phố Hà Nội 67

3.2.3 Công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn ngân sách Hà Nội 70

3.2.4 Kết quả và hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB từ NSNN của thành phố Hà Nội 85

3.3 Đánh giá chung về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội giai đoạn 2007-2014 93

3.3.1 Ưu điểm 93

3.3.2 Nhược điểm 94

3.3.3 Nguyên nhân nhược điểm 95

TÓM TẮT CHƯƠNG 3 98

CHƯƠNG 4: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI ĐẾN NĂM 2020 99

4.1 Bối cảnh, xu hướng, quan điểm và định hướng tiếp tục phân cấp quản lý đầu tư XDCB 99

4.1.1 Bối cảnh, xu hướng và quan điểm phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách tại Hà Nội 99

4.1.2 Định hướng tăng cường phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách tại Hà Nội 101

4.2 Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của Hà Nội 104

4.2.1 Hoàn thiện khung pháp lý phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong tổng thể phân cấp quản lý NSNN 1044.2.2 Hoàn thiện phân cấp quản lý quy hoạch 1064.2.3 Tăng cường phân cấp quản lý trong công tác lập kế hoạch đầu tư XDCB

từ ngân sách thành phố Hà Nội 1084.2.4 Đẩy mạnh phân cấp trong phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư và vốn phân cấp đầu tư XDCB 1134.2.5 Hoàn thiện phân cấp trong khâu chuẩn bị đầu tư, phê duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư dự án XDCB 1194.2.6 Tiếp tục và hoàn thiện phân cấp trong quyết toán, giám sát công trình đầu

tư dự án XDCB 1214.2.7 Kiện toàn các Ban quản lý dự án và đào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm công tác quản lý đầu tư của Thành phố 124

TÓM TẮT CHƯƠNG 4 128 KẾT LUẬN 129 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐƯỢC CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN CỦA TÁC GIẢ

TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

DANH MỤC KÝ HIỆU VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG

Bảng 1.1: Khung nghiên cứu luận án 14

Bảng 1.2: Kết quả thu thập bảng câu hỏi 17

Bảng 1.3: Kết quả thu thập theo giới tính 17

Bảng 3.1: So sánh một số chỉ tiêu KT - XH giữa TP Hà Nội và cả nước 64

Bảng 3.2: Tổng đầu tư toàn xã hội trên địa bàn phân theo nguồn vốn 65

Bảng 3.3: Nguồn vốn NSNN của thành phố Hà Nội 65

Bảng 3.4: Vốn đầu tư XDCB của thành phố từ NSNN 66

Bảng 3.5: Vốn phân cấp đầu tư XDCB nguồn ngân sách thành phố HN 67

Bảng 3.6: Tổng hợp vốn phân cấp đầu tư XDCB các Q,H,TX (2007-2013) 73

Bảng 3.7: Một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB ở thành phố Hà Nội 85

Bảng 3.8: Dữ liệu thu thập phân tích xử lý phần mềm 87

Bảng 3.9: Kết quả đánh giá hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư (CCR) 87

Bảng 4.1: Một số chỉ tiêu chính liên quan đến công tác phân cấp đầu tư XDCB đến năm 2020 của thành phố Hà Nội 102

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 3.1: Số liệu tổng hợp một số chỉ tiêu thu - chi ngân sách 2007-2014 61 Biểu đồ 3.2: Số liệu tổng hợp một số chỉ tiêu chính 2007-2014 62 Biểu đồ 3.3: Nguồn vốn đầu tư XDCB của TP Hà Nội (2007-2014) 70 Biểu đồ 3.4: Qui mô vốn Thành phố phân cấp đầu tư và vốn đầu tư XDCB phân bổ

cho quận, huyện, thị xã (2007-2014) 71

Biểu đồ 3.5: So sánh vốn phân cấp cho quận, huyện, thị xã với tổng vốn đầu tư XDCB

của toàn Thành phố (2007-2014) 74

Biểu đồ 3.6: Hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư (CCR) 88 Biểu đồ 3.7: Hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư (BBC) 89

DANH MỤC SƠ ĐỒ

Sơ đồ 1.1: Quá trình thu thập số liệu thứ cấp 16

Sơ đồ 1.2: Quy trình thu thập và xử lý dữ liệu điều tra 18

Sơ đồ 2.1: Hình thức phân cấp 28

Sơ đồ 2.2: Nội dung và chức năng phân cấp quản lý đầu tư XDCB 33

Sơ đồ 2.3: Quy trình lập và giao kế hoạch đầu tư XDCB tại ĐP 36

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đổi mới phân cấp quản lý nói chung và lĩnh vực đầu tư XDCB nói riêng là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta nhằm huy động tốt nhất mọi nguồn vốn để đạt được các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT - XH, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa; đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao mức sống vật chất và tinh thần của nhân dân

Phân cấp ngân sách nói chung và phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói riêng nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn nhà nước đã tạo ra nguồn lực tài chính cho mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của được giao

và đó cũng là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực chủ động khai thác các tiềm năng của mình để phát triển Theo Bahwantray Mehta (1959) thì: khi trao quyền cho các chính quyền địa phương cấp dưới sẽ tạo sự quan tâm và phát huy trí tuệ cùa người dân

Kinh nghiệm thực tế phân cấp tại nhiều nước và ở Việt Nam cho thấy, việc phân cấp quản lý giữa cấp trung ương và địa phương, giữa thành phố và cấp quận, huyện, thị xã, trong một chừng mực nào đó đã giúp phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong công tác quản lý (Belcher D Mark và cộng sự, 1997) chẳng hạn: (i) phân cấp hỗ trợ quá trình tham gia của người dân và hình thành một cấu trúc dân chủ trong xã hội; (ii) phân cấp tăng cường sự "hòa đồng" của người dân với bộ máy nhà nước; (iii) phân cấp có thể giúp bảo vệ nhóm thiểu số/nhóm yếu thế; (iv) phân cấp nâng cao tính hiệu quả của quá trình thực hiện các nhiệm vụ nhà nước; (v) phân cấp nâng cao tính bền vững, hiệu quả và công bằng trong quá trình sử dụng các nguồn lực kinh tế; (vi) phân cấp góp phần tích cực trong xóa đói giảm nghèo (Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương, 2010)

QLNN về đầu tư XDCB là hoạt động quản lý việc sử dụng vốn nhà nước vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT - XH không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, trong đó chủ thể quản lý là nhà nước Cũng giống như các thủ đô khác trên thế giới thuộc nước đang phát triển, ở Hà Nội làm thế nào để nâng cao hiệu quả đầu tư XDCB từ ngân sách trong điều kiện nguồn NSNN còn hạn hẹp đã và đang là một thách thức rất lớn cần giải quyết Rất nhiều chuyên gia nghiên cứu trong và ngoài nước

đã khẳng định rằng, muốn nâng cao chất lượng đầu tư XDCB thì phải thực hiện phân cấp trong quản lý và điều hành nguồn vốn này Tuy nhiên, làm thế nào để phân cấp hiệu quả thì cần phải căn cứ vào tình hình thực tế của mỗi ĐP, mỗi quốc gia

Trong giai đoạn 2007-2015 thành phố Hà Nội đã đạt được một số kết quả trong phân cấp quản lý đầu tư và phát huy trí tuệ, sự chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương Tuy nhiên, xét về tổng thể, công tác đổi mới phân cấp vẫn chưa đáp ứng thực tiễn và còn bộc lộ hạn chế nhất định Theo nhận xét của Martin Rama (Ông Martin Rama là quyền Trưởng ban kinh tế, Trưởng khu vực Đông Á (Ngân hàng Thế giới)), ở Việt Nam phân cấp là bước đi quan trọng để cải cách đầu tư công, tuy nhiên phân cấp hơi nhanh, dẫn đến đôi nơi không hiệu quả, thiếu phối hợp, chồng chéo (Bộ Ngoại giao Việt Nam, 2011) Bên cạnh đó tình trạng cơ quan có thẩm quyền phê duyệt nhiều dự án hơn mức cần thiết, trong khi đó năng lực cán bộ thẩm định dự án còn hạn chế Ngoài ra cơ chế kiểm tra, kiểm soát và chế tài trong lĩnh vực này cũng chưa được quan tâm đầy đủ Do vậy, thời gian vừa qua hiện tượng đầu tư phân tán, dàn trải, chậm tiến độ, nợ đọng trong đầu tư, thiếu hiệu quả và lãng phí nguồn lực trở nên phổ biến

Cơ cấu đầu tư giữa các ngành cũng như từng ngành kinh tế chưa hợp lý Ở Hà Nội, vẫn còn diễn ra việc phê duyệt các dự án đầu tư sử dụng NSNN vượt quá khả năng cân đối vốn đã gây áp lực rất lớn về ngân sách và bị động trong bố trí cơ cấu vốn đầu tư

Trong thời kỳ đẩy mạnh kinh tế thị trường hiện nay, các hoạt động KT - XH ngày càng đa dạng, phức tạp Chính phủ Trung ương không thể quản lý mọi hoạt động một cách tập trung theo một khuôn mẫu cứng nhắc, cũng như không thể giải quyết được vấn đề phát sinh tại mỗi địa phương Xu hướng chung là các nước ngày càng phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quản lý hành chính cũng như trong tài chính, đầu tư từ ngân sách

Từ những vấn đề nêu trên, đòi hỏi phải nghiên cứu có tính hệ thống về phân cấp quản lý đầu tư XDCB nhằm khắc phục những bất cập, hạn chế trong công tác quản lý, điều hành nền kinh tế Chính vì vậy, việc lựa chọn đề tài luận án: "Hoàn thiện phân

cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội đến năm 2020" là đòi hỏi cấp thiết, có ý nghĩa thực tiễn đối với Hà Nội và cả nước Luận án nghiên cứu lý thuyết về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội từ năm 2007 đến nay Từ đó, tìm ra những bất cập và nguyên nhân những bất cập hiện nay để đề xuất những quan điểm và giải pháp hoàn thiện công tác phân cấp đầu tư XDCB ở thành phố Hà Nội đến năm 2020

công tác này thông qua việc sử dụng mô hình kinh tế lượng và qua kiểm định bằng phần mềm thống kê SPSS để từ đó chỉ ra những vấn đề cần nghiên cứu giải quyết trong phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách thành phố

✓ Đề xuất hệ thống giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách thành phố Hà Nội trong thời kỳ mới và những điều kiện đảm bảo cho việc thực hiện những giải pháp trên có hiệu quả

3 Đối tượng, phạm vi và thời gian nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án tập trung nghiên cứu về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách của thành phố Hà Nội Vì vậy, đối tượng nghiên cứu là tình hình phân cấp quản lý đầu tư XDCB của thành phố Hà Nội cho các quận, huyện, phường, xã trên địa bàn Thành phố Với sự mở rộng của thành phố Hà Nội từ năm 2007, Hà Nội đã có 30 quận, huyện, thị xã trên địa bàn

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Luận án tập trung xem xét những nội dung phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN trên địa bàn Hà Nội Cụ thể là nghiên cứu phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách trong phạm vi thành phố Hà Nội; Số liệu phục vụ cho việc nghiên cứu sẽ được tác giả thu thập, tổng hợp trong 8 năm (từ 2007 đến hết 2014) để tổng hợp, đánh giá, so sánh, phân tích Sở dĩ tác giả lấy số liệu từ năm 2007 đến hết năm 2014 bởi trong 8 năm này có 2 điểm mốc lịch sử quan trọng để đánh giá: Thứ nhất, do năm 2007 là thời điểm Hà Tây (cũ) hợp nhất Hà Nội và thời điểm này là thời điểm Hà Nội thực hiện chính sách phân cấp và giao quyền quyết định,

tự chịu trách nhiệm quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB cho các quận, huyện, thị xã trên địa bàn một cách toàn diện nhất Thứ hai, giai đoạn năm 2007 đến hết năm

2014 là thời điểm đánh giá kết quả nhiệm kỳ giai đoạn 2005-2010 và kết quả thực hiện

5 năm kế hoạch giai đoạn 2010 đến hết năm 2014 Trên cơ sở đó, tác giả có cơ sở khoa học để đánh giá, phân tích việc phân cấp quản lý đầu tư XDCB trên cơ sở so sánh, đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch của giai đoạn trước và giai đoạn sau

3.3 Thời gian nghiên cứu

Để đánh giá thực trạng phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách của thành phố Hà Nội một cách tập trung, luận án đi sâu phân tích tình hình phân cấp quản lý đầu tư XDCB giai đoạn từ khi Hà Nội mở rộng năm 2007 (Hà Nội sáp nhập

Hà Tây cũ) đến hết năm 2014 Trên cơ sở đó, tìm ra những hạn chế, nguyên nhân hạn chế và đưa ra giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội đến năm 2020

4 Phương pháp nghiên cứu

Trong nghiên cứu khoa học, nhất là ngành kinh tế phương pháp tiếp cận có thể chia thành hai hướng tiếp cận tổng quát: nghiên cứu định lượng và nghiên cứu định tính Tùy thuộc vào mục đích và câu hỏi nghiên cứu, nghiên cứu viên phải xác định phương pháp tiếp cận và chiến lược nghiên cứu phù hợp Để có cái nhìn tổng thể, khách quan trên mọi khía cạnh, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp tiếp cận sau: Phương pháp phân tích tổng hợp tài liệu thứ cấp, phương pháp điều tra, phương pháp thống kê, phương pháp nghiên cứu định lượng, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử, phương pháp chuyên gia, phương pháp dự báo Ngoài ra, luận án còn sử dụng những kết quả nghiên cứu và được công bố trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài, luận án

5 Bố cục của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và phụ lục, luận án gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiến về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách

Chương 3: Thực trạng phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội

Chương 4: Một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội đến năm 2020

6 Những đóng góp mới của luận án

Luận án tập trung nghiên cứu và đưa ra những luận giải về cơ sở lý luận phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn ngân sách Nhà nước, cụ thể:

- Luận án đã chỉ ra được nội dung phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn ngân sách ở địa phương, bao gồm: Phân cấp trong công tác quy hoạch; Phân cấp trong công tác lập kế hoạch đầu tư XDCB; Phân cấp trong công tác phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB; Phân cấp trong chuẩn bị đầu tư, phê duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư dự án; Phân cấp trong công tác quyết toán, theo dõi, kiểm tra, giám sát công trình đầu tư

- Luận án đã đưa ra những luận giải về nhân tố ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB, gồm: Các văn bản pháp luật tác động đến quá trình phân cấp quản

lý đầu tư XDCB và sự tác động của các quy định phân cấp nguồn vốn ngân sách nhà nước cũng như tổ chức, cơ chế vận hành của bộ máy quản lý Nhà nước đến quá trình phân cấp đầu tư XDCB của các địa phương

Những đề xuất mới rút ra từ kết quả nghiên cứu:

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu về phân cấp quản lý đầu tư xây dựng sử dụng nguồn ngân sách Nhà nước, luận án đã chỉ ra khung phân cấp quản lý ngân sách của Nhà nước

cũng như thể chế pháp lý, các văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp đầu tư đã chi phối đến các quyết định đầu tư, dự toán thu chi và phân bổ ngân sách, từ đó tác động mạnh mẽ đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn ngân sách Nhà nước Sự minh bạch của chính quyền địa phương cũng tác động không nhỏ đến những chủ trương đầu tư của địa phương, ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB Đặc biệt bằng phương pháp định lượng, luận án đã cho thấy tổng quan và chi tiết về hiệu quả của việc sử dụng vốn phân cấp trong đầu tư XDCB của các cấp quận, huyện trên địa bản thành phố Hà Nội.

Luận án đã đề ra 07 nhóm giải pháp chính như sau: (1) Hoàn thiện khung pháp lý phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong tổng thể phân cấp quản lý NSNN; (2) Giải pháp về phân cấp quản lý trong quy hoạch; (3) Về phân cấp quản lý trong công tác lập kế hoạch đầu tư XDCB từ ngân sách thành phố Hà Nội; (4) Phân cấp quản lý trong phân bổ và giao

kế hoạch vốn đầu tư , vốn phân cấp đầu tư XDCB; (5) Phân cấp trong chuẩn bị đầu tư, phê duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư dự án XDCB; (6) Phân cấp trong quyết toán, giám sát công trình đầu tư dự án XDCB và (7) Giải pháp về kiện toàn các Ban quản lý dự án cũng như đào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm công tác quản lý đầu tư XDCB của Thành phố

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu

Những năm gần đây, đã có một số công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đánh giá về phân cấp QLNN trong lĩnh vực đầu tư và đầu tư công ở Việt Nam Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có nghiên cứu nào đánh giá một cách toàn diện và đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách của thành phố Hà Nội, cụ thể:

Phân cấp ở các nước đang phát triển : Trong đề tài nghiên cứu “Fiscal

Decentralization in Develpoping Countries - Phân cấp tài chính ở các nước đang phát triển”, Smoke (2001) có đánh giá về khái niệm và thực tiễn phân cấp các nước đang phát triển hiện nay và nêu lên khái niệm về phân cấp, những vấn đề phải đối mặt cũng như những thành công khi thực hiện phân cấp tài chính của các nước đang phát triển Nghiên cứu cũng chỉ ra cách thức để sử dụng hiệu quả hơn nguồn vốn phân cấp ở các nước thuộc đối tượng nước đang phát triển như nước ta Tuy nhiên nghiên cứu chỉ dừng lại ở trong phân cấp lĩnh vực tài chính nói chung, không đánh giá kết quả phân cấp trong đầu tư Năm 2000, Viện nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (WB) đã xuất

bản ấn phẩm “Decentralization Briefing Notes - Các lưu ý tóm tắt về phân cấp” của

Litvack và Seddon (1999), bao gồm 4 nội dung cơ bản là: Cung cấp cách nhìn tổng thể

và lý giải bản chất của phân cấp trên nhiều phương diện khác nhau; phân tích các hình thức phân cấp cơ bản: “phân cấp chính trị”, phân cấp hành chính và phân cấp tài chính”; xem xét việc phân cấp trên các lĩnh vực cụ thể như phân cấp trong giáo dục, y

tế, quản lý tài nguyên Ngoài ra, nghiên cứu còn phân tích những lợi ích tiềm năng của phân cấp đối với vấn đề bình đẳng xã hội, ổn định và tăng trưởng kinh tế, trách nhiệm báo cáo và vấn đề tham nhũng Tuy nhiên, các tác phẩm này mới chỉ phân tích những vấn đề cơ bản về phân cấp QLNN nói chung cùng những chú giải về phân cấp trên một số lĩnh vực mà chưa xem xét toàn diện đối với các vấn đề của phân cấp quản

lý đầu tư XDCB

Phân cấp tại Việt Nam: Trong nghiên cứu "Đánh giá thực trạng phân cấp quản

lý NSNN ở Việt Nam", Đặng Đức Anh (2013) đã nêu khái quát về tình hình phân cấp NSNN, những kết quả đạt được, những tồn tại/hạn chế và đưa ra phương hướng hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam Tuy nhiên Lê Chi Mai (2006) lại cho chúng ta thấy bức tranh thực trạng về một số vấn đề liên quan đến phân cấp quản lý

ngân sách thông qua cuốn sách “Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương –

Thực trạng và giải pháp” Nội dung của cuốn sách bàn về bản chất và nội dung của phân cấp ngân sách, các mô hình quản lý ngân sách, các nguyên tắc, tiêu chí và mức

độ phân cấp ngân sách, những lợi ích và rủi ro trong quá trình phân cấp ngân sách, kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách đối với chính quyền địa phương (ĐP); đánh giá về phân cấp ngân sách đối với chính quyền ĐP trên các nội dung về thu chi ngân sách, quy trình ngân sách, định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách và các định hướng, mức độ, nguyên tắc và giải pháp tăng cường phân cấp ngân sách đối với các ĐP Đây

là tài liệu quan trọng để nghiên cứu và cho ta cái nhìn tổng quan phân cấp ngân sách nói chung và đầu tư XDCB nói riêng Tuy nhiên cuốn sách này vẫn chưa đề cập gì đến thực trạng phân cấp đầu tư XDCB của Việt Nam cũng như thành phố Hà Nội

Hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau về phân cấp Có chuyên gia đưa ra khái niệm phân cấp theo thể chế, có chuyên gia đưa ra khái niệm phân cấp theo lĩnh vực đầu tư, có chuyên gia đưa khái niệm phân cấp thông qua tính chất và mức đầu tư dự

án Vũ Thành Tự Anh (2013) thực hiện nghiên cứu "Phân cấp kinh tế ở Việt Nam nhìn

từ góc độ thể chế" đã nêu khái niệm phân cấp theo nhiều hướng khác nhau và đánh giá tại sao phải phân cấp, khái quát định hướng phân cấp ở nước ta cũng như đánh giá thành công, nhược điểm cơ chế chính sách trong phân cấp ở Việt Nam

Trong nghiên cứu “Decentralization and Local Govermance in China's

Economic Transition - Phân cấp và chuyển đổi kinh tế ĐP ở Trung Quốc” Lin và các cộng sự (2003) trường Đại học Bắc Kinh và Viện Hàn Lâm Trung Quốc đã nghiên cứu

và chứng minh rằng phân cấp hành chính và phân cấp tài chính sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Trung Quốc khi Chính phủ Trung Quốc giảm bớt sự can thiệp vào kế hoạch cấp

vốn đầu tư của các cấp chính quyền Còn trong nghiên cứu “Romania - Building

Institutions for Public Expenditure Management: Reforms, Efficiency and Equity - Tổ chức xây dựng quản lý chi tiêu công ở Romania: cải cách, hiệu quả và công bằng" của Ngân hàng thế giới (2005, tr 117) đã đề cập, đánh giá việc phân cấp chính quyền ở Romania nhưng mới dừng lại ở việc đánh giá tác động của việc phân cấp chính quyền từ Chính phủ đến các ĐP và khẳng định “việc phân cấp đã thúc đẩy nền tự chủ tài chính và phát triển kinh tế ĐP rất nhiều” Tuy vậy tài liệu này vô cùng hữu ích để NCS đối chiếu,

so sánh phân cấp giữa Romania với Việt Nam nói chung và Hà Nội nói riêng

Phân cấp quản lý đầu tư công: Trong đề tài khoa học "Nghiên cứu phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam", Trần Thị Thu Hương (2011) và nhóm nghiên cứu thực hiện đã đánh giá thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam thời gian qua và kiến nghị một số định hướng giải pháp hoàn thiện phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới

Trong khi luận án tiến sỹ "Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay" của Lê Toàn Thắng (2014) nói đến thực trạng về phân cấp ở Việt Nam nói chung cũng như phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức NSNN; phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và chu trình ngân sách cũng như trong giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán NSNN theo một cách khái quát riêng Tuy nhiên, Luận

án vẫn chưa đánh giá phân cấp quản lý đầu tư XDCB của địa phương nào cụ thể Nghiên cứu "Một số vấn đề về phân cấp đầu tư công giữa TW và ĐP" của Lê Xuân Bá (2010) đã đánh giá thực trạng đầu tư công và phân cấp đầu tư công tại Việt Nam và đề ra một số giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư nhưng những giải pháp tác giả đưa ra còn chung chung, không có giải pháp nào cụ thể cho địa phương nhằm nâng cao công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB

Để có cái nhìn sâu sắc hơn về thực trạng phân cấp QLNN trong đầu tư công, Lê Viết Thái (2007) và nhóm nghiên cứu đã thực hiện Đề tài "Cơ sở khoa học và thực tiễn phân cấp trong phân cấp QLNN ở Việt Nam" Trong đề tài này, ngoài phần giới thiệu một số khái niệm và lý luận về phân cấp trong quản lý kinh tế, nhóm tác giả tập trung phân tích tình hình phân cấp trong quy họach và kế hoạch, đầu tư, quản lý ODA, quản

lý đăng ký kinh doanh và bộ máy tổ chức ở Việt Nam từ năm 1991 đến 2004 Trên cơ

sở phân tích thực trạng, nhóm tác giả đã đề xuất một số quan điểm và giải pháp nhằm đổi mới phân cấp trong các lĩnh vực nói trên Nhìn chung, do mục tiêu nghiên cứu tương đối mở, bao quát toàn bộ các lĩnh vực được phân cấp quản lý ở Việt Nam thời gian qua, vì vậy đề tài này mới chỉ dừng lại xem xét sơ lược thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư công trong tổng quan các vấn đề phân cấp mà chưa hề có đánh giá thực trạng phân cấp đầu tư ở Việt Nam cũng như Hà Nội

Cuối cùng, đề tài "Cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc định hướng phân cấp QLNN về đầu tư giữa TW và ĐP trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam hiện nay" của Trần Hữu Hân (2005) và nhóm nghiên cứu đưa ra một số khái niệm liên quan tới đầu tư và phân cấp QLNN, từ tín dụng nhà nước đến các doanh nghiệp Từ đó, đề tài đề xuất một số giải pháp về phân cấp quản lý trong lĩnh vực đầu tư nhằm đáp ứng nhu cầu của việc chuyển đổi nền kinh

tế ở nước ta Tuy nhiên, nghiên cứu này không nghiên cứu, đánh giá thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư công theo một quy trình về đầu tư công mà chỉ nêu tương đối tổng quát về thực trạng phân cấp đầu tư từ nguồn NSNN và tín dụng nhà nước mà không nêu cụ thể thực trạng phân cấp đầu tư từ nguồn vốn XDCB

Trong nghiên cứu “The Implementation Rules for Fiscal Decentralization - Sự

thực thi các nguyên tắc cho phân cấp tài chính”, Roy (1999) đã đưa ra 12 nguyên tắc chính để phát huy tốt nguồn tài chính khi thực hiện phân cấp Nghiên cứu đã bình luận,

đánh giá phân cấp trên phương diện lý thuyết song nó gợi cho tác giả có cái nhìn tổng quát hơn về phân cấp khi áp dụng giữa lý thuyết vào thực tế.

Trần Sơn (2014) thực hiện nghiên cứu "Quản lý đầu tư công ở ĐP: Những bất cập từ phân cấp" đã nêu những bất cập trong phân cấp theo cơ chế "xin-cho", mạnh ai người đó "chạy"; "dàn nhạc" được điều khiển bởi nhiều "nhạc trưởng" và nêu ra sự yếu kém năng lực quản lý và lỏng lẻo trong cơ chế đối với tư vấn giám sát

Cơ chế chính sách trong phân cấp đầu tư: Trong nghiên cứu

“Decentralization, Social Capital and Municipal goverment in Thailand - Phân cấp vốn xã hội của các thành phố trực thuộc TW ở Thái Lan”, Daniel (2001) đã xây dựng

02 giả thuyết mô hình cấu trúc của vốn xã hội và vốn phân cấp thông qua các tài liệu nghiên cứu và các dữ liệu thu thập được qua điều tra khảo sát để đánh giá tác động của chính sách phân cấp quản lý của chính quyền thành phố trực thuộc TW đối với người dân Thái Lan) Kết quả cho thấy người dân Thái Lan đánh giá cao chính sách này và sẵn sàng tham gia với mức độ cao nhất Vì vậy tài liệu này sẽ giúp tác giả có cái nhìn sâu sắc hơn về tác dụng, ảnh hưởng của việc xây dựng, ban hành chính sách phân cấp đầu tư trong quá trình thực thi và phản ứng của người dân khi thực thi chính sách đó tại các thành phố TW

Phân cấp chuẩn bị đầu tư: Đề án phân cấp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (năm 2006) trình Thủ tướng Chính phủ xin phép chủ trương phân cấp từ TW xuống ĐP có đánh giá một số nhận định chung về phân cấp và chỉ ra 04 tác động xấu của phân cấp đối với công tác QLNN, trong đó phân cấp có thể tạo điều kiện để đẩy nguy cơ tham nhũng từ cấp TW xuống cấp ĐP: Quyền lực dễ làm nảy ra cơ hội tham nhũng Tuy nhiên Đề án này mới chỉ dừng lại định hướng, xin chủ trương Chính phủ mà chưa phân tích đến hoạt động phân cấp quản lý đầu tư XDCB của cả nước nói chung và Hà Nội nói riêng

Trao đổi về phân cấp trong chuẩn bị đầu tư, tập thể tác giả Sarosa và cộng sự (2008) trong một nghiên cứu về "Indonesia - Analytical study on District planning and

budgeting - Tăng cường tiếng nói của người dân: nghiên cứu phân tích về lập kế hoạch và ngân sách cấp huyện" có đề cập đến mối liên hệ giữa lập kế hoạch hoạt động hàng năm của chính quyền ĐP (có sự tham gia của người dân) với kế hoạch ngân sách hàng năm của chính quyền ĐP Inđônêsia Nhóm nghiên cứu đã chỉ ra hai khoảng cách lớn giữa kế hoạch và ngân sách, đó là: Có một số lượng lớn dự án đã được lập vào kế hoạch nhưng cuối cùng không được đầu tư ngân sách, trong khi đó ngược lại một số lượng lớn dự án mới không được đưa ra thảo luận theo cơ chế lập kế hoạch có sự tham gia của người dân nhưng lại nhận được sự hỗ trợ từ ngân sách Cũng trong nghiên cứu này, nhóm tác giả cũng phê phán chất lượng của các cuộc tham vấn cộng đồng và mức

độ tham gia của người dân vào quá trình lập kế hoạch Còn trong bài

“Decentralization in Developing Countries - Phân cấp ở các nước đang phát triển”, Rondinelli và cộng sự (1983) đã chỉ ra rằng phân cấp ở một vài nước đã làm phát triển hoạt động xã hội, giảm bớt thủ tục hành chính Tuy nhiên, nghiên cứu cũng chỉ ra những vấn đề nghiêm trọng phải đối mặt khi thực hiện phân cấp như sự điều hành, chỉ đạo không rõ ràng từ cấp trên, nguồn tài chính để thực hiện phân cấp hạn chế Nghiên cứu này là tư liệu quý để tác giả nghiên cứu, chỉ ra những khó khăn khi thực hiện phân cấp ở Việt Nam – nước thuộc nhóm các nước đang phát triển nhằm đề xuất những giải pháp khắc phục khó khăn, tồn tại đó

Phân cấp quy hoạch đầu tư xây dựng: Hoàng Hà (2012) qua bài viết “Phân cấp đầu tư – hết thời dễ dãi” đăng trên Diễn đàn kinh tế Việt nam ngày 18/3/2012 đã đánh giá sâu sắc và nêu ví dụ cụ thể minh họa khi triển khai các dự án phân cấp đầu tư của thành phố Đà Nẵng Tuy nhiên trong khuôn khổ của bài viết này cũng chỉ ra một khía cạnh của việc phân cấp đầu tư dẫn đến công tác quy hoạch cho từng vùng, quy hoạch các khu công nghiệp, quy hoạch ngành nghề cho ĐP chưa được hợp lý nên tình trạng cấp Giấy chứng nhận đầu tư tràn lan, không tính đến nhu cầu thị trường, gây lãng phí, hiệu quả đầu tư thấp Đây chính là bài học kinh nghiệm quý cho Hà Nội khi đẩy mạnh phân cấp xuống quận, huyện, thị xã

Phân cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng: Peterson và Muzzini (2005) đã phân tích và dẫn chứng về số liệu phân cấp của các nước Đông Nam Á trong đó có Việt Nam thông

qua nghiên cứu “ Decentralizing Basic Infrastructure Sevices - Phân cấp dịch vụ cơ sở

hạ tầng chính”. Các tác giả chủ yếu nhấn mạnh và đánh giá về phân cấp trong dịch vụ

cơ sở hạ tầng ở các nước Đông Nam Á (trong đó có Việt Nam) và đưa ra số liệu so sánh, đánh giá cụ thể để mọi người thấy toàn cảnh bức tranh về phân cấp trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng giữa các nước trong cùng khu vực - nơi có sự phát triển kinh

tế khá tương đồng

Trong Báo cáo phát triển Việt Nam với tiêu đề "Modern Institutions - Thể chế

hiện đại" với sự tham gia của nhiều cơ quan phát triển quốc tế (WB, ADB, AusAID, CIDA, JICA, DFID, EC ) đã tập trung phân tích, trình bày kinh nghiệm của Việt Nam trong suốt hai thập kỷ đổi mới về sự trao quyền và phân cấp ở nhiều lĩnh vực khác nhau trong xã hội: sự trao quyền và phân cấp cho chính quyền cấp ĐP (từ cấp tỉnh tới cấp xã), sự trao quyền cho các đơn vị hành chính và sự nghiệp, cho tòa án, cho các cơ quan dân cử, cho các phương tiện tuyên truyền thông tin đại chúng và người dân (Ngân hàng Thế giới, 2010) Báo cáo đã phân chia thành hai giai đoạn lớn trong quá trình phân cấp ở Việt Nam, đó là giai đoạn của phân cấp trao quyền về kinh tế, từ những cơ quan lập kế hoạch xuống đến doanh nghiệp và người dân (thập kỷ đầu tiên

sau "Đổi mới") và thập kỷ tiếp theo là quá trình phân cấp trao quyền mạnh xuống cho cấp tỉnh và trách nhiệm giải trình lớn hơn đối với cấp xã Báo cáo cũng đã đưa ra một

số điểm nổi bật về phân cấp và trao quyền ở Việt Nam, đó là:

(1) mức độ phân cấp và trách nhiệm đang được xây dựng nhưng rất chậm; (2) hệ thống phân cấp và trao quyền ngày càng có nhiều xung đột lợi ích nảy sinh; (3) thông tin luôn đóng vai trò quan trọng trong bất cứ một hệ thống giải trình trách nhiệm nào; (4) những cải cách thành công nhất đều là do có những chủ thể liên quan được trao quyền để thúc đẩy thay đổi; và (5) người dân ngày càng trở nên đòi hỏi hơn, tiếng nói

và nhu cầu được tham gia của người dân càng mạnh mẽ hơn Tuy nhiên, báo cáo cũng chỉ ra một thực tế là hiện nay rất nhiều người dân ở Việt Nam cho rằng họ không được biết thông tin gì về ngân sách và kế hoạch đầu tư của nhà nước Báo cáo cho ta thấy cái nhìn thực tế, khách quan, sát thực của các cơ quan quốc tế uy tín khi đánh giá phân cấp ở Việt Nam Đồng thời nghiên cứu chỉ ra mặt trái trong phân cấp để từ đó NCS phân tích sâu hơn vấn đề này tại Hà Nội

Kinh nghiệm phân cấp của các nước trên thế giới: Tại các nước Đông Á, thông

qua tài liệu nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (2005, tr 117) trong bài "East Asia

Decentralizes - Phân cấp ở Đông Á" đã chỉ ra “nhiều nước đã thực hiện phân cấp đầu tư

và đạt hiệu quả cao”, đồng thời đã đưa ra phân tích và đánh giá cụ thể, tìm ra những điểm cốt lõi, nêu những kinh nghiệm tích cực và nhận diện những lĩnh vực cần ưu tiên trong thời gian tới đối với các nước đang triển khai đẩy mạnh phân cấp như nước ta

Hiệu quả phân cấp đầu tư: Trong nghiên cứu “Hoàn thiện công tác phân bổ vốn ngân sách đầu tư cho các dự án XDCB do thành phố Hà Nội quản lý”, Bùi Việt Hưng (2010) đã đề cập đến hiệu quả đầu tư XDCB từ ngân sách của Hà Nội giai đoạn năm

2006 – 2009, tuy nhiên tác giả không phân tích đánh giá về hiệu quả phân cấp vốn ngân sách đầu tư cho các dự án XDCB cho các cấp ngân sách của thành phố Hà Nội

Về phân cấp quản lý đầu tư XDCB: Đề tài luận án tiến sỹ “Đổi mới cơ chế quản

lý sử dụng vốn đầu tư XDCB” đã được tác giả Trần Văn Hồng (2002) nghiên cứu cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB của Nhà nước trước khi Luật NSNN Việt Nam (năm 2015) ra đời và có hiệu lực Luận án cho ta thấy rõ “lỗ hổng” của cơ chế quản lý

cũ từ đó chỉ ra tính cấp bách cần phải đổi mới cơ chế quản lý sử dụng vốn XDCB nhằm nâng cao trách nhiệm đối với chủ đầu tư, hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính của các cơ quan Nhà nước, đảm bảo hiệu quả đầu tư Tuy nhiên, đề tài mới chỉ dừng lại việc đánh giá cơ chế chính sách theo Luật NSNN mà chưa đề cập đến cơ chế quản

lý sử dụng vốn phân cấp đầu tư Trong nghiên cứu "Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý", Cấn Quang Tuấn (2009) đã nói đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB tập trung từ

NSNN do thành phố Hà Nội quản lý và khái quát bức tranh toàn cảnh thực trạng quản

lý sử dụng vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN của Hà Nội đến năm 2009 Tuy nhiên đề tài cũng chưa đề cập rõ đến phân cấp quản lý đầu tư XDCB Gần đây nhất, trong nghiên cứu "QLNN đối với dịch vụ công, kinh nghiệm quốc tế và hàm ý chính sách cho Việt Nam" tác giả Phạm Thị Hồng Điệp (năm 2013, tr.27), đã phân tích “kinh nghiệm quản lý dịch vụ công” của một số nước trên thế giới và rút ra một số khuyến nghị hữu ích cho Việt Nam nói chung và Hà nội nói riêng Đây sẽ là cơ sở để tác giả đưa ra giải pháp quan trọng nhằm quản lý tốt nguồn vốn phân cấp đầu tư XDCB

Với tiêu đề "Decentralisation's Effects on Public Investment: Evidence and

Policy Lessons from Bolivia and Colombia - Tác động của phân cấp tới đầu tư công: Thực tế và bài học chính sách từ Bolivia và Colombia", tác giả Faguet (2005) đã đưa

ra hai kết luận Thứ nhất, cả hai nước Bolivia và Colombia từ khi thực hiện phân cấp

quản lý đầu tư công, cơ cấu đầu tư công đã có sự thay đổi mạnh Thay vì đầu tư chủ yếu vào phát triển cơ sở hạ tầng cứng thì nay sau khi phân cấp, nguồn đầu tư chủ yếu được tập trung vào các dịch vụ xã hội cơ bản và đầu tư cho con người Bên cạnh đó, nguồn vốn đầu tư công quốc gia một phần được chuyển giao cho cấp chính quyền ĐP nghèo nhất để họ chủ động đầu tư vào những dự án đáp ứng mong muốn của ĐP Bằng cách chuyển nguồn lực xuống cho các ĐP nghèo hơn, phân cấp đã làm cho đầu tư trở

lên công bằng hơn giữa các ĐP Thứ hai, phân cấp đã làm cho chính quyền trở nên

năng động, tự chủ hơn bởi đầu tư công được định hướng vào những khu vực cần đầu

tư nhất Bài học công bằng và năng động có được nhờ đẩy mạnh hoạt động phân cấp đầu tư sẽ là bài học thiết thực cho các nước đang phát triển như Việt Nam

Tóm lại, công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách ở Việt Nam hiện nay đang là một trong những mảng lĩnh vực nghiên cứu quan trọng được các cấp chính quyền rất quan tâm Mặc dù, một số nghiên cứu xuất phát điểm là xem xét thực trạng phân cấp QLNN ở Việt Nam và các nước trên thế giới, song mục tiêu của các nghiên cứu là khác nhau, có nghiên cứu chỉ dừng ở khía cạnh xem xét tổng hợp các lĩnh vực phân cấp (quy hoạch, kế hoạch, đầu tư chung, bộ máy tổ chức ), có nghiên cứu lại nghiên cứu phân cấp quản lý NSN” hay nghiên cứu phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam Mặc dù phân cấp QLNN và phân cấp quản lý đầu tư đã được nhiều tác giả nghiên cứu các góc độ và phạm vi khác nhau, song chưa có đề tài nào đề cập đến việc hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách của thành phố Hà Nội dưới góc độ tổng hợp toàn bộ quá trình phân cấp quản lý đầu tư (từ phân cấp lập kế hoạch đầu tư XDCB đến theo dõi, đánh giá trong quá trình thực hiện

và sau thực hiện dự án phân cấp đầu tư XDCB ở 03 cấp chính quyền: Thành phố - quận, huyện, thị xã – phường, xã) Vì vậy, luận án này thực hiện nhằm khắc phục

khoảng trống nêu trên và đưa ra hệ thống giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách Thành phố đến năm 2020 nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống người dân cũng như phát triển kinh tế - xã hội Thủ đô

1.2 Khung nghiên cứu và các phương pháp nghiên cứu

1.2.1 Khung nghiên cứu

Với mục tiêu chính là phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Sở, ngành và mỗi cấp trong bộ máy chính quyền ĐP được phân cấp để vừa tăng cường quyền hạn trách nhiệm cho cơ sở, vừa đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền Thành phố, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN trong công tác phân cấp trong quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách ở thành phố Hà Nội Hiện nay, theo quy định của UBND thành phố Hà Nội, việc phân bổ bố trí vốn đầu tư XDCB (bao gồm cả nguồn vốn phân cấp), tổng hợp và đánh giá phân cấp và ủy quyền đầu tư XDCB được phân công giao Sở kế hoạch và Đầu tư thực hiện vì vậy, dựa trên khả năng hiểu biết, kinh nghiệm chuyên môn, tác giả đề ra 02 câu hỏi quản lý và 03 câu hỏi nghiên cứu Câu hỏi quản lý và nghiên cứu này sẽ được kiểm chứng, đánh giá trong quá trình thực hiện nghiên cứu Cụ thể như sau:

Câu hỏi quản lý :

✓ Phân cấp quản lý đầu tư XDCB là gì?

✓ Làm thế nào để công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn ngân sách của thành phố Hà Nội đến năm 2020 đạt hiệu quả cao?

Câu hỏi nghiên cứu:

✓ Tại sao phải phân cấp? Phân cấp để làm gì?

✓ Phân cấp quản lý đầu tư XDCB có tác dụng gì trong phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn các quận, huyện , thị xã thuộc thành phố Hà Nội?

✓ Có nên tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư XDCB ? Vì sao?

Khung nghiên cứu: Luận văn đưa ra khung nghiên cứu bao gồm 4 chương, trong từng chương lại được chia thành những nội dung được đề cập trên các góc độ khác nhau (phương pháp nghiên cứu, nội dung nghiên cứu chính và kết quả mục tiêu chính cần đạt được) :

Bảng 1.1 Khung nghiên cứu luận án

Tìm khoảng trống và khẳng định sự cần thiết nghiên cứu vấn đề của luận án

Khái niệm, vai trò của đầu

tư XDCB nói chung và đầu

tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN nói riêng

- Phân tích

- Tổng hợp

Phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN

Khái niệm, bản chất, vai trò, nội dung và tiêu chí phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN

- Phân tích

- Tổng hợp

Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB

Chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB Chương 3 - Thống kê

- Phân tích

- Tổng hợp

Thực trạng công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB

sử dụng nguồn vốn NSNN tại Hà Nội

Chỉ ra những điểm hợp lý

và bất hợp lý trong công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN

Chỉ ra những thành tựu cũng như hạn chế và nguyên nhân

Chương 4 - Phân tích

- Tổng hợp

Định hướng tăng cường phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn

Xu hướng, quan điểm và định hướng tiếp tục phân cấp quản lý

NSNN tại Hà Nội đến năm 2020

1.2.2 Phương pháp thu thập, tổng hợp, phân tích số liệu

1.2.2.1 Phương pháp thu thập, tổng hợp và phân tích các tài liệu thứ cấp

Phương pháp này chủ yếu được sử dụng trong chương 3 khi tác giả thu thập các số liệu về kinh tế - xã hội của Thành phố

Nội dung phương pháp: thu thập, sử dụng các dữ liệu của các cuộc điều tra trước hoặc các đề tài nghiên cứu đã được công bố trên các phương tiện truyền thông, lựa chọn

và kế thừa những kết quả điều tra có liên quan đến đề tài nghiên cứu

Các bước thu thập dữ liệu thứ cấp: Tiến trình thu thập dữ liệu thứ cấp được

mô tả qua 5 bước, được minh họa qua sơ đồ 1.1 Trong 5 bước thu thập số liệu thứ cấp trong nghiên cứu thì bước 1 là quan trọng nhất bởi nếu không xác định được tầm quan trọng, mục đích, quy mô, địa chỉ của nguồn số liệu cần thu thập thì sẽ rất ảnh hưởng đến chất lượng nghiên cứu của luận án

Xử lý dữ liệu: Dựa trên cơ sở các vào nguồn dữ liệu đã thu thập được, các kết quả phỏng vấn sâu, số liệu đã có từ những nghiên cứu trước, phân tích định tính các vấn đề liên quan đến phân cấp quản lý đầu tư XDCB Trên cơ sở thông tin, tài liệu thu được, tác giả đánh giá xem xét trên các khía cạnh khoa học về QLNN, quản lý trong phân cấp đầu tư, từ đó đưa ra những đánh giá, kết luận, đề xuất mang tính khoa học, phù hợp với lý luận và thực tiễn của công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách của thành phố Hà Nội

Sơ đồ 1.1 Quá trình thu thập số liệu thứ cấp

Nguồn: Tác giả (2015)

1.2.2.2 Phương pháp điều tra

Quy mô khảo sát :Khảo sát được thực hiện chủ yếu là các cán bộ trực tiếp làm công tác quản lý vốn phân cấp đầu tư XDCB của 30 quận/huyện trên địa bàn thành phố Hà Nội Mục đích của tác giả là đánh giá công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB (có cả cán bộ quản lý đầu tư XDCB xã, phường) sử dụng nguồn NSNN là chính mà không phải là hiệu quả sử dụng vốn phân cấp, do đó quy mô điều tra chỉ giới hạn đến đối tượng là nhà quản lý đầu tư XDCB (bao gồm cả cán bộ quản lý đầu tư XDCB xã, phường) mà không điều tra, khảo sát đến tận người dân Hiện nay ở Hà Nội, công tác quảng bá thông tin về từng dự án/nguồn vốn phân cấp đầu tư của cấp trên giao xuống

ĐP để quản lý quá trình thực hiện chưa thật sự công khai, minh bạch, nếu không nói là

“tù mù”; nên người dân không hiểu rõ để có thể tham gia giám sát, đánh giá và quản lý chất lượng công trình như các nước phát triển đã làm Vì vậy người dân không thể đưa

ra những nhận xét, đánh giá khách quan trong quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn NSNN nên tác giả đã không điều tra đối tượng này

Để cho ra được số liệu chính xác khi sử dụng phần mềm thống kê SPSS, tác giả cần kích thước mẫu mong muốn là 250 đơn vị, 400 bảng câu hỏi được phát ra, tổng số

1 Xác định dữ liệu cần có cho luận án

2 Xác định dữ liệu thứ cấp có thể thu thập từ các nguồn bên trong (loại, nơi cung cấp)

3 Tiến hành thu thập số liệu

4 Nghiên cứu chi tiết giá trị của số liệu (xác định giá trị số liệu; xác định lại mục tiêu nghiên cứu; xếp loại và đánh giá độ tin cậy )

5 Hình thành các số liệu thứ cấp cần thu thập

phục vụ cho luận án

bảng hỏi thu về là 300 đơn vị, chiếm 75%, trong đó có 50 phiếu thu về không hợp lệ

và loại bỏ trước khi nhập dữ liệu (bảng 1.2) Do câu hỏi có nội dung chuyên ngành và khá khó, đòi hỏi có sự hiểu biết, kinh nghiệm trong quản lý dự án nên số liệu bảng hỏi chính thức thu về, đủ thông tin cần thiết được sử dụng để đánh giá phân tích còn là 250 phiếu Thời gian tiến hành điều tra trong năm 2015

Bảng 1.2 Kết quả thu thập bảng câu hỏi

Đối tượng điều tra

Số lượng bảng hỏi phát ra

Số lượng bảng hỏi thu

về hợp lệ

Số lượng bảng hỏi thu về không hợp lệ

Tỷ lệ phiếu thu về đạt chuẩn (%)

Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra của tác giả

Trong 250 người trả lời hợp lệ có 142 nam, chiếm tỷ lệ 57% và 108 nữ, chiếm 43%, cụ thể tại bảng 1.3 sau:

Bảng 1.3 Kết quả thu thập theo giới tính

STT Giới tính Số lượng (người) Tỷ lệ (%)

Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra của tác giả

Nội dung phiếu điều tra và quy trình xử lý số liệu:

Trình tự các bước tiến hành: Đối với dữ liệu thu thập được, tác giả sẽ xem xét

kỹ số liệu, sau đó xác định những vấn đề (nhóm nhân tố) nổi bật Sau đó chuyển các

dữ liệu điều tra theo nhóm nhân tố thông qua các chức năng của máy tính là Exell và sort Tất cả các thông tin đều được mã hóa Trong quá trình thực hiện, tác giả luôn chú

ý đến các nhận định, nhận xét, kết luận sơ bộ của người trả lời phiếu điều tra nhưng sẽ ghi sang cột ghi chú để tiếp tục kiểm tra, đối chứng nhằm tìm ra nhận định đúng đắn bởi những nhận định của người trả lời có thể không hoàn toàn chính xác, chỉ là ý kiến

cá nhân, không đại diện được cho số đông (minh họa cụ thể tại sơ đồ 1.2)

Sơ đồ 1.2 Quy trình thu thập và xử lý dữ liệu điều tra

Nguồn: Tác giả (2015) Nội dung phiếu điều tra: Để có cơ sở đánh giá thực trạng phân cấp đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn Hà Nội, tác giả đã đưa ra bảng 20 câu hỏi chi tiết từ việc phân bổ vốn lập dự án đến tất cả các khâu trong quá trình thực hiện dự án, bảo hành, sửa chữa, quyết toán và 27 câu hỏi điều tra về các vấn đề vướng mắc chủ yếu mà đơn vị sử dụng phân cấp đầu tư XDCB hay gặp phải như: cơ chế, chính sách phân cấp đầu tư XDCB, quy hoạch và kế hoạch phân cấp đầu tư XDCB, việc lập chương trình

dự án, phân cấp thẩm định phê duyệt dự án, phân bổ và giao kế hoạch vốn phân cấp đầu tư, các vấn đề trong phân cấp giám sát đầu tư và mức độ hiệu quả của công trình

sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB Tác giả đưa ra sự đánh giá bằng thang đo Likert (mức thang đo khoảng mức độ đồng tình với quan điểm, ý kiến đưa ra) với điểm 1 là điểm có mức độ đồng tình thấp nhất và điểm 5 là điểm có mức độ đồng tình cao nhất Sau mỗi phần câu hỏi tác giả đều có phần câu hỏi vì sao đồng ý/không đồng ý? lý do? nguyên nhân? giải pháp? để tác giả có sự tổng hợp, so sánh với kết quả đánh giá qua

BẮT ĐẦU

Nghiên cứu lý thuyết và phương pháp luận

Xây dựng nội dung cần khảo sát, điều tra,

phân tích nghiên cứu

Thiết kế mẫu khảo sát phiếu điều tra Điều tra thực tế tại các quận, huyện, thị

dữ liệu thống kê và phân tích dữ liệu bằng

công cụ Visual Basic Macro trên MS

KẾT THÚC

phân tích tổng hợp tài liệu thứ cấp và kết quả thu được từ phương pháp nghiên cứu định lượng Câu hỏi chi tiết được trình bày ở phần phụ lục phiếu điều tra của Luận án.

1.2.3 Phương pháp tổng hợp và phân tích thống kê

Phương pháp này chủ yếu được ứng dụng trong chương 3 - Thực trạng phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân cách của thành phố Hà Nội Phương pháp này sử dụng phương pháp thống kê mô tả (Descriptive Statistics) thông qua phần mềm SPSS để thống kê điểm, được đánh giá qua từng nội dung trong từng khâu phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách, điểm trung bình (mean), điểm thấp nhất (min), điểm cao nhất (max) Kết quả thống kê giúp đánh giá những khâu nào quản

lý tốt nhất, khâu nào quản lý yếu kém nhất để từ đó có cơ sở cho giải pháp tăng cường phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách của ĐP Đồng thời, mức độ điểm trung bình của từng khâu quản lý cũng cho ta thấy được thực trạng phân cấp quản lý đầu

tư XDCB từ đó chỉ ra nguyên nhân của thực trạng để có giải pháp tốt nhất nhằm thực hiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB hiệu quả hơn, phát huy nguồn lực phát triển kinh tế

xã hội của Thủ đô

1.2.4 Xây dựng mô hình nghiên cứu

Phương pháp này cũng được tác giả ứng dụng chủ yếu trong chương 3 để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB tại Hà Nội

Theo Nguyễn Văn Thắng (2013), phương pháp nghiên cứu định lượng là quá trình lượng hóa mối quan hệ giữa các nhân tố thông qua việc sử dụng các công cụ thống kê toán, kinh tế lượng, hoặc toán học đơn thuần Bất kể dữ liệu ban đầu dưới dạng gì, kể cả những nhân tố định tính đơn thuần cũng cần được thể hiện bằng các con

số trong nghiên cứu định lượng Phương pháp định lượng là cách tiếp cận liên quan đến việc nghiên cứu thực nghiệm mang tính hệ thống các thuộc tính định lượng, hiện tượng và quan hệ giữa chúng Kết quả nghiên cứu có thể được khái quát hóa thành dạng quy luật, tương tự như kết quả nghiên cứu trong lĩnh vực khoa học vật lý và tự nhiên

Trên cơ sở nghiên cứu về phương pháp nghiên cứu định tính cũng như các phần mềm đánh giá hiệu quả đầu tư đang được các nhà khoa học trên thế giới sử dụng hiện nay, trong phạm vi luận án này, dựa trên ưu, nhược điểm của từng mô hình, tác giả chú ý đến 02 mô hình: mô hình quản lý ngân sách và mô hình đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn phân cấp quản lý đầu tư XDCB thông qua phân tích màng bao dữ liệu DEA của bốn nhà khoa học là: Charnel, Cooper, Rhodes, Banker

Cụ thể nội dung các mô hình kinh tế lượng được tác giả nghiên cứu đó rút ra nhận xét, so sánh, đánh giá như sau:

1.2.4.1 Mô hình quản lý ngân sách

Mô hình thứ nhất dựa trên quan điểm coi NSNN là duy nhất và thống nhất Nhà nước chỉ có một ngân sách; ngân sách này là do chính phủ TW quản lý và quyết định sử dụng Tuy nhiên, để phục vụ cho mục đích và yêu cầu quản lý NSNN, chính phủ TW có thể ủy quyền cho các cấp chính quyền ĐP thực hiện một số nghiệp vụ cần thiết Việc phê duyệt dự toán, quyết toán hoặc cân đối thu, chi NSNN trên địa bàn vẫn

do nhà nước TW đảm nhận Mô hình này không thừa nhận sự tồn tại độc lập của ngân sách ĐP

Mô hình thứ hai dựa trên quan điểm ngược lại, cho rằng mỗi cấp chính quyền

nhà nước phải có ngân sách riêng, độc lập trong hệ thống NSNN thống nhất Tuy nhiên, sự thống nhất này là sự thống nhất của các khâu độc lập trong một hệ thống, chứ không phải là sự thống nhất trong một cá thể duy nhất (nhà nước TW) Theo mô hình này, ngoài ngân sách TW do chính quyền nhà nước TW quản lý và quyết định sử dụng, còn tồn tại các ngân sách ĐP do chính quyền ĐP các cấp quản lý và sử dụng

1.2.4.2 Mô hình đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn được phân cấp quản lý thông qua phân tích màng bao dữ liệu DEA (Thông qua hiệu quả sử dụng nguồn vốn đã được phân cấp quản lý)

Trong Luận án này, tác giả chọn và sử dụng mô hình phân tích đường bao dữ liệu (data envelopment analysis – DEA) Mô hình do ba nhà khoa học Charnel, Cooper, Rhodes lập ra năm 1978 - gọi tắt là mô hình CCR (1978) sau đó được kiểm chứng lại bằng Mô hình BCC (1984) - là mô hình do ba nhà khoa học Banker, Charnes và Cooper nghiên cứu, phát triển và sáng tạo ra năm 1984 Mô hình BCC đề cập tới một số giả định khác và xây dựng thêm mô hình phân tích đường bao với giả thiết hiệu suất sản xuất thay đổi theo quy mô (Variable Return to Scale - VRS) Mô hình BCC khắc phục nhược điểm của mô hình CCR khi xây dựng định mức cho các đối tượng mà quá trình sản xuất ảnh hưởng nhiều bởi quy mô Mô hình BCC xác định định mức trong điều kiện xét đến tính quy mô của các đơn vị khi tham gia vào quá trình tính toán

Mô hình CCR (1978): Được xây dựng giúp việc tính toán giá định mức cho các đơn vị theo phương pháp phân tích đường bao được thuận lợi Tuy nhiên trong việc tính toán bằng mô hình CCR không xét đến tính quy mô của các đơn vị khi tham gia vào xây dựng định mức Do đó, mô hình CCR là mô hình tính toán với giả thiết là hiệu quả sản xuất không thay đổi theo quy mô sản xuất (Constant Returns to Scale – CRS) Sau khi mô hình CCR được đề xuất thì từ đây phương pháp phân tích đường bao đã được quan tâm nghiên cứu và ứng dụng rất nhiều trong thực tế Hiệu quả kỹ thuật (technical efficiency - TE) trong mô hình được đo lường bởi mô hình phân tích màng

bao dữ liệu trên cơ sở định hướng dữ liệu đầu vào theo biên số cố định do quy mô (the Constant Returns to Scale Input – Oriented DEA Model, CRS-DEA Model) [76]

Mô hình BCC (1984): Đề cập tới một số giả định khác và xây dựng thêm mô hình phân tích đường bao với giả thiết hiệu suất sản xuất thay đổi theo quy mô (Variable Return to Scale - VRS) Mô hình BCC khắc phục nhược điểm của mô hình CCR khi xây dựng định mức cho các đối tượng mà quá trình sản xuất ảnh hưởng nhiều bởi quy mô, mô hình BCC xác định định mức trong điều kiện xét đến tính quy mô của

các đơn vị khi tham gia vào quá trình tính toán (Chi tiết tại phụ lục 14 đính kèm).

1.2.5 Phương pháp chuyên gia

Phương pháp này được tác giả sử dụng chủ yếu trong chương 1 để có được cái nhìn tổng quan hơn về đầu tư XDCB nói chung cũng như phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói riêng Phương pháp này chủ yếu là gặp gỡ, phỏng vấn, thảo luận để lấy ý kiến của các chuyên gia trong và ngoài nước trong quản lý đầu tư cũng như các vấn đề phân cấp QLNN đối với đầu tư XDCB của Việt Nam cũng như của các nước phát triển hơn như Romania, Liên bang Nga, Israel nhằm có được những tổng hợp đánh giá về các quan điểm khoa học trong phân cấp quản lý đầu tư XDCB Từ đó, tác giả tập hợp, nghiên cứu để tìm ra bản chất của vấn đề nghiên cứu và đề xuất giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư XDCB trên địa bàn cho phù hợp với lý luận khoa học và điều kiện thực tế của ĐP

Tác giả sử dụng những phương pháp trên là chính, tuy nhiên một số phương pháp sau cũng được tác giả sử dụng, cụ thể:

Phương pháp so sánh:

Tác giả sử dụng phương pháp này để làm rõ sự giống và khác nhau của vấn đề nghiên cứu qua các năm, tính toán tỷ lệ phần trăm các nhân tố liên quan, tác động đến phân cấp quản lý đầu tư để từ đó có các nhận xét, đánh giá, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách trong phân cấp đầu tư XDCB của Thành phố (Chương 4 trong luận án)

Nghiên cứu áp dụng quy trình phân tích dữ liệu theo tình huống so sánh và một vài ứng dụng của kỹ thuật phát triển lý thuyết theo Glaser và Strauss (2009) Trong quá trình thu thập dữ liệu, tác giả thường xuyên tham khảo về các lý thuyết và các phạm trù liên quan, phân tích tổng hợp được thực hiện khi tất cả các công việc thu thập

dữ liệu đã hoàn thành Sau đó tác giả so sánh các trường hợp, tìm ra sự tương đồng và khác biệt, tổng hợp, so sánh kết quả thực tế và lý thuyết để đưa ra những nhận định và

có những phân tích sâu sắc

Phương pháp dự báo:

Phương pháp này sẽ được tác giả sử dụng để phân tích, dự báo các xu thế của hoạt động QLNN, phân cấp quản lý NSNN, phân cấp quản lý đầu tư XDCB trên địa bàn trong thời gian tới (Chương 4) Trên cơ sở lý luận và thực tiễn khi nghiên cứu, tác giả tìm hiểu công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB trên địa bàn vận động theo xu hướng nào? Có chuyển dịch đúng hướng theo các luận thuyết kinh tế hay không? Dựa trên cơ sở dự báo, tác giả đề xuất hệ thống các giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư XDCB trên địa bàn Hà Nội đến năm 2020 sao cho hiệu quả nhất

Ngoài ra, luận án còn sử dụng một số phương pháp khác như: Kế thừa khoa học, tiếp cận hệ thống và những kết quả nghiên cứu và được công bố trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài, luận án

TÓM TẮT CHƯƠNG 1

Có thể nói, việc nghiên cứu tổng quan các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đã cho tác giả cách nhìn tổng quan và sâu sắc về các vấn đề cần nghiên cứu trong phạm vi luận án

Chương 1 trình bày các phương pháp nghiên cứu và tiếp cận khác nhau để khái quá hóa những vấn đề lý thuyết về đầu tư và phân cấp quản lý đầu tư XDCB Tuy nhiên việc sử dụng hiệu quả phương pháp nào còn phụ thuộc vào cách thức vận dụng cũng như đối tượng nghiên cứu cụ thể nhất định Trong trường hợp của luận án, việc phân tích định lượng chỉ dừng lại ở việc đánh giá hiệu quả phân cấp đầu tư XDCB Việc sử dụng phương pháp điều tra kết hợp với sử dụng các dữ liệu thứ cấp sẵn có thông qua phần mềm SPSS đã giúp đánh giá được thực trạng về quá trình phân cấp quản lý đầu tư XDCB; tác động đến phát triển KT - XH các quận, huyện, thị xã trên địa bàn Hà Nội

Các tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước cũng như việc sử dụng phương pháp nghiên cứu trong luận này án sẽ là căn cứ quan trọng để xây dựng cơ sở lý luận

và thực tiễn về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn NSNN trong Chương 2 Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của Chương 1 vẫn còn tồn tại một số vấn đề sau:

Thứ nhất, việc phỏng vấn sâu một số chuyên gia là cần thiết nhưng do hạn chế

về thời gian, việc tiếp cận với các chuyên gia trong lĩnh vực đầu tư XDCB chỉ dừng lại

ở hệ thống lãnh đạo, cán bộ quản lý, điều hành trực tiếp đã và đang thực hiện công tác này mà chưa phỏng vấn các chuyên gia quốc tế và trong nước có kinh nghiệm thực tế,

am hiểu về đề tài phân cấp quản lý đầu tư XDCB

Thứ hai, phạm vi điều tra còn hẹp do nghiên cứu ở quy mô thành phố Hà Nội,

nên mới chỉ phục vụ được mục đích của luận án Những phát hiện qua điều tra chỉ dừng lại ở mẫu, không khái quát cho tổng thể của cả Việt Nam

Thứ ba, nghiên cứu được thực hiện ở một thành phố lớn, trung tâm chính trị,

kinh tế của Việt Nam Tính riêng biệt của các đối tượng trên địa bàn khác luôn luôn tồn tại Đồng thời, luận án chỉ có thể nghiên cứu kinh nghiệm trong và ngoài nước qua các tài liệu thứ cấp và những cơ sở dữ liệu sẵn có trước đó

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ

XDCB SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NSNN 2.1 Đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách

2.1.1 Khái niệm đầu tư và đầu tư XDCB

Đầu tư là quá trình sử dụng phối hợp các nguồn lực trong một khoảng thời gian xác định nhằm đạt được kết quả hoặc một tập hợp các mục tiêu xác định trong điều kiện KT - XH nhất định (Lê Viết Thái và cộng sự, 2007) Theo nghĩa rộng, trên quan điểm vĩ mô, các tác giả Sharpe và Alexander (1999) cho rằng: đầu tư có nghĩa là sự hy sinh giá trị chắc chắn ở hiện tại để đạt được giá trị (có thể không chắc chắn) ở tương lai Giá trị ở hiện tại có thể hiểu là tiêu dùng, còn giá trị tương lai lại được hiểu là năng lực sản xuất có thể làm gia tăng sản lượng quốc gia Điều này áp dụng trong khía cạnh xây dựng thì: đầu tư xây dựng là quá trình bỏ vốn nhằm tạo ra các tài sản vật chất dưới dạng các công trình xây dựng

Đầu tư XDCB trong nền kinh tế quốc dân là một bộ phận của đầu tư phát triển,

là toàn bộ những chi phí để đạt được mục đích đầu tư, bao gồm chi phí cho việc khảo sát thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán Đây là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định trong nền kinh

tế Đầu tư XDCB là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của toàn bộ nền kinh tế nói chung và của các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng Đầu tư XDCB là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định Đầu tư XDCB được thông qua nhiều hình thức như xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hóa hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế

2.1.2 Vai trò của đầu tư XDCB

Đầu tư XDCB có vai trò rất lớn đối với nền kinh tế quốc dân nói chung cũng như từng đơn vị sản xuất kinh doanh nói riêng Trong nền kinh tế quốc dân, đầu tư XDCB tác động đến sự tăng trưởng và phát triển kinh tế, tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, tác động đến sự phát triển khoa học công nghệ của đất nước, đến sự

ổn định kinh tế, tạo công ăn việc làm cho người lao động Điều đó được thể hiện cụ thể như sau:

Đầu tư XDCB tác động đến tăng trưởng và phát triển kinh tế: Đầu tư XDCB tạo ra năng lực sản xuất mới, tăng năng lực sản xuất cũng như tác động tới tốc độ tăng

trưởng và phát triển của nền kinh tế

Đầu tư XDCB tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế: Đầu tư XDCB là tiền đề cho việc xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật cho các cơ sở sản xuất kinh doanh và dịch vụ, nâng cao năng lực sản xuất cho từng ngành và toàn bộ nền kinh tế quốc dân; tạo điều kiện phát triển sức sản xuất xã hội, tăng nhanh giá trị sản xuất và giá trị tổng sản phẩm trong nước; tăng tích lũy; nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người lao động; đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ cơ bản về chính trị, xã hội Đầu tư XDCB tác động đến sự phát triển khoa học công nghệ của đất nước

Đầu tư XDCB tác động đến sự ổn định kinh tế tạo công ăn việc làm, nâng cao trình độ đội ngũ lao động Quá trình thực hiện đầu tư và đưa vào sử dụng thu hút khá lớn lao động Nhiều dự án đã tạo điều kiện nâng cao tay nghề cho người lao động, tích lũy, trau dồi kinh nghiệm trong quản lý

Đầu tư XDCB đối với các doanh nghiệp: Đối với các doanh nghiệp, đầu tư XDCB là điều kiện quyết định sự tồn tại và phát triển của các đơn vị sản xuất - kinh doanh và tăng khả năng cạnh tranh cho đơn vị Để đạt được mục tiêu phát triển sản xuất kinh doanh, các doanh nghiệp cần xây dựng, cải tạo, sửa chữa cơ sở vật chất - kỹ thuật, nhà xưởng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị đáp ứng với sự phát triển khoa học kỹ thuật và nhu cầu tiêu dùng của nền sản xuất xã hội từ đó giúp doanh nghiệp nâng cao khả năng cạnh tranh Trong cơ chế thị trường các đơn vị kinh doanh phải xây dựng chiến lược đầu tư, bảo đảm được việc hiện đại hoá công nghệ, máy móc thiết bị, nâng cao tay nghề của người lao động, tạo điều kiện chuyên môn hoá, đa dạng hoá sản phẩm

2.1.3 Nguồn vốn đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN

Nguồn vốn đầu tư XDCB là nguồn vốn sử dụng cho hoạt động đầu tư dự án bao gồm chi phí cho việc khảo sát thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị

và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán

Nguồn vốn đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư (Luật NSNN, 2015) Trong các nguồn vốn đầu tư, nguồn vốn đầu tư từ NSNN luôn giữ vai trò quan trọng và đang dần có xu hướng tăng

về giá trị tuyệt đối nhưng giảm về tỷ trọng (Hải Bình, 2005)

2.2 Bản chất phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN

2.2.1 Bản chất của phân cấp, ủy quyền hay tản quyền trong kinh tế

2.2.1.1 Khái niệm phân cấp, ủy quyền hay tản quyền trong kinh tế

Hiện nay giới nghiên cứu chính trị học, hành chính học, luật học v.v… trong và ngoài nước còn nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm phân cấp, ủy quyền hay tản quyền trong đầu tư Tuy nhiên các nhà nghiên cứu cho rằng việc phân loại các ý kiến thành những nhóm tiếp cận khác nhau sẽ cho chúng ta một cái nhìn tổng quát về vấn

đề phân cấp hiện nay Với mục đích như vậy, các nhà khoa học chia thành các cách tiếp cận sau:

Thứ nhất, cách tiếp cận theo chiết tự của từ, “phân cấp quản lý chính là chia

thành bậc để quản lý” Cách định nghĩa như thế là quá giản đơn, chủ yếu đề cập đến việc phải phân chia lãnh thổ thành các địa giới hành chính theo một trật tự thứ bậc (cấp) để tiện cho việc cai trị hay quản lý Đó chỉ là yếu tố kỹ thuật, còn đi kèm với việc

“chia ra thành bậc, lớp” và những yếu tố nào để những “bậc”, “lớp” ấy thực hiện chức năng cai trị hay quản lý thì chưa được đề cập Điều này cũng trùng với ý tưởng của John (2002) trong bài “Phân cấp hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển’’ thì phân cấp “hành chính” tập trung vào việc phân bố theo trật tự thứ bậc và chức năng, các quyền hành và chức năng giữa các đơn vị chính quyền TW và ĐP Như vậy, khái niệm phân cấp theo quan niệm này có nội dung trùng với nội dung khái niệm

“ủy quyền”, mà phân cấp không chỉ có nghĩa là “ủy quyền” Còn khái niệm phân quyền chỉ nhấn mạnh yếu tố “giao quyền” Cách giải nghĩa này mang tính chung chung, chưa phân biệt cụ thể các hình thức phân cấp và ủy quyền như thế nào

Thứ hai, cách tiếp cận nhấn mạnh yếu tố phân cấp hành chính, phân cấp QLNN được hiểu là “sự chuyển giao ổn định thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm từ cơ quan quản lý cấp trên xuống cấp dưới trực thuộc”, nhằm đạt mục đích chung một cách hiệu quả nhất trong quá trình phân công quản lý của cả hệ thống hành chính nhà nước Trong phạm vi thẩm quyền được giao, mỗi cấp có quyền hành động tự chủ nhất định

để phát huy tính năng động, sáng tạo của mình Điều này phù hợp về định nghĩa phân cấp của Quỹ dân số liên hiệp quốc - UNPFA (2000) trong bài “UNPFA và phân cấp Chính phủ: Một nghiên cứu kinh nghiệm từ các nước” thì phân cấp là việc chuyển giao một số quyền và chức năng từ chính quyền TW xuống cấp dưới Cách tiếp cận này cũng chỉ nhấn mạnh đến việc tổ chức lại hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước sao cho hợp lý hơn (chỉ mang tính kỹ thuật), chưa đề cập đến các thẩm quyền và nghĩa vụ của từng cấp như thế nào để quyền lực nhà nước được thực thi có hiệu lực, hiệu quả

Thứ ba, cách tiếp cận phi tập trung hóa, coi phân cấp - decentralization, là việc

“chuyển giao trách nhiệm” lập kế hoạch, quản lý, tạo và phân bổ nguồn lực từ chính phủ TW cho các bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan khác thuộc cơ cấu tổ chức bộ máy chính phủ TW và các đơn vị cấp dưới hay chính quyền ĐP trong hệ thống hành chính thứ bậc;

Cách hiểu như vậy chỉ xem phân cấp là một bộ phận của khái niệm kép “phân cấp - ủy quyền”, chỉ là vấn đề mang tính kỹ thuật của thực thi quyền lực nhà nước TW

mà thôi

Từ sự phân tích trên, dưới góc độ chính trị học có thể hiểu khái niệm “Phân cấp -

decentralization” trong QLNN là chính quyền nhà nước cấp trên giao một phần nhiệm

vụ, thẩm quyền QLNN cho chính quyền cấp dưới “Tản quyền - deconcentration” là

hình thức phân chia quyền quyết định và trách nhiệm cho các đơn vị đại diện chính quyền TW ở các vùng Hình thức này là hình thức thấp nhất trong các hình thức phân cấp hành chính (thậm chí có chuyên gia cho đây không phải là hình thức phân cấp bởi

việc chuyển giao này chỉ diễn ra trong nội bộ cấp TW) “Phân quyền - devolution” là

hình thức cao nhất trong phân cấp hành chính Với hình thức này, toàn bộ quyền hạn trong việc ra quyết định, tài trợ và quản lý được chính quyền TW/cấp trên giao cho các

cơ quan độc lập của chính quyền ĐP cấp dưới “Ủy quyền - delegation” là nhà nước cấp

trên giao cho một cơ quan nhà nước trực thuộc hay giao cho chính quyền cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể thuộc thẩm quyền của mình song người chịu trách nhiệm

về các quyết định vẫn là cấp ủy quyền (cấp trên) chứ không phải cấp thực hiện ủy quyền (cấp dưới) Điều này đã được các chuyên gia nước ngoài khẳng định trong báo cáo của

Dự án Đánh giá nhu cầu phát triển toàn diện của hệ thống pháp luật Việt Nam; được Chính phủ chuẩn y ngày 08/01/2001 với sự giúp đỡ của cộng đồng các nhà tài trợ và các chuyên gia Canada, UNDP, JICA thì phân cấp là “sự phân công hợp lý giữa các cấp chính quyền nhà nước thẩm quyền quản lý cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của nó để cho việc thực thi quyền lực nhà nước được tốt hơn” Như vậy, phân cấp

không hẳn đi liền với nó là ủy quyền, phân quyền hay tản quyền, mà là sự kết hợp giữa chúng theo một cách hợp lý nhất

Nói theo cách khác, phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư công là “xác định quyền hạn và trách nhiệm” của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động đầu tư công hoặc giao bớt một phần quản lý cho cấp dưới, trong hệ thống quản lý chung (Wikipedia, 2011) Điều này cơ bản trùng với định nghĩa khái niệm phân cấp trong Đề án Phân cấp đầu tư Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ năm 2006: Phân cấp QLNN là hình thức chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm nhiệm vụ quản lý từ cấp cao hơn xuống cấp ĐP thấp hơn thực hiện hay là sự chuyển giao thẩm

quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm từ cơ quan quản lý cấp trên xuống cấp dưới trực thuộc, nhằm đạt được mục tiêu chung một cách hiệu quả nhất trong quá trình phân công quản lý của cả hệ thống hành chính nhà nước (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2006) Đây là khái niệm phân cấp QLNN được hiểu theo nghĩa hẹp

Theo một số nghiên cứu quốc tế, đáng chú ý nhất là định nghĩa của Rondinelli

và cộng sự (1989) về phân cấp hành chính thì phân cấp hành chính là sự chuyển giao trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý, nâng cao và phân bổ các nguồn lực từ Chính phủ

TW và các cơ quan của nó tới các đơn vị khu vực của các cơ quan chính phủ, các đơn

vị cấp dưới Hiện nay, theo điểm 2 của Luật số 195/2006 về tổ chức hành chính công

ĐP ở Romania, khái niệm phân cấp cũng được hiểu là việc chuyển giao quyền lực hành chính và tài chính từ chính quyền TW sang chính quyền ĐP hoặc khu vực tư

nhân (World Bank, 2002) Như vậy,về thực chất, phân cấp chính là phân cấp về thẩm

quyền quyết định cái gì, với phạm vi và mức độ đến đâu và bằng điều kiện gì.

Cùng với quan điểm trên, Cohen và Peterson (1997) cũng cho rằng phân cấp hành chính gồm phân quyền, ủy quyền và tản quyền Điều này cũng giống nội dung trong Đề án phân cấp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, được khái quát sơ đồ 2.1

Khái niệm "phân cấp" thường được dùng trong tập hợp từ "phân cấp QLNN",

"phân cấp TW - ĐP"… Khái niệm phân cấp cũng được tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau, cụ thể như sau:

Phân cấp

Decentralization

Phân cấp tài khoá

Phân cấp hành chính

Cách tiếp cận thứ nhất: Phân cấp là việc chuyển giao trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý, tạo và phân bổ nguồn lực từ Chính phủ TW cho: (1) các Bộ, cơ quan ngang

Bộ và cơ quan khác thuộc cơ cấu tổ chức bộ máy Chính phủ TW; (2) các đơn vị cấp dưới hay chính quyền ĐP trong hệ thống hành chính thứ bậc; (3) cho các cơ quan bán

tự quản (bán công) hoặc các cơ quan chức năng, vùng và cũng có thể cho cả các tổ chức phi Chính phủ và tư nhân

Cách tiếp cận thứ hai: Phân cấp được hiểu như là sự trao quyền quyết định hành chính, tài chính cho đơn vị của Chính phủ ở ĐP Nếu bộ máy hành chính nhà nước tổ chức theo nguyên tắc tập trung, không có hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước theo cấp bậc, không có hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở ĐP thì hình thức phân cấp đơn giản hơn và đó chính là một sự phân công công việc trong nội

họ có thể sử dụng hết những lợi thế của ĐP, cộng đồng và của từng cá nhân nhằm giải quyết tốt nhất các hoạt động quản lý và cung cấp dịch vụ công; Tăng cường tính dân chủ

cơ sở và sự tham gia của nhân dân trong quá trình làm quyết định và ủng hộ quá trình phát triển liên quan đến lợi ích của nhân dân

Cách tiếp cận thứ tư: Theo Welch và cộng sự (2014), phân cấp liên quan đến các quá trình trong đó người dân và các tổ chức được trao quyền (empower) thông qua toàn bộ hệ thống xã hội trên phạm vi toàn cầu, quốc gia, vùng hay hộ gia đình; người dân được tham gia với mức độ ngày càng nhiều vào quá trình ra quyết định, quản lý và cung cấp các dịch vụ ở tất cả các cấp thì hiệu quả càng cao, đạt được sự phát triển công bằng và bền vững

2.2.1.3 Bản chất của phân cấp trong kinh tế trên góc độ tài khóa, phân cấp thị trường, phân cấp chính trị

Phân cấp tài khóa (hay phân cấp ngân sách): là cấu phần trọng tâm của mọi biện pháp phân cấp Khi các cấp ngân sách được phân cấp nguồn tài chính độc lập thì cấp chính quyền đó được quyết định việc phân bổ chi tiêu và thực hiện nhiệm vụ được phân công Trong phân cấp ngân sách có bốn nội dung chính: (i) quyền và trách nhiệm quản lý chi tiêu (ii) quyền và trách nhiệm quản lý thu ngân sách (iii) phân bổ NSTW

cho ĐP và tỷ lệ điều tiết NS từ ĐP về TW; và (iv) phương thức vay và phát hành trái phiếu của chính quyền ĐP

Phân cấp thị trường (hay phân cấp kinh tế): là hình thức Nhà nước chuyển giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư nhân Nghĩa là, các nhiệm vụ trước đây do Nhà nước đảm nhiệm và bố trí vốn thì sẽ chuyển sang cho khối tư nhân, các tổ chức phi Chính phủ, các hợp tác xã, nhóm cộng đồng và hiệp hội đảm nhiệm Hình thức này chia thành hai nhóm, bao gồm: (i) "tư nhân hóa" - chuyển giao việc cung ứng một số sản phẩm và dịch vụ từ nhà nước sang các chủ thể ngoài nhà nước; và (ii) “giải quy chế” - giảm các rào cản hành chính, tạo điều kiện cho các chủ thể ngoài nhà nước tham gia vào thị trường Tại các nước phát triển, hình thức phân cấp này được quan tâm và sử dụng ngày càng nhiều

Phân cấp chính trị: mục đích là tạo ra môi trường thuận lợi cho mọi người dân

và các thể chế dân cử được tham gia và có “tiếng nói” trong quá trình hoạch định chính sách ở ĐP Thông qua phân cấp chính trị, chính quyền ĐP và các đại biểu dân cử

sẽ có trách nhiệm giải trình cao hơn trước người dân ĐP

Tóm lại, phân cấp là một thuật ngữ vừa mang tính hiện tượng, vừa mang tính biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của các tổ chức nói chung và các

tổ chức nhà nước nói riêng Mặc dù đến nay các chuyên gia kinh tế vẫn còn rất nhiều quan điểm phân tích và đưa ra các khái niệm phân cấp, phân quyền, hay ủy quyền khác nhau, tuy nhiên trong thực tiễn, phân cấp phân quyền hay ủy quyền thường có phần

“giao thoa, bổ sung, hỗ trợ cho nhau” và do vậy thường xuyên xuất hiện hình thức phân cấp hỗn hợp giữa các hình thức với nhau Cách phân loại về phân cấp, phân quyền hay ủy quyền khác thường căn cứ vào sự ban hành từng loại chính sách công Việc phân cấp, ủy quyền hay phân quyền được thực hiện trên mỗi chính sách công cụ thể để có thể đưa ra biện pháp cụ thể cho việc giám sát, thực hiện Vấn đề quan trọng

là làm sao nâng cao hiệu quả và chất lượng quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN

2.2.2 Khái niệm, mục tiêu phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN

2.2.2.1 Khái niệm của phân cấp quản lý đầu tư XDCB

Phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN là chính quyền nhà nước cấp trên giao một phần nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý cho chính quyền cấp dưới sao cho vừa đảm bảo sự chỉ đạo tập trung thống nhất, vừa phát huy dân chủ và quyền chủ động của cấp dưới trong việc thực hiện quản lý đầu tư XDCB

2.2.2.2 Mục tiêu của phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN

Mục tiêu chủ yếu là đánh giá phân cấp quản lý đầu tư XDCB theo các chức năng phân cấp quản lý cụ thể trên từng nhóm công việc như quy hoạch, lập kế hoạch, phân bổ và giao kế hoạch và thực hiện dự án đầu tư XDCB nhằm nâng cao hiệu quả QLNN trong lĩnh vực đầu tư XDCB, qua đó nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN, cụ thể:

Thứ nhất, khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư sản xuất kinh doanh phù hợp với chiến lược và quy hoạch phát triển KT - XH của đất nước trong từng thời kỳ để chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân

Thứ hai, sử dụng các nguồn vốn đầu tư do Nhà nước quản lý đạt hiệu quả cao nhất, chống tham ô, lãng phí

Thứ ba, bảo đảm xây dựng theo quy hoạch xây dựng, kiến trúc, đáp ứng yêu cầu bền vững, mỹ quan, bảo vệ môi trường sinh thái; tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong xây dựng, áp dụng công nghệ tiên tiến, bảo đảm chất lượng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý, thực hiện bảo hành công trình

Thứ tư, phát huy tính chủ động của địa phương Phân cấp quản lý đầu tư XDCB

sẽ mang lại sự chủ động trong điều hành của các cấp chính quyền

Thứ năm, tăng cường năng lực QLNN của các cấp chính quyền

Trên cơ sở nhiệm vụ trên, ta có nguyên tắc cơ bản của phân cấp quản lý đầu tư XDCB như sau:

Phân định rõ chức năng quản lý của Nhà nước và phân cấp quản lý đầu tư XDCB phù hợp với từng loại nguồn vốn, quy mô đầu tư và chủ đầu tư Thực hiện quản

lý đầu tư XDCB theo dự án, quy hoạch và pháp luật

Các dự án đầu tư thuộc vốn NSNN, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn do doanh nghiệp nhà nước đầu tư phải được quản lý chặt chẽ theo trình tự đầu tư XDCB quy định đối với từng loại vốn

Đối với các hoạt động đầu tư, xây dựng của nhân dân, Nhà nước chỉ quản lý về quy hoạch, kiến trúc và môi trường sinh thái; cần phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan QLNN, của chủ đầu tư, của tổ chức tư vấn và nhà thầu trong quá trình đầu tư XDCB

Cuối cùng, phân cấp phải đi đôi với kiểm tra, kiểm soát Nếu chỉ đặt ra vấn đề phân cấp một cách đơn thuần thì Nhà nước không kiểm soát được và có thể gây phản

tác dụng, dẫn tới sự tuỳ tiện và gây lãng phí hơn.

2.2.2.3 Vai trò của phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN

Tùy từng điều kiện cụ thể phù hợp, các hình thức phân cấp đều có tác dụng riêng

và tác động, khuyến khích người dân tham gia vào quá trình xây dựng, đổi mới đất nước

do vậy phân cấp quản lý đầu tư có vai trò đặc biệt trong hệ thống QLNN, cụ thể:

Có vai trò rất lớn trong việc điều hành ngân sách và phát triển KT - XH; tạo

sự chủ động hơn cho các quận, huyện, thị xã trong công tác quản lý thu – chi và đầu

tư phát triển KT - XH của mỗi ĐP, đồng thời giảm gánh nặng công việc ở cấp sở ngành tỉnh/thành phố, để tập trung làm tốt hơn công tác QLNN và tham mưu cho tỉnh/thành phố (sau đây gọi tắt là cấp tỉnh)

Trình độ cán bộ và năng lực điều hành quản lý bộ máy của quận, huyện, thị xã

và các xã, phường thị trấn sẽ được nâng lên, đáp ứng ngày càng cao theo yêu cầu phát triển hiện nay; giảm bớt lượng công việc sự vụ ở cấp tỉnh, dành thời gian nhiều hơn trong việc nghiên cứu, ban hành các cơ chế chính sách thúc đẩy hoạt động phát triển kinh tế

Cơ sở hạ tầng kỹ thuật - xã hội của cấp huyện và cấp xã được đầu tư nâng cấp đáp ứng ngày càng cao nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của ĐP, hệ thống giao thông nông thôn được cứng hoá, giải quyết cơ bản phòng học tạm, phòng học nhờ, hạ tầng nông thôn nói chung được cải thiện v.v

Tạo điều kiện cho các quận, huyện, thị xã chủ động hơn trong công tác lựa chọn mục tiêu đầu tư, phân bổ nguồn vốn đầu tư, nhằm bảo đảm sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư của ngân sách đồng thời tạo điều kiện để các ĐP thu hút tối đa các nguồn vốn khác cho đầu tư phát triển

Tăng cường nâng cao bộ máy quản lý nhà nước hơn khi có sự tham gia của người dân và công dân dễ dàng giám sát, đánh giá chất lượng thực thi của các cơ quan quản lý các cấp trong việc tuân thủ các quyết định của mình

Cuối cùng, phân cấp quản lý đầu tư XDCB tạo điều kiệt tốt để các quận, huyện, thị xã chủ động hơn trong công tác hoàn thông thủ tục đầu tư XDCB, công tác giải ngân, thanh quyết toán dự án đầu tư và góp phần nâng cao tỷ lệ giải ngân XDCB của các tỉnh

2.2.3 Nội dung phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN

Phân cấp QLNN nói chung và phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói riêng đã và vẫn đang trở thành xu thế tất yếu Thậm chí, phân cấp cũng trở thành một trong những điều kiện cần thiết để các nước có thể tiếp cận được nguồn viện trợ từ các tổ chức quốc